TRENTE-NEUVIEME LEÇON
Messieurs , ce n'est point à Rome, ni en général dans l'antiquité, qu'il faut chercher tes premiers essais d'un gouvernement représentatif : le peuple y exerçait immédiatement ce qu'on lui avait laissé de droits et de pouvoirs; et il n'élisait que des mjindataires chargés . d'exécuter et d'appliquer les lois. On ne saurait prendre une autre idée des consuls romains. En abolissant la royauté, Borne ne détruisait pas les pouvoirs publics que te monarque avait exercés; il fallait bien qu'ils existassent quelque part, autrement la société eût été dissoute : on les plaça entre les mains de deux consuls électifs et annuels. I^a constitution restait mixte, puisqu'il y avait aristocratie et démocratie; mais elle l'était moins que lorsqu'il y avait un élément de plus, savoir, la monarchie; et j'ai d'ailleurs essayé de prouver que l'idée d'un gouvernement mixte et celle d'un gouvernement représentatif sont en elles-mêmes si distinctes, si étrangères l'une à l'autre, qu'il est étonnant qu'on ait jamais pu les confondre.
Les auteurs grecs qui parlent des consuls romains les appellent ordinairement ùtcixtoi ( contraction pour ûT^pTatToi), les chefs, les hauts magistrats, ceux qui exercent le pouvoir suprême. L'analyse de ce pouvoir a été commentée par Cicéron ; il distingue i" les préséances, qui appartiennent à la première magistrature executive; a" les attributions judiciaires; 3" t'i-
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nitiattve des délibérations publiques. Nous avons envisagé tes consuls sous le premier de ces trois aspects, que désignait, selon Cicéron, le nom de prœtores qu'on leur avait jadis appliqué. Nous allons, Messieurs, considérer le second , celui qui leur avait fait donner aussi le nom de juges , judices. On était fort loin de iavoirséparer le pouvoir judiciaire de l'exécutif: les rois avaient jugé; les consuls s'investirent aussi du droit de prononcer des sentences, surtout en matière criminelle; mais, soit qu'on pût appeler au peuple des jugemeuts des rois , comme Sénèque l'affirme , soit que des abus et des excès eussent fait sentir combien il était déraisonoable de laisser à un seul homme ou à deux magistrats le droit absolu de vie et de mort, Valérius Publicola déclara ou reconnut qu'un appel aux comices devait suspendre l'exécution des sentences consulaires. Tel devint donc l'usage commun; nous en avons déjà rencontré un grand nombre d'exemples. La garantie qu'il offrait aux individus et à la société ëtait assurément bien faible ; mais la restriction qu'elle apportait au pouvoir des consuls , leur parut si Incommode, qu'ils cherchèrent plusieurs fois à s'en délivrer; et l'on est autorisé à croire qu'ils y réussissaient, puisqu'il fut nécessaire de la rétablir h différentes reprises, particulièromentaux années de Rome 3o4, 453, 556 et 63o ; cesE-à-dire 45o, 3o2, 199 et laS avant l'ère vulgaire. A l'avant -dernière de ces époques, une loi proposée par le tribun du peuple Porcius I..éca menaça de peines rigoureuses ceux qui mépriseraient ces appels; et il existe des médailles où l'on voit la tête de la déesse Kome, le nom de I^éca, un juge, un licteur, un condamné, et en légende te mot profoco. La dernière
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lao HISTOIRE ROMAIRE.
