GROUPEMENTS DIVERS DE COMMUNES

formés dans toute la France') qu'elles ont mis ù faire usage de ce droit d'association, pendant les six premières années d'application de cette loi du 22 mars i890 *.

Une observation peut contribuer, indépendamment des dispositions défavorables des populations, à expliquer le peu de succès des syndicats de communes. En dehors des dispositions de la loi municipale, il existe de nombreuses dispositions de lois spéciales, quelques-unes anciennes, qui admettent divers groupements de communes et satisfont les intérêts intercommunaux, sans qu'il soit besoin de recourir à Tinslitution nouvelle.

La loi du 21 mai 1830 sur les chemins vicinaux (art. 6) a créé depuis longtemps, entre les communes, une association sui generis d'un genre approprié à ce service.

Les lois sur renseignement primaire, en attendant que chaque commune puisse avoir ses écoles, ont pourvu, non seulement aux moyens d'assurer aux enfants l'entrée des écoles d'une commune voisine, mais aussi à des associations de communes, au

' Nous (lovons à r<>l»li^i'anop de M. Mtistier, conseiller il'Etat. din'Cli*ur (les aiTaires (l/'partoiiioiitalos et rominn unies nu ministère de l'intérieur, la note siiiviinti.' i>ii datn du 13 octobre 1800:

« Syndi(riits de coninunh's formés d(>|iuis In loi du 22 mars i890:

« Kn 18î»i, A (Srine, .lura. Bouches du-Uhône) ;

« En 18'.»3, i (Scinc-ct-Oise);

« En 1S04, 2 (Vaucluse, Vospcs) ;

« En lMîi:>, 2 (Jura, Ilnute-Sanne);

« En IvSim, 2 (l)(.ut)s, Mounc). >•

' Ln prcmi«'fre application ci-dessus visûe a été faite par un décret du 20 mars IS'Ji, consliluant un syndicat entre les communes de Pantin. B;if^Minlct, le."* Lilas et l»? I*ré-Sainl-(îcrvnis (Seine), en vue de la création d'un liospi<'«' int«»rcomnninnI destine à rccev(»ir les vieillards indigents. Antérieurement à la loi du 22 mars ISUO, un hospice interconinumal «vait été crè.' en vertu d'un décret du 13 août 1887, à Fontenay-snus-Bois (Seine), )»nr les communes de Kontenay-sous-nois, Montreuil et Vincennes. « Cet lii»-.pici\ ptule rarti<-li' 1" <ie ci- décret, sera administré selon lo» r&glt>s qui rê;;i»isent les èlahlissemcnts de cette nature sous la réserve de la tlisposîtiun suivruite »; et l'aiticle porte «pie •• la connnission administrative de riio^pn-e rréé en exécution de l'article 1'^ du présent décri'l se composera de div membres ; 1 " du maire de Kontf'nay-sous-Bois, prénident: 2* d'un diié::ni' de cliacuti des conseils municipaux iU}s 3 communes ; 3* de six uiemlMi's nommes par le prèfi-t de la Seine. G's membres seront nommés jiour .! an- ««t pourront être renommés à l'expiration de leurs fonctions ». r,.- d.»-r't «lu \'.i a'iûf 1NS7 intervenait, ainsi tjue cela résulte de son texte et de >.i «l;ile. <ou-« r<-mpiie de l.i loi du .'» avril 1S8», avant radjonctinn <pii lui a c>t>- laile par la l<ii ilu 2:d niar> IMM).

AITORISKS PAU IIRS l.nl

pninLile vue scolaire. Les unions de communes u pour l'élablissetnent et l'enlrctien d'une école » foni l'objet de l'article 1 1 de la loi du 30 octobre lS8(i sur l'organisa lion de l'enseignement primaire [u^ 339^. Nous avons vu qu'il en était de môme entre départements pour les écoles normales d'instituteurs communaux depuis la loi du 2S juin 1833, pour les écoles normales d'institutrices communales depuis la loi du 19 juillet 1889. et pour les inspccErices des écoles maternelles en vertu do la loi du SaoïH 18S5;n"'!90etl9G!.

