LA COUVERTURE ET LA REPARTITION

leur avenir repose, non plus sur une couverture constituée par eux, mais sur l'espoir que les sentinnenls de solidarité subsisteront chez les travailleurs futurs. Le système de la répartition suppose donc le maintien indéiini de l'organisation des retraites prélevées sur les ressources de la collectivité. Il ne constitue plus, à vrai dire, une assurance, mais l'établissement d'une ^,

sorte d'impôt général, afl'ecté au service de pensions aux inva-li \^^^^ y^ lides du travail.

L'élévation des prélèvements annuels nécessaires pour subvenir aux charges, après qu'on aurait ainsi renoncé à tirer une partie des ressources des intérêts de l'épargne capitalisée pendant de longues années, rendrait impossible de faire ces prélè- i vements sur les salaires des travailleurs ; ce serait donc l'ensem- \ ble des contribuables qui devrait t-upporter l'impôt nouveau. ' Que Ton donne à cet impôt le caractère d'une cotisation proportionnelle aux salaires payés par chaque employeur ou toute lutre forme, il n'en constituerait pas moins une charge nou- ^y veWe et considérable, pesant sur l'ensemble de la production '^ ' nationale. - ^

Or, même avant la guerre, en France au moins, les charges t)udgétaires étaient déjà bien tropMourdes pour qu'on put songer i en ajouter encore une, aussi considérable. On sentait que. grossir brusquement le budget d'environ deux milliards, c'eut été îourir à la banqueroute. Il est vrai que ce chiflre va être .sans ioute bien dépassé : qu'eût-ce été que deux milliards d'impôts le plus, dit-on. quand il va falloir en trouver cincj ou six pour couvrir les charges d'une lutte gigantesque ? Mais il n'y aurait ws de raisonnement plus faux que celui qui consisterait à îonsidérer comme ayant été possibles, avant la guerre, les iacrilices qui seront probablement supportables au lendemain l'une lutte au cours de laquelle chacun en a fait de bien j)liis hirs. La mise en vigueur des taxes nouvelles coïncidera avec m bouleversement général des situations acquises, imposé par a nécessité, ayant dès lors un caractère tout autre que ceux qui ésultcraient de mesures volontairement oonliscatoires et ne réant pas. pour 1 avenir, la même insécurité destructrice de tout sprit d'entreprise. En tout cas, après la guerre, des charges noa-^ elles écrasantes permettront moins que jamais d'en assumer olontairement de pareilles à celles ([u'exigerail un ensemble ompletd assurances sociales, dans le système de la répartition. On fait remarquer, il est vrai, que dans \r s\stème des iv,M.*r« ee, quand ctelles-ci sont cunslituéi?s en itnlei sur l Blal> o'^ft

352 LES ASSURANCKS SOCIALES

I égaloinrnl l'iiiiput qui subvient aux besoins couverts par le protlnit de ces rentes. Cela est exact, et rien ne mettrait obstacle à ce que l'on brûlât les titres de rente de la réserve, à mesure (jTïëTes cîîTsses d assurance les achètent, et à ce qu'on appelât ensuite subvention de l'I^lat ce (pi'on appelait auparavant revenu de rentes sur l'Klat. l^n elVet. en biùlant ces rentes, on ferait disparaître dans le budget, au chapitre de la dette publique, une dépense précisément égale au montant de la subvention nouvelle ([ue l't)!! \ inscrirait. L'élément d'épargne qui entre dans l'assurance par l'Etat, avec le système des réserves, a pour unique objet d'empêcher le cumul de ces deux charges. Faire acheter des rentes par les caisses de retraites, pour constituer leurs réserves, c'est substituer progressivement lune à l'autre, de i. telle sorte que le fardeau imposé à la production nationale par' le service de la dette se trouve amorti, le jour oii les retraites, seroiiten plein fonctionnement. Si ce sont les futurs pension-' naires qui fournissent de quoi réaliser cet amortissement, ils n'imposeront aucune charge nouvelle à l'Etat et auront réellement acquis eux-mêmes leurs retraites ; si c'est avec des crédits b u d gétaires alloués aux établissements d'assurance que ceux-ci achètent les rentes, c'est l'Etat qui amortityLe choix entre ces deux procédés importe assez peu, au point de vue des charges de l'avenir; l'important est que l'amortissement se fasse. C'est parce que le système de la répartition le supprime et aurait pour i effet immédiat d'amener le cumul du service de la dette avec celui des pensions, prélevées en réalité sur l'impôt, que tous les financiers sérieux l'ont toujours jugé incompatible avec notre situation budgétaire, comme d ailleurs avec celle de la plupart des pays de l'Europe. Les charges nouvelles qui vont incomber à tous les Etats ne peuvent qu'aggraver cette objection capitale. ^