fois, ce fol Caius Gracchus qui fit décréter que les infracteurs de cette loi antique seraient eux-mêines juges par le peuple. Il ne semble pas qu'elle en ait été mieux observée ; car, vers la fin de la république , il suffisait, pour l'éluder, de représenter celui qui la réclamait comme coupable d'attentat contre l'Etat ou contre les lois, qualification qu'il est toujours facile d'insérer dans une accusation ou dans un jugement, et qui par sa banalité même, aurait dû plutôt ouvrir la voie d'appel que la fermer. Ainsi ce pouvoir judiciaire, qui jamais n'aurait dû être attribué aux consuls, n'était pas même assez strictement limité; et, quoique les abus n'en aient pas été bien fréquents , c'était, dans la constitution romaine, un vice essentiel. Quelques institutions, dont je parlerai bientôt, l'ont tempéré ou modifié. Le nom de consuls vient de consulere, et se rattache à une fonction plus naturelle des premiers magistrats d'une république. Il est vrai que Quintilien dit que le mot consulere a jadis signifié Juger; mais il avoue que, depuis longtemps, il n'a plus cette acception; et il est évident que ee n'est pas celle dans laquelle Cîcéron le prend, lorsqu'il fait correspondre à .juelicandf) ,judices,eik consulendt), con^u/ef.DansIéS expressions latines, reipublicœ, saluti publicœ consulere, prendre soin des affaires publiques, veiller au saiut public, consulere s'étend à des mesures différentes des simples conseils donnés ou demandés; et c'est en ce sens que le jurisconsulte Pomponius explique, non sans raison peut-être, le nom de consuls. Mais la plupart des interprètes, anciens et modernes, ont mieux-aimé rapprocher ce nom de l'une des deux significations, conseiller et consulter, donner ou prendre
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conseil , que le verbe consulere peut avoir. Varron voit dans les consuls des magistrats chargés de provoquer les délibérations du sénat ou du peuple; d'autres considèrent plus spécialement l'initiative qiv'ils exerçaient en cette occasion. Quoi qu'il en soit , il est de fait, ainsi que je vous l'ai exposé en traitant du sénat et des comices, que tes consuls convoquaient les sénateurs, leur adressaient des rapports, proposaient les matières, établissaient les questions, énonçaient quelquefois des opinions , recueillaient les suffrages, et faisaient rédiger les séna tus-consul tes ; qu'aucune de ces résolutions ne se prenait quand ils s'y étaient opposés ; que, d'ailleurs, ils assemblaient les comices, y portaient les af- Ëilres devant le peuple, et présidaient ordinairement aux délibérations nationales, soit qu'il s'agît de lois nouvelles ou d'élections. Leur initiative n'était ni exclusive ni nécessaire, puisqu'il appartenait aux tribuns du peuple et à d'autres citoyens de faire des propositions. On ne saurait dire qu'elle fût parfaitement déterminée; mais il est certain que, pour l'ordinaire, les consuls étaient les deux hommes qui exerçaient le plus d'influence sur les délibérations tant sénatoriales que populaires; et, si vous joignez à cette influence les jugements qu'ils prononçaient et leur suprématie sur tous les agents d'exécution , vous retrouverez en eux une puissance suprême, non semblable , mais égale à celle dont avait joui le monarque. Les questeurs surtout leur étaient subordonnés, et ne dépensaient rien qu'avec leur autorisation ; mais il est vrai de dire que toutes les dépenses étaient réglées d'avance par des séuatus-consultes.
On pourrait considérer leur autorité militaire comme
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t3o HISTOIBE ROMAINK.
extraw^inaire; d'abord parce que ta guerre elle-même aurait dû l'être , ensuite parce qu'il fallait, pour l'entreprendre, un décret des comices par curies : Consuli, si legem cafiata/n non habei, rem militarem attingère non licet, dit Cicéron; mais, en vertu de ce« décrets, souvent obtenus par de simples formalités, les consuls faisaient des levées, sauf les f^stades qu'j apportaient les tribuns du peuple, et nommaient tous les ofBtiiers de l'armée , eicepté les tribuns de légîont ou tribuns militaires, dont le peuple s'était réserré l'élection, et dont le nom a été plusieui^ fois appliqué à des chefs de l'État remplaçant les consuls. Du reste, les deux consuls étaient, immédiatement et en vertu de leur dignité, les généraux des années de l'État. QoÉod il y avait deux armées, ils en commandaient chacun une; s'il n'y en avait qu'une seule, Uss'en partageaïeDt la conduite à leur gré, et quelquefois d'une manière assez bizarre, qui consistait dans un alternat jour pAr jour : Allemis {diebus) imperitabant , dit Tile-Live. Tout sera bientôt dit sur l'autorité qu'ils exerçaient dans tes csmps; car elle était absolue : ils y avaient, l'un et l'autre,' tes faisceaux et les haches; let, en général , ils usaient de ce pouvoir avec une rigueur extrême.
