LE DOMAINE PUHI.IC

subsister des traces assez sérieuses de ce régime, dans l'obligation imposée au concessionnaire de subir sans indemnité les conséquences des modifications ultérieures de la voie empruntée. Les canalisations d'eau ou de gaz, les distributions d'énergie, l'outillage public des quais et même les installations de toute nature faites dans l'intérêt de simples particuliers ou les locations consenties à leur profit pourraient certainement être ramenées sous le régime du droit commun de la propriété, sans aucun inconvénient. Ce changement de régime permettrait de faire payer, pour les usages privés du domaine public, des loyers bien plus élevés que les redevances perçues aujourd'hui, presque toujours très faibles et parfois purement nominales. En outre, l'utilisation du domaine public, pour la commodité des riverains et pour les besoins de leurs entreprises, se développerait sensiblement, partout oîi une occupation privée pourrait être consentie sans nuire à la circulation, du jour où cette occupation comporterait moins de risques. Le budget en tirerait des recettes probablement très supérieures aux charges que lui imposeraient les indemnités à payer, dans les cas rares où un intérêt général exigerait la suppression des installations ainsi établies. En tout cas, cette suppression ne constituerait plus, comme aujourd'hui, une charge fort lourde, grevant certains particuliers par des causes qui leur sont étrangères, et ne serait prononcée que si son utilité était en rapport avec le dommage causé, qu'il faudrait réparer.

L'impossibilité de créer des droits réels sur le domaine public empêche également d'y établir des servitudes, de grever d'hypothèque les parties qui font l'objet de concessions. Ce sont là des conséquences souvent gênantes et jamais utiles d'un prétendu principe que rien ne justifie.

Nous ne voyons donc aucun motif suffisant pour maintenir le domaine public sous un régime qui n'est qu'iine survivance des législations anciennes, ab.solumcnt injustifiée dans un pays doté d'une administration et d'un budget réguliers. Ce régime repose uniquement sur les souvenirs d'une époque où il n'y avait pas d'autre manière de sauvegarder l'intérêt public que de dénier tout droit à tout intérêt privé en contact avec lui. Il se conserve en raison des préjugés fondés sur de vieilles traditions, qui faisaient assimiler jadis à une sorte de lèse majesté toute reconnaissance d'un droit privé vis-à-vis de la puissance publique, qui déniaient tout recours contre les actes dits de Gouvernement, qui établissaient l'irresponsabilité de l'Etat dans

y» CARACTERES GENERAUX DE LA PROPRIETE

la plupart des cas, qui refusaient tout droit à indemnité aux victimes de faits de guerre et qui refusent encore ce droit, contre toute justice, aux citoyens arrêtés pour un crime qu'ils n'ont pas commis.

En réalité, la mise du domaine public à la disposition du public ne répond, comme les usages privés qui pourraient en être faits, qu'à des intérêts économiques, dont l'importance relative peut se mesurer en argent. Si un usinier est disposé à payer, pour en tirer parti avec sécurité, une somme dépassant la valeur des avantages que les autres usagers trouvent à ce que cet emploi n'ait pas lieu, il est absurde d'interdire une vente ou une location qui développerait la richesse publique. La faculté de racheter les droits consentis, conformément aux principes généraux de l'expropriation pour cause d'utilité publique, est infiniment supérieure à la précarité, à tous les points de vue ; elle serait moins onéreuse pour l'Etat qu'un régime qui stérilise entre ses mains des biens immenses.

Les progrès du droit, qui ont déjà réduit singulièrement les cas d'irresponsabilité et de refus de tout recours contre l'arbitraire administratif, doivent faire tomber également une législation sur le domaine public aussi contraire à la justice qu'aux intérêts économiques. L'application de la propriété dt droit commun aux voies affectées à l'usage du public, comme aux autres parties de ce domaine, ne se heurterait à aucune difficulté réelle et ne léserait aucun intérêt général.

Le domaine public, national ou local, s'est accru considérablement, dans le cours du xix' siècle, par- le développement énorme des routes, chemins, ports, voies navigables et distributions d'eau, par la création des chemins de fer, tramways, distributions de gaz et d'énergie électrique. Il représente aujourd'hui une part considérable de la richesse sociale, alTectée à des usages collectifs aux bénéfices desquels participent tous les citoyens : cette affectation subsisterait dans tous les cas où les besoins auxquels elle répond sont sérieux, même après le changement de régime préconisé ci-dessus.

