RÉSUMÉ

constituent une couverture suffisante pour les engagements pris. La contribution de l'Empire y ajoutait déjà 73 millions, à cette date, et s'accroîtra considérablement dans l'avenir, puisque d'une part elle n'est donnée que pour les pensions liquidées, qui sont très loin d'atteindre le chifîre normal, et que daulre part l'assurance en cas de décès commence seulement à fonctionner. Or, nous avons vu combien les pensionsallcmandessont loin de constituer une assurance véritable, surtout pour le cas dinvalidité frappant l'ouvrier qui n'a pas encore un grand nombre d'années de cotisation. Les calculs des grandes Compagnies de chemins de fer français portent à considérer des versements atteignant environ i5 p. cent des salaires comme nécessaires pour subvenir à un système de retraites qui, sans doute, ouvre beaucoup trop tôt le droit à pension acquis par l'âge, mais qui, par contre, ne constitue qu une assurance très imparfaite pour l'invalidité vraiment prématurée et laisse la maladie complètement en dehors de son action.

La hausse du taux de l'intérêt, après la guerre, va diminuer les versements nécessaires ; mais elle ne sera sans doute pas durable. Il nous paraît impossible que l'on puisse se contenter de versements de moins de 1 2 ou 1 5 p. cent des salaires pour organiser un système efficace d assurances contre la maladie, l'invalidité prématurée et le décès, même en faisant commencer les versements de bonne heure et en n'admettant pas que la vieillesse constitue une présomption d'invalidité avant un âge très avancé. Encore ne pourrait-il s'agir que d'une assurance partielle, n'allouant qu une fraction du salaire à l'assuré qui n'a pas de charges et même à la famille de l'ouvrier ijui survit à un sinistre le rendant complètement invalide, sans diminuer en rien ses charges. Dans un pays comme la France, les cotisations ou les impôts à encaisser pourraient monter à i.joo millions ou 2 milliards et les réserves nécessaires à une trentaine de milliards (voir p. 347). Si, pour éviter d avoir à constituer ces réserves, on adoptait le système de la répartition, il (audrait plus que doubler les [)rimes destinées à couvrir les risques de chaque année, puis((u'on no capitaliserait plus les intérêts des versements, en sorte fjucMeur inontatit total pourrait atteindre ou même dépasser 20 ou 3o p. crnl du inoutanl dos salaires do^ bénéficiaires de l'assurance.

L'énormilé de ces chiflres a été invoquée, à la fois, pour et contre le système de l'obligation et de l'organisation des assu-

rances par l'Etat. Los partisans de ce système soutiennent que l'Elal seul est capable de rassembler, de conserver et de distribuer i\i'>^ sommes pareill(;s ; ses adversaires estiment (pie la consenti ation de ces opérations sciait un fardeau écrasant et que, en raison précisément ilc leui" importance, il est essentiel de les laisser se répartir entre les institutions multiples etdiverses que peut créer l'initiative privée.

La tbéorie (pii consiste à envisager l'assurance comme un service d'Etui et même à en l'aire un monopole 'A été soutenue avec beaucoup de force en Allemagne, notamment par le professeur Wagner, (pii 1 étendait à la fois à l'assurance des biens et aux assurances sur la vie ; c est en partie par application de cette tliéorie (pi'a été créée l'organisation puissante que nous avons décrite. Parmi les arguments sur lesquels elle s'appuie, il en est un certain nombre qui nous paraissent pouvoir être écartés tout simplement par les raisons générales que nous avons invoquées contre le principe même des doctrines socialistes, contre lidée qu il serait avantageux pour riiumanilé de remettre à l'Etat la direction de toutes les entreprises ; ces arguments, en elTet, n'ont rien de spécial aux assurances, et s'appliqueraient exactement de même à toutes les autres manifestations de l activité économique d'un peuple. Nous allons les indiquer brièvement, nous réservant d examiner ensuite les motifs plus spéciaux qui peuvent être invoqués pour ou contre le système de i assurance obligatoire et des assurances d'Etat.

