LES CARTELS ET L'EXPORTATION

producteurs des pa^s où les cours sont ainsi déprimés artificiellement, et il faut reconnaître que leurs plaintes sont légitimes. On ne peut pas dire qu'ils prétendent refuser aux consommateurs le bénéfice du bon marché auquel ceux-ci ont droit, quand ils demandent simplement que les producteurs des pays oii des cartels se sont constitués, à l'abri d'une barrière douanière, supportent leur part dans une crise qui fait tomber les cours au-dessous du taux rémunérateur. Un droit protecteur, édicté dans ces circonstances à titre de représailles, n'aurait rien (|ue de légitime.

Ce qui. est très remarquable, c'est que les plaintes, en pareil cas, ne sont pas moins vives dans le pays exportateur. C'est qu'en effet les seules industries oià des ententes puissent se constituer assez solidement pour maintenir ainsi les prix à l'intérieur, dans les périodes de surproduction, sont celles qui fabriquent des produits livrés par grandes masses de qualité uniforme, c'est-à-dire, en général, des produits naturels ou semi-ouvrés servant de matière première aux industries de transformation. Celles-ci, payant les matières qu'elles emploient aux prix normaux, tandis que leurs concurrents extérieurs les payent à un prix de crise, se trouvent dans une situation d'infériorité ilagrante. C'est ainsi que les cartels des houilles, des fontes, etc. ont fait renaître en Allemagne les plaintes que l'exportation des matières premières soulevait autrefois de la part des industriels qui les transforment.

Pour calmer le mécontentement qui en résulte, ces cartels ont pris le parti d'accorder à l'exportation des produits transformés une partie au moins de la prime qu'ils eussent versée pour l'exportation des matières premières consommées dans la transformation. Une entente à cet effet a été établie entre les syndicats des houillères et de la métallurgie, en Allemagne, au cours des dernières crises.

Mais le secours accordé aux industries de transformation, dans ces conditions, reste limité et dépend de la bonne volonté des cartels ou des trusts. Pour donner aux industries clientes de ceux-ci des garanties efficaces, on a suggéré l'idée de suspendre le droit de douane sur tout produit qu'une coalition de producteurs vendrait à l'extérieur moins cher qu'à l'intérieur. La législation canadienne contient une disposition dans ce sens, qui a reçu diverses applications. Un article analogue, proposé au Reichstag au cours de la dernière révision du tarif douanier allemand, a été rejeté; seulement, comme les cons-

tructeurs de bateaux fluviaux avaient particulièrement souffert de l'écart entre le prix auquel le syndicat vendait les produits métallurgiques en Hollande et ceux qu'il exigeait d'eux, la franchise douanière a été accordée aux matériaux destinés à cette industrie, comme elle l'était déjà pour les constructions navales, Aux Etats-Unis, des propositions dans le même sens ont été écartées, par le motif que la suspension de la protection douanière ne ferait que consolider les trusts, en tuant les petites industries indépendantes, moins bien armées qu'eux pour la lutte contre l'étranger ; mais il est douteux qu'il en soit ainsi et, en tout cas, ce qui importe, au point de vue de l'intérêt général, c'est de ne pas favoriser les abus des trusts et non de conserver, à côté d'eux, quelques petites industries qui profiteraient de ces abus.

On voit comment, par l'intermédiaire des cartels, la protection douanière engendre un système de primes à l'exportation, payées par le consommateur indigène, au lieu de l'être par le fisc. Ces primes sont bien moins dangereuses que les primes directes, car elles ne fonctionnent qu'en cas de crise, pour utiliser un outillage existant, et non en temps normal, pour développer les moyens d'action de l'industrie au delà des besoins. Le seul moyen d'empêcher les abus auxquels elles donnent lieu, c'est de limiter, comme on l'a fait pour les sucres, les droits de douane qui. en isolant un marché, permettent aux producteurs d'écraser les cours à l'extérieur, tout en les maintenant très élevés à l'intérieur.

Quant aux primes données par les Gouvernements, elles ont exactement les mêmes effets que les droits de douane, pour fausser la direction de l'activité nationale, avec cette seule différence que c'est V ensemble des contribuables qui paye les primes, tandis que les droits protecteurs sont payés par les consommateurs des produits protégés.

Mais cette différence est une garantie très sérieuse contre les abus, car elle intéresse le fisc à 3'^ résister, tandis que les recettes que donnent les taxes douanières font de lui l'auxiliaire du protectionnisme. Les droits de douane engendrent, dans bien des industries, des situations aussi contre nature que celle que les primes avaient fait naître pour les sucres ; seulement, elles sont plus durables, parce que les sacrifices qu'elles imposent au public ne s'inscrivent pas dans le budget et frappent par suite bien moins les yeux. C'est ce qui les rend plus dangereuses.