Les lois relatives aux cultes ont fait de même. Les communes peuvent construire et entretenir à frais communs des é|;;lises intercommunales. Mais elles ne sont tenues de participer â la dépense que lorsque l'église est construite sur l'emplacement fixé par la délibération de leurs conseils municipaux respectifs [C. d'Ét. B janvier 1894, commune de îVochise). En un mot, toute réunion régulièra de deux communes en une seule paroisse constitue une association do communes, absolument indépendante de la loi relative aux syndicats de communes.

La loi du 7 août I8i)l sur les hospices et hùpitaus, dans ses articles 3, -i et fi § 2, relatifs aux malades et incurables indigents de communes qui n'ont pas d'établissements hospitaliers, organiseaussi une sorte d'association particulière d'assistance publique entre les communes.

Ainsi il ne serait pas exact de dire qu'avant la loi du i'i mars 1890 le législateur français a négligé de pourvoir à ces {paves intériMs iulercoinmunaux. Il ne faut pas oublier non plus lafacilitr? avec laquelle sont créés en France, soit les bureaux do bienfaisance ou d'assistance communaux, soît des établissements d'utilité publi<]ue dont la sphère d'action n'est pas limitée au tenitoire d'une seule commune. Toutes ces circonstances expliquent aussi que les communes, au moins jusqu'à ce jour, n'aient pas eu d'avanta{.'e recours à l'institution des syndicats de communes. C'est surtout pour des objets d'enseignement, d'assislance, do voirie, que l'innovation était réclamée, et il se trouve qu'il y était pourvu par des lois spéciales faciles à développer selon l'exigence des temps.

TENTATIVE KF. SYNDICATS ODLIfiATOinKS EN

Dj reste, depuis la loi de 1890 sur les syndicats de communes, le législateur a continué, comme avant cetio loi, a pourvoir :t ces besoins intercommunaux dans les lois spéciales t\u\ ['honorent J^ plus. La loi du 15 juillet 1893 sur l'assistance m^îcale gratuite (art. 3) en est la preuve [n-' 191 cl l!)â].

Les communes peuvent d'ailleurs recourir à l'institution cl« »^y»dirats pour la citation el l'entretien d'écoles primaires supérieures, d'enseignement professionnel, indtistriel ou ngricole, , de bibliothèiiues, etc.

1)60. Lors do la discussion de la loi mnniriipale, le texte à articles 116 à 121, votés par la CImmbre des députés en 181 admettait ces associations di.' communes, à titre obligatoire, l la demande d'une seule d'entre elles. Nous avons approuvé! Sénat d'avoir rejeté ces dispositions ". La loi du 22 mars I8| s'est montrée plus respectueuse^ des francliisrs communales, mVl la supériorité d'une réglementation mieux étudiée et plu: plèle, bien que l'on y rencontre les expressions, dérectueuse j a décret simple h. el fausse [a"' 333 à 335] de « tutelle admintj (ralive ».

L'association des communes n'est jamais que Tacultadve ( toutes les communes qui en font partie. Les objets jiour lesquçl le syndicat de communes est riirnié. sont déterminés par le i cret de constitution. De nouvelles communes peuvent y i avec le consentement des autres et l'approbation dos déli tions conTormes de leurs conseils municipaux par un dt^:ret,| lequel l'intervention du conseil d'fttat n'est pas nécessaire. | syndicat a un budget, dont l'élément esst^ntiel «si la coniributil obligatoire des communes syndiquées. Cette contribution | détei minée par les nécessités du fonctionnement du serviea ^ l'associai ion. tel qu'il u (Mé fixé par les df^libéra tions mAioes i conseils municipaux et oi^nisé par le comité intcrcomniiuiaM n'y a ni ta<ies ni impositions intercommunales ou Gantomtl Le syndicat ne peut lever aucun impiM sur les contritmiU

13 BlaJti nur U loi '>

•aie, i>p. IGSoi

SYNnEr,ATS FACULTATIFS; CINQ llfcllRTS

parce qu'il n'est pas, comme la commune, le départemeDt ou t'Ëtat, l'une des formes de la puissance publique. Le conseil du syndicat, dans les communes associi^es, n'est que le conseil d'administration d'une association érigée par la loi en i^-tablissement public distinct.