H. — Les établissements I'Oblics, les établissements d'utilité l'UBLiyuE ET LES ASSOCIATIONS. — Si l'Etat et SCS démembrements territoriaux constituent les organes collectifs d'une nation, seuls armés des pouvoirs nécessaires pour assurer certains services, ayant seuls une compétence générale pour pourvoir à tous les besoins publics auxquels ne pourvoirait pas l'initiulivc privée,

l'étendue même de leursaltributionsetde leurs moyens d'action les rendent peu propres h collaborer avec las particuliers, pour les œuvres(jui peuvent solliciter le concours désintéressé deceux-ci. Les règles générales qui président à l'action administrative ne se prêtent guère à la création d'institutions assez variées pour offrir à toutes les bonnes volontés l'occasion de se manifester comme elles le désirent : d'autre part, les particuliers se soucient peu d'apporter aux services alimentés par le budget un concours pécuniaire qui serait une goutte d'eau dans le torrent des dépenses publiques. Il est donc nécessaire de prévoir l'existence d'organes spéciaux, pourvus des aptitudes légales nécessaires pour posséder des biens et pour accomplir les actes de la vie civile, créés les uns par l'Etat, les autres par ["initiative privée, en vue de gérer les œuvies offrant un intérêt collectif dans lesquelles l'action privée peut jouer un rôle. Tel est le but des institutions qui font l'objet du présent paragraphe.

Lorsqu'elles sont créées par l'Etat, elles se distinguent des services publics ordinaires en ce qu'elles possèdent des biens propres, ayant une affectation spéciale, de telle sorte qu'il n'appartient pas à la puissance publique d'en moditier l'emploi pour répondre à tel ou tel besoin passager ; la personnalité civile dont elles sont investies a donc un caractère très différent de celle qui est attribuée à certains services publics constituant des exploitations industrielles, comme l'Imprimerie nationale ou les Chemins de 1 Etat, qui n'ont été dotées d'un patrimoine distinct que pour mieux assurer 1 affectation spéciale des recettes à couvrir les dépenses et l'assimilation de véritables entreprises publiques aux entreprises privées. Lorsque ces institutions sont créées et gérées par des groupes de particuliers, elles se distinguent des sociétés civiles ou commerciales, que nous étudierons au chapitre suivant, en ce qu'elles ne constituent pas des entreprises poursuivant un but de lucre pour les asso ciés et ([ue, dès lors, leurs biens n'ont pas le caractère d'une propriété commune, dont ceux-ci puissent disposer dans leur intérêt privé. Eu réalité, ces biens n'appartiennent plus à personne : ils appartiennent à l'ieuvre à laquelle ils ont été légalement consacrés, <; la destination que leur ont donnée la puissance publique ou les anciens propriétaires qui, ayant le droit d'en disposer, l'ont fait au profit d'une personne civile fondée ])our atteindre certaines lins d'ordre moral, intellectuel, patriotique, etc. L'aflectation ainsi reçue a une durée illimitée, sans que personne ait qualité pour la modifier arbitrairement ; c'est

rvivertij^

pourquoi ces biens, qui cessent de passer de mains en mains par les ventes ou les successions, ont reçu le nom de biens de mainmorte, — nom que les lois fiscales étendent improprement aux biens de certaines sociétés commerciales.

Les biens de mainmorte, appartenant à des œuvres qui consomment des richesses et n'en produisent pas, ne peuvent leur venir que de subventions prélevées sur les budgets alimentés par l'impôt ou de libéralités privées, les unes minimes, recueillies sous forme de quêtes, souscriptions et cotisations, les autres, plus importantes, faites par donation ou par testament.

