LES BIENS AFFECTÉS AUX SERVICES PUHUCS

et rcnlretien de travaux intéressant certains groupes de propriétés : ces associations participent au pouvoir coercitif, pour lever des taxes, même sur des propriétaires non adhérents, et pour acquérir des terrains par voie d'expropriation ; elles sont donc de véritables organes de la puissance publique, à compétence restreinte. Elles aussi ont leurs analogues en tous ])ays : tels sont, par exemple, les publics Irasls, institués en Angle terre pour gérer certains services, qui perçoivent des impôts spéciaux, affectés à l'entretien de ces services, et qui édiclent des règlements auxquels le public doit se conformer.

Les biens relevant de cette catégorie de personnes morales se répartissent légalement en deux grandes divisions : le domaine privé et le domaine public.

Le domaine privé comprend les biens sur lesquels l'Etat, les départements, les communes ou les associations syndicales exercent le droit de propriété dans des conditions identiques à celles qui s'appliquent aux biens des particuliers. La législation qui leur est spéciale détermine les formes suivant lesquelles les représentants de chacune de ces personnes morales pourront en disposer; mais le fonds du droit est le même que pour les biens privés.

Nous avons vu (p. 46) que quelques-uns de ces biens sont exploités purement et simplement pour en tirer un revenu. Dans ce cas, leur maintien entre les mains d'autorités publiques ne s'explique guère : quand nous traiterons des finances publiques, nous verrons que, ni comme moyen d'alimenter le budget en temps normal, ni comme ressource exceptionnelle en temps de crise, la possession d'un domaine important n'olTre de réels avantages. Mais la plus grande |);iilie, de beaucoup, dans le domaine privé des personnes publiques, est allectée à des usages tout différents de ceux qu'en pourrait faire un particulier.

En elîet, nous avons déjà indiqué que, dans le domaine rural assez étendu de l'Etat et des communes, en France, plus de la moitié de la superficie (3. 200.000 hectares sur .').700.ooo environ) est constituée par des/b/r/s, dont la conservation a pour objet principal de prévenir les inconvénients généraux (jue le déboisement excessif d'un pays entraîne, au point de vue du climat et du régime des cours d'eau. La majeure partie du surplus se compose de pâtures appartenant à des communes ou à des sections de communes, dont la jouissance collective, par les habitants, est une survivance des anciennes communautés

agraires ; ce mode de jouissance commune, considéré avec raison par les économistes comme très peu favorable au développement de la production, tend à se restreindre à mesure que le progrès moderne se répand. Il en est un autre qui répond, au contraire, à des besoins de plus en plus vivement sentis, par suite de l'agglomération croissante de la population dans les centres urbains et dans leur banlieue : c'est celui qui s'applique aux promenades publiques, jardins aji centre des villes, parcs à la périphérie, bois et forêts dans leurs environs. La conservation de vastes surfaces plantées, qui ne puissent être ni couvertes de bâtiments, ni closes et qui restent ouvertes aux enfants et aux promeneurs, répond à un intérêt hygiénique de premier ordre ; les domaines que l'Etat ou les villes gardent à cet effet, dans des régions où le prix des terrains à bâtir augmente très rapidement, représentent une richesse publique de plus en plus considérable, et l'opinion se préoccupe avec raison des moyens de réserver le plus possible d'espaces libres dans les agglomérations qui se créent. Dans les villes déjà développées, les besoins financiers font trop souvent naître la tentation de les aliéner, contre laquelle il est difficile de lutter.

Les départements, créés à l'époque moderne, ne participent guère à la propriété des terrains non bâtis, presque toujours d'origine ancienne.

Parmi les édifices appartenant à l'Etat ou aux localités, quelques-uns sont aussi ouverts aux particuliers et destinés à leur amusement ou à leur instruction, comme les musées. La plupart servent à installer les services publics, dont le nombre et l'importance vont en croissant constamment ; ministères, préfectures, mairies, tribunaux, écoles, hospices, églises, presbytères, casernes, arsenaux, manufactures d'armes, de tabacs, etc. Les administrations logent, dans les édifices publics, un grand nombre de fonctionnaires, généralement pour répondre à de véritables nécessités, qviclqucfois aussi par un abus plus onéreux pour le budget qu'il n'est avantageux à ceux qui en profitent. Le nombre et l'importance des édifices consacrés à ces divers usages croissent tous les jours, cl ce développement ne j)araît pas près de s'arrêter. Si beaucoup de ces édifices sont transférés aux établissements publics, dont nous parlerons pins loin, ou remis à des associations privées, quand par exemple l'Etat cesse de pourvoir aux besoins du culte, il s'en construit sans cesse un plus grand nombre, à mesure que le? anciens services publics s'étendent et qu'il s'en crée de nouveaux.