LE RÉGIMK DE LA MAHINE MARCHANDE 445

E. — Le RÉGIME DE LA MARINE MARCHANDE. — La marine marchande estime des industries pour lesquelles la i)rotection a toujours été réclamée avec le plus d'énergie, par deux raisons, Tune militaire et l'autre commerciale, qui ont aujourd'hui perdu beaucoup de leur Valeur, mais qui continuent néanmoins à être invoquées avec succès.

Au point de inie tnililaire, les navires de commerce susceptibles d'être armés en course constituaient jadis un précieux auxiliaire de la marine de guerre et le personnel naviguant lui fournissait une réserve souvent assujettie à des charges exceptionnelles, pour lesquelles des compensations pouvaient être légitimement réclamées. Aujourd'hui, la course est abolie et les navires de commerce susceptibles d'être employés comme croiseurs auxiliaires sont peu nombreux. Les charges spéciales imposées aux marins, par exemple celles qui résultent en France pour eux du régime appelé inscription maritime, ne diffèrent pas sensiblement de celles que le service militaire impose aux autres citoyens. Les navires français restent, il est vrai, soumis à l'obligation de composer les trois quarts de leur équipage de marins français, qui exigent une paye plus élev'ée et une nourriture plus coûteuse que beaucoup de ceux qu'on pourrait recruter à l'étranger. Cette obligation, qui avait pour but d'assurer une réserve à l'armée de mer, est devenue plus onéreuse peut-être pour le commerce qu'utile à la défense nationale, étant donnée la différence qui existe aujourd'hui entre le service de la marine de guerre et celui de la marine marchande ; ce sont d'ailleurs les pêcheurs, constituant en France les sept dixièmes de la population maritime, qui forment la véritable réserve de laflotte.

Aa point de vue commercial, i\ y ayail ui) lien entre le développement du commerce extérieur d'un pays et le mouvement de son pavillon, quand les négociants expédiaient des navires dont la cargaison n'était ni vendue d'avance, ni adressée à un consignataire déterminé, de telle sorte que c'était le capitaine, ou . un autre représentant de l'armateur embarqué avec lui, qui devait chercher de port en port des débouchés pour les produits exportés, puis une cargaison de retour. Mais de nos jours, sauf dans des cas exceptionnels, les opérations commerciales sont complètement séparées du transport ; celui-ci constitue une industrie tout à fait indépendante, et la circonstance qu'il est effectué principalement par des naviies de telle ou telle nationalité n'exerce plus qu'une influence secondaire sur l importance des transactions. L'exemple d'Anvers a montré qu'un port peut

devenir, non seulement un point de transit de premier ordre, mais encore un marché important pour beaucoup de produits, alors que la part du pavillon national., dans les navires qui le fréquentent, est négligeable.

Malgré ces changements dans les conditions militaires et commerciales d'emploi des navires, l'opinion continue, dans tous les grands pays, à attacher un intérêt capital au développement de la marine marchande. Or, la protection de cette industrie est particulièrement difficile, car le champ où se déploie son activité a un caractère international, dans la grande majorité des cas. Delà des problèmes particulièrement délicats, dont nous devons dire quelques mots.

Le premier élément d'une puissance navale bien assise, c'est la possession de chantiers pour la conslraction des navires. Aussi, jadis, beaucoup de pays exigeaient-ils que les navires admis à porter leur pavillon aient été construits dans le pays ou aient acquitté des droits d'entrée très élevés, protecteurs des chantiers nationaux.

Ce régime obligeait la marine marchande à payer fort cher ses navires, dans les pays où la construction locale était coûteuse. Or, la cherté du navire augmente considérablement le prix de revient des transports. Non seulement il faut rémunérer le capital engagé, mais il faut l'amortir avec une grande rapidité, car les progrès de l'art des constructions navales sont tels, de nos jours, qu'un navire âgé de i5 à 20 ans ne peut plus soutenir la concurrence des navires plus jeunes, dont la vitesse est plus grande et le poids mort moindre, dont les machines plus perfectionnées consomment moins de charbon, etc. Enfin l'assurance se calcule d'après la valeur du navire. JVensemble des charges annuelles proportionnelles à son prix atteint donc aisément 12 ou 1 5 pour cent du capital. Par suite, il importe au plus haut degré que ce prix ne soit pas trop élevé.