Seuls, ils étaient chargés des relations, des correspondances, des négociations avec les rois et les peuples étrangerB. Ils dùigeatent, mais conformément Aux décisions du sénat, les opérations des ambassadeurs de Romv ; et Us recevaient ceux des autres gouvernements, leur dobnaient audience, et les tntroduisatent , quated il y avait lieu, dans l'assemblée des sénateurs. Ge n'tètaieiM point là encore toutes leurs fonctions; et l'on
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TRBIÏTK-WEUVIÉME LKÇON. l3r
omettrait l'une des plus importantes, si l'on De tenait pas compte de ta puissance presijue illimitée que, dans Irs derniers siècles de la république, ils obtinrent sur les habitants des provinces italiennes et autres. Ce root de province , provincia , a été pris assez Iréquemment dans le sens général de charge ou emploi; en sorte qu'on entendait par la province d'un consul , la partie d'affaires publiques dont il était personnellement chargé, une guerre à conduire, une certaine contrée à régir. Ce partage n'avait pas toujours lieu : vous avez déjà vu les deux consuls associés à uue même expédition; vous les verrez envoyés conjointement contre les Samnites, vaincus tous deux par ce peuple, et passant ensemble sous le joug aux Fourches Caudines. Émilius et Varron succomberont ensemble aussi à la bataille de Cannes. Mais, le plus souvent, chacun des deux collègues avait son armée, sa gestion propre, et en quelque sorte son département. Cette distribution s'opérait de diverses manières. Anciennement le sénat la décrétait aussitôt a[H^s l'élection ou l'installation des consuls; dans la suite, une loi prescrivit de la faire avant leur nomination. Fort souvent néanmoins les consuls eux-mêmes, dès leur entrée en charge, partageaient entre eux les affaires et les provinces , soit par la voie du sort, soit par un accord mutuel, sorte vel comparatione. Au contraire, il est arrivé quelquefois qu'au milieu de l'année consulaire , un décret du sénat assignait une province à l'un des deux magistrats suprêmes. On conBera ainsi à Fabius , l'Étrurie ; à Publius Scipîon , le gouvememeot de la Grèce et la direction de la guerre contre Antiodius; à un autre ScifHOn, la Sicile. En cesoccasions , Tite-Live se servira des exprès-
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l3a HISTOIRE BQMAIHE.
s'ions sine sorte , sine comparatione , extra sortent , extra orditiem, qui montreront que ce mode était extraordinaire. Quand le sénat prenait de telles résolutions à l'égard des consuls, les tribuns du peuple ne pouvaient- pas s'y opposer; ils n'avaient ce droit qu'à l'égard des fonctions assignées en cette forme aux préteurs; mais plus d'une fois le peuple lui-même a changé les dispositions prises par le sénat sur les provinces consulaires. Il a, par exemple, transféré à Marias la conduite de la guerre contre Jugurtha, guerre dont les sénateurs avaient chargé Métellus. Dans les derniers siècles de la république , lorsque les consuls, après l'expiration de leurs magistratures, demeuraient administrateurs ou gouverneurs des provinces qui leur avaient été assignées , elles furent disputées beaucoup plus avidement , et devinrent l'objet d'un grand nombre d'intrigues et de manœuvres au sein du sénat et des comices. Vous en trouverez surtout des preuves dans l'histoire de Jules César. Le sénat fit néanmoins, et quelquefois avec succès , des efforts pour se conserver une grande autorité en cette matière. Il ne voulait pas que, sans son exprès consentement, un consul ou ex-consul pût abandonner sa province, à moins que des événements extraordinaires ne l'eussent exigé , exception qui devait mutiler et détruire la règle. Leséoat s'attribuait encore le droit de révoquer ceux dont le gouvernement devenait arbitraire ou tyrannique; mais ce droit n'était pas non plus très-bien garanti; car le commandement militaire, presque toujoui-s annexé à ces administrations, ne pouvait être retiré que par le peuple. Si le pouvoir d'échanger les provinces eatre les consuls, et même de les forcer à s'en démettre, ap-