Le développement des biens ainsi consacrés à des intérêts d'ordre supérieur et collectif est devenu peu à peu considérable dans toutes les sociétés prospères, présentant une certaine stabilité. Il est énorme, de nos jours, en France, en Angleterre, aux Etats-Unis, etc.. Il constitue un progrès incontestable. C'est grâce à ces biens que la masse de la population participe aux jouissances morales et intellectuelles que ne pourrait lui procurer un labeur suffisant à peine à pourvoir à ses besoins physiques. Dans les périodes de foi, les biens des églises permettaient d'assurer partout le service le plus essentiel, celui du culte ; ils pourvoyaient en outre à l'assistance, souvent très largement, et dans une certaine mesure à la diffusion de l'instruction. De nos jours, la culture désintéressée est largement développée, l'instruction la plus élevée est mise à la portée des jeunes gens de familles modestes, l'assistance surtout est dotée de ressources ne dépendant plus de la générosité des particuliers ou des disponibilités budgétaires, par l'affectation durable de biens très importants. Les bibliothèques, les musées, les œuvres s'occupant des logements ouvriers, des colonies de vacances, se multiplient de jour en jour ; la guerre en a fait surgir d'innombrables, pour remédier aux maux causés par le retour à la barbarie que l'Allemagne a imposé au monde civilisé.

Pour que les biens affectés k ces usages reçoivent un emploi vraiment utile, il faut que leur importance reste en rapport avec celle des divers emplois auxquels ils sont destinés. Or, il peut arriver que l'utilité de tel ou tel de ces emplois diminue ou même cesse complètement, par suite du changement des circonstances ou de l'évolution des idées. Il faut bien, alors, que quelqu'un ail qualité pour remplacer rall'cctalion perpétuelle devenue sans objet par une autre destination. On ne saurait admettre que les revenus de capitaux importants restent ull'ectés à des fins qui ont perdu tout intérêt, par exemple à

LES ÉTABLISSEMENTS PUIÎMCS KT LKS, ASSOCIATIONS 101

étudier, de nos jours, les moyens de prévenir les naufrages des trirèmes, à hospitaliser les lépreux, à enseifjner l'astrologie ou à entretenir le culte de Jupiter; la puissance publique devrait donc pourvoir légalement au changement de leur emploi, si des révolutions violentes n'y avaient pourvu depuis longtemps. La même difliculté peut se poser au cours dune longue période d'évolution paisible. Certes, le législateur ne pourrait, sans une véritable confiscation, modifier arbitrairement l'emploi donné à certains biens, dans les formes légales et à une époque suffisamment récente, par ceux qui avaient le droit d'en disposer. Par contre, on ne peut admettre que la volonté de propriétaires morts depuis des siècles continue à entretenir des services devenus inutiles, ridicules ou scandaleux, par suite de transformations sociales dont les donateurs ne pouvaient avoir aucune idée. Il ne doit pas y avoir de biens dont aucune volonté, présente ou future, ne puisse plus disposer, à perpétuité. Quand la manière dont a été définie la destination donnée aux fondations anciennes et l'organisation des établissements qui les gèrent n'offrent pas une souplesse suffisante pour suivre l'évolution des besoins auxquels ils répondent, il faut bien que, finalement, ce soit la loi qui y pourvoie.

La solution pratique des difficultés d'espèce qui se présentent alors est très délicate ; aucun principe absolu ne peut servir à tracer une règle de conduite générale 11 semble, au premier abord, qu'il faudrait substituera l'objet primitif de la fondation un emploi qui en soit aussi voisin que possible ; cependant il faut parfois déroger à cette règle, car ou ne pourrait l'appliquer sans aller à rencontre du but même du donateur, qui était de combattre ou de hâter une évolution jugée par lui dangereuse ou désirable. Tel serait le cas si on afl'eclait à l'enseignement purement moderne un établissement créé pour développer l'enseignement classique, ou inversement ; et pourtant, lui jour viendra peut-être où l'un ou l'autre de ces modes de culture sera entièrement abandonné et ne répondra plus à aucun besoin. Quand la moitié des catholiques d'un pays a embrassé la réforme, il eût été naturel de partager les biens alTeclés au culte entre deux groupes prétendant également représenter la véritable tradition chrétienne ; pourtant, en général, rien ne serait plus contraire à la volonté des partisans d'une orthodoxie quelconque ([ue d'affecter les biens iloniiés par eux, en vue de combaltre un schisme, à pourvoir au culte qui leur faisait horreur, même si ce culte subsistait seul ; mieux vaudrait imaginer un

aulre emploi de leurs dons, quel quïl fût. La persorrne civile gérant les biens doit parfois aussi être changée : il faudrait bien transmettre à d'autres institutions les biens des fondations académiques, le jour où l'Institut serait supprimé. La décision, dans chaque cas particulier où une modification s'impose, d&vrait être remise à une autorité d'ordre très élevé, plutôt judiciaire qu'administrative, en tout cas aussi indépendante que possible de la politique.

