CONFECTION DES LOIS; SANCTION

4 8. 4'' Uexameii de la constitutionnalité de la lai n'a existé, comme phase distincle de la confection de la loi, que dans les Constitutions de Fan Vin et de 4852. Dans celle de l'an YIII , le Sénat formait une troisième assemblée , dans celle de 4852 une seconde assemblée , l'une et l'autre étrangères à la discussion et au vote de la loi , mais investies d'un pouvoir d'ordre constituant , auquel se rattachait l'examen de la constitutionnalité des lois. Le Sénat de l'an Vm et des sénatus-consultes organiques de l'Empire de 4802 et 4 804 , ne statuait sur la constitutionnalité des lois qu'autant qu'elles lui étaient déférées comme inconstitutionnelles par le gouvernement, ou le Tribunat, et, après la suppression du Tribunat en 4807, par les citoyens, les législateurs ou les sénateurs. Le Sénat de 4 852 était saisi de plein droit sans recours, aucune loi ne pouvant être promulguée sans lui avoir été préalablement soumise et sans que le Sénat eut déclaré « ne pas s'opposer à sa promulgation pour cause d'inconstitutionnalité ».

Les sénatus-consultes organiques de 4802 et 4804 avaient introduit une distinction entre la législation ordinaire, votée par le Corps législatif et qui conservait le nom de /ois , et la législation constitutionnelle placée dans les attributions exclusives du Sénat et qui prenait la dénomination de sénatus-consukes. La Constitution de 4852 avait reproduit cette division de la législation en lois et en sénatus-consultes ; ce droit du Sénat de faire des sénatus-consultes se rattachait à son droit d'examen de la constitutionnalité des lois, et la Constitution de 4870 les avait supprimés l'un et l'autre.

49. 5® La sanction est l'acte complémentaire de la loi, qui transforme le projet en loi. La sanction émane du pouvoir qui n'a pas le droit de voter la loi ; par la sanction , il est armé d'un moyen constitutionnel d'empêcher le projet discuté et voté par l'auti^e pouvoir de devenir loi ; il échappe ainsi à l'obligation constitutionnelle d'assurer l'exécution des mesures contraires à ses vues.

Le choix de la forme monarchique ou républicaine du gouvernement doit naturellement exercer une influence directe sur la solution de cette partie du problème. Toutes les constitutions monarchiques de la France , et celles de l'an VIII et de 4 852 dès leur origine t ont donné la sanction législative au pouvoir exécutif, moins celle de 4794 qui ne conférait au Koi que le veto suspensif pendant deux législatures. La Constitution républicaine de Tan ni refusait absolument la sanction et tout ce qui eût pu en tenir lieu au directoire exécutif, mais l'attribuait au conseil des Anciens ; la

promulgation; date des lois. 47

Constitution de 4848 donnait au président de la République non la sanction , mais le droit de provoquer une nouvelle délibération du pouvoir législatif [n" 39 et 49].

Il faut remarquer que même , dans les constitutions qui ont accordé la sanction au pouvoir exécutif, elle a une importance qui varie, moins grande dans celles (an YIII, 4802-4804, 4844, 4845, 4852) qui donnaient l'initiative au pouvoir exécutif seul , plus grande dans celles (4830, 4870) qui partageaient cette initiative entre le pouvoir exécutif et les chambres.

20. Il résulte de Tanalyse que nous venons de faire des opérations multiples de la confection des lois , que la date des lois varie suivant les constitutions qui règlent ces opérations législatives. En effet, la loi doit toujours prendre date du jour où elle est coniplètc. Dans les constitutions qui admettent la sanction, le projet, môme voté, ne devient loi que par la sanction [n^ 20j, et doit en prendre la date. Dans celles au contraire qui n'admettent pas la sanction, et dans lesquelles la loi est achevée par le vote , la loi prendra la date du jour du vote; si ce vote appartient cumulativenient à deux assemblées législatives , ce sera la date du dernier vote qui deviendra celle de la loi ; si le pouvoir exécutif est investi du droit de provoquer un nouvel examen de la loi , la date de la loi sera celle du vote définitif, soit qu'il confirme, soit qu'il modifie le précédent; enfin si , comme on le voit surtout dans le système d'unité d'assemblée législative , la loi est soumise à deux ou trois lectures, c'est toujours le vote en dernière lecture qui imprimera à la loi sa date officielle. En un mot, la date de la loi est celle de la sanction dans les constitutions qui l'admettent, et celle du dernier vote législatif dans les autres [n~ 24, 39 et 49].