En premier lieu, on dit que l'assurance, répondant ù an Ijcsoin (d)solami'nt générât^ doit constituer un service mis à la portée de tous les citoyens, dans toutes les parties du territoire, comme celui delà poste ou des voies de communication, et qu'elle revêt dès lors, au même titre que ceux-ci, le caractère de service public. Mais le caractère de généralité d'un besoin n'est nullemenl un obstacle à ce que 1 initiative privée y pourvoie, aussi bien et même beaucoup mieux que l Etat; l'expérience montre quelle répond pail'aitement à des besoins bien plus essentiels et plus généraux que celui de l'assurance, comme la nourriture et le logement. Les raisons spéciales qui ont amené l'Etat à se charger, directement ou par des délégués, d'exécuter les travaux publics, pour lesquels l'usage du droit d'expropriation est nécessaire et dont 1 ex[)loitatiori constitue un monopole, d'organiser le service postal, dont il a lui-même un besoin essentiel pour desservir ses propres communications avec toutes les parties du territoire, ne s'appliquent nullement aux assurances.

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En second lieu, on d'il que CEtat, ayant déjà des Jonctionnaires 'épandus sur toute la surjace du pays, pourrait organiser l assurance avec bien moins dejrais que des entreprises privées , qui doiœnt créer chacune un personnel spécial, qui font des dépenses ►levées pour la publicité et qui multiplient les agents spéciaux )0ur se disputer la clientèle. Mais nous avons déjà dit que, si es services d Etat peuvent éviter certaines charges qui grèvent es entreprises privées, cet avantage est largement compensé )ar les frais qu'entraînent l'organisation complexe, la multipli- ;ité des contrôles et des formalités inhérentes à leur nature. 5ans doute, TEtat pourrait confier une partie du service à ses bnctionnaires actuels ; mais il est certain qu'il devrait créer un )ersonnel nouveau, considérable et coûteux, pour organiser le •ecouvrement des cotisations, la constatation et le règlement les sinistres, le paiement des indemnités. S'il faisait marcher ses services à moindres frais que les Compagnies, ce ne pourrait ître qu'en imposant au public des démarches et des perles de emps fort onéreuses, que celles-ci mettent un soin extrême à pargner à leur clientèle.

En troisième lieu, on présente l'Etat comme donnant seul ta écurité indispensable pour la conservation des réserves. Mais 'histoire contemporaine, comme celle de tous les temps, nous nontre que les Etats banqueroutiers n ont pas été rares. Sans loute, l'hypothèse de la faillite de pays comme la France, l'Angleterre ou l'Allemagne paraissait inadmissible, il y a quelques innées ; elle estdevenue au moins vraisemblable pour les vain- !us de la guerre actuelle. Même pour les vainqueurs, qui oserait iffirmer que jamais l'imprévoyance financière n'amènerait -à lilapider les réserves nécessaires pour constituer une couverure correspondant au montant des engagements pris pour les issurances sociales, et qu'ensuite, le jour où les charges impoées à la population valide pour continuer le service des retraites leviendraienl excessives, celle ci ne secourrait pas ce fardeau, aissant les vieillards, les infirmes, les veuves ou les orphelins lans une situation d'autant plus misérable que chaciue famille lurait plus compté sur ll'llat pour pourvoir à ses besoins, jcrtes, de pareils événements sont infiniment rares, tandis que a déconfiture d une société d'assurances ou de secours mutuels !st un incident relalivemonl fré(ïuent : mais une catastrophe pii atteint tout un pays fait, en un jour, plus de mal qu une ongue succession de malheurs partiels, et la coïncidence d'une bule de ruines ne permet pas à la charité d'y parer, comme

oWc l'ent fait, ou partie au moins, si des misères analogues se fussent produites, tantôt d un enté, tantôt d'un autre, réparties sur une longue période.

