Relativement aux ministres

694. Maintien des règles relatives aux magistrats de Tordre judiciaire et du pn-

vilége de juridiction.

695. Maintien des garanties et immunités politiques des membres du pare-

ment» non applicables aux membres des conseils électiCs.

696. Non-exécution de l'article 2 du décret du 19 septembre 1870.

679. L'Assemblée constituante de i 789 a proclamé en ces ienoeî le principe de la responsabilité des fonctionnaires publics : cLa société a le droit de demander compte à tout agent public de soc administration >. Au point de vue répressif, cette responsabiLi. est réglée par les nombreux articles du Code pénal qui réprimea:. avec aggravation de peine, les crimes ou délits commis par lefonctionnaires dans Texercice de leurs fonctions; au point de >u^ du droit privé, cette responsabilité forme Tune des appUcatioosik l'article 4382 du Code civil et des articles 4 g 2 et 3 § I du Codf

GÀRAffTlK ADMINISTRATIVE SUPPRIMÉE. 637

d*instruction criminelle, qui, de droit commun, ouvrent aux citoyens l'action civile en dommages-intérêts à Toccasion des faits qui leur sont préjudiciables.

680. A côté de cette règle, et pour prévenir Fabus qui pour* rait en être fait, la même assemblée avait placé cet autre principe : « Aucun administrateur ne peut être traduit devant les tri- » bunaux pour raison de ses fonctions publiques, à moins qu'il » n'y ait été renvoyé par l'autorité supérieure, conformément aux » lois ». Ainsi s'exprime l'article unique g 2 de la loi des 7'\A octobre n90, qu'il faut rapprocher des textes suivants, dont deux émanent aussi de l'Assemblée constituante et un de la Convention, et qui tous, exprimant la même idée, consacraient, comme corollaire du principe de la séparation des pouvoirs, et en même temps que lui, le principe de la garantie administrative des agents du gouvernement à l'occasion des faits relatifs à leurs fonctions.

Tout citoyen actif pourra signer et présenter contre les officiers municipaux la dénonciation des délits d'administration dont il prétendra qu'ils se seraient rendus coupables ; mais, avant de porter cette dénonciation devant les tribunaux, il sera tenu de la soumettre à l'administration ou au directoire de département, qui, après avoir pris l'avis de l'administration du district ou de son directoire, renverra la dénonciation, s'il y a lieu, devant les juges qui en devront connaître (Loi des 14-22 décembre 1789-8 janvier 1790, relative à Ja constitution des municipalités, art. 61). [Voir l'article 60 au n* 669.] — Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions (L. 16-24 août 1790, sur l'organisation Judiciaire, titre II, art. 13). — [Voir aussi, n» 649, la constitution du 3 septembre 1791 , tit. III, chap. v, art. 3.] — La Convention nationale décrète qu'elle annule toutes procédures et jugements intervenus, dans les tribunaux judiciaires, contre les membres des corps administratifs et comités de surveillance... Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d'administration, de quelque espèce qu'ils soient, sauf aux réclamants à se pourvoir devant le comité des finances pour leur être fait droit, s'il y a lieu, en exécution des lois (Décret du 16 fructidor an m, à l'occasion de poursuites dirigées contre des agents de radministra" tion des finances).

684. C'est ce principe de la garantie administrative des agents du gouvernement qui, des lois de la révolution, avait passé dans la Constitution du 22 frimaire de l'an VIII, où il formait l'article 75 ainsi conçu : « Les agents du gouvernement, autres que les mi- » nistres, ne peuvent être poursuivis, pour des faits relatifs à leurs 9 fonctions, qu'en vertu d'une décision du conseil d'État. En ce

638 STATISTIQUE ET CONDITIONS d' APPLICATION DR

9 cas, la poursuite a lieu devant les tribunaux ordinaires ■. Le caractère exclusivement administratif de ce texte lui ayaît Tala de survivre aux dispositions politiques de la Constitution de Tan vm» et de traverser, malgré de nombreuses attaques, le régime républicain de 4848 à 4852, comme les divers régimes monai-chiques. Après la révolution du 4 septembre 4870, il était naturel que les membres du gouvernement de la défense nationale, qui a>^ient souvent demandé Tabrogation de cet article 75 de la Gonstitutîoii de Tan VIII, s'empressassent, en prenant le pouvoir, d*y réaliser la doctrine par eux soutenue dans l'opposition, et ils rendirent le décret du 49 septembre 4870 qui a prononcé cette abrogation.

