Portugal

388. Conclusions tu point de vue du régime mimicipardo la France.

364. Comme pour les institutions provinciales étrangères [n*** 236 à 254], nous ne pouvons, même en nous bornant à l'Europe et aux États-Unis d'Amérique, que présenter un résumé des institutions communales des pays étrangers. Cependant nous serons obligés, pour les faire comprendre, do donner des explications plus étendues, surtout sur celles qui s'éloignent le plus complètement, en totalité ou en partie, du système français.

1 4 liBOlPKS lias KTATS KTRAXCBUS

ConLrairement à l'ordre d'exposition que dous avons suivi â l'occasion des institutions provinciales, nous commencerons cette étude dos communes élrangËres par les înstitutioDs les plus éloignées de la concoptioQ française du régime municipal. M^mt^dans ce cliapilre de k'gislation comparée, c'est notre droit national que nous avons pour but principal de faire mîoux apprécier, au point do vue de ses mi^rites et de ses dt^rauts.

Les divers Étals de l'Europe contineutale possèdent tous, sous des formes diverses, l'institution de la commune. HalgnMa variétédes règles, une division capitale se produit entre ces Ëlats. Li-s uns, soit dans toutes leurs communes, soil dans un grand nombre, n'ont pas do conseil municipal, et, au lieu du régime représentatif appliqué à l'administration des intérêts coromuitBUi, les font gérer par l'assemblée gf'nérale des habitants, comme ea Franco, avant la Révolution, dans les communautés d'habitants. Los autres États do l'Europe continentale ont. au contraire, comme toute la France depuis 17S9, des conseils municipaux dans toutes leurs communes.

C'est en nous plaçant k ces divers points de vue, et sauf i conclure eu terminant au point de vue français, que nous allons diviser les États en quatre groupes : ("le-s États-Unis d'Amérique: i^ I* Grande-Bretagne; 3° les États do l'Europe continentale qui n'ool pas, ou n'ont pas dans toutes les communes, de représenta tion communale ; etV' les États de l'Europe continentale dont toutes les communespossi'-dontdesinstitutions municipales représentatives.

Pour désigner ces quatre groupes d'un seul mot résumant chacun des systèmes, nous pouvons dire que nous examinerons successivement, en allant du point lu plus éloigné du système français à celui '{ui s'en rapproche le plus : 1° lo lownthip amt'ricain, i" la paroisse anglaise avant et depuis 18!)i, sansoublier les bourgs anglais, 3" l'assemblée générale des habitants, et 4 conseil municipal, dans les divers États do l'Europe continontd

IMJ.'î. — i" groupe. — Etats-Unu d'Amèrit/ue. Les deux écrivains français qui ont le mieux connu la g répubb({uc américaine, et eu ontle mieux parlé, l'auteur de taà

(inOUl^F.; BTATS-UMS

Wviocratie en Amérigue, el l'atileur deV Histoire polUiifuc des liiali-

■ Vnii, M. de Tocquevilte el M. de Labouiaye, ne sont pas d'accord Isur le sens du mot amt^rjcain townahip. M. de Tocqueville fait du B township la commune d'Amérii|uc. M. Labouiaye dit au contraire

■ que celle traduction nVst pas exacte, « Le lo/onship. dit-il, est l> une division territoriale comme le canton et peut contenir WK plusieurs communes. Dans la Nouvelle-Angleterre il comprend l>« en géni^'ral de S à U milles carrt's et de 2,000 ii 3,000 habilunts ».

■ Uuoi qu'il en soit, chaque Etat de l'Union Hméricaine est lui- Kmême composiJ inti^^rieuremcnt d'un certain nombre de petits

(?lats ff'dén'^s, indépendants les uns des autres, qui constituent comme autant de petites ri^pubiiques, et qui portent ce nom de lown ou township.

Il rt^sulte de cette organisation que l'adminislraltoo locale du township, dans lequel on a vu {{éndralement chez nous, d'aprrs de Tocqueville, ce qui correspond à noire commune dans ce Lpays, est dotf' d'une indépendance presque entière.

Le toirns/iiji peut vendre, acheter, intenter une action en JuS' Itico ou y défendre, s'imposer même, avec une entière liberté. s du moment qu'il s'agit de services géni^raus, le township tost soumis aux lois de l'Ëtat. Celui-ci peut lui imposer des contri- Jbulions, ordonner l'ouverture de routes, créer des écoles. Il peut leul l'aire des règlements de police par voie législative. Deux autres consi^quences au point de vue de l'administration "locale do cette institution du township propre à l'Amérique, et qui en fait autant de petits étals souverains dont la fédération constitue chacun des États de l'Union, sont des plus remarquai>les. Elles créent comme un abîme entre les institutions locales He ta grande république américaine et celles du continent européen. C'est, d'une part, l'extrême division des fonctions actives du township, et, d'autre part, l'absence même d'un conseil correspondant à nos coniieils municipaux de l'Europe continentale. ^^ Le corps électoral se l>orne à élire cliaquo année, et pour ]'an- ^Hllée seulemenl, des selpcl-tnen et des ofriciers municipaux fort ^^Bombreux, i'J ou ^0, qui ont chacun une fonction déterminée à ^B«mplir. Les uns. élus assesseurs, sont chargés d'établir l'impAl;

: TOW.NSiin' AsiKiur.A

d'atitres, élus colleutours, soni chargés de le lever ; un autre, élu cDDStuble, est chargé de la police; les autres sonlélus, greffier du toiviisliip, sou caissier, surveillant des pauvres, inspecteurs des routes, commissaires des écoles, comniissaircâ des paroisses, inspecteurs aux incendies, aux récoltes, aux clôtures, aux poids et mesures, etc. C'est la division des fonctions du foiMuA/yipou&séc à son extrême limite, tandis que l;i loi française coucealre l'action administrative dans l'unique main du maire, qui noniiue el dirige seul les agents de la commune.

Chacun de c«!i fonctionnaires du towmthip américaiB uutr fois élu ne relève plus que de la loi- S'il est nécessaire d'accomplir un acte non compris dans les délégations légales faites à ces fonctionnaires, il faut recourir au corps électoral, qui n'a délégué l'ensemble de son pouvoir à aucun conseil chargiide le représenter, et qui reste souverain tout puissant dans lofou'nsAî/). Los sulwi-men, investis d'une simple mission d'exécution des lois, ont seulement alors pour mission de le convoquer et de le présider. Seul, il peut tout dans l'ordre de ses intérêts matériels exclusifs. Il n'y a pas plus à comparer l'organisation du lowmhip avec les administrations collectives de notre organisation admî* nistrative de 1790 et de l'an 111, qu'avec nos administrations municipales du in\' siùcle. Le lownship des Étals-Unis présente l'extrême division du travail d'admiaistralion do l'autorité locale , entre les select-men et les ofliciers municipaux élus directement chaque année aux mois d'avril et de mai, ne formant point entre eux un conseil délibératit.tnais relovant directement, chacun dans l'exercico de leurs fonctions déterminées et a|>puintéos, de la loi et du suffrage populaiie seul nauti du pouvoir de régler ce qui ue l'est pas i>ar la loi. Aussi dans ce pays n'y a- 1-il pas d'autorité iuvestio du droit do faire dos r^leiuents. Gctto sorte d'actes de l'administration française, qui occupe imo si grandi- place dans nos institutions administratives, n'existo pas aux Étais l'nis. La législature de chaque l'état règle elle-même, par voie législative, les mesures d'inlériM local ot municipal. Il cti est ainsi même pour les villes ou villages qui, ayant ro^-u des chartes ou coostitutious par une loi, ne pcuveut obtenir 1

%■ linOfPK; OUANDE-BHBTAliNE

e celles constituées e

poditicatiuii que par une autre loi.

orporatiOD avec conseil de municipalité. Sous ces divers rapports, les lois d'intérêt local sont îuliniment plus nombreuses dans la Uépubliqucami^ricaine ijuedansia Bépubllquc française. Ainsi, dans ce pays oi'i l'élection est la source de tout pouvoir,

Iîl n'y a pas d'assembli-e locale délibi^rante dans li' townskip; il n'y a ni maire , ni comité exécutif, bureau ou directoire; pas d'uulorité réglementaire; pas la moindre immixtion des fonctionnaires du township dans le domaine des intérêts généraux. Ce système, si profondément dissemblable à tous les points de vue du systi^me français, est demeuré bien autrement simple que celui de l'administration des paroisses anglaises; mais on reconnaîtra saos peine les lions de tiliatîon qui existent cuire le iBystàmé américain et le système anglais. 366, — 2°" groupe. — Grande-Bretagne.

Le pays qui possède la puissante Chambre des communes ne compte que "ikO bourgs municipaux et parlementaires, de même que la FrdncepossédaitmoinsdelSOO communes avant 1780 (nous ne parlons que des institutions municipales). Ces bourgs anglais, soit anciens, soil de création récente par chartes de la reine, se prêtent facilement à une comparaison avec nos institutions municipales. Mais il en était autrement, avant 18'J4, pour tout le reste du territoire de la Grande-Bretagne, c'est-à-dire toutes ^ les campagnes et 360 villes environ sur (K)0, soumises au régime ^K^s paroisses et à toutes les complications que son insuffisance ^By a fait successivement apporter.

^^ L'administration des bourgs était principalement régie, jusqu'en I88â, par l'acte des cinquième et sixième années du règne de Guillaume IV. chapitre 76, Municipal Corporaliom Act, de 1833, Une loi du 18 aoAt 1882 codifiant eC amcndani les actes ■elatifs aux corporalions municipales en AnyleleiTe et dans le tys de Galles ' a prononcé l'abrogation de l'acte de 183K et des

Maire ie iigitlalioii élrangire, publié par la SociMC da li^giaIn.lion BOmpoiVii!, 1Sâ2, pages 103 il iV.i. — L'arLicIn I" donne de est ucte lu tilrn 'brigé auivaul : ■ Acio du IS83 sur lus corporalioas uiunici pales (Vuhi- ' lal eorporalioni Ad} a.

LKS 240 mitniis uumcipai

nombreuses lois qui s'y rattachaient. Comme son titre l'indi^ioe, cette lot nouvelle constitue surtout une œuvre de codification. Elle est divisée en treize parties et compte iGO articles, suîvlf de neuf cédules ou annexes. Mais elle n'apporte à la législatîoa antérieure, relative à l'adminislration des villes et bour^ts, que des amendements d*une importance seeondaire. Cette loi n« s'iHend ni à l'Ëcnsse ni à l'Irlande, qui restent sous l'empire d* leurs anciennes lois. Elle ne s'applique qu'à l'Angleterre proprement dite et au pays do Galles, et, mûme dans ces parties de la Grande-Bretagne, la loi de ISSâ Uisso en deliors de sa splièRd'application toute la population rurale des comtés. Klle maintient ainsi la distinction pruTondc ci-dessus signalt'-e, dans U législation locale de la tiraude-Brela^ue, entre li.>s iuslilutioas municipales des bourgs, et celles des paroisses dont nous parlerons aux numéro-t suivants.

Les bourgs anglais ont un maire, un conseil municipal, et dts aldermrn dont le nombre varie do 'i à II!, élus par le conseil municipal et dans son sein pour 0 ans, et renouwlablcs pur moitié tous les 'A ans. C'est parmi eux que le maire est également élu par le conseil municipal, pour une année seulement.