361. Les nouv^ux articles t&i à 180, ajoutés à la loi du S avril 1884, par celle du 12 mars 18!10, font intervenir le pouvoir exécutif dans cinq circonstances particulières, pour la constitution, l'extension ou la dissolution des syndicats de communes. Dans ces cas divers, le décret à intervenir du président de la Itépublique est soumis à des règles très variables, suivant la gravité de la mesure qui exige son intervention.

1" Le premier décret nécessaire est celui d'institution, autorisant la création du syndicat; il doit être a rendu en conseil d'État, art. 169 | !}».

2" Au CHS d'admission dans le syndicatde nouvelles communes qui le demandent et qui obtiennent l'adhésion des communes syndiquées, les délibérations des conseils municipaux doivent, porto l'article 109 1 2, u être approuvées par décret simple n.

3° L'extension des attributions du syndicat, votée par tous les conseils municipaux, <t doit élre autorisée par d(^cret rendu « dans les mêmes formes que le discret d'institution (art. 178) »

4" La dissolution forcée du syndicat peut être prononcée, dispose l'article 179, « par décret sur la demande motivée de la « majorité des conseils municipaux intéressés ».

5" S'il n'y a lieu ni à dissolution volontaire par l'adhésion des conseils municipaux de toutes les communes syndiquées, ni à la dissolution forcéi^' dont nous venons de parler, la dissolution du syndical, en l'absence de l'adhésion de la majorité des conseils municipaux, et même d'aucun d'eux, peut être prononcée « d'of- I V fice par un décret rendu sur l'avis conforme du conseil d'État {art.l79m/î"^)B.

Dans ces deux cas, le décret de dissolution fixe, sous la réserve des droits des tiers, les conditions de la liquidation du syndicat.

ïâiï

LOI Di 2i MARS 18!I0 sin trs sïm

Dans ce dernier cas, la disposition excoptionnelle de l'arliole 179 de la loi municipale confère au consoil d'f.lat un pouvoir propre en matirie d'administration pure. Le décret de dissolution d'office ne peut intervenir que sur l'avis conforme du conseil d'Ëlat. I,a circulaire du ministre de i'Int<5rieur ' du 10 août 1890 s'explique à ce sujet de la manir-re suivante, dont nous n'approuvons pas tous les termes : « Le caractère^le gravité do celtf « mosurc a paru exiger, non seulement un décret rendu dans la « forme des règlements d'administration publique, mais encore a conform^'ment à l'avis du conseil d'Ëtat- C'est là une garan- « tie sérieuse pour les syndicats; elle leur assure l'esamcn atlen- < titdes raisons qu'ils pourront opposer à la mesure provoquiV « contre eux, et une sorte de recours juridictionnel préalable. "

Le comité du syndicat de communes, chargé de radminislrer, est composé, à moins de règles contraires, de deux délégués de chaque conseil municipal, pouvant èlre pris hors du conseil. C« comité choisit son président, sou secrétaire, et des gérants s'il lo jUKo à propos. I! a deux sessions ordinaires. Le préfet, le sous-préfet, ou leur délégué, peuvent assister aux séances, non publiques.

En raifton du caractère même do ce nouveau titre de la loi municipale, nous le reproduisons iulégraiement.

Loi du 13 ajouté i la I dirai* de

liiIiitroph'>s volonté d'f

■s 1890 rur le* nynilîcats de communeii; article i]ni(|Tia: 11 •*! u 5 ftvril 1SS4 un lilra ainsi contu: — riIrBVIU, Dm »yoi. — Arl. tS9. Lorsque les coaattih monli-ipaui <1e «Inu s cooiaitiD'-s d'un mima dfpiulement ou do dcTpartommto t fait connaître, par des dâlibêraLon* ' oncordanlt^, Irar mmunes qu'iU rapt-éwntc»' «n vue il'une n-nvra d'ulititi> iDlpTComoDanale. el qulla ont décidé de consacrer k rettn cpQVr* de> reBDOurres suFGsanleB, les délitwnitiûiis prlR^s sont transmine* p«r la prér^t an ininUtre ds l'inldriear. et, s'il y ■ hi-u. un décret renilii m conseil d'ÉfaI autorise la création de raiïocialioii, qui prend lo nom de ayn* dical ds cooimunea. D'antres communes que celles pniuitivement a*»ocif«a puuvent Un admisss, avec le cousentement do celles-ci. i talro jiarlia d« l'sMoctttion . L,fls délibëratioQs prise» k cet ellet par les conuUs inuatcipaux deces coDimuue* et des cuniiiiunes déjà syniJiqut)^ *ont approti» v(«s par dAcr»l simple. — An. 170. Les syndicats <le coutimirifs sont 4t* établlMMoeDls publics iaveatia de la persunnalilè civile. !.«* loi* et rtgl»nients conn^ruaut la tutelle des coninuiies leur sont npplicAblgs. Dan* (r cas oO les communes syndiquOua tonl parlii- de plusieurs diiparir'meiitB. la

