LES COALITIONS, LA LIBERTÉ ET LE PROGRÈS

Mais, dans un cas comme dans l'autre, les abus ne larderaient pas à se produire et à entraver tout progrès, si la puissance publique cessait de remplir sa fonction de protectrice des droits et de la liberté de chacun. A cet égard, les nécessités de la guerre mondiale ont donné naissance à des organisations que leurs créateurs ont cherché à perpétuer et qui, si elles avaient duré, eussent étouffé toute initiative par la conslilulion de véritables monopoles légaux. La difficulté des transports et la nécessité d'assurer l'approvisionnement des armées et des usines de guerre a conduit les Etats à mettre la main sur la plupart des navires, à régler l'emploi de tous de manière à pourvoir aux besoins les plus urgents, à organiser par suite la répartition des matières premières, importées en quantité insuffisante, entre les divers établissements. En France, le gouvernement avait institué dans chaque industrie, à cet effet, un consortium qui n'était pas légalement obligatoire, mais auquel il fallait participer pour n'être pas privé des moyens de travailler ; la part attribuée à chaque adhérent, dans les matières premières, fixait naturellement son contingent dans la production possible. Le moment n'est pas venu d'examiner si l'intervention de l'Etat dans la vie industrielle, portée souvent au delà de ce qu'exigeaient les circonstances, a atténué ou aggravé les maux de la guerre. Ce que l'on peut affirmer, c'est que la prolongation d'un pareil régime eût été la mort de tout progrès : il est trop évident que personne n'aurait plus intérêt à faire effort pour améliorer sa production, le jour où nul entrepreneur ne pourrait plus étendre ses débouchés et où chacun serait certain qu'aucun concurrent n'aurait les moyens de les lui disputer.

En étudiant des questions analogues au Livre II, nous avons montré l'influence déplorable des mesures qui tendent à con-. férer une certaine autorité aux syndicats, naturellement portés à monopoliser le travail, à égaliser les salaires, à énerver la discipline, à faire prévaloir l'ancienneté dans l'avancement, en un mot à limiter l'effort et la production en limitant les avantages du zèle actif et les inconvénients de la paresse ; pour que leur existence ne soit pas néfaste, il faut que l'ouvrier qui entend améliorer son sort par un travail plus intense ou plus prolongé puisse échapper à leurs règlements, sans être menacé pour cela de violences ou exclu des ateliers. De même, les cartels détruiraient toute initiative dans l'industrie, si chaque entrepreneur n'était pas libre de rester en dehors et, quand il y est entré, d'en sortir, sinon à toute époque, du moins à une

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échéance par trop éloignée. Le cartel obligatoire, et par suite nécessairement soumis à une certaine surveillance de l'Etat, entraînerait la suppression de tout stimulant, une atonie générale parmi les industriels, assurés de jouir en paix de la part à eux attribuée sans pouvoir l'augmenter, une centralisation bureaucratique et un contrcMe compliqué, dont les frais compenseraient largement les économies réalisées par la création de quelques organes communs. Enfin et surtout, toute organisation donnant à la masse des producteurs d'une même branche une autorité réelle sur la gestion de chaque établissement serait une entrave au progrès, car celui-ci résulte toujours d'initiatives individuelles et ne se répand que parce que la concurrence ne permet pas à la masse routinière de s'endormir dans la quiétude des situations acquises.

Ce sont là des dangers sur lesquels on ne saurait trop insister, car ils constituent encore une menace très grave pour notre industrie. Les partisans de l'intervention de l'Etat appuyés par les agents intéressés à perpétuer l'occupation des postes où ils se sont installés pendant la guerre, attribuentau défaut d'organisation les difficultés qu'opposaient au développementde la grande industrie en France la pénurie de houille et l'insuffisance de notre natalité. Parce que le militarisme allemand avait préparé la guerre mieux que notre démocratie pacifique, ils présentent comme laprincipale cause des succès industriels de nos ennemis l'organisation dont ceux-ci se flattent d'avoir le secret. Qu'il puisse y avoir quelque profit à imiter certains détails des combinaisons germaniques, nous ne le contestons pas ; mais il ne faut ni en exagérer l'importance, ni surtout oublier que, sauf de rares exceptions, elles résultaient de l'accord libre des adhérents, et non d'une obligation imposée directement ou indirectement par l'Etat.