On peutenvisager aussi un système mixte, consistant à appliquer le système de la répartition aux subventions de l'Etat seulement, tout en constituant, avec les cotisations des intéressés, des réserves destinées à subvenir à une partie des rentes viagères. Dans ce système, les pensions ne devant être allouées qu'à ceux qui auraient fait des versements plus ou moins prolongés à partir de sa mise en vigueur, la charge pour le budget se trouve ajournée : c'est seulement quand commence le service de chaque pension, acquise au moyen des primes, que l'Etat y joint sa contribution. Ce système, adopté en France à l'imitation de l'Allemagne, efct le plub dangereux de lou>, car il conduit à faire

l'organisation générale 353

>rendre à l'Etat des engagements considérables, sans que les )OUVoirs publics soient retenus par l'obligation de constituer mmédiatennent les ressources correspondantes. Les prennières innuités à inscrire au budget sont en effet relativennent faibles, ît c'est peu à peu, à mesure que le nombre des pensions en îours s'accroît, que les charges se manifestent et viennent grever de plus en plus lourdement les contribuables.

Nous avons dit que le principe même du concours financier le l'Etatà laconstitutiondes assurances nous paraît parfaitement admissible ; mais, pour ce concours comme pour les pensions î imputer sur des sommes versées par les assurés aux instituions d'assurance, la seule ligne de conduite compatible avec a prudence et avec la loyauté consiste à faire des versements 'eprésentant la valeur actuelle de chaque engagement, à mesure que cet engagement devient ferme, de manière à constituer ies réserves qui rendent certaine la réalisation des espérances ionnées aux travailleurs, sans en rejeter les charges sur l'avenir. La seule conclusion à tirer des indications qui précèdent, sur l énormité de ces réserves, c est qu'il faut beaucoup de temps pour arriver à les constituer, sous une forme ou sous une autre, ît que, par suite, c'est seulement par une progression lente que l'assurance peut être généralisée d'une manière pratique, sans être une cause de crises financières qui engloutiraient dans la ruine nationale les espérances données aux travailleurs. ^

IV. Les caractères propres des diverses assurances nécessaires aux ouvriers et leur organisation en AUemagae, en France et en Angleterre. — Les considérations (jui précidont expliquent commcntde nofnbreux Etats ont été am<»nés à organiser des assurances ouvrières aux frais communs des intéressés, des patrons et de l'Etat. Ils ont souvent mélangé le régime de la prévoyance libre, encouragée [)ar des subventions, avec celui de l'obligation, le système de la couverture avec celui de la répartition. Presque tous ont maintenu la distinction entre les conséquences des accidents du travail, mises à la charge des patrons, et les cas de maladie ou d'invalidité n'engageant nullement la responsabilité de ceux-ci. Cependant, l'adoption d'un système de contributions combinées et d'indemnités forfaitaires aurait pour consé(|urnce logicjue 1 application de la morne nssurai]cc à tous les cas de décès prématuré ou d'incapacité de travail, sans recherche de leurs causes : du luiïmonloùon oblige les patrons à contribuer aux frais des assurances concernant Livre II â3

354 Li:s ASSl'HAM.KS SOCIALKS

des risques qui ne leur inconihtMil pas, il serait iiilinimeut plus siini)lc de supprimer le s iliriiciillés qu'entraînent la délinilion du riscjuo professionnel et ses applications, en fixant à forfait la part des employeurs, dans l'cnscîmble des charges des assurances ouvrières, de telle sorte (pTelle couvre sans aucun doute toutes leurs respon-^abilités et comi)rennc, en outre, un ceitain concours pour les autres risques.