682. Bien que cet article 75 de la Constitution de Tan YHI soit ainsi abrogé, il est utile, non-seulement au point de vue historique, mais aussi pratiquement, avant d'examiner le décret du 49 septembre 4870, et pour en mieux déterminer la gravité et la portée, de faire connaître, d'une part, l'application que recevait le texte abrogé, et, d'autre part, le dernier état de la jurisprudence administrative et judiciaire relative à celte disposition. Dans ce but, nous allons donner l'explication de l'article 75 comme dans les premières éditions de cet ouvrage.

683. D'après le compte général des ti*avaux du conseil d^Ëtit publié le 30 mars 4862, pendant la période de neuf années écoulées de 4852 à 4860, l'autorisation des poursuites à fins crimineUes a été refusée à l'égard de 249 fonctionnaires ; elle a été accordée à l'égard de 436 ; le résultat des poursuites a été 73 condamnations et 60 acquittements ou abandons de poursuites. Les demandes d'autorisation de poursuites à fins civiles se sont élevées , en moyenne, à 20 par année ; la plupart ont été repoussées par k conseil. — Le compte général des travaux du conseil d*fitat publié en 4868 constate que, dans la période écoulée du 4^ janvier 48€{ au 34 décembre 4865, les demandes à fins de poursuites criminelles ont été au nombre de 4 54 (dont 82 dirigées contre des maires, 4 4 contre des adjoints) ; Tautorisation a été refusée pour 77 fonctionnaires, et accordée à l'égard de 53 ; le résultat des poursuites autorisées a été de 37 condamnations, 46 acquittements» 3 abandons de poursuites. Les demandes d'autorisation de poursuites à fins civiles ont été, dans cette période, de 450 (dont Si contre ite maires ou adjoints). Sur ces 450 demandes, 22 ont été robjet d*aotorisations, plus de 40 ont été l'objet de non-lieu à statuer, pure

l'article 75 ÀBB06É DE LA CONSTITUTION DE L'aN VIII. 639

que l'autorisatioa n'était pas nécessaire ; dans les autres, il y a eu refus.

684. Pour que l'article 75 de la Constitution de l'an YIII reçût son application et que l'autorisation préalable du conseil d'État f&t nécessaire, il fallait la réunion de trois conditions :

4 "^ Qu'il s'agtt d'un acte de poursuite, par action publique ou par action civile, de la compétence non d'une juridiction administrative (G. d*Ët. 3 février 4855, Deliane), mais d'un tribunal de l'ordre judiciaire, ciTÎl, correctionnel ou criminel ; acte tel que mise en prévention ou en accusation, mandats à délivrer par le juge d'instruction, citation directe du ministère public, assignation et même citation en conciliation i la requête des particuliers ; mais l'accomplissement sans autorisation préalable des simples actes d'instruction (procès- verbaux de constat, information par audition de témoins) était permis, et même exigé lorsque le ministère public requérait la mise en jugement (Décret du 9 août ^1806, art. 3).

2"* Il fallait que les faits donnant lieu à la poursuite fussent relatifs aux fonctions ^ c'est-à-dire qu'ils renfermassent une application quelconque du pouvoir qu'elles confèrent. Ainsi il ne suffisait pas qu'un agent du gouvernement fût l'auteur de Tacle incriminé pour que l'article 75 fût applicable. Il ne suffisait môme pas que l'acte eût été accompli par le fonctionnaire dans l'exercice de ses fonctions; il fallait que ces faits « fussent un acte de la fonction » elle-même, avec laquelle ils s'identifient et dont ils constituent » un exercice, bien qu abusif (ch. crim, 34 mars 4864, Ché- » ronnet) ». De même encore, il ne suffisait pas que le fait se rattachât par sa nature à l'exercice de la fonction; l'article 75 n'était pas applicable si, môme dans ce cas, le fait incriminé sortait de la compétence du fonctionnaire et constituait, non plus un simple abus du pouvoir qu'il possédait, mais l'excès ou l'usurpation d'un pouvoir qu'il n'avait pas(c. cass. 44 septembre 4807; 2 mars 4854 ; 49 février 4863, Sintas c. Nogent). L'autorité judiciaire avait le droit et le devoir de vérifier le point de savoir si l'acte rentrait dans l'exercice des fonctions (c. cass. 4 6 avril 4 858 ; 3 avril 4 866; 45 mai 4866, Sensc. Pinard, Coll c. Pinard; — nonobstant 5 mai 4862» Coll c. Ravier).