24. Sous la plupart des constitutions conférant la sanction au pouvoir exécutif, les mêmes actes, ordonnances royales, décrets impériaux, décrets ou arrêtés du gouvernement, sanctionnaient ci promulgaient à la fois la loi sous cette formule consacrée : « Avons sanctionné et sanctionnons, promulgué et promulguons, > la loi dont la teneur suit ». Malgré leur réunion dans le même acte et dans la même phi*ase, la sanction et la promulgation n'en ont pas moins toujours été deux choses distinctes.

Nous venons de voir que , par la sanction , le pouvoir exécutif est admis à coopérer, parte in quâ, à l'œuvre législative , pour y adhérer ou pour l'empêcher de se parachever, sans toutefois pou-

48 POUVOIR exécutif; sa division en

voir en modiricr les dispositions; ainsi par la sanction le pouvoir exécutif participe réellement de la puissance législative.

La promulgaiion^ au contraire, est un attribut du pouvoir exécutif; elle suppose la loi complète; elle est Tactepar lequel le pouvoir exécutif rend la loi exécutoire , c'est-à-dire le premier acte d'exécution de la loi. Portails l'a définie : « l'édition solennelle de » la loi, le moyen de constater son existence , et de lier le peuple » à son exécution ». Ainsi la loi existe avant la promulgation, mais elle n'acquiert que par elle la force coercitive [n" 49].

22. Ce que nous venons de dire de la promulgation , premier acte d'exécution de laloi^ forme une transition naturelle entre l'étude spéculative et résumée que nous venons de présenter du pouvoir chargé de faire la loi, et celle que nous allons également entreprendre pour le pouvoir chargé de faire exécuter la loi. en le considérant ici en lui-même, au même point de vue rationnel » et indépendamment du droit positif.

23. Nous venons de voir que le pouvoir exécutif, considéré I® au point de vue de sa participation plus ou moins étendue à l'œuvre législative, pouvait présenter les diversités les plus grandes, suivant la solution donnée à ces problèmes par la constitution du pays. Les diversités et les difficultés augmentent encore lorsque, sortant de la théorie de la confection des lois, on envisage le pouvoir cxécutifau point de vue de son organisation propre, relativement: 2*> à sa composition, 3*" à sa durée et à sa transmission, 4® aux conditions de son fonctionnement.

Sans revenir sur ce qui a été dit ci-dessus relativement au 4*" point, en traitant du pouvoir législatif, nous avons à présenter de rapides aperçus sur les 2% 3* et 4"^ points.

Mais il convient de les raprochcr d'un 5"* point d'étude, relatif à l'analyse du pouvoir exécutif et à sa division en diverses branches qui lui sont inhérentes, sous tous les régimes politiques. Sous ce i*apport l'étude théorique et rationnelle du pouvoir exécutif que nous entreprenons ici , avec son étude historique , appartient en même temps au droit positif delà France.

24. Lorsqu'on se plaçant à ce 5^ point de vue, on analyse le pouvoir exécutif en lui-même , indépendamment des formes et des coîulilions politiques sous lesquelles il pmit se produire , on recon-

TROIS branches; gouvernement. 49

naît qu'il se subdivise en un ccrlain nombre de branches. Suivant nous, ces branches, distinctes du pouvoir exécutif, sont au nombre de trois : le gouverfiementy V administration, h justice.

Cette portion de l'étude du principe de la séparation des pouvoirs va mettre en lumière un point de contact étroit entre le droit constitutionnel et le droit administratif, en déterminant ia place qui appartient à ï administration ou autorité administrative dans l'ensemble des pouvoirs, scientifiquement réduits à deux , et en nous montrant qu'elle est une branche du pouvoir exécutif.

25. Les attributs du gouvernement^ première branche du pouvoir exécutif, relèvent entièrement du droit constitutionnel. Il a en effet pour objet la direction des intérêts généraux du pays [n^ 32].

C'est surtout en vue de cette première partie de son rôle» de sa mission gouvernementale , que le pouvoir exécutif peut être et a été soumis à une grande variété de régime en ce qui touche les conditions de son organisation ci-dessus indiquée , concernant sa composition, sa durée, sa transmission, son fonctionnement.

26. Au point de vue de sa composition, le pouvoir exécutif , chargé de gouverner le pays, peut être confié à un seul homme ou à plusieurs.

