CONFECTION DES LOIS; SANCTION

quemeot que du pouvoir qui n'a pas le droit de voter la loi ; par la sanction, il est armé d'un moyen constitutionnel d'empêcher le projet discuté et voté par l'autre pouvoir de devenir loi. Il échappe ainsi à l'obligation constitutionnelle d'assurer Vexécution des mesures contraires à ses vues.

Le choix de la forme monarchique ou républicaine du goavernement doit naturellement exercer une influence directe sur la solution de cette partie du problème. Toutes les constitutions monarchiques de la France, et celles de l'an YIII et de 185:2 dès leur origine, ont donné la sanction législative au pouvoir exécutif, moins celle de 1791, qui ne conférait au roi que le veto suspensif pendant deux législatures. La constitution républicaine de l'an m refusait absolument la sanction et tout ce qui eût pu en tenir lieu au Directoire exécutif, mais l'attribuait au conseil des Anciens ; la sanction des lois confiée à une assemblée perd son caractère rationnel,et ramène par la force des choses à la discussion et au vote par une seconde assemblée législative. La constitution de 1848 donnait au président de la République, non la sanction, mais le droit de provoquer une nouvelle délibération du pouvoir législatif [u'* 37 et 51].

Il faut remarquer que, même dans les constitutions qui ont accordé la sanction au pouvoir exécutif, elle a une importance qui varie, moins grande dans celles (an VIII, 1802-1804, 1814, 1815, 185i) qui donnaient l'initiative au pouvoir exécutif seul, plus grande dans celles (1830, 1870) qui partageaient cette initiative entre le pouvoir exécutif et les chambres.

^0. Il résulte de l'analyse que nous venons do faire des opérations multiples de la confection des lois, que la date des lois varie suivant les constitutions qui règlent ces opt^rations législatives. En eHbt, la loi doit toujours prendre date du jour où elle est complète. Dans les constitutions qui admettent la sanction, le projet, même vottS no devient loi (jue par la sanction [n» 19], et doit en prondre la date. Dans celles au contraire qui n'admettent pas la sanction, ot dans lesijuelles la loi est achevée par le vote, la loi prendra la date du jour du vote. Si ce vote appar

irLr.ATTON Tyf.S LOIS

lirnt cumulativcment ù deux assetnhlées législatives, ce sent la (laie du dernier vole qui deviendra celle do la loi ; si le pouvoir ex(''cu(irest investi du droit de provoquer un nouvel examen de ' la loi, la date de la loi sera celle du vote déHnitlf, soit iiu'il con* firme, soit (ju'i! modilie le pn'cédcnt ; enfin si, comme on le voit surtout dmis lo système d'unîtii d'assemblée législative, la loi est soumise à deux ou trois lectures, c'est toujours le rote en dernière lecture qui imprimera à la l'a sa date ofllciollo. En un mot, la date de lu loi doit être celle de la sanction dans les constitutions qui l'adinetlent, et celle du dernier vote législatif dans les autres [n" 21, 39 et SI;.

âl. Sous la plupart des conslilutiODs conTérant la sanction au pouvoir exécutif, les mémos actes, ordonnances royales, décrets impériaux, décrets ou arri-tés du gouvernement, sanctionnaient et promulguaient à la fois la loi sous cette formule consacrée : N Avons sanctionni^ et sanctionnons, promulgué et promulguons, a la loi dont la teneur suit ». Malgré leur réunion dans le même acte et dans la même plirase, la sanction et la promulgation n'en ont pas moins toujours Hé deux cboses distinctes.

Nous venons de voir que, par la sanction, lo pouvoir exécutif est admis à coopéi-er, parle in quii, â l'œuvre législative, pour y adhérer ou pour l'empèclier de se parachever, sans toutefois pouvoir en modifier les dispositions; ainsi par la sanction te pouvoir exécutif participe réellement de la puissance législative,

1^ promulgation, au contraire, est un attribut du pouvoir exécutif; elle suppose la loi complète ; elle est l'acte par lequel le pouvoir exécutif rend la loi exécutoire, c'est-â-dire le pivmier acte dVxécution de U lot. Portails l'a définie : k l'édition i solennelle de la loi, le moyen de constater son existence, et Il de lier le peuple à son exécution j>. Ainsi la loi existe avant la promulgation, mais elle n'jcquiert iiue par elle la force I coercilive [n^Sl].

"H. Ce que nous venons de dire de la promulgation, premier ' acte d'exécution d« la loi, forme une transition naturelle entre

22 l'otutun EXyîcttTiF; SA division F,ri

l'élude spéculative et résumée que nous venons de présentor â pouvoir cliai'gé de faire la loi, et celle que nous allons égalemed 'enli'eprondre pour le pouvoir chargé de faire exécuter la loi, < le consid(^Tant ici en lui-m{>mo, au point de vue rationnel, indépendamment dudioÎL positif.

