Suite

656. Sanction pénale du principe; nécessité d'une autre sanction.

649. Les dispositions légales qui formulent la règle , élevée : . hauteur d*un principe de droit public, de Tindépendance de i'atorité administrative à rencontre de l'autorité judiciaire et de If. séparation , émanent de TAssemblée constituante de 4789 ; la C. vention et le Directoire les ont reproduites et confirmées.Tix>ts de . ■ textes, ceux de 4790, 4791 et Tan III, par suite de leur imporui doctrinale et pratique, doivent être connus dans leur lettre mts Mais avant ces textes, le décret des 22 décembre 47S9-8 janî: 4790, relatif à la constitution des assemblées primaires et de* • \ semblées administratives (section lU, art. 7) , et rinstructicr annexée (§ VI}, avaient déjà fait de ce principe une solennelle af , cation ; les lois des 7-4 4 septembre 4 790, 7-4 4 octobre 4 790, 4 7 a»r 25 mai 4794 l'ont aussi consacré.

Les fonctions judiciaires sont distinctes, et demeureront toujours s-.-fr des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forU ' troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps adjsrt ^ tifs ou citer devant eux les administrateurs à raison de leurs fondions L 16-24 août 1790, sur J'orgaDisaiionJudicittire , Utre II, arL 13). — Les trib. i ne peuvent ni s'immiscer dans l'exercice du pouvoir législatif ou su^pr' Texécutiou des lois, ni entreprendre sur les fonctions administratîTcs < c devant eux les administrateurs à raison de leurs fonctions (Cons4àtulk/ > 3 septembre 1791, titre III, chap. v, art. 3). — Défenses itératives sont fii.-^ l

ADMmiSTRATlVE ET DE L* AUTORITÉ JUDICIAIRE. G09

tribunaux de connaître des actes d'administration de quelque espèce qu'ils soient, aux peines de droit (Décret de la Convention nationale du 16 fructidor an III, article unique | 2 [voir n* 680] ). — Arrêté du Directoire exécutif du 2 germinal an V, qui ordonne la dénonciation au tribunal de cassation de deux jugements rendus par des tribunaux civils dans une affaire du ressort des autorités administratives.

650. Nous aurons à montrer, dans le cours de cet ouvrage , les conséquences pratiques, spéciales à diverses matières, du principe de la séparation des autoiités administrative et judiciaire. Nous aurons notamment à exposer celle considérable que le conseil d*État et le tribunal des conflits en ont déduite au point de vue du droit exclusif de Vaulorité administrative de déclarer TÉtat débiteur, toutes les fois que sa responsabilité est engagée au point de vue des services publics, à moins d*un texte contraire [n^ 4055 à 4064]. Nous verrons aussi , en appréciant [n<>' 960 à 968] les jurisprudences contraires de la cour de cassation, du conseil d'État et du tribunal des conflits, les conséquences de ce principe relatives à la délimitation du domaine public. Mais, en ce moment, nous devons déterminer les conséquences générales du principe , relatives à Tcnsemble du droit. A ce point de vue, les principales conséquences pratiques et générales de ce principe, consacrées par la jurisprudence administrative et judiciaire, sont au nombre de cinq, et peuvent se résumer ainsi qu*il suit :

4 * Les tribunaux de Tordre judiciaire doivent s'abstenir de prescrire dans leurs jugements et arrêts aucune mesure du ressort de Tadministration active, délibérante ou contentieuse [n**244 à 260]. Un grand nombre d'arrêts font l'application de chacune de ces règles, et ceux qui suivent ne sont cités qu'à titre d'exemples entre beaucoup d*autres (c. c. cli. crim. 47 décembre 4857,S. 57, 4, 880 ; Paris, 7 décembre 4864, S. 62, 4,295; c. c. ch. crim. 45 juillet 4 864, S. 65, 4 , 4 00 ; ch. crim. 9 février 4 865, Paulin ; ch. civ. 9 avril A 872, (Tlsoard c. de Clapiers). — 2** L'adminîslration active et les tribunaux administratifs doivent, de leur côté, s'abstenir de juger les questions dlntérèt privé de la compétence des tribunaux judiciaires, telles que les questions de propriété et les questions d*état [voir n~ 250. 404, 402, 494j. — 3» Les actes émanés de l'une des deux autorités doivent être respectés par l'autre, alors même qu'ils seraient entachés d'excès de pouvoir et d'incompétence; ils ne peuvent être ni vérifiés, ni appréciés soit dans leur opportunité, soit dans leur légalité, ni blftmés par l'autre autorité, ni enti'avés dans leur exécution , ni annulés par elle; ce pouvoir n'appartient