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partenait aussi au séuat , il était assez rare que les circonstances lui purmissent d'en jouir ploinement. Eu ces temps où l'ambitioD et la cupiditié se montraient à (découvert , ou fit et dé6t plusieurs lois, moins pour réprimer les abus que pour en partager les pro&ts. On décida qu'aucun magistrat n'accepterait de province quecinqansaprèsètre sorti de charge, et que, durant cet intervalle , elles seraient distribuées, par la voie du sort^ à ceux des autres sénateurs, ex-consuls ou ex-préteurs, qui n'avaient pas encore eu de gouvernements hors de Rome. On restreiguit à deux années la durée de l'administration d'une province par un ex-consul; et cette loi de Jules César, à laquelle Cicéron donnait des éloges , fut abrogée par Antoine. Vous voyez. Messieurs, que presque tous les délaits relatifs aux provinces consulaires ne tiennent qu'à l'histoire de la décadence du gouvernement républicain de Rome, et sont étrangers à l'institution primitive du consulat.
Considérée en elle-même et dans ses premiers développements, cette magistrature embrassait la puissance executive, des pouvoirs judiciaires,' l'initiative ou la présidence de la plupart des délibérations publiques , le commandement immédiat des armées , et la direction des négociations avec des gouvernements étrangers. Le sénat , quand it le jugeait à propos , donnait plus d'étendue, plus de vigueur à cette autorité suprême, par un décret dont vous connaissez la formule, videant consules nequid respublica delrimenli capiat, o que les consuls pourvoient à ce que la répuiblique n'éprouve aucun dommage. »Ellca été employée pour la première fois , ainsi que je vous l'ai fait remarquer, l'an 463 avant l'ère vulgaire, lorsque Furiiis^
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l'un des consuls, étant assiégé dans son camp et ne pouvant plus communiquer avec Rome, le sénat investit l'autre , Posthumius Albus , de ce pouvoir extraordinaire; et Tite-Ijve a terminé ce récit en disant que cette formule a toujours été regardée comme le signe de la dernière détresse : Quœ forma senatusconsulti uttimte semper necessitatis habita est. Chargés ainsi de prendre toutes les précautionsqu'ils jugeraientconvenables , d'aviser à tous Les mojiens de sauver l'Etat ^ DU de le préserver des périls , les consuls pouvaient, sans être arrêtés par l'opposition des tribuns, et sans avoir besoin de recourir au sénat ni au peuple, lever des troupes, commencer et prolonger la guerre, réduire à l'obéissance, dans Rome et dans les provinces^ tous les citoyens soupçonnés de rébellion. Parmi les consuls qui recevront et emploieront ce surcroît de pouvoirs, vous distinguerez ceux qui proscriront Caius Gracchus et ses adhérents, et CIcéron lorsqu'il étouffera la conjuration de Catilina. Beaufort ^ense que la puissance consulaire, ainsi agrandie, surpassait la dictatoriale ; et il cite à ce propos Salluste, qui n'en dit pa» tant, et qui se contente d'énumérer les actes de ce pouvoir particulier : Quod pleruntque in atroci negotio solet , senatus decrevU , darent operam consules , ne quid respublica detrimenti caperet. Ea potestas persenalum, more romano, magistratui maxima permittitur : exercitum parare , bellum gerere ; coercere omnibus modis socios atque cives, donù nùlitiaigue imperium atque judicium summum habere; ait' ter, sine popuiijussu , nulli earum rerum consulij'us est. Plutarque dit qu'Opimius, eu condamnant sans forme de procès Caius Gracchus et trois mille citoyens
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