Le recours aux chantiers anglais offre de grands avantages à cet égard, aussi bien qu'à celui de la promptitude de lalivraison. Quand la substitution de la machine à vapeur à la voile, comme moteur, et celle du fer, puis de l'acier au bois, pour la coque, ont commencé à s'imposer vers 1860, l'Angleterre presque seule avait le métal et le charbon à bas prix et en abondance. Elle a pris une avance qui permet à ses constructeurs d'appliquer aux navires les procédés de la production en grand. Ses chantiers construisent en série de nombreux exemplaires des

types de bateaux les plus courants ; ils ont par suite le grand avantage de pouvoir continuer à travailler, au moins partiellement, quand ils n'ont pas de commandes, sûrs de trouver tôt ou tard à vendre sans perte ces navires d'un usage très répandu, construits à l'avance en utilisant des études et des gabarits déjà payés, de sorte qu'il n'a été fait pour eux aucuns frais spéciaux. Au contraire, les chantiers moins bien situés et moins achalandés ne peuvent travailler que sur commande, c'est-àdire dans des conditions bien plus onéreuses, en recommençant pour chaque bateau nouveau l'étude de tous les détails, le dessin de toutes les pièces, le montage des laminoirs, etc. Aussi l'Angleterre produisait-elle à elle seule, avant la guerre, les deux tiers des navires à vapeur de plus de loo tonneaux construits chaque année dans le monde. Elle seule possédait un véritable marché de navires, oii l'on pouvait trouver à acheter, à tout moment, le bâtiment neuf ou d'occasion capable de répondre à tel ou tel besoin urgent, pourvu que l'emploi dont il s'agit n'exigeât pas de qualités exceptionnelles. Pour se fournir partout ailleurs, il fallait faire à l'avance une commande à des chantiers dont la capacité de production était très limitée, de sorte que, dans les moments où les demandes se multipliaient, ils ne pouvaient prendre d'engagements que pour une date éloignée.

Dans ces conditions, tout pays qui prétendait, par des prohibitions ou des droits protecteurs, obliger sa marine à supporter constamment la majoration des prix et les sujétions que comportait le recours à des chantiers moins, bien organisés, la vouait à une irrémédiable infériorité. Les Etats-Unis en ont fait l'expérience après la guerre de la Sécession. Auparavant, grâce à leur richesse forestière, ils possédaient une marine considérable ; le tonnage total des navires du monde se partageait à peu près par tiers entre eux, l'Angleterre et l'ensemble des autres puissances. Mais, à cette époque, la substitution du fer au bois commençait à s'imposer dans les constructions navales. L'industrie américaine, encore en enfance, ne pouvait fournir les matériaux nécessaires à la reconstitution de la marine mar-^ chaude, en partie détruite par la guerre ; les lois douanières ne permettaient de les importer qu à des conditions ruineuses et interdisaient de faire porter le pavillon des Etals Unis par des navires achetés à l'étranger. Il en résulta que en un petit nombre d'années, ce pavillon fut complètement éliminé de la navigation internationale.

Au début du xx' siècle, nous constations, dans notre première édition. que le bon marché de la houille et des produits métallurgiques, en Allemagne et aux Etats-Unis, donnait aux constructions navales les moyens de s'y développer dans des conditions assez favorables pour arriver un jour, à rivaliser avec l'Angleterre ; le coup de fouet donné à la construction, en Amérique, par le manque de navires résultant de la guerre sous-marine, aura singulièrement accéléré cette évolution.

En France, avant le grand essor de la métallurgie qui se manifestait aux approches de la guerre, le prix de revient des navires, d'après les évaluations les plus autorisées, dépassait de 5o, de 60 ou même de 80 0/0 celui des chantiers anglais. Malgré cela, jusqu'en 1866, il était interdit en principe de franciser un navire construit à l'étranger. Ainsi grevée notre marine ne pouvait soutenir la concurrence anglaise que grâce aux surtaxes protectrices dont nous parlerons ci-après.

Lorsqu'on abolit ces surtaxes, en 1866, on reconnut la nécessité de permettre l'importation des navires étrangers, moyennant un droit de douane insignifiant, 2 francs par tonneau de jauge ; mais, en même temps, la loi autorisa nos chantiers à s'approvisionner à l'étranger de matériaux introduits en franchise, au moyen d'acquits-à-caution, à charge de justifier de leur emploi, comme s'ils faisaient l'objet d'une admission temporaire en vue de l'exportation,

La métallurgie française protesta vivement contre un régime qui laissait un débouché considérable lui échapper. Elle parvint, en 1881, à lui faire substituer un système de primes à la construction. Ces primes étaient censées représenter le montant des droits de douane sur les matériaux nécessaires à la construction, dont ces matériaux cessaient d'être exemptés ; elles leur étaient en réalité sensiblement supérieures. Elles avaient été encore relevées en 1898; portées à 65 francs par tonneau de jauge brute pour les navires en acier, plus i5 francs par 100 kilogrammes de machines, elles représentaient à peu près le tiers du coût moyen des navires à marchandises, dits cargo boals^ des types courants en Angleterre. Elles ne compensaient cependant qu'à moitié la cherté plus grande du coût des navires français, le complément de protection réclamé par nos chantiers leur étant accordé indirectement par le jeu des primes à la navigation, que nous exposerons plus loin.