Mnlin, l'argunienl sur leciucl ont principalement insisté les socialistes de la chaire, c'est ([ue l'Ktal seul peut unijormiser les primes, en répartissant les cliarges entre tous sans établir de distinctions entre les l)ons et les mauvais lisques, et en faisant payer en partie les riches pour les pauvres. Or, d'après eux, les conditions inégales dans lesquelles les hommes abordent les difficultés de la vie, l'inégalité de leurs gains et de leurs ressources, sont la résultante de l'organisation sociale, dont l Etat a la responsabilité ; il lui appartient donc d'organiser, sur un pied équitable, les assurances qui ont précisément pour objetd'en prévenir les conséquences trop fâcheuses. Cet argument n'irait à rien moins qu'à la répartition égale de tous les biens, car les causes de l'inégalité qui existe entre les hommes, au point de vue de leurs conditions générales d'existence, sont exactement les mêmes que celles de l'inégalité des difficultés qu'ils rencontrent à s'assurer contre certains risques. La situation physique, intellectuelle et morale de chacun de nous, aussi bien que sa situation de fortune, dépend à chaque époque de sa conduite personnelle dans le passé et dans le présent, de celle des parents de qui il tient sa constitution, son éducation et son patrimoine, enfin tlu milieu social où il vit. Malgré cette multiplicité d'influences, beaucoup de raisons, absolument décisives à nos yeux, nous font envisager l'organition fondée sur la liberté du travail, sur la propriété individuelle et sur la transmission héréditaire des biens, avec toutes ses imperfections, comme plus juste, plus conforme à la nature humaine et à l'intérêt général que l'organisation communiste. Dès lors, il n'apparaît pas que le coût desassurancesdoive, plutôt qu'aucune autre des charges normales de 1 existence, faire l'objet d un mode de répartition spécial, institué par voie d'autorité.

Nous écarterons donc résolument toute cette argumentation, tirée de considérations d'un caractère général, soit sur la supériorité de l'action de l'Etat par rapport^à celle de l'initiative privée, soit sur l'iniquité des inégalités sociales, car elle ne pourrait être admise pour les assurances de toute nature sans l'être, en même temps, pour tout ce qui répond aux besoins primordiaux de l'existence, au grand détriment matériel et moral de l'humanité. Il nous reste alors à examiner les motifs d'intervention législative puisés dans la nature propre des assurances sociales,

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Nous en trouvons deux qui. sans être absolument décisifs, sont à nos yeux d'un poids considérable.

Le premier milite en faveur de l'obligation légale de l'assurance, abstraction faite de toute considération relative à son organisation. Il est tiré de la nécessité de généraliser rapidement une pratique aussi essentielle et de la dijficulté de compter, pour cela, sur la prévoyance individuelle . L'assurance, dit-on, est d une nécessité aussi absolue que le pain quotidien, car elle seule peut sauver de la misère les invalides, les vieillards, les veuves, les orphelins. Mais cette nécessité ne se fait pas sentir en temps utile; elle n'apparaît que le jour où le sinistre se produit et où il est trop tard pour s'assurer. On ne peut pas compter que l'habitude de calculs à si longue échéance se répandra aisément dans les classes ouvrières, et il appartient à l'iilat de contraindre les Jamilles à la prévoyance, de même qu'il a dû rendre obligatoire linstruction primaire, parce que beaucoup de parents ne sentaient pas la nécessité de doter leurs enfants du minimum de connaissances qui est essentiel dans la vie moderne, mais dont le manque fait sentir ses inconvénients surtout quand il est trop lard pour l'acquérir.

A cet argument, on peut répondre que l'analogie avec l'instruction obligatoire n'existerait que pour l assurance en cas de décès ou d'invalidité prématurée, au profit des enjants mineurs. Ce cas est, à la fois, celui que les législations sociales mettent le moins de hâte à aborder et le seul où il y ait vraiment à prendre en main les intérêts de victimes (|ui ne sont pus en situation de se protégerclles-inêmcs ; seulement, il est possible d'y pourvoir par une assistance qui, dans ce cas, peut être très large sans inconvénients. Vis-à-vis des adultes, qui ont eu le temps de se prémunir contre les éventualités fâcheuses, est-il bon d'arguer de leur ini[)révoyance habituelle pour faire intervenir le pouvoir coercitif de lEtat •' Il n est pas vrai de dire que celle intervention est indispensable, parce (|ue l'ouvrier est incapable de songer à son avenir : le développement des mulnalités. l'arileur avec laquelle sont recherchés les emplois au\([uels une retraite est attachée, l'extension de la petite épargne, montrent (jne c souci s(» répand de plus vi\ plus. C'est chose singulièrement grave que de substituera ces eflorts, isolés sans doute, mais de jour en jour plus nombreux, une organisation qui incite cha- • cun à s'en remettre à la loi du soin de pourvoir à son avenir. La prévoyance obligatoire est bien loin d avoir la valeur morale