L'espèce d'atteinte portée à la perpétuité de la propriété n'aurait pas d'ailleurs, en pareil cas. la même gravité que s'il s'agissait d'une propriété individuelle, car cette perpétuité n'a pas. pour la bonne exploitation des biens collectifs, l'utilité capitale qu'elle présente pour les biens privés. Elle est loin de donner les mêmes garanties, en ce qui concerne la vigilance de la gestion et les vues d'avenir, parce que le stimulant de l'intérêt privé fait défaut. Le souci désintéressé de la prospérité d'une œuvre n'est pas toujours suffisant pour entretenir le zèle de ceux qui administrent ses biens, même quand l'utilité de l'œuvre est incontestable ; à plus forte raison en est-il ainsi, lorsque cette utilité devient soit douteuse, soit trop restreinte eu égard à l'importance de sa dotation. C'est un fait bien connu que, partout où les biens de mainmorte deviennent trop considérables, leur exploitation laisse beaucoup à désirer. 11 peut même arriver que, par un véritable abus de confiance, les personnes qui les gèrent détournent les revenus de l'objet auquel ils étaient destinés, pour en tirer un profit personnel. Sans aller jusqu'à de véritables malversations, elles peuvent, sous prétexte de rémunérer le travail que comporte toute gestion, absorber en frais d administration le plus clair des recettes. A défaut de représentants des fondateurs animés d'un zèle suffisant pour suivre l'emploi fait de leurs dons, il faut bien que la puissance publique, qui a institué elle-même les personnes morales auxquelles ces biens sont confiés et qui a déterminé les principes de leur organisation, surveille l'emploi qu'elles en font.

C'est faute d'avoir réussi à organiser la surveillance de la gestion des biens de mainmorte et la révision périodique de leur alTectation que le législateur a été souvent amené à prendre des mesures de précaution contre leur extension. Ces précautions sont de deux sortes, les unes, relatives à la création des personnes civiles, les autres, relatives aux libéralités qu'elles |H'Uvenl recevoir.

r.ES KTABLISSEMENTS PUBLICS ET LKS ASSOCIATIONS 10'i

Au point de vue fie la crMlion des ^Ires moraux aptes à accomplir les actes de la vie civile, deux systèmes peuvent être admis : tantôt, la puissance publique se réserve le droit de constituer cliacun d'eux, ou tout au moins de lui donner une investiture spéciale ; tantôt, la loi édicté des règles générales, auxquelles il suffit que les particuliers se conforment pour fonder des a-uvres capables de posséder. Le droit romain, très méfiant vis-à-vis des associations, reposait en général sur le premier système ; il en était de même de l'ancien droit français, avec certaines intermittences dans l'application. La Révolution alla beaucoup plus loin : elle supprima successivement toutes les personnes civiles et attribua leurs biens à l'Etat, en faisant de l'entretien des services qu'elles assuraient, notamment du culte et de l'assistance, une dette de la nation. Déjà sous le Directoire, puis sous l'Empire, on revint sur ces mesures radicales ; mais le droit de conférer la personnalité civile fut pendant longtemps presque exclusivement réservé au gouvernement, statuant dans les formes les plus solennelles, par décret délibéré en Conseil d'Etat. Le régime de la liberté, pour la fondation des associations qui se contenteraient d'une capacité restreinte, a été d'abord admis à l'égard de certaines catégories d'oeuvres, puis étendu Jusqti'à devenir le droit commun ; aujourd'hui, c'est la nécessité d'obtenir une autorisation qui ne s'applique plus qu'à des cas limitalivement énuméré.s.