Le pouvoir csécutif, dans le bourg municijial anglais, n'appartient ni au maire, ni sus aldermen. Sans donte le maire est lo président du conseil, et du collège électonili il est magistrat de paix pendant l'année de sa charge et l'année suivante. Néanmoins il est plulAl le représenunt honorilique que l'adraintstralcur du bourg, et par là il dilTère beaucoup du maire fraïK-ais que nous avons vu investi de si vastes et si importantes attributions. I^s aldermen n'ent pus non plus les uttributious d'un comité exécutif. Ce sont eux cependant qui ont lo droit de nomination, non à tous, mais à quelques-uns des emplois i paux, notamment aux principaux emploisde police et de juati bien que les aldermeu ne soient pas chargés de la police.

I.'aclion administrative dans le bourg anglais appartient rivalité au conseil municipal lui-même. Malgré l'exlstcncia maire et des aldermen, il réunit la délibération et l'action, t cée par ses commissions ou comités. C'est ainsi que la i

rAHLEMfLNTAIRER W. I.A <:llAMie-BRBTA<;NB 437

f 6Ïon de police » exerce les atlributions de police du maire fraiii.çais et fait les règlements. Ils ne ionl pas soumis, comme ea rance, au droit de contrôle du gouvernenteat ; mais celui-ci Mui les déft'rer à la haute cour de Londres. La personualitâ civile des bourgs anglais est gi^nérale et bien * détorminée. Ils ontdes biens qu'ils peuvent, comme la commune française, louer, vendre, (échanger, hypothéf|uer; et l'accomplissoment lie ces divers ai-tes, comme de ceux d'acijuisition, constitue l'une des principales attributions dos conseils municipaux des bourg». Ces conseils, même ou ce qui concerne ces actes de gestion et d'aliénation du domaine communal, ne sont pas indépendants du pouvoir central; son autorisation est exigi^e pour les plus graves de ces actes, tels que la venlo et l'hypothèque des biens du bourg. Nous trouvons ainsi l'autorisation adlinistrative en matière communale, dans la législation des s anglais.

Il y a aussi qudijue chose d'analogue à ce que nous avons «lé les délibi^-rations entièrement subordonm^es de nos con- ^ils municipaux, car la baate cour de Londres peut ordonner Bpu conseil municipal d'»caun[)lir certains actes. Elle est chargée aussi, comme l'administration supi^rieure en France, en exécunïon lie la loi, d'empêclier les abus de pouvoir des conseils munîcipau.ï. Leurs attributions ont du reste été quelque peu réduites par la création des commissions locales, dont nous avons déjà parlé au point de vue des comtés [n" 2Sït .comme le bureau lanîtaire et le comili'^ scolaire.

^ Ainsi, malgré de grandes difTérences, il y a do nombreux points ) rapprochement entre l'administration des bourgs anglais et la jommune de France. Mais la différence capitale entre les deux législations consiste en ce que nous avons 3(),n0 communes, et [u'il y a moins de 'M)Q bourgs municipaux et parlementah'es jans la Grande-Bretagne.

, 367. Dans la paroisse anglaise, c'est-à-dire dans le système

llppliqué à toutes les autres parties du territoire de la Grando-

cetagne, avant la loi du o mars l8Qi à laquelle nous consaci'e-

PAROISSES ASliLAISES; >

■Rï;

rons lenaméro suivant, il n'y avail.en réalité, ni conseil muni^ pal, ni maire, ni aldernicn, ni la comnaune elle-môme cl ce (|iil la constitue en France et dans toute l'Kuropo continentale. Comme aux Ëla[s-Unîs,bien que dans des conditions dilTércntes ot tM'aucoup moins simple?^, il s'agit encore d'institutions locales non comparables. au point de vue municipal, à celles de la France «l du reste de l'Europe. On n'y voit ni cette circonscription admînistralive, bien Hxe, bien détermiaér, à laquelle, chez nous, abonlissent tous les servicos locaux; ni cette unité administrative fortement constituée et que l'on a pu appeler en Franco la iKise dr l'édifice social; ni celte antique personnalité civile de la commune i]ui a traversé les siècles et en a fait la plus riche de France avec l'ËtBt; ni son domaine; ni son budget. Sans doutr il y a de très tories recettes et dépenses locales, mais réparties entre les mains di^ multiples commissions locales qui ao correspondent ni à la paroisse, ni à son assemblée, le uestry, de plus on plas viduita dans ses attributions et dans son importance comme TmIminîstration du comté [a" !f5:tj . La personnalité civile de )s piroisse anglaise est cerlaino ; elle possède son église et perçoit des taxes ; mais cette personnalité est restreinte comme son objet même et sa mission. 11 y a aussi les paroisses civiles à c4té des paroisses ecclésiastiques tn'-s puissantes dans le passé, un long et brillant passé, maintenant évanoui.

Les paroisses anglaises sont des circonscriptions à la fois ecclésiastiques et administratives, entre le^squelles sont réparties (depuis l'acte de ISf)? qui a rattaché aux paroisses voisines les loi^nlités extraparoisHiales). toutes les parties des territoires des comtés où il n'y a pas de bourgs municipaux. Nous venons do dire que dans la paroisse anglaise il y a le vitry ou assemblée générale dos contribuables inscrits à la taxe des pauvres, qui nomme directement, comme les électeurs du lou'nship des États-Unis, les fonctionnaires de la paroisse. Chacun d'eux accomplit sa fonction séparée, pour l'administration de l'^-glise, du cimetière, dos routes, des pauvres; ils ne se réunissent pas en conseil ; et chacun d'eux ne rel'>vp que du veslry. Les restrymen délibèrent, mais on est arrivé. indireciemei|t et par la foroo.^

l des

DMONS; TAXE HF.S PAIVIIES ; WORKHOISE

des choses, à appliquer par Traction le régime représentatif aux affaires locales, par la création de nombreuses commissions locales, bureaux ou comités, entre lesquels se divisent certaines attributions de nos conseils municipaux et d'autres qui appartiennent en France à l'administration centrale. Il y a le comité sanitaire, le comité routier,les comités scolaires, cens des aliénés, etc. Les uns et les autres correspondent à des circonscriptions territoriales autres que la paroisse, ce qui contribue à faire de celte partie de l'administration locale de l'Angleterre une sorte de chaos. C'est aussi ce qui explique comment le gouvernement de la Grande-Breta^'ue a pu mettre la main, ainsi que nous le dirons dans un instant, sur une partie de l'administration locale.

Une des institutions ayant le plus contribué à réduire la paroisse anglaise au domaine restreint des affaires religieuses est la création de l'un des nombreux comités dont nous venons de signaler l'existence, le « bureau dos gardiens ou tuteurs des pauvres », et d'une institution que nousavons eu déjà l'occasion de nommer [iv HS9] les uniovs de paroisses. L'union de paroisses est surtout une paroisse agrandie, comprenant de .'ÎO.OOO à 40,000 habitants, moins grande que notre arrondissement, mais plus grande que notre canton. Elle est constituée pour la perception de la taxe des pauvres et la construction et l'entretien de la Korkkotiie,à6ux institutions heureusement inconnnesen France, issues de l'assistanci' publique obligatoii'e, contraire aux lois naturelles de la liberté de l'homme et de sa responsabilité. La Workkouse est la maison de travail et de refuge, tenant k la (ois de l'hospice, de l'atelier, et de la prison. C'est là qu'est donnée l'assistance dite iniMi-urr, subordonnée à un travail et à une règle disciplinaire. Elle est un moyeu de diminuer les inscriptions innombrables à la taxe des pauvres, révélées par les enquêtes parlementaires. L'assistance exiérienre.Qn dehors de ces maisons, n'est accordée qu'à titre exceptionnel et n'est jamais un droit.

C'est en 1834 qu'ont été créées les unions, et que la direction de l'assistance publique a été enlevée au vestry. Mais quelle que soit la grande place occupée dans la législation financière de

BtRE.vt ne (.OlTnt^E■B.^T LOOO.

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rAnglfllerre par Utue des paurras.c a cifTTJx Mir l« mode (k répartition des uxes locales, il o't a pas concentrai km des srrtices locaut entre les mains des bureanx dMgsrdiens ou loteurc dn pauvres, qui M>nl tes repf'>«eBlanU fius tics uniODs de parois^^i. Même en ce qui coDceme dirrctv Rwnt la uxe drs pauvres cl l'administralKiD de la wortbouie. leurs ailnlHilioosonl élé n''duites au profit du bureau du ^urrrnemenl loral par l'acte de lS7t sur le bureau du gou^'eroeaieat loral , il a Tatl dUparaltre le Gilfiert aet de Georges UI, de I78S, qui avait ■oslilui'' les mirors des pauvres.

fVest par l'extension successive des pouvoirs du àurtau du goiivi-mi^mf lit local, que s'est produite l'intervention déji sigiulép du pouvoir central dans l'adminisiratton des inlérêls locaux. lia Ali^ri^organisépar laloi do 1^ août 1871. Le président du conseil, le garde du Sceau privé, et les cinq principaux secrétaires d'Ëut, en sont luctubres de droit. Le président du bureau du gouvernoment local fait partie du rainisti-re britannique. Or, c'>>st sous la dlrccliou de ce bureau qu'ont W successivement places, niia seulemctit le servie» de Tassislanco publique et de la taxo des pauvres, mais aussi les services de l'élat civil, de la vaccinaiioa, de la salubrité, do l'hvgiène, de la voirie, etc.

Ce qui forme en France l'administration municipale se trouve, dans la Urande-Brcta^ne. réparti entre le bureau du gouveniement local, les bureaux dus gardiens des pauvres qui en relèvent, le ministirc de l'inli^rieur, qui possède ee que nous appelons 1^ police municipale, les corn missions locales, le vestry.les vei tnen, ol l'administration du coiuli^.

3ti8. La loi an|{]aise du S mars 18.94. potir rfgler à nouvtan te-gouvrrnemfnl local en Angleterre et dam le pays de Galle* ", aussi désignée, soit sous le nom de /.ocal ifovernmeni ad I é94. ■oit sous celui d'acte sur les conseils de paroisse {Parith coi uct). Ella comprend 8U articles divisés en cinq parties et stl^

' Annuaifede t^gitlal'un ^Intagêrt dt fJS-J, publié par l« Sodil^ à Klulnlluii 0Dnj|)ah>u. xw^m SI (i I5D. — Vulr nusii lur relta lui & " ~ la Sectflé de Ugiilalion tomparée, luarv im\ pp. îîi k ÎVi,

s DE \H9't; fiONSRILS DE PAJIOISSE KT DE DISTRICT 4U

de deux cMulea ou annexes. La première partie de ccUo loi traite dos a assemblées paroissiales et conseils de paroisse (art. i à 19) » ; la seconde, des tuteurs des pauvres et conseils de district (art. ^0 à 5S) » ; la troisième, des <t circonscriptions et déii-

italions (art. 30 à 4Î) » ; la quatrième contient des a dispositioQS supplémentaires relatives aux assemblées paroissiales et aux élections (art. 43 à 77) )i;la cinquième comprend les « dispositions transitoires (art. 78 à 89) ». Des deux annexes, la première édicté des « règles pour les assemblées paroissiales, les conseils de paroisse et les comités «; et la seconde donne l 'en umi^' ration de 2(î (tels précédents, de 1814 à 1892, abrog(''s par Vncl présent, soit totalement, soit dans un certain nombre d'articles spécialement désig[iés.