Nous venons de voir que le pouvoir exécutif, considdr6 1° point de vue de su participation plus ou moins étcndueà Vœavi législative, pouvait présenter les diversités les plus grandes, sol vaut la solution donnée ù ces problëmcs pnr h constitution 4 pays. Les diversités et im difflcutlés augmentent encore loraqoi sortant de la théorie de la confection des lois, on envisage tI pouvoir exécutif au point de vue de son organisation propi relativement t 2" à sa composition, 3' à sa durée et à sa tri mission, 4" au.<( conditions d« son fonctionnement.

Sans revenir sur ce qui a été dit ci-dessus relativement si point, en traitant du pouvoir législatif, nous avons ji prés de rapides aperçus sur les 2", 3' et 4" points.

II convient aussi do les rapprocher d'un 5' point d'étud(>, r tir k l'analyse du pouvoir exécutif et à sa division «n divei branches qui lui sont inhérentes sous tous lus régimes politiqtld Sous ce rapport l'étude théorique et rationnelle du pouvoir B^ cutif que nous entreprenons ici. avec son étude histonqw appartient en mftme temps au droit positif de la France.

Ï3. Lôrsqu'en se plaçant it ce S' point de vue, on aoalya^^ pouvoir exéculiF en lui-même, indépeadainment des formMÏ des conditions politiques sous lesquelles il peut se produire, « reconnaît qu'il se subdivise en un certain nombre de bratlohi Suivant nous, ces branches distinctes du'pouvoir exécutif soDbâ nombra de trois : le gnuuertieinenl, Vadmhihlfalion, la juitti

Cotte portion de l'étude du principe de la séparation des ] voira va mettre en lumière un point de contact étroit eotreS droit constitutionnel et le droit administratif, en détermiaanl place quiappartient à V administration ou aulorilè adininiitTOi dans l'ensemble des pouvoirs, scientif]i|uoment réduits ddoUt^ en nous montrant qu'elle est une branche du pouvoir exéc

IF,»; r.orVFHSEMF.NT

SI. Les attribuls du gnuvrnemunl, première branche du pouvoir exécutif, relèvent [•ulii'roment du droit constitutionnel. Il a en elfel pour objet l'application des lois conatitutionnelloa et la direction, à l'intérieur et à l'extérieur, des intérêts géuéraus du pays {n" 32;.

C'est surtout eu vue de cette première partie de son rdie, de ita mission gotiveriiemculale. que le pouvoir cxéi^utiF peut ûtre et a été soumis à une grande variéti'* de rcigime, eu ce ipii toucbc les conditions de son organisation ci-dessus iQdiigui^es, eonwrnanl ■a composition, sa durée, sa transinisHion, son tanctiounenienl.

ia. Au point de vue de su composition, le pouvoir exéCuliT, chargé de gouverner le pays, peut être confié à un seul homme

Suivant une r^VIe, que nous trouverons partout dans l'en' semble de notre organisation administrative et <|ire]lo domine depuis l'année 1800, u délibérer est le fait d« plusieurs, agir est le fait d'un seul »; exacte dans l'ordre administratif, celte idée ne cesse pas de l'être, transportée dans l'ordre constitutionnel ; si l'exercice collectif convient à la puissance législative, l'untlé d'action est In propre de la puissance executive.

Néanmoins le pouvoir exécutif peut, suivant les inspirations plus ou moins heureuses du pouvoir constituant, âtre soumis soîl à cette n'^gle de l'unité, soit à celle de la pluralité.

Dans l'étal monarcliiigtie, le pouvoir exécutif est nécessairement concentré dans la roain d'un seul, empereur ou roi'; mais ce n'est pas oe qui caractérise cet étal, car, dauK une république, ce pouvoir peut ('gaiement être confia à uu seul homme, premier consul ou président de république. Il peut aussi, dans IVitat républicain, être contié à plusirurg, et, sans aller jusqu'aux vingt-quatre niemhfea du conseil exécutif de la coiislitulion démagogique de 1 793, et même aux gouverni'Ujents de fait composés de douze membres qui se sont produits en France à des époques plus ra|iprocbues de nous, nous avons eu les comités de la Convention, les cinq Directeurs du la constitution do l'an III. el la Commission executive de cinq membres de l'Assemblée

2i onr.AMSATio.N ne r,orvrRNE>iE\T : ses rapports

constituante de 1848. La composition multiple du pouvoir cutir parait avoir toujours eu pour conséquence, dans notre pays, son impuissance à sauvegarder Tordre social en péril.