La première organisation d'ensemble a été constituée par la It'ijisldtion allemande, dont le principe a été posé dans un rescrit de ri'lmpereur Guillaume V\ en 1881. Trois lois de i883, i884 et 1891 organisèrent l'assurance obligatoire : 1° contre les maladies, aux frais communs des patrons et des ouvriers ; 2" contre les accidents du travail, aux frais des patrons ; 3° contre l'invalidité et la vieillesse, aux frais des ouvriers, des patrons et de lEtal. Ces lois ont été réunies en 191 1 dans un Code des assurances ouvrières, comprenant f8o5 articles, qui devait être en pleine application à partir de 191A et où a pris place, pour la première fois, le cas du décès prématuré ne résultant pas d'un accident du travail. Le service est confié à de nombreuses caisses régionales ou professionnelles et l assurance auprès d'un établissement libre ne dispense de l'inscription à ces caisses que dans les cas prévus par la loi. C'est le patron qui est tenu, sous peine d'amendes assez fortes, d'assurer son personnel, en retenant sur les salaires la contribution de l'assuré ; on appelle ce mode de recouvrement système du précompte . Les versements se font en général chaque semaine, par l'application, sur des cartes, de timbres vendus par l'Etat. Les caisses reçoivent aussi certaines assurances facultatives.

Le contrôle est confié à des ofQces locaux, à des offlces supérieurs et à des offices d Etat, qui sont des branches de l'administration générale, avec tout un système d'inspections. Il est statué sur rallocation des indemnités par des tribunaux arbitraux, composés d'un magistrat président et d'assesseurs élus moitié par les patrons, moitié par les assurés. A la tête de tout le service est placé VOJficc impérial des assurances ^ composé de membres inamovibles, de délégués du Gouvernement de l'Empire et, pour une part minime, de délégués des ouvriers assurés et des patrons. Cet Oflice impérial est, à la fois, un organe administratif chargé de surveiller le fonctionnement des diver- ,. ses caisses et rexéculion régulière des lois d'assurance, une II juridiction disciplinaire pouvant prononcer des pénalités en f | cas d'inobBCrvation de certaines prescriptions, enfin un tribu-

l'organisation (iÉNÉRALE 355

il suprême, tranchant en dernier ressort les litiges relatifs au •oit à indemnité et à la quotité des pensions. L'Empire sup- )rte les frais de l'Office et ceux du paiement des pensions, ïi est fait par la poste.

La législation allemande a plus ou moins inspiré celles de la upartdes Etats, notamment de V Autriche En France.ïi n'existe ! lois générales que sur la responsabilité des j)atrons en cas accidents (voir page 822 le résumé de cette législation, qui ne ► mporte pas d'assurance obligatoire) et sur les retraites pour vieillesse. En Angleterre, la législation avait organisé de tonne date la responsabilité patronale pour les accidents du traail, codifiée et étendue aux maladies professionnelles en 190G ; ne loi de i''^ août 1908 a institué un système général de penions pour la vieillesse, sur les fonds du Trésor; enfin une loi u 16 décembre 191 1 a organisé une assurance nationale en latière de maladies et d invalidité, s'étendant au clioniage pour îrtaines catégories de travailleurs. L'Italie, la Helfjique ont herché surtout à encourager l'assurance libre.