Les tendances interventionnistes, très favorables aux monopoles ou aux quasi- monopoles organisés ou contrôlés par l'Etat, ont au contraire provoqué fréquemment des mesures répressives contre les ententes ou contre les grandes entreprises résultant de la libre initiative des intéressés. Il nous reste à examiner les législations auxquelles la faveur ou l'hostilité dont celle-ci étaient l'objet ont donné naissance.

E. — Les lois et les dispositions pénales rel.\tives aux COALITIONS. — Il résulte de ce qui précède qu'en Allemagne la puissance publique s'est généralement montrée favorable plutôt

qu'hostile aux cartels et aux corporations industrielles. Nous avons vu (Livre II, p. 1 1 3) que des tentatives y ont été faites pour rétablir, dans la petite industrie, des corporations ayant quelqu'analogie avec celles du moyen âge. Les cartels modernes de la grande industrie ont souvent trouvé un appui dans l'administration, qui traite directement avec ceux de la métallurgie ou des constructions mécaniques pour les fournitures des chemins de fer de l'Etat, favorise par la législation fiscale ceux du sucre ou de l'alcool et participe, pour les mines domaniales, à ceux des houillères.

Une loi du 25 mars 1910 a même institué le seul cartel obligatoire connu jusqu'ici, celui des sels de potasse, que l'Allemagne seule produisait en quantité importante, tant qu'elle détenait l'Alsace. Un cartel ancien, ayant voulu maintenir des prix trop élevés, se désagrégeait par la défection d'un membre important qui, au moment où le contrat devait être renouvelé, refusait son concours et avait conclu des ventes importantes aux Etats-Unis, où la culture du coton absorbe de grandes quantités de potasse. Le Gouv^nement prussien, intéressé comme propriétaire de certaines mines, fit voter par le Reichstag une loi imposant aux concessionnaires de mines de potasse la participation au Syndicat, ainsi que l'observation des prix et des contingents fixés par lui, enfin entravant l'ouverture de nouvelles exploitations. Pour éviter l'opposition des agriculteurs allemands, la loi fixait, pour la vente à l'intérieur du pays, un prix maximum inférieur de 10 p. cent aux prix très majorés qu'avait établis l'ancien Syndicat. Ainsi, cette législation tendait à relever les prix pour l'exportation, sensiblement plus que pour la consommation intérieure ; elle ne peut évidemment s'appliquer qu'à un produit pour lequel le pays qui l'a instituée a un quasi-monopole mondial.

Le ^-enouvellement du cartel des houillères de Westphalie ayant présenté des difficultés en 1916, un arrêté du Bundesrath, pris en vertu de ses pouvoirs de guerre, a donné à chacun des gouvernements fédérés le droit de grouper d'office en société les houillères d'une région, si elles n'organisaient pas un cartel englobant au moins 96 p. cent de la production.

Dans la plupart des autres pays, les lois spéciales intervenues en la matière ont surtout pour but d'empêcher ou de limiter les abus commis par les cartels ou les trusts qui essaient d'imposer au public des prix de monopole. Dans beaucoup de législations, il subsiste sur ce sujet d'anciennes dispositions,

souvent tombées en désuétude, dont l'application aux circonstances modernes, quand on la tente, n'est pas sans difficultés ; nous en citerons comme exemple la législation française. Nous indiquerons ensuite les essais faits aux Etats-Unis, pour instituer une législation nouvelle dont l'efficacité, jusqu'ici, est des plus douteuses.