Les plus importantes, parmi ces personnes civiles, sont les éfahlissenienls publics, chargés de gérer de véritables services publics, qui constituent des démembrements de l'administration générale et qui, dès lors, ne peuvent être créés que par l'Etal ou par ses délégués. Il en existe de très nombreux, ayant chacun un objet distinct, dont ils ne peuvent sortir, en vertu du principe de la xpécialili'' de leurs attributions, lequel est la conséquence même de leur nature. Ils sont chargés surtout de services d'un ordre intellectuel ou moral : culture et enseignement des lettres, des sciences ou des arts (académies, universités, lycées, écoles diverses, caisses des écoles), assistance (hospices, hôpitaux, bureaux de bienfaisance), prévoyance (caisses nationales d'assurances, de retraites) ; ils peuvent aussi pourvoir à certains intérêts généraux, commerciaux ou agricoles (chambre de commerce, chambres consultatives d'agriculture). Les textes qui les instituent déterminent l'organisation des commissions qui les administrent et les pouvoirs des autorités qui les surveillent, en tenant compte du caractère national ou local des

services rendus par eux. Us sont souvent subventionnés par l'Etat, les départements ou les communes, et leur budget est nécessairement contrôlé par l'administration à laquelle ils se rattachent.

On donne le nom d'associaiions aux personnes civiles fondées, non plus par l'Etat, mais par des particuliers unissant leur action dans un but autre que celui de partager des bénéfices, but qui peut d'ailleurs être absolument quelconque. Pour obtenir la capacité d'accomplir tous les actes de la vie civile, les associations doivent être reconnues comme élablisseinenls d'ulililé publique par un décret délibéré en Conseil d'Etat. Cependant, depuis longtemps déjà, diverses lois spéciales avaient reconnu une personnalité restreinte à des associations ayant reçu seulement une autorisation préfectorale (sociétés de secours mutuels approuvées) ou même ayant fait l'objet d'une simple déclaration (sociétés de secours mutuels libres, syndicats professionnels). En vertu de la loi du i""' juillet 1901, toute association qui a fait connaître ses statuts et le nom de ses directeurs, dans les formes voulues, peut ester en justice, toucher des cotisations, en faire emploi, posséder les immeubles nécessaires à l'accomplissement du but qu'elle se propose. Seules, les congrégations religieuses ne peuvent être autorisées que par une loi ; chaque établissement nouveau que fonde une congrégation autorisée doit l'être par un décret délibéré en Conseil d'Etat.

Les lois qui règlent ainsi l'acquisition de la personnalité civile ne doivent pas être confondues avec les lois de police qui déterminent les conditions dans lesquelles les citoyens peuvent . se réunir, pour s'occuper en commun [de certains objets. En France, pendant tout le xix' siècle, aucun groupe de plus de 20 personnes ne pouvait s'assembler périodiquement sans autorisation, sousles peines inscrites à l'article .>X)i du Code pénal. La loi de 1901 a enfin abrogé cet article et ne laisse sous le coup de ])énalités que certaines associations, telles ([ue les congrégations non autori.sées, ou les associations de toute nature qui continueraient à subsister après que leur dissolution aurait été prononcée, soit judiciairement (art. 7), soit administralivement (art. 12), dans des cas déterminés.

Les associations qui ne remplissent pas les conditions nécessaires pour obtenir la personnalité, sans cependant être illicites, ne peuvent faire les actes de la vie civile que par p^rso«Hes;/i/erpos<^es : dans ce cas, les biens qu'elles possèdent, en fait, sont gérés par un ou plusieurs associés qui, légalement, en sont seuls

propriétaires, et qui ne sont tenus envers l'association que par un engagement moral. Il n'y a plus, alors, forme spéciale de la propriété, mais simple exercice, par des particuliers, du droit général de faire de biens à eux transmis dans les formes légales tel usage qu'ils veulent. Le législateur méconnaîtrait ce droit, s'il frappait de confiscation les biens auxquels s'appliquent des arrangements que la loi n'a pas à connaître, qu'elle ne devrait réprimer que s'ils avaient un but dangereux pour l'ordre public ou pour les bonnes mœurs. Mais les tribunaux, de leur côté, empiètent sur les attributions de la loi quand ils donnent, comme l'ont fait certains arrêts, une sanction légale aux engagements pris par des particuliers envers des associations qui n'avaient pas qualité pour les recevoir : si la société de fait qui existe, entre les associés, peut bien cire invoquée contre eux par les tiers, elle ne saurait l'être par eux pour se créer une situation que la loi leur refuse.