31>8 LES ASSURANCKS SOCIALES

de la prt'voyance iiulivicliicllo ; inùme au point de vue écoiioini(|ut\ ou diminue beaucoup la valeur duu peuple, en l'iiabituanl à considérer comme inulile TelTort sur soi-même nécessaire pour assurer volonlairemen! son avenir par plus detravail ou par une certaine ab>linence.

Sans doute, le peu d'élévation du salaire de la |)lupart des travailleurs rend cet cITort extrêmement difficile pour eux. En prescrivant la retenue d'une partie delà prime sur le salaire, en imposant le versement du surplus par le patron (ce qui est, au fond, presque la même chose, puisque cette charge réagira sur les salaires), en imputant une partie des charges sur le produit des impots (ce qui est une troisième manière de faire paver les travailleurs, au moins pour la majeure partie des subventions), l'Etat les oblige à faire ce qu'ils auraient grandpcine à faire volonlairemenl, ce qui exigerait d'eux une force de caractère et une persévérance aujourd'hui encore exceptionnelles. Mais le progrès ne consiste t il pas à développer la force de caractère et la persévérance, plutôt qu à dispenser les hommes d'en avoir ?

Le second argument, en faveur de finlervention de l'Etat, tiré de la nature même des assurances sur la vie, est celui que nous avons donné page 3^i5, en montrant les avantages de ['assurance collective. Nous avons vu qu'il faut que tout un groupe de pop ulaiton soit obligatoirement assuré, pour qu'il soit possible de tenir compte des charges de famille dans l'allocation des indemnités et des pensions, après avoir fait entrer cet élément, dès la Jeunesse, dans le calcul des primes: c'est, en effet, le seul cas où la nuptialité et la natalité deviennent des éléments assurables, d'après la loi des grands nombres, tandis que, dans l'assurance volontaire, les adhésions étant iiilluencées par les prévisions individuelles de chacun, on ne peut plus compter sur une moyenne normale de mariages et de naissances. Or, l'assurance collective, englobant les célibataires, les hommes mariés et les pères de famille, n est réalisable que par les patrons dans la grande industrie, par les syndicats patronaux dans la petite ou par l'Etat. On ne peut donc, à aucun degré, compter sur le développement de la prévoyance des ouvriers pour y pourvoir, de sorte que, pour leur en procurer les bienfaits, il faut que l'Etat l'impose et qu'il l'organise lui-même, partout où l'initiative patronale n'y pourvoira pas.

Remarquons, en passant, que cet avantage si considérable est précisément laissé de côté par les prartisansde 1 intervention

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le l'Etat, dans tous les systèmes qui font abstraction des charges le famille et qui reposent sur le livret individuel. Les actuaires ont généralement ho^^liles à Tintroduclion, dans les assurances, [es charges de famille et de la réversibilité sur les enfants à naîre, à cause de l'incertitude qu'elle introduit dans les calculs, par uite du manque de données statistiques et surtout des modificaions qui se produisent dans les mœurs, avec le temps. Ur, il aut reconnaître que, sicelte incertitude est chose grave pour une ntreprise d'assurances libres, dont la clientèle pourrait dispaaître le jour où l'on reconnaîtrait la nécessité de relever les prines, elle n'empêche pas d'établir des calculs approchés, pouvant ervir de base à la constitution initiale de caisses d'assurances ollcctives^ sauf à rectifier ultérieurement les calculs et le taux es primes. La rectification sera toujours possible, si la permalence de la clientèle de ces caisses est rendue certaine, soit ar des prescriptions législatives, soit par les règlements d'une ndustrie durable ; elle ne Test pas autrement

Très pénétré de l'intérêt qui s atlache à tenir compte des esoins qui varient avec la composition des familles, nous oyons là un motif puissant pour encourager le développement es caisses patronales d'assurance, dans les établissements assez mportants pour en comporter, ou de caisses créées par des roupements patronaux, pour les petites industries.