LE UOMAINE PUBLIC 9'à

Enfin, les tendances interventionnistes ont amené, dans divers pays, certaines municipalités à entreprendre, dans un intérêt social, la construction de maisons destinées à fournir aux classes ouvrières des logements salubres et à bon marché, comme nous l'avons exposé au Livre II (page 5o^). Quand les villes veulent tirer un intérêt normal du capital engagé dans ces opérations, elles ne sont nullement capables d'offrir aux locataires des conditions plus avantageuses que l'initiative privée. Quand, au contraire, elles couvrent une partie des charges par les ressources budgétaires, elles s'engagent dans une voie fort dangereuse. En effet, du jour où elles mettraient en location un nombre important de logements dont les prix seraient ainsi abaissés d'une manière anormale, elles rendraient toute concurrence impossible et, en détournant les capitaux privés de la construction de logements ouvriers répondant aux besoins modernes, elles assumeraient une charge écrasante pour le budget. Il est donc peu désirable que cette partie du domaine privé des villes se développe ; mais il n'est pas certain que les enseignements de la science et de l'expérience réussissent à faire préférer les autres moyens de subvenir aux besoins primordiaux auxquels elle a pour objet de pourvoir.

Le domaine public comprend, d'après l'article 538 du Code civil, « toutes les portions du territoire français qui ne sont pas susceptibles de propriété privée >>. Cet article et les suivants contiennent une énumération des éléments de ce domaine, que la doctrine et la jurisprudence sont d'accord pour considérer comme inexacte. La partie essentielle et incontestée du domaine public est constituée par les voies de communication ouvertes au public, naturelles ou artificielles, et par leurs dépendances : routes et chemins, canaux, rivières navigables ou flottables en trains, rivages de la mer, chemins de fer et tramways. Le Code y ajoute les fortifications des places de guerre. La doctrine et la jurisprudence y joignent les édifices publics ayant un caractère monumental ou affectés au culte. Elles n'y comprennent ({u'en partie seulement, et avec beaucoup d'hésitations, une catégorie d'ouvrages qui, par leur nature, pourraient y rentrer tous à plus juste titre, tels que fils télégraphiques, égouts, canalisations distribuant le gaz d'éclairage et les eaux pour l'alimentation ou l'irrigation, digues et canaux appartenant à des entreprises collectives de défense ou de dessèchement, etc. Une tendance se manifeste à y incorporer les grandes usines productrices de

force motrice destinée à être distribuée au public sous la forme d'énergie électrique.

Le domaine public se divise en domaine public national, départemental ou communal, d'après l'organisation du service administratif par lequel est gérée chacune des parties dont il se compose ; il devrait comprendre aussi un domaine public syndical, car les ouvrages construits par les associations de propriétaires, dans un intérêt collectif, répondent bien à sa définition. L'Etat, le département ou la commune n'en sont point propriétaires, à proprement parler, puisque ce domaine ne peut faire l'objet du droit de propriété, ni d'aucun des droits réels qui en sont les démembrements. Les services publics qui le gèrent en ont seulement la garde et l'entretien ; ils perçoivent, par compensation, les recettes qu'il est susceptible de produire, telles que péages sur la circulation, redevances pour occupation de certains emplacements, ventes d'arbres, d'herbes, etc.

Si cette perception donne. lieu à une exploitation industrielle, elle peut être concédée à des entreprises privées, qui souvent construisent à leurs frais les ouvrages dont la dépense d'établissement doit être rémunérée par le produit net de l'exploitation. Dans la plupart des Etats civilisés, les voieset les ouvrages ainsi concédés doivent faire retour à l'autorité concédante après un délai calculé en vue de permettre l'amortissement du capital. Dans les pays anglo-saxons, les voies publiques concédées sont l'objet, en principe, d'une propriété perpétuelle ; mais les droits du propriétaire, qui a été autorisé par un acte spécial à les construire en usant au besoin de la faculté d'expropriation pour cause d'utilité publique, sont soumis à des restrictions sans cesse croissantes, qui ont pour but de consacrer rail'eclation de ces biens à des usages d'intérêt collectif.

Dans le droit français et dans beaucoup d'autres, le domaine public est inaliénable et imprescriptible ; la concession temporaire, toujours rachelable, ne constitue pas une aliénation.

Son inaliénabilité découle des dispositions du Code civil qui ont consacré la distinction, établie autrefois par le Droit romain, entre les choses qui sont dans le commerce et celles qui n'y sont pas. Elle existait déjà sous l'ancien régime, mais avec un caractère tout dillérent. celui d'une sauvegarde contre les dilapidations royales, de sorte ciu'elic s'appliquait aussi bien au domaine privé de la couronne qu'au domaine public. Les rois, maîtres de l'un comme de l'autre, en disposaient fréquemment au profit des princes, des seigneurs, des particuliers: puis, à