Celle très importante loi ne concerne pas seulement l'administration locale; elle a un caractère politique et social trrs accentué. L'article 43 de celle loi consacre lo droit des femmes, malgré les liens du mariage, u a être portées sur toute liste d'élec* € teura du gouvernement local et à user de ce droit pour élire K une autorité locale quelconque ». L'aiticlf 9 est relatif au droit pour le conseil de paroisse d'acquérir des terres par contrainte, avec l'assentiment du conseil du comté ou du iocal governmenl board, mais sans l'intervention du parlement exigée par un acte de 1887. L'article 10 consacre même, au prolit du conseil de paroisse, le pouvoir de louer des Icrrcs par contrainte, pour une période qui ne sera pas moindre de qualor^o ans, dans le but do les affermer à des tiers. Ce pouvoir exorbitant n'existait pas antérieurement. Le chancelier de l'Echiquier, dans la discussion de cet article si peu respectueux du droit de propriété, cl que la Chambre des Lords rejetait vainement, n'a pas craint de déclarer que ses amis et lui s'eHorçaient ainsi •• de faire passer les terres « aux mains du peuple des campagnes », et que c'i^'lait le principal objet du bill. Logiquement aussi les dispositions du bill relatives aux élections locales ont pour but do faire dominer l'élément populaire dans les nouveaux conseils.

En traitant des institutions provinciales anglaises [n" 2531, noua avons signalé la loi du 13 août 1888 sur les conseils de

■OLIÎTION CrtMMrPiK, IW.S LOIS HE I88S-8ÎI ET )89ï

coniti'', en 19G articles et 3 cédulcs ou aunexes, qui a eu pour but de modilier dans un sens démocratique l'admiuistration aristocratique des comtHs anglais '. Cette loi n'était applicahle qu'à l'Angleterre proprement dite el au pays de Unllcs. Dne loi du aC août t889,/)oiii- tno'li/ipr les lois relalivex au goJivei-nentêiK local en Ecosse «, a étendu à l"Écosse l'institution des conseils do comté électifs bien accueillie en Angleterre.

La loi sur les conseils de paroisse du S mars tlj9& forme, avee celle de 188!^ [n' 3G6i et les lois de I88S et 188'.l, ud ensemble qui révolutionne, dans une certaine mesure, les institutions locales de la (irande-Rretaf;Re. Les idées d'unilïcation et de simpHRcatioD y domincut d'une manière manifeste, dans le seos d'un moindre éloignement, par rapport aux institutions lor^alei du continent européen. Seulement, ainsi que nous venons de le montrer, la loi du îi mars 18!('i mélo aux réformes administrativesun rlément de transformation sociale qui n'apparaissait pas au mdnie litre dans les lois prt^éd<^^ntes. Avec ces tendances dilférenles, ellene s'en rattache pas moins à la loi du Vi aoiH I8S8, en créant après les conseils de comtés, non seulement les conseils de paroisse, mais, entre oux, et l'Ius, comme ces derniers conseils.par l'assemblée paroissiale, des conseils de district, pouvant leur servir d'intermédiaires. Ils correspondent au territoire des unions do paroisses. Ils béritent des attributions de leurs administrateurs, les bureaux des tuteurs des pauvres, n'uniasant entre leurs mains l'assistance et la salubrité. C<>lte création des conseils de district, bien que non indiquée par le titre de la loi, est une réfonne non moins grave que celle des conseils de paroisse prise pour caractéristique de l'acte du S mars 189^.

Il ne change pas la constitution des paroisses urbaines; mais dans cbaqiie paroisse rurale, itest créénne assemblée paroissiale [parocliiiil meelitiif] composée de tous les individus, tiomtnes ou femmes, portés «ur In liste électorale. Cette assemblée proo'-de à l'élection d'un conseil de paroisse ipariah concit) dans toutes

■ .Innuuirr de léghtal>o<

gitlolioD coiD parce, pugi'a

• l(t,.IIUK). pp. SOA 1.11

elrangireile MM. publia piir U SnciilÈ d

(IBOrPR; ASSESIBI.K.:

:m5rales d'habitants

Blés paroisses de 300 habitants au moins. Ce conseil est pour les tes rurales ci' qu'est le conseil municipal dans les villes, Lvec les pouvoirs exorbitants ci-dessus signalés dans les articles 9 ot 10. Dans les paroisses de moins de 30(1 habitants, il suflit Kdu concours de volonté de l'assemblée paroissiale et du conseil ïde comté pour qu'il soit également élu un conseil de paroisse. ■Dans le cas contraire, la lai du S mars 1891 n'est pas applicable Il ces paroisses, réduites alors à l'anlique institution du veslry et ^^u système d'administration locale antérieur à 1894.

Une loi du 25 août 1894 sur le gouvernement hcal en Ecosse Ea étendu à ce pays la réforme relative au régime des paroisses Iréalisc^e pour l'Angleterre et le pays de Galles, par la loi du E5 mars 1894. Malgré des différences dans le texte do la loi, qui Fs'expliquent par la situation antérieure de l'KcoKse (spécialement elle n'avait qu'un •< bureau d'inspection w, au lieu d'un a bureau du gouvernement loeal n qui lui est donnr), cette loi applique -& l'Ecosse les mêmes principes. Elle étend aux paroisses la kréforme démocratique de la loi de 1888 pour les comtés, par Vl'élection de tous les conseillers appelés à l'administration de la paroisse et en écartant l'élément ecclésiastique. Les mémos tendances sociales signalées dans la loi du S mars se l'clrouvont dans celle du 23 août 1894.

L'Irlande, toujours moins favorisée, est actuellement la seule des trois îles Britanniques qui n'ait pas su réforme du gouvernement local et reste soumise au régime des paroisses.

309. — 3* groupe. — Alals de l'Surope conlinetiluU nijant des communes avec ussemhlée générale (T/uthilanls.

Nous rappt'lonsque ce groupe contient, non seulement les Klats dont toutes les communes sont administrées par l'assemblée générale des habitants, sans application du régime représcntutifdans aucune d'elles, mais aussi les Etals nombreux dont les communes se divisent en communes avec conseils municipaux, et communes à assttmblées générales d'habitants. Les États que nous

«i4 RLSSIt; COMIIUNCS RUHALCS; 1,K Ulli

rc'-unissonsdans ce groupe sont la Russie et la Fiolande, laSi l'Allemagno, la Suisse, la Serbie et le Monlént^gro.

37U. Ed Russie, il faut distinguer les comroanes rurales et les communes urbaim-s. Les premières, de beaucoup les plus nombreuses, n'ouï pas de conseil municipal; les si«ondes en ont un.

Il est en elTet impossible dans cet immense empire, dans des milicus aussi ditTérents au point de vue économique el suclsl, d'appliquer une rè^le uniforme. La variété existe, mémo dans chacune des deux grandes sortes de communes que nous venons d'indiquer.

La commune rurale russe est administrée par une assembla générale des habitants, le tnir. composée de tous les chefs de familles et de tous les toiictionnaires de la commune. Pour toutes ses délibérations et la gestion des biens, dont elle est deveuue propriétaire à la suite de l'émancipation des 23 millions de serfs par l'ukase du 3 mars I8G1, cette assemblt'e est wumise à la surveillance immédiate de la cotriminion rf<? dialrici. Celle commission est en partie composée d'agents du pouvoir central, et de ta commission provincialr, présidée par le gouverneur de la province nommé par le tzar. Ce sont des lois du 1!) février iSIJl >, du -il juin 1874 et du 3U mars 1878, qui règlent ces divers points.

Mais il est un caractère qui distingue la commune rurale de Russie, en deliors de l'institution du mir, des autres communes européennes. C'est que la propriété des paysans affranchis est collective. La commune est seule en réalité propriétaire des terres. Le mir est chargé de les gérer et il eu fait l'allotissement avec des pouvoirs absolus. La commun» est responsable vis-à-vis l'f^tat.lc district ou la province, des împâts ijui leur sont dus par tousses membres. La commune russe, et par suite l'assemblée des habitants, le mir, puise dans cette responsabilité des droits exorl>itants,constitUBut un véritable despotisme, allant jusqu'à louer les

■t MgU talion tt

COMHtlNES UIIBAI.NBS; 1.018 lie 1832

ikH

RServicusdu contribuable en retard, à le priver do son lot, à vendre vses bieos. Ue sorte que le paysan russe n'a cessé d'être le serf du iseigiieur par l'émancipation, que pour devenir celui de la com- I. mune, grâce -k la toute-puissance du mir.

Lo pouvoir exécutif communal est partagé entre l'assemblée l elle-même, le mir, et le chef ou ancien (slarosta), élu par l'as- I semblée [mnr trois ans. Il la préside, assure l'exécution de ses * décisiODS. veille à l'entretien des chemins et établissements com- I inunaui, à la rentrée des impôts cl à l'ordre public.

Dans les communes urbaines, on ne retrouveplus la propriété \ collective du mir. Une loi spéciale des IG-^â juin 1870 réglait [ leur administration.

D'après cette loi, un conseil municipal, nommé gorodsiaia ï douma, délibère sur toutes tes affaires intéressant la ville, et srs l délibérations sont soumises à l'autortsalion, soit du législateur, L Boit du ministre, soit du gouverneur, soit de la commission profcviuciale présidée par le gouverneur et composée des principaux ■fonctionnaires et chefs d'administration de la province. En outre ■ du conseil municipal élu, il y a, dans les communes urbaines, r une commission de ville {ouprava) élue par lui pour 4 ans, dont f le maire Tait partie, et qui est la commission municipale executive. Dans les bourgs et petites villes le conseil peut décider que le maire remplira seul les fonctions de Vuupj-ava.

Une loi du il juin 1892 sur l'iirganisalion urbaine ", en 154 articles et deux appendices, a modifié certains points de la loi de 1870. D'une part, elle a renforcé l'intervention du gouvernement dans le fonctionnement des institutions communales urbaines, comme nous avons vu [n' 24(5J que l'a fait la loi du it juin 1892 pour celles de province et de cercle. C'est ainsi que le gouverneur de la province, qui avait déjà le devoir de maintenir les consciismuoicipaux dans la légalité, devra on outre, en tant qu'organe du gouvernement central, s'assurer que leurs décisions sont conformes aux intérêts de l'Ëlat et à cens de la

' Annuaire rf* Ui/islatio'i étrangèrf de tifSi (Soc par^i^, pp. 116 t'Ui).

i (le Ir'gislalinii cotil-

ILOUHDNE^ FINLANDMSKS

ville. Le maire et les autres membres de la réycitcc urbaine, i fois leur élection coafîrniL^e, devieiment rooclionuuires de VÊX/t La commission pour les aft'aires urbaiues, chargée, avec le (i Tcrneur.de contrôler l'admiaistratiou dos villes, est réunie i» commission semblable pour les affaires provinciales et dedistriei.^

La loi du 12 juin 1892 modifie le système- «Rectoral de la loî du IG juin 1870, sans en changer les bases rattachant exclusivement le droit de vole à lu propriété foncière ou aux patentes commerciales. Mais la loi de 1870 divisait les électeurs en trois catégories, donuant à certaius groupes une iniluence injustifiée dans les élections. Cette division est supprimée. Touterois, au lieu d'augmenter le nombre des électeurs, conformément au mouvement conlempomin, elle le diminue, et surtout ne donne pas aux locataires le droit do participer par leur suffrage à l'ad^— mioislration urbaine. Le nombre des conseillers municipaux t également réduit, et leur présence aui séances assurée par i amendes et l'exclusion temporaire.

La loi du 11 juin 18SI2, comme colle dulti juin 1870, n'est | applicable aux villes de toutes les parties de l'ompiie russe. 1 ne l'est pus notamment aux villes du royaume de PoloKnc. les parties du l'empire eu vue desquelles elle est édictée, les n nistres lixenl l'époque de son introduction dans chaque ^ En outre la loi de 18U2, comme celle de 1870, fait une disUncUi entre les villes suivantleur importance, et varie en conséquci leur organisation municipale.