Suivant une règle, que nous trouverons partout dans l'ensemble de notre organisation administrative et qu'elle domine depuis Tannée 4800, c délibérer est le fait de plusieurs, agir est le fait d'un seul » ; exacte dans Tordre administratif , cette idée ne cesse pas de l'être, transportée dans Tordre constitutionnel; si l'exercice collectif convient à la puissance législative, Tunité d'action est le propre de la puissance executive.

Néanmoins le pouvoir exécutif peut, suivant les inspirations plus on moins heureuses du pouvoir constituant, être soumis soit à cette règle de Tunité, soit à celle de la pluralité. Dans Tétat monarchique, le pouvoir exécutif est nécessairement incentré dans la main d'un seul, empereur ou roi ; mais ce n'est ce qui caractérise cet état, car, dans une république, ce pounr peut également être confié à un seul homme, premier consul président de république. Il peut aussi, dans Tétat républicain , Ire confié à plusieurs, et, sansaller jusqu'aux vingt-quatre mem- 'cs du conseil exécutif de la Constitution démagogique de 4793, même aux gouvernements de fait composés de douze membres li se sont produits en France à des époques plus rapprochées de

20 ORGAHriSATlON DU GOUVERNEMENT; SES RAPPORTS

nous, nous avons eu les cinq Direcleurs de la Constitution de l'an m, et une Commission executive de cinq membres momentanément instituée par l'Assemblée constituante de 4848. La compositiou multiple du pouvoir exécutif parait avoir toujours eu pour conséquence, dans notre pays , son impuissance à sauvegarder l'ordre social en péril.

27; Lorsque le pouvoir exécutif est remis à un seul homme, il CiUt faire de nouvelles distinctions, et trois hypothèses principales se produisent. Le pouvoir exécutif est-il remis à cet homme pour un temps court et déterminé, et jusqu'à l'époque fixe d'une nouvelle élection ? la forme du gouvernement est républicaine. Si le dépositaire unique du pouvoir exécutif en est investi pour une longue durée et surtout pour un temps illimité ou viager, mais sans l'hérédité, TÉtat n'est républicain que de nom , sans avoir la réalité de la monarchie. Lorsque le dépositaire du pouvoir exécutif en est investi pour tonte sa vie, et qu'en outre ce pouvoir est héréditaire et transmissible à sa descendance, TËtat est monarchique ; sauf à distinguer les monarchies admettant l'hérédité des femmes, comme en Angleterre, de celles qui , comme en France, suivant la loi salique , les ont toujours exclues de Tordre de suc- , cession à la couronne.

Enfin, au cas d'éligibilité du pouvoir exécutif en dehors de la ' transmission monarchique , il faut résoudre l'embarrassant pro*' bième consistant à fixer les conditions mêmes de cette élection dul pouvoir exécutif. Sera t-elle confiée à une assemblée ? à deuil assemblées? & un congrès ? ou bien au suffrage populaire? |

Sous ces formes variées se dressent autant de difficultés qu d| suffit ici de montrer, et que soulève la mise en œuvre constitutioh-i nellc du principe de la séparation des pouvoirs.

28. Ce n'est pas seulement au point de vue de son admission] participer au pouvoir législatif, de sa composition , de sa durée de sa transmission, que le pouvoir exécutif peut être soumis ai règles constitutionnelles les plus diverses ; c'est aussi au point vue de ses conditions organiques de fonctionnement.

En effet , le pouvoir exécutif peut être plus ou moins fortemci constitué par rappor aux assemblées, et peu importe à cet égal le titre républicain ou monarchique de chaque constitution.

Li Constitution monarchique de 4794 donne l'exemple d'un pi^ voir royal asservi en présence d'une assemblée unique et touU

AVEC LES assemblées; responsabilité ministérielle. 21

poissante, et la GonsUtution républicaine de Tan YIII offre dans le Consulat un pouvoir exécutif énergiquement organisé en présence d*assemblées nombreuses et systématiquement affaiblies.

Les assemblées législatives peuvent avoir» sur la direction du gouvernement, remis au pouvoir exécutif, monarchique ou républicain, une influence presque nulle, si les ministres, agents politiques de ce pouvoir, ne sont pas en contact avec ces assemblées, n'en dépendent à aucun titre et ne peuvent même pas en faire partie ; réelle, s*ils y ont entrée, même sans en faire partie, pour la discussion des lois et des actes du gouvernement ; plus importante, et pouvant devenir prépondérante, s'ils peuvent et surtout s'ils doivent faire partie de ces assemblées, et sont soumis à la responsabilité ministérielle dans toute son étendue.