Ces deux premières conditions , résultant de ces mots de l'article 75 c ne peuvent être poursuivis pour des faits relatifs à leurs fonctions », ne devaient s'entendre que de poursuites p^rsonn^/fe^ dirigées individueUement contre le fonctionnaire à l'effet de faire

640 CONDITIONS ET SANCTION DE L'àRTICLE 75

subir à lui-même la responsabilité et les conséquences dommageables de l'acte incriminé ; el, suivant nous , Tarlicle 75 cessait d'être applicable si l'administration, c'est-à-dire TÉtat, le département ou la commune , était poursuivie dans la personne de ses représentants légaux; ni l'esprit ni les termes de rarlide 75 ne comportaient une telle extension {m G. d'Ét. 5 août 1857, Fememtij Lebon, p. 929; i\ décembre 4863, Fo/iîi», Lebon, p. lOêl; — contra^ Paris, 46 juillet 4864, duc iïAufnale et Michel Lé^ c.prifa de police; ch. req. 45 novembre 4865, qui ne doit être ocMisidérè que comme un arrêt d'espèce; G. d'Ët. Ass. gén. 34 inars48M, Lebon, p. 4373 [voir dans la même affaire, et dans un antre ordre d'idées, G. d'Ët. 9 mai 4867]].

30 II fallait que la poursuite fût dirigée contre un foncdonnaire public ayant la qualité A*agent du gouvernement ; la jurisprndenoe du conseil d'État et celle de la cour de cassation étaient d'aoeori pour décider « que les fonctionnaires couverts par la garantie administrative comme agents du gouvernement sont seulement les dépositaires d'une portion de l'autorité gouvernementale et adoiinistrative, qui, agissant au nom du gouvernement , sous sa direction médiate ou immédiate , font ainsi partie de la puissance publique I ». Une large exception relative à tous les agents des

* Cette définition des agents du gouvernement , empruntée aux des décisions^ s'appliquait aux préfets, sous-préfets, secrétaires génénux c: préfecture, conseillers de préfecture. La question, en ce qui concerne ces dpniers, était controversée; mais il était naturel d'appliquer cette garantie ic magistrats amovibles des tribunaux administratifs privés de toute garacL . tandis que les magistrats de rordre judiciaire, indépendamment de lear cjmovibilitéy sont protégés contre la prise à partie et les poorsoiles relaUvc^i leurs fonctions par les garanties décrites aux Codes de procédure civile , a> ticles 510 à 516, et d'instruction criminelle, articles 483 à 504. Cette déncxnation s'appliquait également aux commissaires de police pour leurs fonctltL^ de police administrative seulement , aux ministres plénipotentiaires et i^sediplomatiques, aux consuls, aux inspecteurs, ingénieurs et condneteorc ies ponts et chaussées, aux directeurs des maisons centrales el gardiens chefs de» maisons d'arrêt , etc. — Les maires , pour les actes relatifs à toutes leurs tcz lions administratives indistinctement , ne pouvaient , sauf controverse . êï poursuivis sans Fautorisation du conseil d'État, même lorsqu*Us avaxect procédé en qualité de représentants de la commune. La cour de caasatien a i> pliqué cette règle à l'action en restitution de deniers communaux dèCouran de leur destination, exercée contre un maire , même après la cessation Je > fonctions (7 avril 1852), et à l'action dirigée contre le maire pris c>n. président du bureau de bienfaisance (22 août 1861); mais le conseil d*ÉU' . statué différemment en ce qui concerne le maire assigné comme préstd^rst •* conseil de fabrique (14 avril 1860). Les maires ou adjoints , présidents des t.*