'.ilObis. Dans les communes finlandaises dont la populattOBa dépassepas 2, 000 habitants, c'est l'assemblée générale des tufli bres delà commune qui administre les afTuires comrouniles. I y a duos ces communes un ma;;istrat ou comité exécutif, c posé de plusionr.s échevins élus par l'assemblée et du bout mcstre nommé par le tzar. Ce comité est chargé de Tact administrative.

Dans les communes tiiilandaises de plus de i,t)00 habitai ot mime [lour les autres lorsque l'assemhU^ le décide «ia l'administration municipale est conliée à un corps de cunscUl

SIKDF.; EMPIHË ALLEMAND 447

élus par l'assemblée ot à un magistrat ou comiu' exéculif com- B nous venons de le dire.

371. En Suède, les communes des campngnes et même des petites villes dont la population n'excède pas 3,000 âmes, n'ont pus de conseils municipaux et sont administrées par l'assemblée générale des électimrs, mode d'administration municipale que nous venons de trouver naturellement dans la commune rurale finlandaise. A cette assemblée appartiennent la police et la gestion des intérêts communaux. Près d'elle se trouve un comité exécutif élu de trois à onze membres, et un représentant du pouvoir central nommé par le roi. Les villes dont la population excède 3,000 âmes sont administrées par un conseil municipul. Il s'y trouve également un inatjistrai, comité composé du bourgmestre et d'adjoints nommés par le roi. et chargé de l'action administrative. Dans les deux sortes de communes suédoises, les délibérations, exclusivement relatives à l'administration intérieure de la commune, sont soumises à la nécessité d'une autorisation émanée du gouvernement ou de ses représentants.

373. Nous avons vu, en traitant des institutions provinciales ! [n* S49]. que dans les États de l'empire Allemand l'administraliou locale n'est pas du ressort de la législatiou fédérale et est réglée par les lois spéciales à uhaque État. Aussi la législation communale y varie-t-ellu plus encore que l'organisation provinciale, non seulement d'un des â6 États de l'empire Allemand à l'autre, mais même dans les diverses proviuces d'un même État '.

Néanmoins, pour généraliser dans la mesure du possible au milieu de ces diversités, nous allons continuer à suivre la divî-

t ■ S'il [allait foire la carU lïgur(''e dI ci>mpli;le des pays où a'appliiguent Ibs lois muaidpaloii avec l'iDdicatioa axikcte du lurritoire d'appljcttlioii da chacune d'ellua, il fuudrait cr6er un uUob où chaque Royaume oii Ëlnl, chaque proviuca, el bîealùt chaque ville aurait «a reuillc disliacte. Pour te territoire d'application dvs luia aui cammuaeb rurales, il serait absolument impossible de le retracar eiactement, puisque chaque village peut B.voir son organisaliou parlluuliËie (Etude sur l'organisa tioD du régime municipal en Prusse dons les coiiimuues rurales ; Bulletin de la Sociëlc de Ugidalion comparée de iS84, t. IV, p. 6*) ».

^ ae tegaii

\niETK DU IIKIIIMK HUMIlIfAL

i plus lit un

sion fondamonule qui se retrouve avec des complications grandes dans cet empire, entre les communes qui possèdent conseil municipal, et les communes administrées par TassenH blée générale des liabitants, cornmc eu Suède, en Finlande, en Russie.

Ce n'est pas seulement en Alsace- Lorraine que cette distinction nesistait pas avant 189S [n" 1173 bis]. Il en est de même en Bavière, dans la Saxe Royale, en Wurtemberg, dans le grand-duché de Bade, oii toutes les communes, grandes ou petites, ont UD conseil municipal. Dans ces deux derniers pays [Wurtemberg et grand-duclié de-Bade) nous signalons mt^me la présence simultanée d'un conseil municipal et d'un comité dos bourgeois. Au contraire, on rencontre les deux systèmes oppos<!'.s d'administration municipale dans plusieurs des provinces do Prusse, spécialement dans les six provinces orientales, c'est-Mire les deus provinces de Prusse proprement dites, Brandebourg, Pomérunic. Sik'rSie, Saxe, auxquelles s'appliquait la loi sur les communes rurales du li avril 18î>6, nt s'applique aujourd'hui, ainsi qu'à la province de Poscn, la loi du 3 juillet 1891. Les dcui syslèoies ronctionnenl aussi en Hanovre et dans lo Schleswrg-Holsteio. Administration par un conseil municipal dans les communes plus importantes, par l'assemblée générale des habttanu dans les comnmnes de moindre importance; tels sont les deux types principaux, se produisant toujours avec d'exlrùmes variétés. Dans tous les cas, le pouvoir central exerce unegrandeinfluence sur l'administration communale.

Dans les Ëlals allemands que nous venons de nommer en dernier lieu, on trouve généralement dans \es communes rurales la délibération directe de l'assemblée générale dc^ habitants. Dans ces communes le chef de la commune administre ses biens et revenus. Ce cher est le plus souvent le bailli. 11 représente l'autorité centrale et exerce la police locale. Lorsqu'il n'est pas le bailli lui-même, c'est un dùlégué du bailli.

Eu WostpHalie ot dans les provinces rhénanes, U« pelitrs communc!i,non tontes les communes rurales, mais les communes rarules peu importantes, ne comptant pas plus de 18 (.^lecteurs,!

H DANS LES COMBINES AI.LEliANOtS 4i0

administréesparrassembliSe des électeurs. Les communes rurales ont généralement un préposé, dont le nom varie suivant les provinces, maire ou juge; il est nommé par l'assemblée communale, l^vec deux éetievins dans les province? orientales; avec un suppléant seulement on Westphalie et sous la surveillance du bailli. > S'il y a plus do \8 électeurs dans la commune de ces provinces BUemandes, elle est administrée par un conseil municipal. Dans ^rtaiues localités, ce conseil est élu; dans d'autres 11 est cum- , partie de membres élus, partie de membres do droit. ; Dans les six provinces orientales de la Prusse, le comité de kercleesl investi du pouvoir d'autoriser l'assemblée générale des 'âlecteurs de la commune à se nommer une représentation.

Le droit électoral ne présente pas moins de variété. C'est le statut local qui règle en effet la participation au droit de voie et même la maoière de l'exercer. On voit le vote par tête, le vote cumulatif, le vote collectif. Le droit électoral est tantôt lié au droit de bourgeoisie, taat<!>t au droit de propriété, tantôt à l'iiu- J>itation dans la commune.

La même diversité se présente dans les conditions de foncliontement de l'action administrative au sein de la commune. Tan- I6telle est confiée à un seul agent, suivant notre principe de 9'ualté d'action; tantôt elle appartient à une commission exécu- ^vo. Ce dernier syst<>me domine dans les villes. L'action y aplai'tiant au magistral. Lo magistrat allemand est un coUi'ge, une réunion d'agents, un directoire ou un bureau, suivant le langage 'de nos lois de 17!)0elde l'an III. Il est composé d'un bourgmestre, d'an adjoint ou second bourgmestre, et d'un certain nombre d'éclievins variable de deux à six, suivant le chiffre de la population communale. Les membres du magistrat, géaéralument choisis par le roi, et appointés, sont parfois nommés à vie ou pour une longue période de temps. Le magistrat assure l'exécution des lois, des ordonnances et des décisions de l'assemblée ou du conseil municipal; il représente la commune et agit en son nom. C'est le magistrat, et non le conseil communal, qui nomme ou

Istalle et surveille les employés communaux; il exerce la posa locale, sous le contrôlée! par délégation de l'admluistralion É^

450 LE. MAlilSTllAT ET LES BOUlUiMESTRES

centrale. 11 est présidé 'par le bourgmestre, qui surveille Texé— cution des affaires commuDales, et agit au nom du magistrat, mùme sans son concours, en cas d'urgence.

Bien qu'il existe un conseil municipal dans les villes, ce serait une erreur de croire que le magistrat, c'est-à-dire Tautorité active constituée en collège, existe dans toutes les villes et dans toutes les communes où il se trouve un conseil municipal. Au lieu du magistrat dans certaines villes, il y a un bourgmestre qui préside le conseil avec voix délibérative, et un adjoint qui le remplace en cas d*empùchement.

Dans la province rhénane, les villes sont administrées par un bourgmestre, assisté de deux ou d'un plus grand nombre d'adjoints; ce qui rappelle le système français. Ils sont nommés pour douze ans. Ils peuvent même être nommés à vie, mais l'élection doit être confirmée par Tadministration supérieure. Dans les communes rurales importantes, le bourgmestre est en même temps le chef de la commune. Mais dans les petites communes, le bourgmestre exerce sa mission sur plusieurs communes, dont chacune a son chef chargé de ladministrer directement; c'est le maire de la commune, et cette qualité n'appartient pas alors au bourgmestre chargé d'une autorité supérieure. Toutefois, le bourgmestre peut, en outre do sa fonction de contrôle^ être chargé des fonctions de maire de la commune où il réside.

La loi prussienne du 13 décembre 187^, rectifiée et complétée par celle du 11) mars 1881, est relative à l'organisation des cercles. Elle contient quelques dispositions qui touchent au régime municipal, et ne s'applique qu*à six des provinces orientales du royaume de Prusse, moins Posen, et non à la provinci^ de Westphalie. Il résulte de cette loi que môme les communes rurales sont des personnes civiles, constituées on vertu d'intérêts communs et permanents, et reconnues par FKtat. Elle supprimait des mairies héréditaires ou qui «'baient tenues dans ces provinces à titre de fief.

Une autre loi prussienne du ^<» juillet 187() sur la compétence des autorités et dos tribunaux administratifs, complétée par une loi du 1'"^ août 1883, a lixé dans de nombreuses dispositions les

GOUlUNEti RURALES ET COMMUEES URBAINES 451

attributions en matière de police des comilés de cercle, des comités de ville, des conseils de district et des conseils de province (articles 82 à 156).

Tout en s'appliquant à certaines affaires communales d'une manière unirorme, cette loi, non plus que ta précédente, n'a pas fait cesser l'extrême diversité d'organisation des communes prussiennes. Elle a aussi supprimé ou atténué des droits seigneuriaux mêlés au régime administratif. Cette diversité, ainsi que nous l'avons dit au début de cette notice, ce n'est pas seulement entre les communes urbaines et les communes rurales qu'elle persiste, ainsi qu'on le croit souvent. L'organisation varie à l'inlini, et parrapport aux communes urbaines entre elles, et par rapport aux communes rurales entre elles <.