En France, sous l'ancien régime et sous la Révolution, c'est surtout contre l'accaparement des blés que les lois étaient dirigées. Elles interdisaient toute prévoyance et tout approvisionnement, en prescrivant à quiconque détenait des blés dépassant ses besoins de les conduire de suite au marché et de les vendre à tout prix au bout d'un certain temps ; il semblait que le seul but des règlements fût de faire livrer immédiatement aux consommateurs tout le blé récolté. L'opinion appuyait cette conception néfaste et, comme toujours, attribuait toute hausse des prix des denrées aux accapareurs. On sait quelle était la fréquence et la gravité des famines engendrées par cette législation tyrannique et imprévoyante, qui entravait tout commerce régulier et grâce à laquelle le blé manquait toujours sur quelques points, même quand il surabondait ailleurs. La Révolution, ayant édicté des peines plus rigoureuses que l'ancien Régime, ne fit qu'aggraver le mal.

De nos jours, en temps normal, ce n'est plus la cherté des blés qui préoccupe le législateur ; une de ses plus constantes préoccupations est au contraire d'en relever les prix. Mais le Code pénal a conservé une disposition contre les coalitions, visant aussi bien les manœuvres tendant à la baisse que celles qui ont pour objet la hausse des prix. L'article 419 punit « tous ceux qui, par des faits faux ou calomnieux semés à dessein dans le public, par des suroffres faites aux prix que demandent les vendeurs eux-mêmes, par réunion ou coalition entre les principaux détenteurs d'une marchandise ou denrée tendant à ne pas la vendre ou à ne la vendre qu'à un certain prix, ou qui, par des voies ou des moyens frauduleux quelconques, auront opéré la hausse ou la baisse du prix des denrées ou marchandises et des papiers ou effets publics au-dessus ou au-dessous des prix qu'aurait déterminés la concurrence naturelle et libre du commerce ».

La répression des faux bruits et manœuvres frauduleuses est certainement légitime, bien que d'une application souvent difficile. Au contraire, la condamnation de toute entente entre pro-

ducteurs sur les prix aurait des conséquences déplorables, car elle n'irait à rien moins qu'à inlerdiie.les accords si nécessaires, dans les moments de crise, pour atténuer l'eiTondrement des cours. Il est vrai que la pénalité n'est encourue que si la coalition a opéré la hausse ou la baisse au-dessus ou au-dessous des prie qu aurait dé terminés la concurrence naturelle et libre du commerce ; elle place ainsi les tribunaux en présence de la difficulté singulière d'apprécier quels eussent été les cours résultant du jeu naturel de l'offre et de la demande, si l'attitude respective des vendeurs et des acheteurs eût été autre qu'elle n'a été en réalité. On conçoit que, dans ces conditions, l'application de l'article 4i9 soit très irrégulière et intermittente. Il en a été de même de la nullité civile qui frappe les contrats passés en violation de la loi (art. ii3i et ii33 du Code civil) et ceux qui sont contraires à la liberté du commerce, consacrée par la loi des 2-17 mars 1791 portant suppression des Jurandes et Maîtrises. La jurisprudence à laquelle donne lieu l'application de ces textes présente d'ailleurs de grandes incertitudes. Les représentants des industries où les ententes sont rendues possibles par les conditions modernes de la production demandent instamment leur modification. Il est à craindre que les exagérations répandues dans le public sur les effets heureux des cartels allemands ne conduisent plus aisément à instituer des ententes obligatoires, mortelles pour le progrès, qu'à rendre aux producteurs la faculté utile et légitime de se concerter librement, sans porter atteinte aux droits d'autrui.

Dans la législation spéciale des mines^ on trouve un décret du 23 octobre i852 quisubordonnaitdéjà à l'autorisation gouvernementale, sous peine de déchéance, la réunion de plusieurs concessions dans les mêmes mains, avant que l'art. i38 de la loi du i3 juillet J91J l'exigeât pour toute cession. Ce décret, contraire au principe qui fait de la concession de mine une véritable propriété, ne répond plus à aucun intérêt réel, depuis que la facilité des transports permet à l'industrie de tirer de mines plus éloignées les minerais qu'un accapareur voudrait lui faire payer trop cher. Il ne saurait d'ailleurs apporter un obstacle sérieux au relèvement des prix, dans la mesure 011 il est compatible avec la situation économique, car les grandes exploitations minières d'une région sont toujours assez peu nombreuses pour s'entendre aisément, même si elles appartiennent à des concessionnaires distincts.