29. Le principal moyen d'action des assemblées sur le gouvernement se trouve dans la responsabilité miiiistérielle^ c'est-à-dire dans la responsabilité des ministres, dont nous venons de parler au point de vue de leur mise en contact avec les assemblées législatives. Nous nous occuperons, dans le cours de cet ouvrage, et spécialement en parlant de l'administration centrale, des ministres considérés comme administrateurs [n'*' 67 à 73], et, plus loin, des ministres considérés comme juges administratifs [n *' 427 à 437] ; nous ne traitons ici que de leur rôle gouvernemental en tant qu'agents politiques immédiats du pouvoir exécutif.

La responsabilité ministérielle peut offrir des aspects divers.

Il y a, d'une part, et nécessairement, la responsabilité du ministre vis-à-vis du pouvoir exécutif qui le uomme et qu'il représente ; il y a, d'autre part, et celle-là n'existe pas dans tous les systèmes constitutionnels, la responsabilité des ministres vis-à-vis des assemblées politiques.

Lorsqu'on l'envisage sous un autre aspect, il y a, d'une part, la responsabilité individuelle de chaque ministre pour ses actes personnels, et, d'autre part, la responsabilité collective des ministres qui suppose la solidarité de tous les ministres pour les actes du ministère ; c'est une solidarité de dix)it constitutionnel, en vertu de laquelle tout ministre qui ne se retire pas d'un cabinet accepte la responsabilité des actes du ministère, alors même qu'ils ne lui sont pas personnels ; alors seulement la responsabilité ministérielle se produit dans toute sa réalité.

30. Considérée enfin au point de vue de ses effets, la responsabilité ministérielle est pénale et politique.

22 RESPONSABILITÉ MUflSTÉRlBLLE.

Le principe de la responsabilité pénale des ministres a été posé, mais n*a jamais été organisé en dehors du droit commun par la loi française, toujours soucieuse d'entourer la mise en accusation des ministres de garanties constitutionnelles [n^ 45, 46 et 693].

La responsabilité politique des ministres doit produire la re> traite d'un ministère devant un vote contraire de la majorité des chambres ; elle assure ainsi aux assemblées une participation importante à l'exercice de cette partie plus particulièrement politique du pouvoir exécutif, appelée le gouvernement et dont nous faisons ici l'étude théorique. Elle forme le caractère distinctif de ce régime parlementaire y auquel les races anglo-saxonnes doivent leur prospérité et que tant de révolutions, de natures différentes, sont venues traverser au sein des races latines. C'est cette intervention des assemblées dans le gouvernement par la faculté de renverser un ministère et, par suite, d'obliger le pouvoir exécutif à la formation d'un ministère nouveau, disposé à agir suivant leurs vues, qui a fait appeler ce régime de liberté politique c le gouvernement du pays par le pays ».

Considéré in abstracto, ce régime peut se produire, quelle que soit la forme monarchique ou républicaine du gouvernement, et peut s'associer à toutes, ainsi que le prouve l'adage connu de la monarchie constitutionnelle : « le roi règne et ne gouverne pas » ; considéré en fait et dans ses applications, on n*a pas vu que les difficultés de sa mise en œuvre fussent amoindries par Tune plus que par l'autre. L'un de ses périls, celui de pousser à l'opposition, en raison de la compétition môme des ministères, varie suivant le tempérament des races, et peut trouver son remède dans l'éducation politique du pays. L'autre péril, celui de pouvoir créer des conflits entre les deux pouvoirs, a trouvé, dans les constitutions monarchiques de la France (sauf celle de ^94), comme dans celle d'Angleterre, un remède dans le droit de la couronne de prononcer la dissolution des assemblées électives, et d'en appeler au suffrage des citoyens chargés d'élire un nouveau parlement. Mais les unes ont placé l'irresponsabilité de la couronne comme corollaire de la responsabilité ministérielle; une autre a admis à la fois les deux responsabilités. Dans les constitutions républicaines, cette question vient se confondre avec le grave problème des conditions de la nomination du pouvoir exécutif, de $a durée et de ses modes de remplacement; et dans la constitution actuelle de la France nous trouverons transportée, avec certain tempérament, la règle indiquée comme propre jusqu'aloi*s dans noire pays aux monarchies.