La loi du i"juillet 1901 avait prescrit la liquidation de toute congrégation qui ne serait pas autorisée ou en instance d'autorisation. Celle du 7 juillet 1904 a interdit l'enseignement aux congréganistes et prescrit la dissolution de toutes les congrégations enseignantes, dans un délai de 10 ans. En vertu de ces lois, il a été engagé environ ~oo liquidations, dont près de 600 étaient terminées avant la guerre. L'actif des congrégations mises ainsi en liquidation était évalué à 210 millions. Les liquidations terminées ont donné lieu au versement, à la Caisse des dépôts et consignations, de soldes montant à environ 4o millions ; les 160 liquidations encore en cours comportent un actif évalué à 5- millions, contre 01 millions de passif.

L'administration des établissements d'utilité publique, comme celle des associations simplement autorisées, n'est soumise en principe, dans notre droit et dans celui de la plupart des pays, à aucun contrôle administratif; l'assemblée générale des associés, constituée conformément aux statuts, règle la gestion et l'emploi des biens, sauf les recours, devant l'autorité judiciaire, des associés, des donateurs ou de leurs représentants, quand ils croient avoir le droit de s'opposer à certains actes. Il va de soi que les associés n'ont nullement la faculté de disposer des biens dans leur intérêt personnel ou même d'en changer l'affectation, une fois la propriété de ces biens transmise à la personne morale. Ils n'en sont que les gérants, malheureusement à peu près complètement irresponsables.

Cette situation apparaît avec encore plus d'évidence dans les

Jondations. Celles-ci ne comportent pas l'organisation d'une association, composée d'un nombre plus ou moins grand de membres contribuant à alimenter l'œuvi'e par leurs cotisations ; elles sont créées par un ou plusieurs donateurs, déterminant le mode d'administration des biens affectés par eux à un usage d'intérêt général. Leur gestion est en général confiée à un Conseil constitué par le fondateur et composé ensuite de membres désignés par lui, élus par certains corps ou simplement recrutés par cooptation. En France, à défaut de loi les concernant, la jurisprudence admet que des décrets délibérés en Conseil d'Etat peuvent rendre valable la constitution des fondations, en leur donnant le caractère d'établissements d'utilité publique. Aucun texte n'organise le contrôle de leur administration ou la responsabilité des membres des Conseils qui les gèrent, sans avoir en rien contribué à les doter.

Une situation très particulière a été créée chez nous par la séparation des Eglises et de l'Etat. La loi du 9 décembre igoG, qui l'a prononcée, avait prévu que les biens des nombreux établissements publics créés en vue de ce service (fabriques, séminaires, menses curiales ou épiscopales, consistoires, etc.) seraient transmis à des nssociations cultuelles, ayant la capacité civile des établissements d'utilité publique. Le Pape ayant interdit la constitution de ces associations dans l'Eglise catholique, les biens des établissements publics religieux ont été affectés à des œuvres de bienfaisance. Ce changement aurait eu le caiactère d'une confiscation, s'il n'avait été la conséquence nécessaire du refus de l'Eglise d'accepter le régime très libéral prévu par la loi pour la gestion de ses biens ; ce qui eût constitué un abus véritable, c'eût été de laisser aux biens une alTectation en apparence religieuse, en les remettant à des associations schismatiques. L'Etat et les communes ont recouvré la libre disposition des palais épiscopaux, presbytères, etc., quand ils leur appartenaient ; cependant, une loi spéciale du 2 janvier 1907 a décidé que les cathédrales, propriétés de l'Etat, et les églises, propriétés des communes, resteraient affectées au service du culte catholique ; la jurisprudence reconnaît qualité aux ministres du culte pour agir en justice, au besoin, en vue de faire respecter cette affectation, qu'une loi seule pourrait modifier tant que l'exercice du culte continuera dans une église. Des organisations de fait ont été ciéées par les évoques pour gérer les deniers afiectés au culte parles fidèles ; leur fonctionnement n'a été nullement entravé par la puissance publique.

Au point de vue des dona et legs, qui constituent l'élément essentiel du développement des biens do mainmorte, la capacité de recevoir n'apparliont. sauf de rares exceptions, rju'aux établissements publics ou d'utilité publique. Ils ne pouvaient accepter ces libéralités, en vertu des articles 910 et 937 du Code civil, que moyennant une autorisation du gouvernement. Une loi du /| février igor a codifié la législation antérieure sur la matière, en ne conservant la forme solennelle de l'autorisation par décret délibéré en Conseil d'Etat que pour les cas où il y a des réclamations des familles, et en admettant, dans bien des circonstances, l'acceptation sans autorisation ou avec l'autorisation du préfet seulement.