Cet enchevêtrement de deux domaines distincts amenait des complications auxquelles a mis fin la dernière loi sur la marine

marchande antérieure à la guerre, celle du 19 avril 1906. Elle a fixé la prime normale à 100 francs par tonneau de jauge pour les navires en acier et à 20 francs par 100 kilogrammes de machines, soit peut-être la moitié du prix de revient d'un cargoboat en Angleterre. La proportion représentée par cette prime était bien moindre pour les paquebots à voyageurs, qui coûtent deux fois, quatre fois plus cher que les cargo-boats ou même davantage ; mais Técart des prix de revient était proportionnellement moindre pour eux, parce qu'ils ne se construisent pas en série. Afin de donner à nos chantiers le temps de s'outiller de manière à produire en grand et de développer leur clientèle, la loi de 1906 portait le taux initial des primes aux chiffres énormes de i45 francs et 27,60, la réduction aux chiffres normaux devant être réalisée en 10 années, par des diminutions annuelles de 4 fr- 5o pour la jauge et de o fr. 75 pour les machines. Cette loi a pris fin en 1918, sans être remplacée.

Afin de faire comprendre le mode de protection appliqué à la navigation maritime, il faut établir une distinction analogue à celle qui existe, pour les marchandises, entre le marché intérieur et le marché extérieur ; le premier est constitué, en matière de transports maritimes, par le cabotage et par la navigation entre ta métropole et les colonies, que chaque Etat réglemente comme il veut ; le second comprend le trafic entre deux pays étrcmgers, sur lequel la législation de tout Etat est sans action. Entre les deux prend place un marché semi-extériear, constitué pour chaque pays par le commerce international entre lui et l'étranger, au sujet duquel chacun des deux Etats intéressés ne peut légiférer que pour l'un des termes de chaque voyage, de sorte que les mesures prises par lui, chez lui, contre les navires de l'autre, peuvent être annihilées par les représailles appliquées aux siens à l'extrémité opposée : aucun pays n'admettrait, notamment, que son propre pavillon fût exclu de son commerce avec un Etat étranger, si ce n'est à la suite de défaites écrasantes. De là vient la place importante que tient, dans la législation appliquée par chaque Etat aux navires étrangers, la distinction entre le pavillon de la puissance, c'est-à-dire du pays de provenance ou de destination, et le tiers pavillon, qui comprend ceux de tous les autres pays.

En ce qui concerne te cabotage et le commerce avec les colonies, le mode de protection généralement appliqué est le monopole

k i.iv. IV 2t'

accordé au pavillon national. En Angleterre, il avait été institué par TActe de navigation de Gromwell, en i65i, et n'a complètement disparu qu'au milieu du xix® siècle. En France, il a été établi par l'Ordonnance de Golbert sur la Marine, en 1681, et subsiste encore pour le cabotage. Aboli en 1860 pour la navigation entre la France et ses colonies, il a été rétabli en 1889 pourles relations avec l'Algérie; toutefois, une loi du 22 juillet 1909 autorise le Gouvernement à le suspendre en cas de grève des inscrits maritimes, interrompant la navigation sous pavillon français. Avec nos autres colonies, les relations par bateaux français ne sont pas assez fréquentes pour permettre le retour à un régime qui n'est plus en harmonie avec les habitudes résultant du développement des services réguliers de paquebots ; le besoin de communications constantes est devenu trop impérieux pour qu'il soit possible d'interdire à nos possessions lointaines l'usage des lignes étrangères desservant la région où elles sont situées, dans l'intervalle du passage des nôtres.

Le monopole de notre pavillon est étendu à la pêche côtière, qui constitue la véritable pépinière de nos marins, car elle en occupait, en 1913, 82.000, montant 3i.ooo bateaux dont la jauge nette totale atteignait 127.000 tonneaux.

L'Italie, l'Espagne, la Russie, les Etats-Unis et quelques Etats secondaires réservent, comme la France, leur cabotage au pavillon national. Les Etats-Unis ont étendu ce monopole aux relations avec leurs colonies.

L'Acte de navigation de Gromw^ell réservait également au pavillon anglais le monopole de l'importation des produits des pays hors d'Europe, de la Russie et de la Turquie ; pour le reste de l'Europe, il admettait V importation par le pavillon de la puissance, mais non par le tiers pavillon. Il avait surtout pour but d'atteindre la Hollande, qui détenait alors la plus grande partie du commerce maritime ; si Adam Smith l'a approuvé, ainsi que le répètent souvent les protectionnistes, ce n'est nullement comme mesure économique, c'est uniquement comme mesure de guerre. Cet acte a certainement contribué au développement de la marine anglaise ; mais on a beaucoup exagéré ses effets en lui attribuant l'essor de cette marine, qui n'a commencé à être sérieux qu'un siècle plus tard, quand l'industrie anglaise s'est développée. Il s'est accentué surtout quand le commerce britannique a pris un développement colossal, grâce au libre échange, dont l'extension à toutes les branches de

l'activité économique a eu précisément pour ellet l'atténuation, puis l'abrogation complète de l'Acte de navigation, par une série de lois édictées de 1822 à 1849.