Cette considération nous rendrait peut être également parliin de la création de caisses d'Etal, avec adhésion obligatoire our le personnel des industries où les caisses patronales n'exisiiaient pas, si le fonctionnement des assurances relevant des ouvoirs publics ne nous paraissait pas se heurtera une difli- Lilté insurmontable : c'est celle de faire entrer en compte invalidité prématurée, sans que l on puisse s'en remettre au atron du soin de la constater. Seul, nous l'avons dit, le patron ui assure lui-même des retraites à son propre personnel est, à i fois, bon juge du moment où l'assuré ne peut plus gagner n salaire supérieur à la pension à laquelle il aura droit, et ige intéressé à ne pas se tromper, puisque c'est lui i\\\\ paye le daire, d'un côté, et qui complète les réserves de la caisse de îtraites en cas de déficit, de l autre. Remettre à des agents nomlés directement ou indirectement [)ar l'Etat le droit d'accorder Li de refuser des jHMisions. alors (pie leur allocation serait basée IV quelque chose d aussi difficile à apprécier que l'incapacité e gagner une fraction déterminée du salaire, nous apparatl Dinmc une impuvsibilité absolue, dans un pays où led pouvoir»

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publics oinaneiil do l'éloctioii. Contre le refus arbitraire, il existerait un recours devant les tribunaux ; contre la reconnaissance de droits à pension à des ouvriers très capables encore de se suflirc, on n'aperçoit pas de précaution eflicace.

Nous n'avons trouvé nulle part de renseignements précis sur la manière dont l'assurance contre l'invalidité fonctionne en Allemagne, à cet égard. Cependant, des critiques ont été formulées contre certains abus. Fussent-ils sans gravité, les faits constatés dans un pays où 1 administration est tout entière daiis la main d'un pouvoir autonome ne saurait servir de base à des inductions applicables aux pays où tous les services publics relèvent, directement ou indirectement, d'autorités tenant leur pouvoir du sulTrage populaire. On a vu aux Etats-Unis, vingtcinq ans après la guerre de la sécession, un parti politique modilier les règles relatives à l allocation des pensions accordées à raison de services rendus pendant cette guerre, de manière à faire passer les charges budgétaires correspondantes de 4oo millions, en 1889, ^ ^^o millions en 1893. Le jour où beaucoup d'électeurs pourraient être candidats à des pensions d'invalidité totale ou partielle, réglées par des fonctionnaires à qui leur altitude,vis à-vis des partisans de tel ou tel candidat, vaudrait tantôt un avancement, tantôt un déplacement d'office, tous les calculs basés sur les statistiques antérieures ne larderaient pas à être déjoués, au grand détriment, à la fois, des finances et de la moralité publique.

On peut, il est vrai, chercher à éluder cette difficulté en imposant la création de caisses syndicales, gérées par des représentants élus de ceux qui paient les cotisations, patrons et ouvriers. Mais il nous paraît bien difficile de trouver une organisation qui laisse aux ouvriers, dans la direction de ces caisses, une part suffisante pour leur inspirer confiance, sans ouvrir la porte aux abus les plus graves. Si l'on équilibre l'intluence des deux groupes, il faudra bien les faire départager par un représentant du pouvoir ou par un juge, dont la situation sera singulièrement difficile et à qui jamais des pouvoirs élus ne laisseront pratiquement l indépendance nécessaire à l'accomplissement de sa tache.

Il nous semble donc impossible de trouver une organisation de l'assurance obligatoire contre Vinvaiidlté compatible avec un régime politique basé sur le suffrage du peuple. En présence de la nécessité d'opter, nous n'hésitons pas à préférer la conservation des libertés publiques, si laborieusement conquii