Cette observation est toujours vraie, malgré l'antithèse, dans le régime municipal de la Prusse, enLre les communes urbaines et les communes rurales, résultant de la loi du 30 mai 18S3 qui organise toujours les communes urbaines, et de celle du 14 avril 4836 qui organisait les communes rurales. Nous avons mentionné ci-dessus la loi nouvelle du 3 juillet I80t, faite comme celle de 18S6, pour les provinces orientales, mais eu y ajoutant la province de Posen, à laquelle ne s'étendait pas la loi du 14 avril 1856, et où la loi du 19 mars 1881 avait déjà appliqué la réorganisation des cercles. Cette dernière loi du 'A juillet 1891 sur l'organisation des communes rurales des sept provinces orientales de la Prusse ' coordonne en les remaniant les dispositions des lois antérieures ci-dessus citées *. Elle cherche à étendre le

' Toutefois, (iani toiitr.s les coniraiinud, sand liiatinclino, ilos Étais ilo l'empiru Alk'mand (loi du 6 fOvrUr IS7Û), les fonctioos d'onU'iiT du l'Otut civil sont uxercvca |iar 1<J^) buurgiiivslruï ou lus i:\ieSi des eu m m un es lU' raies. Mais cuinniu il usi, possibio qu'iiuu drconsfn[jliûn ir.'lal civil uoiiipreDaa plnsiniirs i^oniniiinu^t, la couvtjrnctiioiil lour UDiniiiQ utarii un iifliciot de l'ùtat civil, qu'il peut cliuisir parmi l'un «lus maires [mur toute la circODScripUuo. Mémo danii lo^) comniuncs qui fontieut à elles seules uoe circonscription d'i'tat civil, lu gouTvrnciucnt peut charger un cniployù i<pr'cial do cetto atlribulion-

' Annuaire de législation l'tTa'igire de IS'JI (jmliliii par la Sncii^li; di' h':gialalion cumpui'i^D, pai^us ^1 à W.t),

> Voir ligaloui cul W-s .liinuaii-vs de lèsi^lation flrungèm, publier piir lii

452 ALSACc- lorraine; loi de 1887

r^'gime représentatif. Elle contient des dispositions libérales, eC d'antres dont l'utilit/' n est pas contestable. Mais die ne fait pas disparaître, bien qu'en l'atténuant, l*extrême diversité de régime dans le sein m«:mede chacune des deux catégories de communes.

Cette loi se compose de 1^9 articles divisés en six titres. Les articles 39 à 48 fixent des conditions de jouissance et d'exercice du droit municipal, attaché en outre, soit à la propriété d*un immeuble, soit à la possession d'une habitation dans la commune, soit au paiement d*une cote d'impôt déterminée. Dans les communes où le nombre des personnes ayant le droit de vote, apanaf|:e du droit municipal, n'excède pas 40, la commune est administrée par rassemblée des électeurs, à moins que celleci ne décide rétablissement d*un conseil municipal ou n*y soit contrainte par le comité du cercle (art. 49). Dans les communes rurales où le nombre des personnes ayant le droit de vote excède 40, il doit y avoir un conseil municipal.

Ainsi, des dispositions mêmes delà loi du 3 juillet 1891, résulte la diversité de régime entre les communes rurales, en sus de la diversité entre les communes rurales et les communes urbaines. En outre, une ordonnance royale peut autoriser, sur leur demande, la diète de cercle et la diète provinciale entendues, les communes rurales à adopter l'organisation des communes urbaines, et les communes urbaines à adopter l'organisation des communes rurales (art. 1 § 2),

Une disposition nouvelle et dont l'imitation nous paraîtrait profitable ^n"^o7] permet au comité de cercle de fusionner entre elles les communes rurales, même en cas de désaccord des communes intéressées, sauf recours au conseil provincial et au ministère d'Etat.

373. Malgré le principe qui, dans l'empire Allemand, laisse Tadministration locale, provinciale et communale, en dehors des ailaircs communes à Tempire, rAlsacc-Lorraine n'a entièrement conservé la législation française municipale de 1871 que jusqu'en

^S«M'i^l•'' (Ir li'{{i>ldtiuii coiiipaivc pour les uanêcs 1873, 1870, 1877, 1881, 18»i, 1884.

'. Alors ui

fîWISATlON COÏUIUNAUE DE 1893 453

iloid'empircdu i juillet 1887 nw la nomimlion et

n des ih

'lires el adjoints en Alsace-Lorraine', dont le feste.a abrogé les articles 1 et 9 de la loitrau- ■fl,sur la nomination tles maires et adjoints. Cette loi de 1870. applicable en Alsace-Lorraine.obiigeait le gouvernement à les choisir dans le conseil municipal et parsuiteavec les conditions d'éligibilité au conseil municipal [n" 36U S" et 321 note]. La loi allemande du % juillet 1887 a permis au gouvernement do nommer les maires et adjoints mémo en dehors de la commune et de leur atlrilnirr des traitements et des [rais de représenlation. Elle fait de ces fonctions une carrière adminis- ^^tralive, à l'elfet de mettre les administrations municipales entre ^Hbs mains de fonctionnaires de llttat, étrangers au pays annexé. ^B Cette loi du 4 juillet 18S7suriesmairesdecarriÈreai^téabrogée ^Hpar une autre loi du 18 mai 1895, en raison d'anetégislHtion nou- Hvelle destinée à régir l'ensemblo de l'organisation communale. ^V La nouvelle loi rf'or^oiifïo/ioïi communale en AUace- Lorraine a été promulguée le 6 juin 189S '. Elle contient 83 articles, répartis en 7 titres. Elle consacre la division des communes, en communes urbaines et communes rurales, signalée dans diverses rarties de l'empire Allemand. Les communes urbaines sont ■lies de 3S,0UÛ âmes et au-dessus, les chefs-lieux d'arrondissement, el les communes rurales qui, sur la demande de leurs con- Bils et avec l'autorisation impériale, leur sont assimilées. Dans ^s communes, le conseil municipal reçoit un pri^tendu droit de tiposition aux fonctions de maire et d'adjoints, qui parait illunire, puisque le ministre est indéfiniment investi du droit de blger l'aptitude des candidats proposés, et de passer outre, apn^s & seconde proposition, en nommant un administrateur provisoire. L'institution des maires de carrière de la loi de 1887 respra donc indirectement maintenue au gré du ministère. Cela Bt encore plus frappant dans les communes rurales, où le prént ou président du département, bien qu'il doive en principe

I Annuairt de léyhlation étrangère de ISKT, pp. 3'JO et 3UI .

P BalletindelaS'jciélédeUyalationeiim^rcr, tSUQ.pp.Ul fi 133.

454 ALSACR- lorraine; division des communes

choisir les maires et adjoints dans le conseil municipal, peut, en vertu d*une exception illimitée, et dont le gouvernement et lui sont seuls juges, le^ choisir, non seulement en dehors du conseil municipal, mais aussi en dehors de la commune, deux choses interdites par lancienne loi française du 22 juillet 1870. Cette loi du 6 juin i895 doit être surtout considérée comme un ensemble de mesures destinées à mieux asseoir en Alsace-Lorraine la domination allemande.

Un article remplace le conseil municipal par rassemblée des électeurs lorsque la liste électorale ne contient qu*un chiffre de 21 noms ou un chiffre inférieur. Dix-neuf communes d'Alsace- Lorraine sont en conséquence sans conseils municipaux.

«374. En Suisse, les cantons se divisent aussi, en cantons dans lesquels rassemblée générale des habitants administre plus ou moins complètement les affaires de la commune, et en cantons dont les communes ont des conseils municipaux. Les premiers sont les cantons de Borne, de Zurich, le canton de Yaud dans les communes de moins de 600 âmes, les cantons de Claris, d*Uri, et une portion des cantons d'Unterwalden et d'Appenzell. Les constitutions cantonales présentent dans Tor^^anisation communale des variétés multiples; mais le caractère dominant dans ces cantons, en ce qui concerne les attributions municipales de rassemblée générale des électeurs, c'est <|u'à elle seule appartient rétablissement des contributions communales, le vote des ventes et acquisitions dont les prix dépassent une certaine somme, des emprunts, des actions, du budget et des comptes. f>es communes de ces cantons peuvent avoir aussi, comme dans le canton de Ziiricli, des conseils communaux, qui soumettent les affaires aux assemblées communales et ext'îcutent Irurs décisions.

Dans le canton de Berne, tous les comptes communaux doivent être soumis à Tapurement du pouvoir central. Le préfet peut assister aux séances des assemblées communales et des conseils. Il statue, sauf appel au conseil exécutif, sur les plaintes des tiers contre les aut(»rités communales; lui et les substituts du procureur général doivent l(*s surviMller et signaler toutes les ir-

SUISSE; VAHI^T^ D'0R(tU)ISATIO.'« COSHUNALR 4SI}

régularités commises daus la gestion communale. Le conseil exécutif doit autoriser l'adoption de tous nouveaux règlements, la modification des riglemeols existants, et toute diminution du capital de la cotnmune.

Dans le canton de Zurich, c'est le conseil de district élu, qui est chargé de la surveillance et du contrôle de l'administration communale,et du droit d'annulation des délibérations de l'assemblée générale des électeurs chargée de l'administration de la commune. Ces délibérations ne sont pas seulement attaquables devant le conseil de district pour cause de violation de la constitution et des lois ; elles le sont également lorsqu'elles compromettent évidemment les intérêts de la commune, lorsqu'elles peuvent imposer aux contribuables des charges excessives, ou qu'elles sont contraires à la justice. Le régime communal de ce canton est réglé par une loi du ^1 juin 187S, qui distingue les communes politiques, les communes ecclésiastiques, les communes scolaires, et les communes civiles dont l'organisation est déterminée par le conseil d'État. Dans toutes, l'administration est collective.

Dans les divers cantons de cette première catégorie, l'exécution des décisions de l'assemblée géni^rale des habitants ou électeurs est confiée tantàt au président de cette assemblée, tantôt à uu conseil communal, comme nous venons de le dire pour celui de Zurich, tantôt au président de ce conseil, qui porte alors le titre de président de commune.

Dans les autres cantons de la Suisse, non seulement les cantons français, comme celui de Genève, et les cantons italiens, comme celui du Tessin, mais aussi certains cantons allemands, comme celui do ScbafTouse, toutes les communes ont de véritables conseiU municipaux. Ces conseils ont la délibération sur l'ensemble des affaires de la commune, mais n'exercent leurs attributions quo sous le contrôle du pouvoir central du canton. L'action administrative appartient a un maire ou à un conseil administratir.

Dans le canton de Genève, toutes les communes, excepté celle de ta ville de Genève, ont un maire et dos adjoints. Le maire esta

iSO

CANTONS IIK (IKMCVE RT PK NEUCIIATF.I.

la Toia, comme en France, loropréscnlant du pciuvoir central sous l'iiutorité (tu conseil d'Ëlat, et le représentant de la commune. Dans la ville de (ieiiève, il n'y a pas do mitire ; il est remplace par un conseil administratif de cinq membres. Ce systi'me d'action ailministrative communale par des administrations collectives, substitué il notre ré^me de l'unité d'action, se i-enconIre6(;alemcnt dans l'Europe continentale avec les assemblées d'i.'lecteurs ou d'habitants, comme avec les conseils municipaux. Le conseil administratif de la ville de Genève délègue deux de ses membres aux fonctions dorficiers de l'étal civil, et délègu<< aussi deux de ses membres pour passer les divei^ contrais cl actes de gestion au nom de la commune.

Le canlon de Neuchiïtel ofTre un exemple, digne de remarque, des rt^formes communales accomplies dans certaines parties de la Suisse. Dans la plupart des cantons, les communes étnientdes corporations de bourgeois fermées, mi^me aux citoyens du canlon domiciliés dans une commune dont ils n'étaienl pas originaires; ils n'y jouissaient pas du droit électoral. Ce no fut que la cnnstitulion de 183!) qui permit dans le canton de Neuchatel, ji litre d'exception, l'établissement de véritables municipalités formées par le suM'rage des habitants. L'exception n'a commencé à devenir la rè^lc que lorsque la constitution fédéralo du âO mai I87i a garanti à tout citoyen suisse le droit de vol«, après trois mois de résidence sur un point quelconque de la confédérution. Toutefois il y eut encore juxtaposées, la commune de « ressortissants a, à qui la constitution gsrantissait l'administrutiou des biens communaux, à cAlé de la commune d'« babi- '( tants ». qui ordoimait les dépenses et gérait les services communaux. Des conllilj et des frais étaient la conséquence de celte dualité. Le décret du 7 avril (887 ', sanctionné par le peuple da canton de Nequhatel. a modifié à cet égard la constitution, et uiip loi communale du K mars 1882* a consacré, sous le nom unique de commune, la réunion de \a commune de ressortissants et ds , la commune d'habitaats.

stRRir; I.F. znoH; lois de 1889 et 1890

5. En Serbie, l'organisation municipale présenlo un caractère partirulier. On y irouvo l'assemblée générale des habilanls, sous le nom de zhor, superposée au conseil municipal dans cbaque commune pourapprouver sos actes les plus graves, indépendamment de l'antorisallon royale.