640 APPLICATiON DES ACTES ADMINISTRATIFS

qu'aux supérieurs hiérarchiques du même ordre (c. c. di. req. 23 février 4847; c. c. ch. crim. 47 février 4865, AugtuUn; Paris, 2 mars 4 866, fille Chopin ; c. c. req. 2 mars 4 869, Michaelis c. JvlÀen). Il faut tenir compte, non pas au poiat de vue de l'eDtrave oc de l'annulation, maisau point de vue de l'appréciation, du conlre-coup que le décret du 49 septembre 4870, qui abroge Tarticle 75 de la Constitution de l'an VIII, fait éprouver au principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire [voirn^* 670, 680, et surtout 689 et689 his] ; et dans tous les cas le même principe, qui intenri: au juge de qualifier, d'apprécier et de blâmer un acte de Tautoriie administrative, lui interdit à plus forte raison dlnlervenirdaib l'appréciation des actes du pouvoir législatif (c. ch. crim. ISjoir 4 879, procureur général c. trib. de Baugé).

654 . Â^ L'autorité judiciaire est tenue non-seulement de re^ pecter, mais encore d'appliquer les actes émanés de rautorité administrative, lorsque leur sens est clair et non ambigu, sanspc4voir, suivant la règle précédente, apprécier leur jasUcc, leur <%portunité, leur mérite en fait (c. cass. 42 février 4862, 44 juilW 4862, 49 mars 4864, 45 novembre 4 S64, 8 mai 4865, 9 janvier 4 W 44 mars 4868, 2 décembre 4868, 48 janvier 4869, 26 juillet 42S7{ Il en est ainsi, qu'il s'agisse d'actes contractuels, dans leurs efif^L* par rapport aux tiers (c. cass. 26 juillet 4874, ville d^ Avignon c. icamus; 30 juillet 4872, Béai c. Komig)^ et dans leurs eCets caLv les parties, les difficultés relatives à l'interprétation et à Texécatii ' des contrats administratifs appartenant de droit au contentiet \ judiciaire, ainsi que lappréciation des conditions de leur valUîli (c. cass. 43 mai 4 872), à moins d'un texte contraire [n* 245 et 250 . qu'il s'agisse d'actes administratifs proprement dits, ou d'aciréglementaires émanés du chef de l'État, des préfets ou des maîr&

Mais, à ce point de vue, il y a entre ces trois sortes d*acles u. l'administration cette différence : que les tribunaux ne doÎT^rc pas non plus apprécier le mériie en droit, au fond ou dans la fartLr. la légalité, des actes administratifs proprement dits (actes de an mandement et d'autorité) pour se refuser à les appliquer, taD>i> qu'ils le peuvent pour les actes contractuels (simples actes de .£ttion) et pour les décrets et arrêtés préfectoraux ou municipax réglementaires malgré leur caractère d'actes de la puissaoce pablique. Nous devons nous borner ici à renvoyer [n* 247] à la distio tion fondamentale des actes de l'administration, en actes admmidr^ tifs proprement dits, actes réglementaires, et actes contraduek.

PAR l'autorité judiciaire. 6 H

652. Ce droit d'apprécier leur légalité ne s'applique en principe qu'aux actes réglementaires seuls parmi les actes d'autorité de l'administration, parce qu'ils constituent en outre des actes de législation secondaire [n** 62]. Ce droit est expressément reconnu h l'autorité judiciaire, en matière répressive, par l'article 47^ g ^ 5 du Gode pénal, qui punit d'une amende de simple police « ceux » qui auront contrevenu aux règlements légalement faits par Tau- » torité administrative » ; ce droit existe également en matière civile, le Code pénal n'ayant fait que consacrer une règle préexistante et supérieure. C'est ainsi que la cour de cassation, autorité judiciaire, sans violer le principe qui limite sa juridiction, a été appelée à connaître de la légalité des décrets rendus par l'empereur Napoléon P'sur certaines matières réservées au pouvoir législatif, dont l'exécution fut contestée après 4814 pour cause d'inconstitutionnalité, et à les déclarer légalement obligatoires par suite du défaut de recours formé contre eux dans les formes et les délais constitutionnels. C'est en application de la même règle que la cour de cassation, par une solution opposée, a jugé (ch. réunies, 43 mars 4832) que le décret du ^2 février 4844, rendu par l'impératrice régente Marie-Louise, à l'effet de prescrire certaines formalités pour la publication des actes de sociétés commerciales, n'est pas obligatoire.