Dans les pays anglo-saxons, le fondement de la législation en la matière résulte du coinmon lœv, de cet ensemble de vieux textes, d'usages et de jurisprudence qui constitue le droit commun et que les Etats-Unis, aussi bien que les dominions anglais, continuent à appliquer, tant qu'une de leurs lois n'y a pas dérogé. Le common law condamne tout contrat « in restraint oj Irade », c'est-à-dire tendant à restreindre le commerce. La tradition anglaise interprète comme constituant cette restriction illicite tout contrat qui a pour objet de mettre obstacle à la concurrence ou qui tend à l'organisation d'un monopole. lien a été fait parfois application par les tribunaux anglais: mais la jurisprudence a toujours admis que seuls pouvaient être réprimées les ententes ou les fusions ayant un but oppressif ou frauduleux. Les cartels, les trusts, les fusions de grandes entreprises, bien qu'un peu plus nombreux en Angleterre qu'en France, n'y ont jamais pris un développement suffisant pour multiplier les applications de cette législation.

Il n'en a pas été de même aux Etais- Unis, où la législation contre les trusts s'est développée en même temps que les trusts eux-mêmes. Nous réservons pour la partie du cours consacrée aux Travaux publics l'étude des règles spéciales aux chemins de fer. La seule loi fédérale applicable aux autres industries est celle du 2 juillet 1890, connue sous le nom de Sherman act ou de antitnisl-act ; elle punit « tout contrat ou combinaison, dans la forme de trust ou autre, ou toute conspiration en vue d'apporter une réduction au commerce entre les différents Etats ou avec les nations étrangères », ainsi que toute tentative pour monopoliser une branche d'industrie. Les législatures de la plupart des Etats ont édicté, de leur côté, des lois dont quelques-unes prohibent toute restriction à la concurrence, dans des termes tels qu'ils rendent punissables les actes les plus courants de la vie commerciale, — comme par exemple l'engagement pris par le vendeur d'un fonds de commerce, envers son acheteur, de ne pas éhercher à lui reprendre la clientèle qu'il lui a vendue en créant un établissement similaire dans le voisinage.

Mais l'efficacité de toute cette législation a été singulièrement entravée par le fait que la Constitution attribue au congrès le droit de légiférer uniquement sur le commerce entre Etats, en réservant à chaque Etat le droit de légiférer sur son commerce intérieur, sans qu'aucun d'eux puisse, d'ailleurs, restreindre la participation à ce commerce des citoyens des autres Etats ou des corporations qui s'y sont légalement formées. 11 suffît donc que

des lois libérales subsistent dans quelques Etats pour que les sociétés constituées sur leur territoire puissent, de là, rayonner dans l'Union tout entière ; c'est ainsi que le New-Jersey a été longtemps le lieu de formation de la plupart des trusts, grâce à un régime qui n'entoure d'aucune garantie la formation des sociétés anonymes. Les mesures édictées par les législatures de plusieurs Etats, pour parer à ce moyen de tourner les lois édictées par elles, ont été déclarées inconstitutionnelles par la Cour suprême, dans divers cas.

D'autre part, les mesures législatives prises jusqu'ici ont eu quelques effets inattendus. Par exemple, les lois contre les coalitions entravant le commerce ou f industrie ont parfois servi, en cas de grèves, à frapper les meneurs. Certaines lois contre les ententes entre sociétés indépendantes les unes des autres ont développé l'usage de la forme des /rws/s, remplaçant \espools prohibés ; puis, quand des législatures ont voulu frapper les trusts, en condamnant les combinaisons qui tendaient à déléguer à leurs fondateurs les pouvoirs nécessaires pour contrôler plusieurs sociétés distinctes, le seul résultat a été de rendre la concentration encore plus énergique qu'auparavant, en poussant à l'adoption du système des fusions complètes. Or, celui-ci est presque impossible à atteindre, car on ne conçoit guère une législation limitant le développement que peuvent prendre les sociétés ou interdisant la réunion de plusieurs établissements similaires. Les poursuites engagées par l'autorité fédérale contre les grands trusts du pétrole, de l'acier, du tabac, etc., ont abouti à des décisions contradiotoires. La Cour suprême reconnaît l'impossibilité d'appliquer les lois pénales à toutes les ententes ; il est alors bien difficile de distinguer celles qui commettent de véritables abus ou visent à un monopole complet de celles qui constituent des combinaisons commerciales licites. Les dissolutions prononcées ont presque toujours été suivies de reconstitution, soit sous une forme nouvelle, soit par de simples unions personnelles.