Nous allons examiner successivement les caractères propres les diverses assurances, maladie, invalidité, vieillesse, décès, homage, et les tentatives les plus intéressantes faites pour oraniser chacune d'elles Leur enchevêtrement rend d'ailleurs ssez difficile le classement des législations. En dehors du fait îue le régime adopté pour les accidents du travail réagit sur elui des autres cas de maladie, d'invalidité et de décès, il ne lut pas oublier qu'il existe une certaine solidarité entre les ivers dangers contre lesquels il faudrait prémunir les ouvriers : 'organisation d une assurance contre l'invalidité permet de éduire les charges de l'assurance vieillesse, en reculant l'âge 'entrée en jouissance de la pension ; l'organisation de secours flicaccs, en cas de maladie ou de blessures, diminue le nombre les cas d'invalidité permanente ou de décès prématuré. D'autre )arl, les assurances qui visent les éventualités lointaines, le lécès, la vieillesse, ne sont efficaces que si l'ouvrier n'est pas xposé à perdre ses droits, dans le cas où la maladie, le chiinage, l'invalidité prématurée le mettraient hors d'état de coniuuer à verser ses cotisations ; il faut donc (juc, ilans une certaine mesure, ces diverses assurances soient combinées, jue l'assureur pour la vieillesse ou en cas de décès calcule les Kimes de manière à prendre à sa charge, au moins jusqu'à concurrence des cotisations irrécouvrables, les conséquences des interruptions antérieures du travail, ?i aucune autre assu-

i.KS assi:han(:i:s socialks

raiico n'y pourvoit, de telle sorte que les contrats passés en vue d'un avenir lointain ne soient pas résiliés. Ces considérations expli(juent comment l'idée d'une organisation d'ensemble des assurances ouvrières est née de la nature même des risques à couvrir; malheureusement, sa réalisation se heurte à de très graves dillicultés.

A. — l.\ MALADIE. — L incapacité physique de travailler, qu'elle résulte d'un désordre intérieur ou d'un accident, atteint l'ouvrier et sa famille à la fois par la privation du salaire et par les dépenses médicale-? et pharmaceutiques ; celles-ci peuvent être très élevées, quand une opération chirur<^icale ou un traitement com[)liqué est nécessaire. On distingue, au point de vue de l'assurance, l'arrêt du travail d'une durée limitée, qui rentre dans la maladie, et l'incapacité définitive, totale ou partielle, (jui constitue rinvatidité. Entre elles s'étend le vaste champ des maladies susceptibles de devenir chroniques, des maux et des infirmités durables dont les effets peuvent s'atténuer ou disparaître par des soins prolongés ou par la rééducation ; il est impossible d'y tracer des limites autrement que par des appréciations toujours contestables ou par la fixation, plus ou moins arbitraire, d'un délai à lexpiration duquel l'assuré passe d'une catégorie dans l'autre.

Il importe, d'autre part, de remarquer que les incapacités de travail fréquentes et prolongées, tenant à une faiblesse exceptionnelle de constitution ou à un vice organique, ne sont pas assurables, parce qu'elles ne rentrent plus dans les sinistres imputables au hasard ; ceux qui en souffriront, étant connus à l'avance, ne peuvent être secourus que par de véritables dons, c'est-à-dire par la charité. Ici encore, il y a une zone intermédiaire, constituée soit par les santés médiocres, qui constituent seulement âc mauvais risfjaes, restant assurables moyennantdes primes majorées, soit par les bonnes santés qui. en se détériorant, dégénèrent en invalidité partielle.

La difficulté d'apprécier la qualité de chaque risque, celle de constater dans quelle mesure est réelle l'impossibilité de travailler résultant d'une courte indisposition ou d'une convalescence prolongée détournent les compagnies de s'engager dans l'assurance contre les maladies: elles n'assurent l'interruption momentanée de travail que quand celle ci résulte d'un accident. Nous avons vu que cette assurance a pris un grand développement en France pour les accidents professionnels, dont le pati on