En France, depuis l'ordonnance de 1681, sauf quelques tentatives de monopole pendant la Révolution et l'Empire, le mode de protection de la marine marchande contre le tiers pavillon, dans le commerce international, a été Tinslitution de droits protecteurs, sous deux formes : droits de tonnage exceptionnels, frappant les navires tiers à l'entrée des ports ; surtaxes de pavillon, s'ajoulant au droit de douane ordinaire pour les marchandises importées par ces navires.

Les tentatives parfois faites par certains Etats pour appliquer des mesures analogues au pavillon de la puissance n'ont jamais réussi, car leur effet était bientôt annihilé par des différences de traitement analogues, appliquées par les pays étrangers atteints. Il s'engageait alors des luttes de tarifs qui ont amené, dans quelques cas, la rupture des relations commer^ ciales et même la guerre ; le plus souvent, elles étaient suivies de traités de réciprocité, assurant aux navires de chaque puissance venant de ses propres ports, ainsi qu'à ses propres marchandises importées par eux dans un pays étranger, l'égalité de traitement avec les navires de ce pays et avec leurs cargaisons.

L'interdiction absolue, les surtaxes douanières et les droits de tonnage différentiels, limités au tiers pavillon, quoique gênants pour le commerce maritime, n'étaient pas inapplicables quand il se faisait au moyen de navires affrétés spécialement pour effectuer certains transports sur certaines destinations. Ces mesures avaient, cependant, l'inconvénient de renchérir les transports en provenance ou à destination des pays qui restreignaient ainsi la concurrence entre les entreprises de navigation desservant leurs ports. Elles obligeaient à recourir, pour ne pas chasser le trafic de ces ports, à des mesures comme la surtaxe d'entrepôt mentionnée page 426, équivalant aune aggravation des droits de douane, au point de vue du renchérissement des importations. Les obstacles apportés à l'emploi du tiers pavillon avaient, à cet égard, une inlhience sensible. Les navires des peuples que leur situation géographique conduit à s'adonner spécialement à la navigation eflectuenl souvent les transports dans des conditions particulières de bon marché : c'est ainsi que les Hollandais au XVII* siècle, les Anglais et, dans une mesure moindre, les Norvégiens ou les Grecs, de nosjours, sont devenus les commissionnaires des mers. Si un peuple se

prive de leurs services, ses relations maritimes s'en ressentent. Les actes de navigation de Cromwell et de Charles II ont sans doute hâté le moment où la marine anglaise a pris la place que la situation insulaire du pays et l'esprit d'entreprise de ses habitants ne pouvaient manquer de lui assigner un jour ; mais, s'ils ont accéléré la substitution inévitable du pavillon britannique à celui de la Hollande, lequel ne pouvait conserver indéfiniment une situation hors de proportion avec l'importance et'la population de ce pays, ils ont certainement imposé, à l'origine, des charges sérieuses aux habitants de l'Angleterre. La France, dont la population n'était pas poussée vers la navigation maritime par les mêmes raisons que les anglais, n'a jamais pu maintenir avec la même rigueur les mesures de protection du pavillon national. De nos jours, avec la transformation du régime des transports maritimes, qui s'effectuent surtout par des lignes régulières de navigation faisant escale dans de nombreux ports sur tout leur parcours, une nation qui prétendrait exclure ou surtaxer le tiers pavillon ou les pavillons étrangers restreindrait considérablement ses relations par mer avec le monde entier. Cette évolution a conduit la France à supprimer complètement les droits de tonnage différentiels et les surtaxes de pavillon en 1866. C'est à ce moment que, par compensation, la francisation des navires de construction étrangère, moyennant un droit très réduit, a été admise.

]Nos chantiers et notre marine marchande, ainsi privés dé toute protection au moment où la substitution de la vapeur àla voile et du métal au bois assuraient une supériorité marquée aux pays mieux pourvus de houille et de fer, ne pouvaient manquer de décliner. Pour remédier à cette décadence, sans renchérir le prix des transports par mer, on a eu recours au système des primes. Nous avons parlé de celles qui avaient été accordées à la construction ; il nous reste à exposer le mécanisme des^^rimes à la navigation. Leur histoire offre, comme celle des sucres, un curieux exemple des aberrations auxquelles le régime des subventions à l'industrie privée conduirait, sises conséquences n'étaient heureusement arrêtées par les impossibilités financières auxquelles il aboutit. Elle peut se résumer ainsi. Deux faits, dont nous expliquerons ultérieurement les causes dans la partie de ce Cours consacrée aux transports (Livre VI), caractérisent le mouvement maritime moderne : la substitution de la vapeuràlavoile, l'augmentation constante des

dimensions des navires. L'efîort du législateur, en France, s'est appliqué successivement àentraver l'un et l'autre, comme nous allons le montrer en expliquant le mécanisme des primes.