Le parti démocratique, aux Etats-Unis, a souvent accusé le parti républicain, très protectionniste, d'être pécuniairement soutenu par les trusts et de s'appliquer volontairement à rendre inefficaces, en fait, les mesures sévères proposées pour donner une satisfaction apparente à l'opinion. Le Président Roosevelt, quoique républicain, avait pris nettement parti contre eux, La corruption individuelle qu'ils pratiquent sur certains membres du Congrès n'est guère mise en doute et a contribué, au vu et su de tout le monde, à l'adoption de certaines mesures législa-

tives, fiscales ou douanières. Ce fait est souvent invoqué, dans les polémiques, comme une preuve des périls publics qu'engendrent les coalitions industrielles et de la nécessité d'une intervention de l'Etat en la matière. Nous avouons qu'il nous est difficile de comprendre les raisonnements par lesquels on invoque la corruption des pouvoirs publics comme un argument dans le sens d'une législation interventionniste ; elle justifierait, , au contraire, les plus extrêmes méfiances de l'Ecole libérale contre toute intervention de l'Etat dans le domaine économique.

La grande difficulté de formuler, contre les coalitions, des lois définissant les faits prohibés d'une manière assez compréhensive pour n'être pas tournée, sans cependant faire tomber sous le coup des pénalités une foule de conventions commerciales d'une légitimité et d'une utilité incontestables, a fait naître, en Allemagne, l'idée de soumettre plutôt les cartels à un contrôle rachninistatij . Mais il est tout aussi difficile de concevoir comment le Gouvernement et ses agents pourraient intervenir d'une manière utile et équitable dans la gestion des affaires industrielles, se faire juge des ententes intervenues entre les producteurs, des contrats passés avec leur clientèle, du bien fondé des motifs qui amènent un relèvement ou un abaissement des prix. Ou bien un pareil contrôle enlèverait à l'industrie toute liberté et toute initiative, ou bien il serait inefficace et engagerait sans profit la responsabilité de l'autorité publique dans des affaires dont elle est très mauvais juge. Pourtant, il n'est pas douteux que, si les ententes, devenues obligatoires comme beaucoup d'adversaires de la libre concurrence le proposent, n'étaient plus retenues dans leur action par la crainte d'amener des scissions ou de provoquer des concurrences nouvelles, une surveillance étroite de l'Etat s'imposerait et mettrait en réalité sous sa main toute l'activité industrielle d'un pays. Le consortium obligatoire aboutirait au fond à un véritable socialisme bourgeois, analogue au socialisme syndical rêvé par certains apôtres des oraanisations ouvrières ; la combinaison des deux, souvent préconisée, ne différerait guère du socialisme pur et simple.

On a demandé, aussi, que les cartels soient soumis à une publici/é qui permette de connaître leur organisation et qui engage la responsabilité de leurs directeurs. C'est là une exigence tout à fait légitime, toutes les fois que les cartels instituent des organes communs pour les rapports avec la clientèle ;

or, nous avons vu qu'ils y sont nécessairement amenés, quand ils veulent assurer d'une manière un peu efficace le respect des engagements respactifs de leurs membres. Du moment où il se crée une association ayant qualité pour traiter avec les tiers, ceux-ci doivent être à même de connaître sa constitution. C'est là une simple application des principes du droit commun, mais qui peut avoir une portée sérieuse. La publicité exigée dans ce cas, qui est celui où la coalition a le plus de portée, est une des meilleures garanties que l'on puisse donner contre les abus, car elle permet d'établir les responsabilités le cas échéant. .\u contraire, quand les accords lient uniquement des industriels entre eux, sans être en aucun cas invocables vis-à-vis des tiers, l'obligation de la publicité serait aussi difficile à justifier en droit qu'à appliquer en fait.