Le conseil municipal est élu par le zbor. qui est du reste l'assemblée g(.'nérale des électeurs. 11 y a eu outre, dans la commune Serbe, un conseil exécutiT composé du maire et de deux assesseurs, faisant tous partie du conseil, et d'adjoints pour les paroisses nu «quartiers, tous élus pour un an par le zbor. A ce conseil exécutir formant la municipalité appartient la police de la commune et la voirie. I..B maire assure les décisions du conseil ciécutif en prononçant lui-même en pn'sence de deux témoins des condamnations à tï heures d'emprisonnement ou 5 francs d'amende.

L'ancienne loi communale de la Serbie est celle du 24 mars l8tJ(i, dont les bases, que nous venons d'analyser, ont été conservées. Mais la nouvelle constitution serbe du 22 décembre 1888 a été le point de départ d'une série de lois administratives, dont la première a été la loi coramnoale du 'in novembre I88I). D'autres ont été la loi du 15 mais 1890 sur la division administrative du royaume en in di^parlemenls et 72 arrondissemcnls, el la loi du i" juillet 1890 sur l'organisation des départements Il des arrondissements '. La nouvelle loi communale du ta novembre 1889 maintientà l'assemblée généralecommunale ou zbor, l'élection des maires, des adjoints, du tribunal miuiicipal et du conseil municipal, le vote dus groui>ements ou sectioniiemcuts de communes, les emprunls, les centimes additionnels, les alii'uiations et écban^es d'immeubles. Le tribunal municipal a la police locale.et le conseil municipal prépare le budget, contrôle la compiabilité. ordonne la convocation du zhor, lut propose la destitution du maire, des adjoints, du jugo de paix. La surveillance des autorités communales appartient cumulatif

< Annuaire de législation étrangère de iSS9 (Socirir île lùgiâliilion ciiuftxbe, pp. SSÏ à H34. — Voir itussi pagxs 8iU à 8(8).

4r)8 4*" r.RorpE; consrils municipaux sans assemblkrs

vemcnt aux fonctionnaires de TÉtat et au comité départemental permanent orj;anisé par la loi du l^"" juillet 1890.

*Mi), Dans la principauté du Monténégro, radministration de la commune appartient à rassemblée des habitants, sous la direction du chef de la famille acceptée comme la plus importante.

377. — 4« groupe. — /Jtats de C Europe continentale dont toutes les communes ont des conseils municipaux, sans assemblée générale dt's hahiiants ou rlccteurs.

Ce genre d or. anisation municipale qui, à ce point de vue, est le système français, et consiste dans l'application du régime représentatif aux institutions communales, domine incontestablement en Europe. D'une part, on vient do voir que, dans le groupe qui précède,il n*est pas d'Ktat, ayant des communes avec assemblées générales d'habitants, qui n'ait aussi des communes avec conseils municipaux. Nous avons même constaté que, dans la république Helvétique et dans Tempire Allemand, il y avait d(>s cantons el des Ktats dont toutes les communes avaient des conseils municipaux, tels que, dans ce dernier pays, l'Alsace- Lorraine avant I8ÎK*), et les Ktats de TAIIemagno du Sud. Dautiv part les Ëtats, c(»nune la France, dont toutes les communes ont des consrils municipaux et pas d*asseinblée générale d'habitants, sont, en outre de la France, au nombre de dix : la Belgique, la Hollande, le Danemarek Ja Norvège, l'Autriche-Hongrie, la Grèce, la lion manie, Tltalie. FEspagne. et le Portugal.

A daulres ptnnts de vue, surtout en ce qui concerne l'organisation de Taetion administrative dans la commune, le régime n)Nni<'ip:d de la plupart de ces États n'en présente pas moins d'importantes dillerences avec le système français.

:>7S. Lu Helgi(|neest un de ces pays, dont les institutions muni('i[Mlt's ont eu dan> les villes un puissant dévelop|K'ment histo* riiiih'. l't (|iii. comme la France di'puis 17S1K appliquent à toutes Iciir^ e«)iiimutit's It* priiu'iprdr la représentation par un conseil municipal. ii<»iit les pcm voies sont êi;alement limités. Maïs aussi

fiÉNÉflALES d'habitants; BELUIQUE 4S9

comme la plupart des États Européens, au poiot de vue de l'action administrative dans la commune, comine dans la province [n" 242], la Belgique a préféré le système de nos administrations collectives de 4790 et de l'an III, à notre régime actuel de l'unité d'action concentrée dans les mains du maire.

Chaque commune, en outre de son conseil municipal et de son bourgmestre, nommé par le roi dans le conseil municipal, ou, en dehors de lui, de l'avis conforme de la députation permanente du conseil provincial, a des échevins (2 dans les communes de moins de 20,000 âmes, 3 dans les communes d'une population supérieure, 4 à Bruxelles, et S à Anvers). Ils forment avec, et sous la présidence du bourgmestre, le collège échcvinat. C'est ce collège qui est investi dans les communes belges de ta plupart des attributions dont le maire est chargé on France,aussi bien de celles qui sont considérées par la loi française comme propres à l'autorité municipale, que de celles qui y sont il<^lcguées par l'Étal aux municipalités. Cependant deux importantes attributions des maires de France appartiennent au conseil municipal belge, et non au conseil des échevins : le droit de faire des règlements, et celui de nommer, non à tous les emplois, mais À la plupart des emplois communaux.

La durée des fonctions de bourgmestre, i^chevin, et conseiller municipal, est de six ans. Le conseil municipal se renouvelle par moitié tous les trois ans.

Le bourgmestre est chargé personnellement, en dehors de la présidence des deux conseils, de procurer l'exécution des règlemonts de police. II est mâme exceptionnellement admis k les faire, mais seulement en cas d'urgence, à charge d'en envoyer immédiatement copie au gouverneur de la province, qui peut en suspendre rcxi''Cution, et de les communiquer aussi, immédiatement au conseil communal, à la confirmation duquel ce règlement doit être soumis dans sa plus prochaine séance ; faute d'obtenir cette confirmation, le règlement du bourgmestre cesse d'être exécutoire. Ainsi l'on rentre promptemeot, même au cas d'urgence, dans l'application de la règle qui réserve au conseil corn" munal belge le droit de faire les règlements de police.

LOI i:r)MMi;?iAI.P. DEI.

Une autre diiïi^rence entre len deux législations, françui^e et belge, en ce qui concerne les règlements de police, consiste en ce qu'ils édictcntous-mûmes en Belgique les peines applicalilcs aux contraventions commises à leurs dispositions, à charge de ne pas excéder tes limites des peines de simple police. Il faut remarquer enfin que le bourgmestre et les échevins, contrairement à la ri>glede la loi Française, reçoivent nn traitement.

Ces règles ilérivcnt delà loi communale du :tO mars 183(i. modifii^e pav celles du DO juin ISiï. du £> mai 1848. et du 7 mai 1877. L'article 7K do loi du 30 mars 183(i dit bien, cwmme noire article tJl s^ f de 1h loi du 3 avril 1884, qui semble l'avoir copié, que le conseil municipal règle tout ce qui est d'îiiLérâl communal. Mais les articles qui le suivent immMialemcnt, les articles 7t>el 77,énurai'H'entun grand nombre de casdans lesquels les délibérations des conseils municiptiuxsont soumises, las unes « à l'avis de la dt'putation permanente du con5eil provincial, et « ù l'approbation du roi n. et les autres n à l'approbiition de la n dépul-ntion permanenlî du conseil provincial». Ainsi, [«r exemple, les dons et legs no peuvent être acceptés qu'avec l'autorisulion royale lorsque la valeur du la libi'ralitét'xcèile 3,000 Fr.; lorsqu'elle est înrérieure, l'autorisation est donnée par la députatîou permanente du conseil provincial.

La division des dépenses communales en dépenses obligatoires et dépenses Facultatives est également écrite dans la loi belge ; tes prcmii'-rcs sont énuméiées par l'arlicle 131. analogue ù l'article 30 de noire ancienne loi du 18 juillet 1837, contemporaine de lu loi belge, et lo droit d'inscriptinn d'oilice est écrit dans son article 133. Mais cet article n'y ajoulail piis, comme la lui Franvaise, le droit d'imposition d'oliîcu, de sorte que l'autorité supKTieure, en cas d'insuffisance des revenus communaux, était impuissante à assurer le paiement, même des dettes communal» régulièrement constatées.

l'uo loi du 7 mai 1877 i a modillé cet article 133. ainsi que Iw articles 121 et 117 de la loi municipale belge du 30 mars I

77i^*rr dr 1377 {Sopii'lt' de l<^gisIaU«B i

KCE IICIIEVINAL

CellP ioi du 7 mai 1877 donne à la députalion permanente le droit d'établir dans ce cas, avec l'aulorisation du roi, des centimes addiliûnnels communaux, pour subvenir à l'insulfisance des ressources do la commune, et celui de décerner une contrainte sur le receveur communal en cas de rerusou de retard d'acquîUer un mandat régulier.

379. En Hollande, la loi communale du 2E) Juin 18ol, modiliéo {la r celle du 7 juillet 1865, répartît les attributions d'une ma- 'siëre analogue à celle de la loi belge, entre le conseil élu, le bourgmestre nommé par le roi, et les échevins élus par le conseil communal. Le collège écbeviiial uéerlandais a des attributions analogues â celles du collège échevinal bdge.

On trouve aussi dans cette législation.d'unepart, la police entre les mains du bourgmestre, avec le droit de requérir la force publiqL.e, à charge d'en aviser le commissaire royal de la province, etjd'auire pari. le droitde prendre des arrêtés ot règlements entre les mains du conseil communal. En cas d'urgence, le bourgmes- ,lre peut promulguer à lui seul uu règlement de police, à charge, par le commissaire du roi de lu province, d'en suspendre l'exécution,et, pour le conseil communal, de l'annuler à sa prochaine Béance, sauf ivcours du bourgmestre à la commission permanente

irovineialc. Enfin il faut remarquer, entre les mains du cummis-

iredu roi des droits analogues à ceux que confèrent aux prérets les articles 85 et 0!) de notre loi municipale; ce commissaire Toyal,cn cas d'inaction du collège échevinal, peut, en vertu des

ticles 134 à 187, prendre les mesures d'ordre nécessitées par les circonstances.

libérations du conseil municipal sont soumises, dans le plus grand nombre des cas, à l'autorisation de la députation per- -inancnte, et à celte du roi dans les alTaires les plus graves, telles que l'établissement de contributions nouvelles. C'est la députa- '|ioQ permanente qui approuve le budget communal, avec le droit ^d'inscription d'ofUce des dépenses obligatoires non votées par le

tnseil municipal.

Par suite do l'union personnelle ayant existé, du ISlo a I8IK>,

entre la couronne dfrHoilaDileet ie grand-duché de Losemboarg, le mérne r-^gime municiptil a «^U? appliqué au Luxembourg.