Ces primes étaient basées sur le tonnage de chaque navire et sur le nombre de milles marins parcourus par lui chaque année. Elles allaient en décroissant d'année en année, pour un même navire, de manière à intéresser les armateurs à ne pas conserver un matériel vieilli, en retard sur les progrès de l'art- Chaque loi avait une durée limitée ; mais le droit aux primes prévues par elle était acquis, pour un certain nombre d'années, à tout navire construit sous son empire, de manière à permettre aux armateurs d'établir leurs calculs pour une période suffisant à l'amortissement de la majeure partie du capital.

Lapremièreloi qui a créé les primes, celle du 29 janvier i88i, les avait assez sagement équilibrées. Elle allouait aux navires de construction étrangère naviguant sous pavillon français la moitié des primes accordées aux navires de construction française, ce qui permettait à nos armateurs d'acheter des navires à l'étranger, quand nos chantiers ne pouvaient pas leur fournir assez promptement ceux dont ils avaient besoin. Au fond, la moitié seulement de la prime normalement attribuée à la navigation lui profitait ; l'autre moitié profitait à nos constructeurs, en compensant pour leurs clients l'écart, encore très sensible, que la prime à la construction laissait subsister entre leurs prix et ceux des chantiers anglais.

Dans une seconde loi, du 3o janvier iSgS, les constructeurs obtinrent la suppression delà demi-prime aux navires construits à l'étranger. En mettant ainsi nos entreprises de navigation à vapeur dans l'impossibilité de s'adresser au marché de navires anglais, même en cas de besoin urgent, cette loi arrêta leur développement. Mais elle avait majoré, dans une mesure considérable, les primes allouées à la navigation à voiles, qui déclinait en France comme dans tous les pays du monde, à raison de la supériorité technique et économique de la navigation à vapeur. Avec ces primes excessives, l'exploitation de voiliers de grandes dimensions, effectuant à grande allure des parcours considérables dans les régions 011 existent des vents réguliers, constituait une entreprise lucrative, même s'ils ne transportaient à peu près rien. Notre marine à voiles doubla, au moment même où l'infériorité technique de ce mode de transport amenait sa décadence partout ailleurs : de 1897 à 1906, le tonnage total des navires à voile jaugeant plus de 5o tonneaux montait de

253. ooo à 5i8.ooo tonneaux en France, tandis qu'il tombait de 8. 884. ooo à 7.032.006 dans le reste du monde. Les primes allouées à la navigation à voile atteignaient déjà 11 millions en 1901 ; elles ont dépassé 17 millions quand elles ont atteint leur maximum, en 1904.

La nécessité de modifier un régime aussi ruineux pour le budget que contraire au progrès s'imposait. Une loi nouvelle, du 7 avril 1902, y a pourvu. Elle a rétabli, sous le nom de compensation d'armement, une sorte de prime très réduite pour les navires de construction étrangère. Elle a diminué sensiblement, pour les navires à voiles, le taux de la prime par tonneau afférente à la partie de la jauge brute comprise entre 600 et i .000 tonneaux et supprimé toute allocation pour les tonneaux en sus de 1.000. L'emploi des grands voiliers, capables d'effectuer des parcours annuels considérables, a cessé ainsi de donner droit à des subventions constituant une source de bénéfices suffisante pour que le trafic devienne une considération accessoire, et le développement des voiliers coureurs de primes a été arrêté net. Mais les charges résultant des droits acquis aux navires en construction ont continué à grever le budget et ont même été prolongées, dans une certaine mesure, par une loi de 19 r 2.

Pour la navigation à vapeur, la loi de 1902 a relevé notablement les primes attribuées aux navires de moins de 7.000 tonneaux.Mais, constatant que le progrès de l'art des constructions navales assurait une énorme supériorité aux grands navires, le législateur a supprimé toute allocation pour les tonneaux en sus de 7.000. Dans ces conditions, l'exploitation des naviresinférieurs à ce tonnage devenait très fructueuse. Par contre, les très grands navires destinés au transport des marchandises, comportant un tonnage brut de 10.000, de 12.000 tonneaux ou même davantage, ne recevant pas une prime supérieure à celle des navires de 7.000 tonneaux, étaient placés dans une situation d'infériorité marquée vis à-vis d'eux. Ainsi, au moment où l'emploi des grands cargc-boats constituait la voie du progrès pour la marine marchande, où les entreprises étrangères non subventionnées reconnaissaient qu'ils réduisaient notablement le prix de revient des transports et que, dès lors, ils devaient remplacer peu àpeules navires de moindres dimensions partout où l'importance du trafic permet de les alimenter, la France s'est mise à primer surtout les navires de dimensions moindres. constituant un instrument de transport plus coûteux, — comme elle avait primé très largement les voiliers, en iSgS, parce qu'il deve-

nait évident que le libre jeu de la concurrence allait les éliminer. C'est là une conséquence naturelle du système des primes : quand on subventionne une industrie parce qu'elle ne peut pas soutenir la concurrence étrangère, on est naturellement conduit à primer chacune de ses branches d'autant plus qu'elle est plus incapable de subsister par elle-même. Mais un pareil régime ne pourrait se continuer longtemps sans atteindre gravement la prospérité d'un pays.