Il faut remarquer que, dans ces diverses hypothèses, l'autorité judiciaire n'annule pas l'acte réglementaire émané du gouvernement ou de l'administration; elle se borne à ne pas en faire l'application et à lui refuser son concours, laissant à l'autorité dont elle émane le soin de pourvoir par elle-même, si elle le peut légalement et si bon lui semble, à l'exécution de son acte; de sorte que le principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire est respecté. Ce droit, ainsi déterminé et défini, aux mains des tribunaux de l'ordre judiciaire, existait sous la Constitution de 4852 parallèlement à celui que conférait au sénat son article 29 [n"" 645]; par le recours pour inconstitulionnalité, le sénat était investi du pouvoir d'annuler l'acte, ce que ne peuvent et n'ont jamais pu faire les tribunaux.

653. Il y a môme certaines matières où des textes formels ont pu conférer exceptionnellement le droit d'apprécier la légalité des actes de l'administration, môme en ce qui concerne des actes administratifs proprement dits. C'est ainsi que, pour la sauvognrde du droit de propriété, la loi du 3 mai 4841 (art. 2) n'oblige l'au-

642 EXCEPTIONS A LA DÉFENSE D'aPPRÉC1E&

torité judiciaire à rendre le jugement d'expropriation pour cau^c d'utilité publique, qu'autant que la déclaration d*utUité pabfiqct la désignation des territoires, Tarrôté de cessibilité sont légalement intervenus; sinon elle doit, non pas annuler ou réforoK; ces actes administratifs proprement dits, mais s'abstenir d\t faire Tapplication qui lui est demandée, en se refusant à rendre!, jugement d'expropriation, tant que l'administration, qui requidi l'expropriation, ne justifie pas de raccomplissemetit des formaliln prescrites par la loi. L'autorité judiciaire procède, dans ce a^ comme en matière de règlements : elle délaisse Tadministratiai 1 ses propres moyens d'action , ici paralysés par la loi. Seulement droit de l'autorité judiciaire d'apprécier, pour les appliquer, UW gai i té des actes réglementaires, forme, en ce qui concerne..actes, la règle générale et le droit commun, tandis que, pour !.* actes administratifs proprement dits, la règle est contraire, eiL faculté d apprécier leur légalité est une exception très-rare •]. doit être écrite dans un texte formel [voir la controverse reprod^ . aux n'" 963 à 968].

654. 5*" Les tribunaux de l'ordre judiciaire n*ont pas le dr-. dHnterpréter ' les actes administratifs dont ils ont à faire ï^ph • lion ' : c'est à l'autorité dont l'acte émane qu'il faut demander s: interprétation (c. c. 24 juin 4861 ; 24 février 4864, LaHmoKir- Carriol; 42 août 1867, Leblanc; 47 novembre 4869, com.diF' Hues; 43 juillet 4870, Javal). Aussi les tribunaux doiven:.* surseoir jusqu'à ce que l'interprétation administrative intenia£' (c. c. 22 août 4864, Denis; 42 août 4867, Leblanc; 28 déc. h% Bazacle; 6 nov. 4877, com, de Taugon c. com. de Saint^ees-^- Liversay) , non pas chaque fois que les parties sont en désact/* sur le sens de l'acte, mais quand ce sens est douteux ou amh v (c. c. ch. req. 44 décembre 4834 ; 2 décembre 4868, Leblanc « Castillon c. ville de Nice; C. d'Ët. 3 avril 4865, compagnie des nûi^ d'Anzin).