26. Lorsque le pouvoir exécutir est remis à un seul homme, il faut faire de nouvelles distinctions, et trois hypothèses principales se produisent. Le pouvoir exécutif est-il remis à cet homme pour un temps court et déterminé, et jusqu^à lY'poque fixe d'une nouvelle élection ? la forme du gouvernement est républicaine. Si le dépositaire unique du pouvoir exécutif en est investi pour une longue durée et surtout pour un temps illimité ou viager, mais sans l'hérédité, TKtat n'est républicain que de nom, sans avoir la réalité de la monarchie. Si la loi constitutionnelle ou le sénatus-consulte attribue au premier consul à vie le droit de choisir son successeur, il lui confère une prérogative supérieure mèmeà celle du pouvoir monarchique dans un Ktat (jui n*a véritablement de la république (]ue le nom. Lorsque le dépositaire du pouvoir exécutif en est investi pour toute sa vie, et qu'en outre ce pouvoir est héréditaire, transmissible à sa descendance, TÉtat est monarchique; sauf à distinguer les monarchies admettant rhérédité des femmes, comme en Angleterre, en Hollande, en Kspagne, do celles qui, comme en France, suivant la loi salique, les ont toujours exclues de Tordre de succession à la couronne.

Kniin, au cas d'éligibilité du pouvoir exécutif en dehors de la transmission monarchique, il faut résoudre Tembarrassant problème consistant à fixer les conditions de cette élection du pouvoir exécutif. Sera l-elle confiée à une assemblée? à deux assemblées? à un coiigp's? un bien au suflVa^'e poj)ulaire?

Sous ces formes variées se dn-ssent autant de d illieu Ités, qu'il suffit ici de montrer, et (jue soulèvi; la mise en œuvre constitutionnelle du principe de la séparation des pouvoirs.

27. Ce n'est pas seulement au point de, vue de son admission à pnrtii'iper au pouvoir législatif, de sa eoin|)osition, de sa durée ri de sa transmiNsiun, (|ue le pouvoir exécutif peut être soumis aux rr Jolies constitutionnelles le^ plus diverses : c'est aussi au

IKSPONRAmiJTK MIMSTKI1IEI.LK

pninl de \U(^ de ses conditions organiiities de Fond ion nemenl.

En effet, le pouvoir exécutif peut iMre plus ou moins forlemenl constiluA par rapport aux assemblées, iDdéperidammeat du titre républicain ou monarchique de cliaque constitution.

La constitution nionarcliique de 1791 donne l'exemple d'un pûuvoirroyal asservi en pri'sonced'unc asscmbli^uniiiua et toutepuissante, et la constitution républicainede l'an VIII offredans le ' Consulat un pouvoir eiéciUif tri'-s énergiquemont organisé en présence d'assemblées nombreuses et systématiquementafiaiblies.

Les assemblées législatives peuvent avoir, sur la direction du gouvernement, remis au pouvoir eiéeutif, monarctiique ou républicain, une influence presque nulle, si les ministres, agents politiques de ce pouvoir, ne sont pas en contact avec ces assemblées, n'en dépendent à aucun titre, et ne peuvent en faire partie; réelle, s'ils y ont entrée, même sans en faire partie, pour la discussion des lois l't des actes du gouvernement; plus imporlaitte, et pouvant devenir prépondérante, s'ils peuvent, et surtout s'ils doivent faire partie de ces assemblées, et sont 'soumis h la responsabilité ministérielle dans toute son étendue.

28. Le principal moyen d'action des assemblées sur le gouvernement se trouve dans la rfispomahilit'} minitl^rieUe, c'est àdiro dans la responsabilité des ministres, dont nous venons do parler au point de vue de leur mise en contact avec les assemblées législatives. Nous noua occuperons, dans le rours do cet ouvrage, et spécialement en parlant de l'administruliou centrale, des ministres considérés comme administrateurs[n°*73 à 8^], et. plus loin, des minislns conï'idérés comme juges a>lministratifs [n'^SOi à S;i7]; nous ne traitons ici que de leur rôle gouvernemental en tant qu'agents politiques immédiats du pouvoir exécutif.

La responsabilité ministérielle peut offrir des aspects divers.

Il y a, d'une part, et nécessairemoul. la responsabilité du ministre vis-à-vis du pouvoir exécutif qu'il le nomme et qu'il représente; il y a. d'autre part, et cvlle-lù n'existe pas dans lous i|es systèmes constitutionnels, la responsabilité des ministres ,vîs-A-vis des assemblées politiques.