'^S'K En Danemarck.i'administration communale des villes est confir-e à un conseil élu et îi un b-iurgme^tre nommé par le roi, <\u\ peut If: prendre en d>;hors du conàeil. Il est principalement le représeutanl du ptjuvoircrrntral.ct possède surtout une mission '\e ?surveillan<:f.'. Cft n'«r>t pas lui ifui est chargé de l'exécution des déli Itérations du conseil. Celui-ci désigne lui-même ceux de ses membres â qui il juge à propos d'en C4>utier le soin, et nomme iU:i commissions p^^rmanent^s chargées des principaux services municipaux.

Dans les campagnes danoises, ime loi du i octobre 1855 a or- ;ranis«; deux communes sufjer[»osées. Il y a la commune rurale et paroissiale, ave<: unconsrii paroissial, dont le président, élu par lui, exécute les délibérations; mais le conseil garde la direction (i*s services communaux. L'no autre commune, en quelque sorte -upr-rieure, coirif>os»M; de toutes les autres, et axant pour cheflieu un gros bourg, est n'[)résentée par les délégués de chaque commun^', pn'sidés par un représentant du pouvoir central, iOf/n*ffogé*d, char^'é de la police.

.'>Sl. Eu .N'orvc^e, les \illes ont un conseil municipal; et les c/iuimunes rurales ont, en outre de leur conseil municipal, un conseil provincial, hans les premières. Tactioii administrative est confier* à un ma^i^trat. coni[>osé d'un nombre de membres variable dont le minimum est deux, le bour^'mestre et un adjoint. I)aiis les autres communes, Icb fonctions d'action administrative Miiit remplies par un agtml unique chargé de l'exécution des dérisions de la représentation communale: et cette mission est dévolue au f)nVsident du f.'ouseil. Mais les attributions de police apparlieiinent au fojflfi ou sous-[»réret, ou à un délégué, nommé but finaud, (|ui cst Ic représentant du pouvoir central.

!fSJ. Ku Atitrielie-lloii^t'ir. nous avons vu n'â*>0 qu*il faut diblingut'r les Ktats d'en devà et d'au delà de la Leitlia. Dans la

EMPIRE AUSTRO-HONUBOIS ; CISLKITHAME 463

Cisletthanie, c'est-à-dire en Bohème, Dalmatie, Gallicie, Haute et Basse Autriche, Siyrie, Carintliie, Moravie, Istrle, etc., les bases fou d a mentales de l'organisatioa municipale sont fixées par une loi du S mars 1862. Celte loi laisse aux diètes particulières de chacuD des États, le soin de mettre en œuvre ces principes dans des lois spéciales, dont la diversité même échappe à une élude d'ensemble comme celle-ci. La loi du 5 mars 1SU2 institue, pour administrer la commune, un conseil municipal élu, et un comité exécutif ou présidence (vorsland], composé du bourgmestre et d'un nombre d'échevins élus par le conseil, dont le nombre varie de deui au tiers des membres du conseil municipal.

Les attributions du conseîlse divisent en attributions propres, qui embrassent tous les intérêts directs de la commune et tout ce qu'elle peut faire avec ses ressources, clen attributions déléguu^s qui concernent les charges imposées à la commune dans un but d'intérêt général, par les lois gôncrales votées par le Reichsrath et les lois locales émanant de la DITte du pays. Ces lois locales règlent les conditions dans lesquelles les délibérations du conseil, portant établissement d'impôts additionnels, sont soumises à l'upprobation, soit du législateur, soit de la Dii'te, soit des conseils do district, d'arrondissement, ou de cercle. En outre et d'une manière générale, le conseil de district est armé d'un droit de décision sur tout recours relatif aux attributions propres des conseils municipaux. Les recoui-s relatifs auN attributions déléguées sont portés devant le conseil d'I^ltal. L'adminislratinn des villes principales, réglées par un statut spécial, est subordonnée à la Diète et au gouvernement. Dans tous les cas, le gouvernement connaît des recours contre les décisions du comité (vorstnnd) prises en violation de la loi.

En Transleitbanie (Hongrie. Transylvanie, Croatie, Slavonioj.il faut distinguer les villes libres priviléfiiées, dotées, pur une loi du 3 août 1870, d'une administration un rap[X)rt direct avec le pouvoir central, et les communt^'s faisant partie des comitats, ayant à subir l'autorité des assemblées ou fonctionnaires du comitat. Cette dernière organisation, qui s'applique à la plus grande partie du territoire de la Transleithanie, a été réglée par

464 TflANSI.EITIIA.VIE ; LOIS DE 1886

une loi du 4 juin 1871. On y trouve un conseil, coinpo^ pour partie dn membres élus et pour partie de virilistes ou plus imposés, et un comité exécutif [tantici-) composé du bourgmestre et de plusteui's membres dont le nombre varie et qui sont r-Ius taiit(U par les électeurs, tantôt par le conseil. Le conseil admipislre le» affaires communales, sous l'autorité des fonctionnaires du comitat et de son conseil, doul l'autorisation est néeessaire dans un grand nombre de cas. Il existe une loi du 8 juillet 1886 sur les communes (loi XXII do 1884)), qu'il ne faut pas confondre avec la loi sanctionnée le même jour, signalée en traitant des institutions provinciales liongroisesrn'>250],et quiest laloi XXIdel886. Celle toi sur les communes de 1886' est une refoule en 167 articles, divisés en dix chapitres, de la loi communale de 1871. Elle maintient la division des communes en trois catégories : 1- les villes qui possèdent un conseil constitué; 2- les grandes communes qui, sans posséder de conseil constitué, sont eu mesurede pourvoir, par leurs propres ressources.à l'accomplissetnent des obligations qui leur sont imposées par la loi; et 3" les petites communes, dont les ressources trop restreintes ne leur permettent pas do satisfaire à elle« seules aux obligations impostes aux communes par la loi. et sont obligées de sa svndiquor i cet eflet avec d'autres communes,

L'action administrative, au lieu d'être concentra comme en France dans la main d'un maire, est répartie entra les divers membres d'un corps d'administrateurs yssujctlis à des conditions de capacité déterminées par la loi. Il y a, comme dans les comilats, des assemblées pi>rîodiques de renouvellement, dans lesquelles sont i-enouvelés par voie d'élection tous ces fonctionnaires et tous les employés. La loi de 1886 restreint dans des limites beaucoup plus étroites la liberté d'élection du ces assem> blées, qui, d'après la loi du 1871, était it peu prés illimitée. Le président de l'assemblée doit étn^ un fonctionnaire de l'Ëtat ou du ciimitat- 11 est investi du droit de désigner trois candidats

■ Annuairt dt Ugiilathn tlranyinde ISft (ijoci^lO (1« IC^Blilion compiiiSe,p|>. 31 1 t 361). — VuîrAusai la loi XXI Ue ISKO, iiiSinii luui«.|ip. 1 à3t3.

<;nÈcK ; iioi;hame 4liS

entre lesquels l'assemblée doit choisir. Toutefois, dans les communes de la promirrc classe, il exerce ce droit avec une com- ^^ mission de quatre membres du conseil, dout deux élus par le inseii, et deux nommés par lui.

383. Eu Grèce, tes atlributious des conseils municipaux sont sensiblement analogues à celles des conseils municipaux do f rance ; et l'action administrative appartient à uu maire, assisté d'adjoints, comme eu France. C'est une loi du 27 décembre 1833 ;ui régit les communes grecques. Une loi du 7 mars lUUI' a modifié une grande partie de ses dispositions, sans atteinte aux bases fondamentales du ré^zimo municipal consacré par la loi de 1833. Il y a des changements relatifs aux modilicatians apportées au territoire communal, n^unions ou divisions de communes et ât^placement du cljer-lieu. Une disposition digne de remarque donne au maire le droit de nommer lo commissaire do police, sur une liste do trois candidats dressée par le conseil municipal. iC'est le conseil municipal qui nomme le receveur municipal au scrutin secret, Des peines sont prononc(''os contre les conseillers Dunicipaux absents des séances. La loi du 7 mars 18!)l édicté es règles relatives au budget de la commune et h la gestion des '«ceveura municipaux.

38i, En Roumanie, les conseils municipaux présentent aussi beaucoup de rapports avec ceux do la France. Ils sont cependant soumis, au point de vue de l'autorisation administrative, à des conditions plus rigoureuses. Le principe de l'unité d'action y est également appliqué. La législation roumaine distingue les communes rurales et les communes urbaines. Une loi du 23 juillet- 4 aoftt 1804 sur l'organUathn des communes urbaines = porte l'empreinte manifeste du système français. Toutefois c'est lo mseil municipal, et non le maire, qui fait les a règlements

t Annuaire de Ui/itlalion étrangère de IS9t (SoDiùlii de lùgisUlion com- ■ I, p. 863).

nnuairede Ugiaiation élrangèrt de IS9i (Saci£-tè de lAgïalalioii com- )e, p. RIS. Analyse [)(U' Kt"< Sarmisa Bilcesco, docteur en droit de la allé do Paris),

Wî6 ROiWAMi; ; ftiUiAniE

d'admiolsli-ntion inlérteure ». Sont communes urbaines, { les chefs-lieux de départements et celles que la loi déclare l«^ Leur circonscriplian ne peut être modifiée que par une loi. L'élection des maires et adjoints doit être ratifiée par décret royal. Les conseils municipaux ont quatre sessions ordinaires et leurs séances sont publiques. L'autorisation administrative nécessaire pour certains actes de la vie civile de la commune ne peut (•Ire donnée que o par décret royal rendu sur l'avis du conseil a des ministres n. Les budgets des communes urbaines chefS' lieux de départements sont approuvés par le roi, et ceux des autres communes urbaines par la délégation d<^parlemenlale.

Une autre loi ûf la même anuée, 11-23 mai 18B4, a modifié certaines dispositions des lois des 3! mars !86t,28 [l'vrier 1883, et 9 avril 188G, sur l'organisation el les attributions des consetU de district ou conseils généraux >.

Z8i bit. Uans la prJncipaulé de Bulgarie, aussilijt son émancipuilon de la domination ottomane, il a été pourvu par de^ lois successives n l'organisation communale. Elles sont remplacées par une loi du lO-tt juillet ISSti ïur les communes urbaines el une loi du lI-:£3 juillet sur les communes rurales. Saut cette division des communes en deux classes, ces lois consacrent un régime communal analogue à celui de la France, avec un conseil municipal, un maire et des adjoints élus par le conseil et dans son sein. La lui bulgare du 10-i2 juillet 1886 contient 113 1 des répartis en U chapitres > .

38S. En Italie une même loi du 2(1 mars IStiB règle rensem de l'administruliou locale, provinciale lu" 236] et commund D'après cette loi, dans toutes les communes italiennes, moins nombreuses et plus grandes qu'en France, il y a un li Boil municipal qui délibère et une commission ou giunla | nicipale qui eal investie, sous la présidence du niairo, de t lion administrative. Elle est élue par lo conseil municip^, i

> Anmaiir ilf Ugiilation rlrangirt de ISH (SoricHr ilo li^islaUttl) ^ jiorti'. \i Ma; iinnlviip par M'*' Sannisn Bili-nsni), ' M. ilr IHIIG. (i|i.'OM k^ît.

ITALIE ; SVT^niC ET iVWF. MUMCIl'ALE

représente dans ['intervalle des sessions. Au contraîi'e, le inaîro litaiien ou syndic (sindaco) est nommé par le roi. Il convoque et Iprt^side le conseil municipal et la junte, signe tous les actes t intéressant la commune et la représente en justice. Il est cssen- I tiol de remarquer que k'S liourgs et villages ne peuvent, en Italie, tëlri' constitués en communes que s'ils justilient de rcssourcns Isuriisantes et comptent une population d'au moins i.OOU habi- Ptants{arl. 14 et l.'i).