Ainsi, les mesures répressives spéciales contre les coalitions, si souvent proposées et parfois votées, ne sont ni nécessaires, ni efficaces, et restent par suite fort peu justifiées. Le raisonnement et l'expérience montrent que le libre jeu des forces économiques suffit à déjouer toute combinaison qui tendrait à fausser effectivement les prix du marché. Pour sauvegarder les intérêts qui pourraient être lésés dans la lutte, il n'est point nécessaire d'interdire des opérations et des organisations souvent fort utiles: il suffit de bien établir la responsabilité des membres de ces ententes qui porteraient à autrui un préjudice immérité, et de ne leur accorder aucun privilège favorisant leurs manœuvres.

Nous indiquerons ci-après les mesures à prendre pour éviter que la majoration du capital, qui accompagne souvent la constitution des trusts, entraîne des abus ou même de véritables escroqueries ; nous avons exposé au Livre III (p. 235) les garanties qui peuvent être données aux porteurs de titres des sociétés anonymes.

Nous ne reviendrons pas sur les intérêts des ouvriers^ car nous avons démontré longuement, dans les Livres l et II, que le taux des salaires ne dépend nullement de la volonté des patrons; nous venons d'établir, d'autre part, qu'au point de vue de la régularité de l'emploi, les ententes leur sont plutôt avantageuses que nuisibles. Enfin, sous un régime de liberté, la faculté de former des syndicats les place sur un pied d'entière égalité avec les coalitions patronales ; les limites que cette faculté comporte sont les mêmes pour les uns et les autres.

En ce qui concerne les consommateurs, nous avons expliqué

que leurs intérêts ne peuvent être lésés sérieusement que quand un mauvais régime de transports ou rétablissement de tarifs douaniers exagérés arment les syndicats de privilèges spéciaux ; nous ne croyons donc pas qu'il y ait à prendre en leur faveur des mesures exceptionnelles. Les seules dispositions nécessaires, pour prévenir les abus, consistent à éviter les droits d'entrée excessifs, sur les inconvénients desquels nous insisterons en traitant du commerce international, dans le chapitre IVci-après, et à assurer, sur les chemin de fer, l'égalité de traitement dont nous exposerons les conditions dans notre Livre sixième.

Enfin, en ce qui concerne les maisons qui prétendent garder leur indépendance ,\di concurrence que leur font les syndicats et les trusts est légitime, tant qu'elle s'exerce par des moyens loyaux. Les avantages accordés par une grande maison ou par un syndicat aux clients fidèles, la vente à des prix particulièrement réduits sur les points oii la concurrence est particulièrement active, rentrent dans les opérations commerciales }es plus régulières et ne peuvent être interdits aux cartels et aux trusts plus qu'aux particuliers. 11 y a, cependant, certains procédés qui paraissent bien rentrer dans la concurrence déloyale, comme l'espèce de mise à l'index résultant du refus absolu, par un syndicat, de faire aucune affaire avec les maisons qui resteraient en relations avec les dissidents. A propos des syndicats ouvriers (Livre II, p. 362), nous avons montré la difficulté de réprimer les actes de ce genre sans porter atteinte aux libertés les plus respectables. Il semble, cependant, que les mesures de proscription qui ont pour but avéré de rendre l'exercice d'une industrie ou d'un métier impossible à quiconque se refuse à entrer dans une coalition de producteurs ou d'ouvriers peuvent parfois prendre nettement le caractère de quasi-délits, portant atteinte à la liberté d'autrui et ouvrant à ceux qui en sont victimes des droits à certaines réparations.

Sans doute, la difficulté de rechercher les intentions cachées sous des accords ayant en apparence un but licite rend la répression souvent illusoire. La vraie garantie du commerce libre se trouve dans l'énormité des sacrifices qu'un cartel ou un trust est obligé de faire pour les ruiner, si une législation fiscale vicieuse ou des faveurs administratives n'assurent pas aux maisons groupées des avantages analogues à ceux que l'Allemagne leur a parfois octroyés.

Dans l'ensemble, l'application du droit commun nous paraît une sauvegarde suffisante, pour les individus en rapport