L'exagération des primes, pour les bateaux à vapeur de dimensions moyennes, devait nécessairement amener, en quelques années, un essor des constructions de nature à engager gravement les finances publiques pour une longue période. Le Sénat eut la prudence de limitera i5o millions le montanttotal des engagements possibles du Trésor. Mais alors, les armateurs désireux de venir en rang utile pour profiter de cette allocation précipitèrent leurs commandes, de telle sorte qu'en quelques mois elle était déjà absorbée tout entière par les dépenses prévues pour les navires ayant pris rang. Les chantiers reçurent donc, pour trois ou quatre ans, plus de commandes qu'ils n'en pouvaient exécuter, avec la certitude dun arrêt absolu au bout de cette période ; ainsi, la loi organisait à l'avance une crise certaine, à moins que l'Etat ne se résignât à de nouveaux sacrifices. C'est ce qu'il fit par la loi de 1906 qui, comme nous l'avons exposé, sépara complètement les primes à la construction des subsides accordés à la navigation. Ceux-ci prirent la forme d'une allocation journalière, destinée à compenser les charges exceptionnelles de l'armement français et ne dépendant plus ni de l'âgedu navire, ni du parcours effectué.

Pour calculer cette prime, il fallait déterminer le montant de ces charges ; aussi la loi fut-elle précédée d'une enquête approfondie sur ce point, résumée dans un rapport remarquable de M. Rousseau. Il en résulte avec évidence que, si la marine marchande française ne peut soutenir sans primes la concurrence des marines étrangères, cela tient exclusivement au médiocre rendement du personnel et aux lois sociales établies en sa faveur, bien longtemps avant leur généralisation dans tous les pays et pour tous les ouvriers. La Commission d'enquête a constaté qu'un même navire avait en général, sous pavillon étranger, un équipage inférieur d'un tiers ou d'un quart à l'équipage français, que la nourriture de ce dernier était plus coûteuse, par suite surtout de la consommation de vin, que les charges pour maladies et accidents étaient fort aggravées par des frau-

des trop fréquentes, qu'enfin la discipline quasi-militaire qui s'impose à bord était singulièrement relâchée, qu'elle était même annihilée par le retour périodique des amnisties, assez fréquentes pour précéder souvent l'accomplissement des peines encourues. La limitation à un quart de la fraction de l'équipage qui peut être composée de marins étrangers, auxquels il faut appliquer le même traitement qu'aux français du moment oii ils sont en minorité à bord, ne permet pas de faire utilement appel à leur concours ; c'est à peine si l'emploi des marins indigènes est toléré dans les mers d'Orient, où il donne une économie énorme et même est imposé par le climat. Le grand inconvénient de l'inscription maritime, entraînant l'intervention constante de l'Etat dans les rapports entre les armateurs et les marins, a été de développer depuis longtemps chez ceuxci les habitudes que la législation ouvrière et l'appui donné aux fauteurs de grèves par trop de gouvernements engendrent de nos jours dans toutes les industries.

La compensation d'armement, par laquelle l'Etat français prend à sa charge le surcroît de dépenses qui met ainsi les armateurs français dans une situation d'infériorité au point de vue de la concurrence internationale, a été fixée par la loi du i6 avril 1906 aux chiffres ci-après, par tonneau dejauge brute :

xj . ( 3 centimes par tonneau jusqu'à .500 tonneaux,

à vol ] " <=^"*''"^* P^i" tonneau en sus, de 500 à 1.000,

' ^^" ' 1 centime par tonneau en sus, au delà de 1.000.

^ . i 4 centimes par tonneau jusqu'à 3.000.

i\avires ^ 3 centimes par tonneau en sus, de 3 000 à 6.000. a vapeur. ^ 2 ceatimes par tonneau en sus, au delà de 6.000.

Elle représentait, en 1906, un quart ou un cinquième des frais d'exploitation moyens d'un cargo-boat, y compris les frais généraux, mais non compris les charges du capital (intérêt, amortissement et assurance), ni les dépenses de charbon et matières grasses, proportionnelles au parcours effectué.