Lli DOMAINE PUBLIC 9.>

certaines époques, cl notamment aux changements de règne, des édits révoquaient les aliénations passées et interdisaient d'en faire de nouvelles à l'avenir. Parmi ces actes, sans cesse reproduits et sans cesse violés, l'édil de Moulins, de février i566, a paru donner une sorte de caractère constitutionnel à l'interdiction d'aliéner des biens dont le Roi n'avait pour ainsi dire que l'usufruit: aussi les lois de la Révolution et une jurisprudence bien établie décident-elles que toutes les acquisitions ou occupations de dépendances du domaine public postérieures à cet édit n'ont pu C-lrc constitutives de droits réels. Il n'est fait d'exception que pour celles qui résultent des ventes nationales de la période révolutionnaire, auxquelles on a tenu à donner un caractère définitif, pour ne laisser planer aucun doute sur la solidité des titres des acquéreurs de biens nationaux rentrant dans la propriété privée.

L'inaliénabilité et l'imprescriptibilité du domaine public offraient un intérêt réel, quand toute garantie faisait défaut pour sa conservation et sa garde, par suite de l'absence de contrôle sur la volonté royale et de limperfeelion de l'organisation administrative. Il faut ajouter que, sous l'ancien régime, l'insuffisance constante des ressources budgétaires n'eût guère permis de racheter aux particuliers les droits privatifs dont l'usage aurait entravé la circulation sur les voies publiques, de sorte que le seul moyen de les évincer était de contester la validité de leurs titres. Aucun de ces motifs ne subsistant aujourd'hui, les disposilions qu'ils avaient provoquées ont perdu toute leur utilité.

On peut même se demandci- si l'inaliénabilité et l'imprescriptibilité, qui tiennent une si grande place dans notre droit, ne sont pas devenues des mots vides de sens, en ce qui concerne la propriété tlu fonds. Tous les jurisconsultes sont d'accord pour reconnaître que l'inaliénabilité du domaine public signifie .seulement que les immeubles compris dans ce domaine ne peuvent être vendus qu'après avoir été déclassés par l'autorité compétente, — ce qui revient à exprimer ce truisme, que le droit d'en disposer n'appartient qu'aux organes à qui qualité a été donnée à cet cH'ct, agissant dans les formes légales. Quanta l'imprescriptibilité, il semble bien résulter de la doctrine et de divers arrêts qu'elle ne subsiste que tant que le sol reste vn nature de domaine publie ; mais, si le rivage de la mer ou le lit d'un lleuve se déplace, si la chaussée d'une route abandonnée, les terrassements, les ouvrages d'art d'un ancien qanal ou d'un

ancien chemin de fer ont disparu, le terrain, redevenu susceptible de propriété privée, peut être ])rescrit, — ce qui signifie que la possession utilepour prescrire ne commence que quand, eu fait, une occupation ayant le caractère de possession privée est devenue possible, et c'est encore un truisme.

Les caractères propres que la loi confère au domaine public n'ont donc plus d'utilité, ni même d'effets réels, pour y maintenir des voies publiques qui seraient abandonnées. Mais ils ont des conséquences graves et bien plus nuisibles qu'utiles, à notre sens, en ce qui concerne l'exploitation de celles qui restent affectées à la circulation. L'interdiction de constituer des droits réels sur le domaine public entraîne, en effet, cette conséquence, qu'une occupation privative du sol ou du sous-sol y est possible seulement en vertu d'une autorisation précaire, toujours révocable si un intérêt public l'exige. Ainsi, l'usinier qui emploie la force motrice des cours d'eau navigablesouilottables, le propriétaire qui irrigue sa terre avec leurs eaux, l'industriel qui relie par une canalisation des établissements situés de part et d'autre d'une route, celui qui établit un port privé sur un canal ou un embranchement particulier sur un chemin de fer, peuvent à tout moment être invités à déguerpir. Ils sont donc toujours sous le coup d'une décision leur imposant des dépenses parfois énormes, pour continuer une exploitation organisée jusque-là de manière à utiliser les installations supprimées, dont le remplacement peut être très diflicile. Il est vrai que la révocation est très rare, en pratique, et que la jurisprudence du Conseil d'Etat sur le détournement de pouvoirs empêche de la prononcer dans un but autre que ceux en vue desquels elle a été prévue ; il en résulte que l'occupation est perpétuelle, en fait, à moins que les besoins de la circulation ou l'exécution de nouveaux travaux n'exigent sa révocation. La possibilité de cette révocation n'ouvrant aucun droit à indemnité constitue néanmoins une menace pour tous les usagers et une charge énorme pour ceux quelle atteint. 11 y a là, pour certaines entreprises d'utilité publique telles que les canalisations d'eau et de gaz, les transports d'énergie électrique, qui occupent sur une grande étendue le sous-sol des voies publiques ou sont établies au-dessus de ces voies, une source de dépenses éventuelles qui entre naturellement dans les calculs des entrepreneurs et qui renchérit d'autant les services rendus.

La loi du ii juin i88o a supprimé la première la précarité pour un cas, la pose des voies des tramways, tout en laissant