20 RESpn^SABIIJTK MIXISTKRIKLhE

Lorsqu*on Tenvisage sous un autre aspect, il y a, d*une part, la responsabilité individuelle de chaque ministre pour ses actes personnels, et. d'autre part^ la responsabilité collective des ministres qui suppose la solidarité de tous les ministres eu raison des actes du ministère. G*est une solidarité de droit constitutionnel, en vertu de Inquelle tout ministre qui ne se retire pas d'un cabinet accepte la responsabilité des actes du ministère, alors même qu'ils ne lui sont pas personnels: dans ce cas seulement Il responsabilité ministérielle se produit dans toute sa réalité.

i9. Considérr^'e enfin au point de vue de ses eflTetSfla res/>onsabi)ît«'* ministérielle est p/Miale, civile, et politique.

F^c principe de la responsabilité* pénale des ministres a été posé, mais n a jamais été organisé en dehors du droit commun par la loi française, toujours soucieuse «rentourerla mise on accusation des ministres de garanties constitutionnelles n* 45, 40 et 1000].

1^ responsabilité civile des ministres rencontre un obstacle dans le principe de séparation des autorités administrative et judiciaire, et dans Ir silence mémr de la loi au point de vue de la mise en œuvre de cette responsabilité. Cependant un ordre du jour du Sénat du 4 juillet I8S7. relatif à un ancien ministre des travaux publics, et un vœu de la commission du budget de la (liiambre des Députés relatifs à des dépassements de crédits du ministère de la marine en 1887. ont signalé dans la loi une lacune que déjà une proposition de loi de I88i avait voulu combler et qu'a reprise, « en l'absence do l'initiative du gouvernement », une autP' proposition de loi d'initiative parlementaire <.

La P'sponsubililé politique des minii»tres doit produire la retraite d*un ministère dcrvant un vote contraire de la majorité des eliandin's: (die assure ainsi aux assemblées une participation imporlantp à i'exereii'e dr C(;tte partie |)lus particulièrement politifjui* du pouvoir rxccutir appelée le gonveniemcnt et dont nous faisons ici l'étutle théorique.

' l'tojHj itiiMi «I»; loi rc/a/irr à hi if'.sp'jusfihilUr firilr des ntinialreu, jit- -i-iilii' |i.ir M. h'iiiiM\ illi!, «Ii'jiiili"' ;inii('.\i.' .111 pro'Tt-vi'rlijil (h? lîi séance ilii l*t ii«>Miiil»ri' l^^«7; <!li.jriiliri; «Ivs l)i'|ujl»-t«, n' •IW,).

iiR<ipo>SAnri.irK viMSTi:niKi.i,K. 2t

30. Cette rosponsubililé fonue le cnractëre distinctif de ce r^yime parlemeiitairt, auquel, on Euro[>e, les race^'auglo-BaioniK-s doivent leur ptospéi'itt^ et que tant de révoluiioris, de natures diir^renl(>s, sont venues traverser au sein dos races latines. C'est celle intervention des assemblées dans le goiivornement par la racuKi) de renverser un tniiÉistère et, par suite, d'obliger le pouvoir exécutif à la fortnation d'un ministère nouveau, disposé ù agir suivant leurs vues, qui a fait appi'ler ce régime de tibiTlé polititiue - le gouvernemoni du pays par le pays ti.

Considéri' in ahslfimlo, ce régime peut se produire, quelle que soit la Torme monarchique ou républicaine du gouvernement, et peut s'associer a toutes, ainsi que le prouve l'adage connu de la monarchie constitution ndle : <i le roi règne et ne gnuvnme pas n . Considéré en fait et dans ses applicaliona, on n'a pas vu que les difficultés dp en mise en tiîuvre fussent amoindries par l'une plus que par l'autre. L'un de s<?s périls, celui de pousser A l'opposition, en raison de la compétition intime dea ininislères. varie suivant le tempérament des races, et peut trouver son remède dans l'éducation politique du pays. L'autre péril, celui d'engendrer des cOnllils entre les deui pouvoirs, a trouvé, dans les constitutions monarchiques delà France (saufcellode I7U1). comme dans celle d'Angleterre, un remôde dans le droit de la couronne de prononcej' la dissolution des assemblées électives, et d'eu appeler au suffrage des citoyens chargés d'élire une nouvelle chambre. Mais les unes ont placé l'irresponsabilit^dela couronne comme corrollaire de la responsabilité ministérielle ; nue autre a admis à lu fois les deux responsabilités. Dana tes constitutions républicaines, cette tpieslion vient se confondre avec le grave problème des conditions de la nomination du pouvoir eiécutit. d«sa durée et de ses modes de remplacement; et dans la conslilu) Ion actuelle de la Fiaiioe nous trouverons cette riSglu, aussi nécessaire dans une républliiue ({ue dans les monarchies : le Préaident de la République peut dissoudre la Chambre des Députés avec l'asteutlment du Sénat.

31. [I ne saurait échapper que les luis relatives à la forma-