655. Toutefois cette défense d'interpréter faite aux tribunaux b s'applique qu'aux actes administratifs proprement dits, essenl -

*-• Voir dans notre brochure intitulée : Théorie de rexlrMtfiUoB , un? r. approfondie du principe de la séparation des deux autorités admiaistrat^'v. Judiciaire dans son application directe en matière d'extradition; tbekori? llrméo depuis par la cour de cassation, ch. crim. (arrêt du 4 juiUel 1SS7, rvc. sur un recours formé dans l'intérêt de la loi par ordre du ministre de iijîi^' autres arrêts du.25 et du 26 juillet 1867 ; Sirey, 67, 1, 409).

ET D'iNTERPRÉfER LES ACTES ADMINISTRATIFS. 613

mt individuels et spéciaux, dont nous venons de voir que les maux ne peuvent non plus apprécier la légalité. Elle ne Test )our les actes contractuels, qui forment des actes de gestion et des actes d'autorité, et dans lesquels l'administration figure me partie contractante et non comme puissance publique, ne l'est pas non plus pour les règlements administratifs faits lécrets, arrêtés préfectoraux ou arrêtés municipaux ; le prindc Tindépendance des deux autorités ne fait pas plus obstacle que l'autorité judiciaire interprète les règlements, que celui séparation des pouvoirs législatif et exécutif ne s'oppose à ce l'autorité judiciaire, branche distincte du poin^oir exécutif, prête la loi qu'elle applique. C'est à ce point de vue que la cour issation a pu décider que l'interprétation de décrets ou ordoncs intervenus en exécution d'une délégation du législateur, rtient à l'autorité judiciaire, qui par suite a le droit de recher directement le sens ou la portée d'un décret contenant if d'une compagnie d'officiers ministériels (c. ch. civ. 4 4 août , Laffitte c. Lacompagne).

is, pour les règlements comme pour les lois, l'interprétation lise aux tribunaux est Tinterprétation doctrinale fondée sur isonnement, et non l'interprétation par voie d'autorité, qui [îut émaner que de l'auteur même de la disposition : cujus est Tre, ejusdem est interpretari (Loi des 46-24 août 4790 sur Tor- Mition judiciaire, titre II, art. 42 [n*** 46 et 76].

}. Le principe de la séparation des autorités administrative et iaire a reçu sa sanction directe dans l'article 427 § 2 du Gode I, qui déclare, comme la loi de 4790, coupables de forfaiture, nit de la dégradation civique, les magistrats de l'orire judi- ? qui porteraient atteinte à l'indépendance de l'administration, rticles 430 et 434 du même Gode, par réciprocité, répriment itreprises des administrateurs, contre lesquelles, d'ailleurs, la ration , toujours possible , de ces fonctionnaires est une pree et sûre garantie. Contre les magistrats inamovibles de l'ordre iaire, au contraire, la sanction pénale de l'article 427, si elle té seule, serait demeurée complètement impuissante à pro-

l'indépendance de l'administration ; en fait elle est illusoire, en est ainsi parce que l'application de la peine suppose tou-

la réunion des deux éléments constitutifs du crime, le fait et nlion coupable, et que l'administration serait restée sans clion dans les hypothèses communes d'erreur et de fausse

644 sanction; conflit positif d'attributiors

interprétation de la loi. Cette circonstance et rinamovibilibè d^ magistrats de Tordre judiciaire ont rendu nécessaire une sancûv du principe, plus pratique et plus sérieusement protectrice d. domaine d'action appartenant à Tautorité administradve , que '^ menace d'une peine écrite dans la loi : c'est l'objet de i'institDtios et de la réglementation des conflits positifs d'attributions edr. l'autorité administrative et l'autorité judiciaire.

2 II. — Des conflits.

637. Définitions ; conflit positif d'attributions entre raatoriiô adminislraût- Tautoritô judiciaire.

658. Historique et législation de l'institution des conflits.

659. Du jugement du conflit à toutes les époques antérieures, saaf 1849.

660. Tribunal des conflits de 1849 à 1852 ; résultats généraux de sa junspnsd^

et de celle du tribunal des conflits de 1872.

661. Nouveau tribunal des conflits institué par la loi du 24 mai 1872; sescX

rences d'organisation avec celui de 1849.

662. Différences d'attributions entre ces deux tribunaux des conflits.

663. Critique d'une attribution du tribunal des conflits de 1872.

664. Règles complémentaires de l'organisation du tribunal des conflitâ.