DE r.OMlHJ>ES : LOI MCMCIl'ALF. TITRE Vnl

Mil

xjnilical ressortit à la .in'feclure rtu (li'p»rtoinenl auquel nppnrtii'nl io cainmana sièi^e de l'a ssrrcia lion. ~ Art. 171. Le synditral est ail min is In'' par un comiM. A moina de diaposi lions conlritïrrs, conlirmèes par 1» ilAcrol d'iDstitution, en comité est constiliiâ d'npr'ts lea râgle» suiranles . Lee membres sonlélus par les conseiln municipaux des cotnraunes int^rns- ■6es. Chaque commune est rcpri''sentée dans le comiti^ par dauT d^-lâguijs. Le choix Aa conseil municipnl peul porter sur tout citoyen n'^inissant les conditions requises pour faire partie d'un conseil muninipal. Les Aii\ùguûs sont Alus au scrutin secret et à la majorité absolue; si, 8pr£s deux tours de scrutin, aucun candidat n'a obtenu la mnjorilf' absolue, il nst procil'dA A un trnisiËme timr, et l'élection a lieu i la majorité relative. En cas d'iïgalité de suITrageo, le plus Agé est déclaré élu. Les déléfiués du conseil municipal suivent In sort de cette assemblée quant à la durée de idat; mais en cas du nuspension. de dissoliitian du conseil municipal ou de déniission de tous Ice membres en exercice, ce mandai est continué jusqu'à la Dominalion des dèléKués par le nouveau conseil. Lefi délégués sortants sont rééligibles. En cas de vacanca parmi If^s délégué.s par suite de décès, démission au loule aulri? caus pourvoitfau remplacement dans Io délai d'un mol préfet, néglii^e ou retitse de a mairn et le premier adjoint repréfoutent la c syndicat. — Art. ITS. La commune siège du syndici proposilio

le conseil n Si un conseil, «prés irniT 1ns délégués, le dnns le comité du est Sxéo par le désyndiquées. Les régies de la comptabilité des commune» s'appliquent à la comptabilité des syndicats. A moins de dispositions contraires confirmées par le décret d'instilutlOD, les rnnctioos do receveur du syndicat sont exercées par !•> receveur municipal de la commune »iôge du syndicat. —Art. 173. La comité lient chaque année deux sessions ordinaires, un mois avaul les sessions ordinaires du conseil général. 11 peul être convoqué extra ordinaire ment par Bon président, qui devra avertir le préfet trois jours au moins avant la K'union. Le président est obligé da convoquer In comité, soit sur l'iovilaliop du préfet, soit sur Io demande de la moitié au moins des membres du comité. Le comité élit annuellement, parmi ses membres, les membres de son bureau. Pour l'exécution de ses décisions et pour ester en justice, le comité est représenté par son président, sous réserve des déli'gsiioos f&cilttatîves autorisées par l'arlicle 175. Le préfctet le Bous-pn^fetoot entrée dane le comib^ et sont toujours entendus quand ils le demandent. Ils peuvent se faire représenter par un délégué, — Art. 17t. Les conditions di' validité des délibérations du comité, de l'ordrn et de ta tonne de» séances, sauf en ce qui concerne la publicité, les conditions d'annulation de ses délibérations, de nullitt^ de droit et de recours, sont celles que Uxe la loi du S avril ISBt pour les conseils municipaux. — Art. 175. Le cnmilé du syndical peut cboisir. soit parmi ses membres, soit en dehors, une eommisaion de surveillance et un ou plusieurs gérants. Il détermine l'étendue des mandata qu'il leur confère. Les décisions prises en vertu du précédent paragraphe ne sont exéoutoirea qu'après approbation du pK'tat. La durée des pouvoirs do Is commission de surveillance et des géj^nls DD peut dépasser colle des pouvoirs du comité. Les gérants peuvent