A ces allocations, accordées par l'Etat aux bateaux à marchandises ou aux services pour lesquels le transport des voyageurs n'est qu'un accessoire, s'ajoutent celles qu'il alloue à la plupart des lignes régulières de paquebots à marche rapide. Ces subventions ont longtemps été inscrites au budget de^^postes, où elles figuraient pour 20 à 25 millions dès les dernières années de l'Empire. Elles étaient censées représenter le coût du transport des dépêches, qui eût pu être assuré avec des frais infiniment moindres, si la poste avait cherché simplement le bon

marché, en s'adressarit indifféremment à des services de nationalité quelconque ; en fait, celle-ci a toujours fait transporter une partie des correspondances par des offices étrangers, pour profiter des départs qui s'effectuent d'un port ou d'un autre dans l'intervalle des départs des services français, trop espacés pour répondre aux besoins, et le prix qu'elle paye en ce cas est relativement très faible. Les subventions postales considérables réservées à nos lignes ont pour objet principal d'assurer l'établissement, entre nos ports et les diverses régions du globe, de services réguliers dont l'exploitation commerciale ne serait pas rémunératrice. Aussi les a-t-on transférées avec raison du budget des postes à celui de la marine marchande. On a même poussé trop loin la rectification .car, depuis ce transfert, le budget des postes est à peu près complètement allégé du coût des transports maritimes, effectués pour la plupart gratuitement par les navires français subventionnés, comme les transports terrestres le sont par les chemins de fer.

Les subventions aux lignes régulières, calculées jadis d'après les parcours effectués et la vitesse, doivent varier, d'après les dernières conventions, suivant les résultats financiers de l'exploitation,prenant ainsi l'allure d'une sorte de garantie partielle d'intérêts, avec un partage de bénéfices. Cette association entre l'Etat et l'industrie privée entraîne, en matière de navigation, des difficultés et des complications bien autres que celles que nous étudierons à propos des voies ferrées au Livre VI, car on ne peut imposer à un service maritime la fixité des tarifs qui simplifie beaucoup la question, au moins en ce qui concerne les recettes, pour les compagnies de chemins de fer. Ce nouveau régime paraissait devoir beaucoup augmenter le total des subventions aux lignesde paquebots qui, resté voisin de 26 millions jusqu'en 1912, dépassait 3o millions dès igiS.

Les primes accordées par l'Etat français à la navigation de concurrence, sous ces diverses formes, représentent des sacrifices excessivement élevés. En dehors des 25 à 27 millions par an de subventions postales, la loi de 1881 avait, en 11 ans, coûté 32 millions comme primes à la construction, et gr millions comme primes à la navigation profitant en grande partie aux constructeurs. Les lois de 1898, 1902 et 1906 ont entraîné jusqu'à la guerre (y compris les paiements de igi/i et 1915 pour travaux antérieurement engagés) 2o5 millions versés aux constructeurs et 426 aux armateurs. Sur ce total de 63 1 mil-

lions, les navires à voile, ne répondant plus du tout aux besoins modernes, en avaient absorbé 210, plus du tiers. Les dépenses de l'exercice 191 3 atteignaient les chiffres ci-après :

Subveations aux services réguliers 30,1 millions

Primes à la construction 18,1 —

Primes à la navigation et ( navires à voiles 3,4 —

compensation d'armement ^ navires à vapeur 14,7 —

ToTAi 66,3 —

A ces sommes, il faudrait ajouter 18 millions versés par l'Etat à la caisse des Invalides de la marine pour assurer le service des pensions et secours, bien plus largement accordés aux marins qu'à la généralité des travailleurs.

Les seuls pays qui aient suivi l'exemple de la France, avant la guerre, au point de vue des subventions à la marine marchande, sont l'Italie, le Japon, puis, plus récemment, l'Espagne et l'Autriche, Les projets mis en avant aux Etats-Unis n'avaient pas abouti. L'Angleterre et l'Allemagne ne versaient à la marine que le prix des transports de la poste qui. sous des formes diverses, n'atteignait pas la moitié des subventions postales françaises, malgré l'importance plus grande des correspondances avec les pays d'outre-mer. Une avance faite à la Compagnie Cunard par le Gouvernement, au moment où la formation du trust de l'Océan préoccupait singulièrement l'opinion (voir pages 235 et 24i)et quelques subventions aux croiseurs auxiliaires, en Angleterre, — l'aide résultant de la franchise douanière accordée aux matériaux employés dans les constructions navales et certaines combinaisons de tarifs de chemins de fer pour l'exportation, en Allemagne, — ne représentaientrien qui approchât, même de loin, des sacrifices chiffrés ci-dessus. Pourtant, la statistique générale montre que les résultats obtenus en France, comparés à ceux des pays rivaux, sont loin d'être satisfaisants.

F. — La statistique de la marine marchande. — Les relevés du développement des flottes commerciales des principaux pays montrent que la progression de nos chantiers et de notre marine, soit à voiles, soit à vapeur, au lieu de suivre le mouvement économique et technique général, a été surtout réglée par la succession des lois relatives aux primes et des conventions postales. La statistique officielle française résume ainsi l'histoire de l'effectif des navires portant notre pavillon et de leur part dans le mouvement de nos ports.