Il faut bien remarquer que le défaut d'autorisation ne met obstacle à l'exécution des libéralités que dans deux cas : 1° quand il s'agit d'établissements publics, dont les actes sont contrôlés par l'administration ; -2" pour les autres établissements, quand les héritiers ne répugnent pas à s'en prévaloir pour retenir le montant d'un legs. Il n'empêche donc pas les associations privées d'encaisser fréquemment des sommes qu "elles n'ont pas la qualité ou l'autorisation nécessaire pour recevoir, lorsqu'elles leur sont remises comme dons manuels, soit par le donateur luimême ou par ses héritiers, soit par l'intermédiaire de personnes interposées.

Par une survivance d'idées remontant à l'époque oîi la richesse immobilière était la seule qui eût de l'importance, le législateur français est particulièrement hostile au maintien des immeubles dans les biens de mainmorte. Il a été longtemps hanté par la crainte de voir se reconstituer un domaine analogue à celui du clergé qui, au momentde la Révolution, possédait pour environ I milliard de terres, i milliard de bois, i milliard de maisons, soit 3 milliards de biens en tout, alors que la valeur totale de la propriété rurale en France était évaluée à une trentaine de milliards. Aujourd'hui, les associations, même reconnues d'utilité publique, ne peuvent conserver en principe que les immeubles nécessaires à leur fonctionnement ; tous les autres doivent être vendus et leur prix placé en titres nominatifs. Lesétablis.sements publics peuvent garder des immeubles ; en fait, ils possèdent des biens ruraux dont l'étendue est de3oo. 000 hectares environ, et quelques maisons de rapport. La partie importante de leur avoir immobilier est constituée par les édifices atTectés aux services hospitaliers, dont nous avons indiqué l'importance dans notre Livre (II (p. /|55). D'après une statistique dressée

avant la loi de 1901, les immeubles appartenant aux congrégations religieuses auraient atteint, à cette date, une valeur totale de 780 millions pour les congrégations autorisées et de 280 millions pour celles qui ne l'étaient pas, ces biens occupant 48.000 hectares, ayant une valeur locative de 47 millions et étant grevés de 200 millions d'hypothèques. La plupart de ces biens étaient des bâtiments construits pour des usages spéciaux, qu'on n'eût jamais pu vendre à un prix approchant de ces évaluations, peut-être d'ailleurs fort exagérées.

La distinction que fait la loi entre les immeubles et les autres capitaux ne répond plus à la situation économique actuelle. Sans doute, les valeurs mobilières à revenu fixe constituent l'emploi normal de la fortune des personnes morales : il n'est pas désirable qu'elles possèdent des terres dont elles devraient assurer l'exploitation, car elles sont aussi peu aptes à les gérer qu'à diriger des entreprises industrielles : une longue expérience montre que leur administration est presque toujours coûteuse, routinière et peu productive. Cependant, il n'y a pas de raison péremptoire pour leur interdire de posséder, comme placement, des maisons louées ou même des terres affermées. Avec le développement actuel des placements mobiliers, cette interdiction ne gêne en rien l'accroissement de leur fortune ; elle en rend seulement la surveillance beaucoup plus difficile pour l'autorité publique.

On peut se demander si l'extrême complication de notre législation sur les biens de mainmorte est bien justifiée, au point de vue économique.

En ce qui concerne les rapports entre les personnes civiles et les particuliers avec qui elles sont en relations, le régime actuel ne donne que de médiocres garanties, à cause du défaut de publicité. On procurerait bien plus de sécurité aux personnes qui peuvent être lésées par les associations de toute nature, si on astreignait tous ces établissements, depuis les syndicats professionnels jusqu'aux congrégations, à publier leurs bilans, leurs comptes et la liste complète des associés et adhérents. Une pareille mesure, moins restrictive de la liberté que la législation actuelle, donnerait aussi de plus réelles garanties, au point de vue de l'ordre public.

En ce qui concerne les biens retirés à la circulation, si un contrôle doit être exercé, ce n'est pas au moment 011 les donations sont faites par ceux qui ont le droit de disi)oser de ces biens et qui, à défaut de cet usage, en feront peut-être un moins