428 LOI DU 5 AVRIL 1884, titrb viii

être rôvoqiirs dans les formes où ils odI ôt<'* nommés. — Art. 476. L'administration des établissements faisant Tobjet des syndicats est soumise aux règles du droit commun. Leur sont notamment applicables les lois qui fixent, pour les rtahlissements analogues, la constitution des commissions consultatives ou de surveillance, la composition ou la nomination du personnel» la formation et l'approbation des budgets, Tapprobation des comptes, les règles d'administration inti'*rieurc et de comptabilité. Le comité exerce, à IVgard de ces rtublissements, les droits qui appartiennent aux conseils municipauxà r«'>gard des établissements de même nature. Toutefois, si le syndicat a pour objet de secourir des malades, des vieillards, des enfants ou des incurables, le comité pourra décider qu'une même commission administrera les secours, d'une part & domicile, et d'autre part à l'hôpital ou à Thospice. — Art. 177. Le budget du syndicat pourvoit aux dépenses de création et d'entretien des établissements ou services pour lesquels le syndicat est ronstituT*. Les recettes de ce budget comprennent: 1" La contribution des communes associées. Cette contribution est obligatoire pour losdites communes pendant la durôe de l'association et dans la limite des nécessités du service telle que les délibérations initiales des conseils municipaux l'ont déterminée. Les communes associées pourront afTrcter h cette dépense leurs ressources ordinaires ou extraordinaires disponibles. Elles sont, en outre, autorisées à voter, à cet etîet, cinq centimes spéciaux; 2* le revenu des biens, meubles ou immeubles, de l'association ; 3» les sommes qu'elle revoit des admicistnitions publiques, des associations, des particuliers, en échange d'un service rendu; 4» les subventions de l'État, du département et des communes: 50 les produits des dons ou legs. Copie do ce budget et des comptes du syndicat sera adressée chaque année aux conseih municipaux dt*s communes syndiquées. Les conseillers municipaux de ces communes pourront prendre communication des procès-verbaux des délibérations du comité et delà commission do surveillance. — Art. 178. Le syndicat peut organiser des services intercommunaux autres que ceux pn'vus au décret d'institution, lorsque les conseils municipaux des communes associées se sont mis d'accord pour ajouter ces services aux objets de l'association primitive. L*e\teiision des attributions du syndicat doit être autorist'O par décret rendu dans la même forme qu(> le décret d'institution. — Art. 179. Le syndicat est formé soit à perpétuité, >oit pour une durée déterminée. par le décret d'institution. Il est dissous, soit de plein droit par l'expiration du temp(< pour lequel il a été formé ou par la consommation do l'opération qu'il avait pour objet, soit par le consentement de tous les conseils Miunicipauv intéressés. Il peut être di.ssous, soit par décret sur la demande molivée de la majorité desdits conseils, soit d'oflice par un décret rendu sur l'avis conforme du conseil d'Ktat. Le décret de dissolution drleruhtie, sous la ré^^ervi- des droits des tiers, les conditions dans les- (pielles >'opére la liquidation du .syiidi«*at. — Art. 180. Les dispositions ilu p[-i oi-nt titre sont applic.ildes dans le.s conditions et sous les ré8er\'es contenue> dans jeN article^ ir>4, lOô. KiG de la li>i du ô avril 1884: 1* aux conimuiie-i de plein evereu o tie r.M^i-rio; -" hu\ colonies delà Réunion, di* I& Martinique et de la Guadulou]>e.

COMMISSAIIILS DE VOUCE

Z6Î. Fondions An commissaires da police. 3G3. Leurrùparlilioii.

362. Ces foDClionnaires sont les auxiliaires et les subnrdoniiés des roaires pour k police inuRicipale, et dus préfets pour la police générale. L'article 103 de la loi du S avril 1884 [n" iS(i\ sotitnet l'organisation du personnel chargé de ces services à des ri-gles particulières, dans les comiounes dont la population Dxcède 40,000 ùmes.

lodépeiidammetit de leurs fonctions do police admiDistralive ou de prévention, le Code d'instruction criminelle fait de ces fonctionuaires des officiers de police judiciaire ou de répression, et les organes du ministr're public près le tribunal de simple . police du cheMieu de canton.

363. D'après l'article 12 de la loi du 28 pluviôse de l'an VIII, il doit y avoir un commissaire do |iolico dans toutes les villes de 5,000 à 10,000 habitants, et dans celles d'une population supérieure un commissaire de police de plus par chaque exciïdent de 10,000 habitants. L'article 136 ^ 6 de la loi du 5 avril (884 classe parmi les dépenses obligatoires des communes n les traitements ff et autres frais du personnel de la police municipale et rurale H et des gardes des bois de la commune ».II en résulte qu'en cas de refus du conseil municipal d'inscrire au budget de ces com-

■ munes le crédit nécessaire pour le traitement intégral et les

r frais de bureaux des commissaires de police, lo pr(''rel a le droit

t d'y inscrire d'oflice (art, 149 [n'" 342 et 343^) l'allocation néws-

saire (C. d'Ét. 26 décembre 1835, com, de Sainf-Janien'; 26

décembre 1885, Buztinrais). Au cas où le budget de la commune

régulièrement voté et approuvé contient ce crédit, et où le

maire se refuse à délivrer le mandat, que le conseil municipal

soit ouHon revenu sursoit vote par une délibération nonapprou-

vée, le préfet a le droit (art. I5Î [n" UOT) d'ordonnancer la dé-

ise en conseil de préfecture (C. d'Ét. 26 décembre 1883,

itemiremonl).

(30 COUMIâSAinES DE POUCK

Comme il résulte de la combinaison de l'article li de la la! du 28 pluviôse de l'an VIII et de l'arlicio 136 « 6 de k toi de 1881. que cette dépeuse n'en obligatoire que dans les communes de 5,000 babitaiiU et au-dessus, lu question a cté naturellement soulevi^e, par quelques villes intéressées, de savoir s'il fallait distinguer outre la population fixe ou sédentaire et la popttlatiou Qotlaiite. Aux termes des ordonnances du 4 mai IKKi et des décrets du 3 novembre IS81 et du 5 avril 18^(1, c'est la population, dt^ductiou Taite de la population tlottante, qui sert de base i l'assiette de l'impàt et à l'application de la loi sur l'organisation municipale. Mais c'est précisémeat la population flottante qui, dans nombre do cas, rend plus nécessaires les dépenses de police; de sorte que !e point de vue des lois qui nous occupent est tout dilTérentde celui dos lois financières et municipale. Donc c'est la population totale de la commune, en y comprenant la population tlottante, qui doit servir de base à l'application Jes articles 13 de la loi de l'an Ylll et 13(i | (i de la loi de iSSi (C. d'Ét. 15 septembre 1848. ville de MontpcUkr; avis C. d'Êt. fi avril 184a ; cire. min. int. 10 mars 1883 < ; c. d'Ét. llî juillet 1880, Atmners: 14 décembre 1888. Mirecoitrl; 31 janvier 1800, Commercy ; 31 janvier 1890. Lor/ics).

Les commissaires de police cantonaux, qui pouvaient élra établis, aux termes d'un décret du iS mars 1832, au cbeMieu de canton avec Juridiction sur toutes les communes qui le compo* sent, ont successivement disparu, surtout depuis un arrt^li ministériel du 10 septembre 1870, dans les communes de moins deS.OOO habitants. Une circulaire du minislrci de l'intérieur en date du U mai 187!i avait invité les prélels à lui fairi> coiinaltre les communes de cette catégorie dans lesquelles il ; aurait lieu de rétablir des commissariats do police communaux ou spéciaux, en profitant des nouveaux crédits allouésÀceteflbU ■

Lus commissaires de police soûl répartis en cinq c d'après le pnncipe posé par le décret législatif du i8 nur& I8t dont les prescriptions ont été réalisées par le décret [ règlemoQt d'administration publique du il février It^.

• BalleUn officifl du ,n!aitltri dt tinlârleur. 1815. \: îi.tit i»W. |k C