Le nombre des assesseurs qui forment la junte avec le syndic ■varie de deui à dix, suivant l'importance de la population de la f commune. Il y a en outre des suppléants, au nombre de quatre, ■ ou deux. La junte se renouvelle par moitié chaque année; les } membres sortants sont rééligiblcs.

C'est elle qui est char({ée de l'exécution des décisions du coa- ^ »eil, qui nomme et révoque les employés communaux, le maire [ n'ayant qu'un droit de présentation et de suspension; c'est elle r qui veille à la rédaction des cotilrats votés pur le conseil ; mais F c'est le maire qui les signe; elle prépare le budget et est chargée " de son exécution. Ce n'est ni le maire ni la junte qui font les l'ègletuents, c'est le conseil Diuntcipal; mais c'est la junte qui les prépare et les soumet à la délibi^rration du conseil.

Le maire représente le gouvernement, et à ce titre il est chargtl de publier les lois et ordonnances. En matière de police il se lionie à surveiller et à informer l'administra lion supérieure de tout ce qui louche à l'ordre public.

L'article 87 de la loi du 'iO mars 18Go Use les attributions du conseil municipal.

Aux termes de cet article, c'est le conseil, et non le maire comme en France, qui nomme, suspend et révoque les employés et Tonctionnaires communaux, sauf réserve de ce droit au préfet ou au roi par des lois spéciales, comme pour les gardes et agents de police. Il délibère sur tous les actes do la vie civile de ta commune : acquisitions, acceptations ou refus do dons et legs, aliénations, emprunts, transactions, actions judiciaires, etc., destination des biens et établissements communaux, le budget, les taxes et impùls communaux, et généralement tous les objets

iG8 CONSEIL MUNICIPAL ITALIEN ; DÉLIBÉRATIONS DIVERSES

d'administration municipale qui ne sont pas réservés à la junte ou au maire.

Le droit d'inscription d office, au budget de la commune, des dépenses obligatoires, existe au profit de la commission provinciale, après avoir entendu le conseil municipal (art. H4). Elle peut aussi inscrire d'office les ressources nécessaires pour couvrir ces dépenses. Quand la junte municipale no donne pas suite aux délibérations approuvées, ou que la junte et le conseil n'accomplissent pas les obligations imposées par la loi, la commission provinciale est cliargée d'y pourvoir (art. 14i, 142). L*arti-« cle 113 lui donne aussi, après avis du conseil municipal, le droit de prescrire Taliénation des biens communaux incultes. Ce sont les délibérations entièrement subordonnées de nos conseils nmnicipaux étendues à certains cas non admis par le droit français. Toutes les délibérations des conseils municipaux et des juntes municipales sont transmises au préfet ou au sous-préfet. Les unes ne sont examinées qu'au point de vue des violations de la loi dont elles pourraient être entachées; le préfet peut en suspendre Texécution ou les annuler après avis du conseil de prélecture et dans le délai de 30 jours (art. VM) à 13()).

Les antres, émimérées dans les articles 137, 138, 13Î), 144, sont soumises à la nécessité d*une autorisation émanée de la commission provinciale. Cette approbation est spécialement exigée par Tarlicle 144 en ce qui concerne les transactions et toute action judiciaire à intenter par la commune. C'est une différence avec le droit français, dans lequel cette dernière autorisation doit émaner du conseil de préfecture. Pour les autres actes de lu commune énumérés par ces divers articles, la différence consiste en ce que le droit d'autorisation, au lieu d'appartenir au préfet, appartient à la commission élue du conseil provincial.

L'article \M\ confère aux conseils municipaux et aux préfets un droit de recours au roi en conseil d'État, contre la décision de la commission provinciale. I^ couronne est également armée du droit de dissolution. Ajoutons une régie à laquelle rien ne corn'spond dans le droit français et qui confère au préfet italien

kspaiîne: ai.c.vdk; tkmentes 409

ou au sous-préfet le droit d'assistei', sans voler, aux séances du conseil municipal, ou de s'y faire repri^enter. Le minislre de l'intérieur a aussi le droit d'assister, sans voter, au:^ si^-ances des conseils provinciaux (art. :âI8).

D8lj. La législation niuiiii;ipato de l'Espagne pri^sentc aussi de grands rapports avec celle do la France, en y apportant éga- IcDienl de notables difiërences. La loi municipale estdu ^0 aoiM 1870, modifii^e par une loi du 1(J décembre I87li. L'ai/unlamietilo est le corps municipal élu, de tout lervùiiQ inuiàclital, présidé par l'alcadi- ou maire, assisté de lenicnles.

L'alcade est seul chargé, comme If maire eo France, do l'action administrative ; ses Fonctions présentent les plus grands rapports avec les attributions des diverses catégories du maire français, soit comme représentant du gouvi;rncment, soit comme chef de l'association communale. Les icitientes ne correspondent pas absolument à nos adjoints, en ce sens que si, comme eux, ils n'agissent (|ue par délégation ot sous l'autorité de l'alcade, il y a. entre i^'ux, partage de la commune, en districts soumis k l'action administrative isolée de cliacun deux. C'est dans cet ordre d'idées que l'alcade espagnol est investi du droit de nommer ot de révoquer des alcades de ijuartier (akadei Ue iarrio) parmi les i?lecteurs résidents daus un quartier.

L'admiaistratioQ municipale do l'Espagne présente une purttculurité qui rappelle noiro inslilulion antérieure à 188:^, des plus imposés appelés, on nombre égal à celui des membres des conseils municipaux, à délibérer sur les emprunts et les contributions extraordinaires, dans les communes d'un revenu inférieur à illU.UUI) fr. Il s'agit en Espagne de \ajuitla muiûdpale. Cette dénomination ne correspond nullement à la juute italienne qui est un comité exécutif. La junte 'cspaijiiole est composée de tous les membres de l'ayuntamiculo, y compris l'alcade et ses adjoints {tenknlei), et d'un même nombre de contribuables tirés au sort daus cliaque groupe d'industrie ou de profession. La junla ne statue que sur les queslious tinanciôres municipales.

C'est l'ayuntamientu (|ui, chaque année, dresse les hud}{els

470 AVOTAMIE-VrO LSPAi.V'L: DLLIBKRATI'i^S DIVERSES

ordinaire et extraordinaire delà commune oa termino municipal. Ils sont ensuite soumis à la junte, qui est seule compétente pour les voter, ainsi que pour approuver les taxes et pour vérifler les comptes.

Toutes ces délilV-rations de ia junte peuvent être modifiées par le gouverneur de la province en cas de violation de la loi,

mais sauf recours au gouvernement en conseil d*Etat ; et le budget est exécutoire tel que la votéla junte, si le gouvernement n'a pas statut' sur ce recours dans le délai de deux mois.

Ces délibérations de Tavuntamienlo relatives aux finances communales sont ainsi soumises à un régime particulier qui restreint ses attributions en cette matière à une mission d'initiative et de présentation à une assemblée municipale supérieure. Dans les autres parties de Tadministration municipale, l'ayuntamiento prend des délibérations, les unes exécucutoires par ellos-mC'mes.lcs autres soumises à la nécessité d'une autorisation, d'autres entièrement subordonnées. 11 donne aussi des avis, et il exprime des vœux, comme nos conseils municipaux de France.

Les délibérations exécutoires par elles-mêmes concernent suitout les questions de jouissance et de simple administration. L'alcade a le droit de les suspi'ndre pour cause d'incompétence, ou préjudice causé à Tintérét général; mais il doit en référer au gouverneur do la province, qui fait ses propositions au gouvernement; celui-ci lève la suspension, ou la maintient, après avis du conseil d*Ëtat, sauf le cas d'urgence. Un recours par la voie contcntieuse est ouvert contre la décision du gouvernement. (Contrairement au principe de séparation des autorités administrative et judiciaire, fondamental dans le droit public français, les tribunaux judiciaires espagnols peuvent aussi,sur la demande de^ tiers, ordonner la suspension des délibérations qui leur paraitraient devoir produire un dommage grave et irréparable.

Les délibérations de ruyuntamiento,non exécutoires par ellesmêmes, sont soumises à la nécessité d'une autorisation, du $;ouverneur pour les unes, de la députatioo [»rovineiale pour les autres (art. Si, S.'i, 80 de la loi provinciale et communale).

PORFUCAL; CODR administratif L'OmiHiAIS 471

L'ayuntitn lento est compétent sans autorisation, d'apri'js ces l textes, pour aliéner les terrains excédant la voie puhlique et los passages inutiles, pour déreudre à toute action en justice, et s pour intenter l'action si le municipe a plus de ï,i)00 liaibitauls. L'autorisation n'esl nécessaire en matière d'actions judiciaires, et c'est celle de la députation provinciale, que pour les tctions à intenter par les raunicipes de moins do 4,000 habitants. Les ayuDtamientos ont en outre dans leurs attributions, con- Etrairement encore à ce qui existe en France : 1" la nomination I des employés municipaux et de fonctionnaires, tels que les comp- ^tables dos deniers communaux, les instituteurs cl professeurs fétrîbui*s sur les fonds communaux, et 2"lo droit de fairedes or- [donnanccs de police urbaine et rurale, sous la double approbation nu gouverneur de la province et do la députation provinciale.

387. En Portugal, dans chaque commune il y a un conseil Il camaya municipale, et c'est le pri^-sidont de ta camara municipale qui est chargé de l'exécution de ses délibt'rations. de la rédaction des contrats, de l'exercice des actions en justice, Kjmmo exiiculeur des votes du conseil. Au conseil seul, en effel, ■appartient l'administration active de la commune portugaise. }eul il fait les règlements de police municipale. Les attributions tersonoelles du président delà camara sont aussi, par ce premier Biotif, très etfacées. Elles le sont encore par un second motif: tt'existence d'un adimnlslrador nommé par le gouvernement, et li est charg<^ de l'exécution des lois et règlements dans la comtpune sous les ordres du ^'ouvcrneur de la province; la police Municipale est tout entière dans ses attributions. En cette joatiëre, h camara fait les règlements et t'adinhùslradur exerce ï'une manière effective la police municipale. La présence de cet tgent du gouvernement dans la commune, à côté dupn'sideitt Bu conseil municipal, est un des traits caractéristiques de l'orgabisation municipale du Portugal.

La législation municipale de ce paya est contenue, comme sa Sgislation provinciale ~d' S40;.dans te Code adminùlralif.àiviié i 14 titres et de nombreux chapitres, sanctionné par la loi du

47i L-ONCLUSIONS AU POINT DE VUE DU

6 mai 1878 set qui a remplacé le code administratif du 18 mars 18il, qui s'inspirait principalement de nos lois d'organisation administrative de 1831 à 1838. Ces codes administratifs portugais, de 1841 et de 1878^ bien que comprenant un nombre d'articles beaucoup plus considérable^ ont emprunté la forme et les divisions de notre loi du 28 pluviôse de Tan YIII.

Ils ne répondent pas à Tidée attachée h cette dénomination. Us ne comprennent qu'une partie limitée de la législation administrative de ce pays même au moment de leur publication. Ua code administratif pour justifier son nom doit s'étendre à l'ensemble ou tout au moins à la plus grande partie de *la législation administrative s

388. Si nous rapprochons maintenant l'organisation municipale de la France des institutions communales étrangères, six consta< talions principales en résultent.

En premier lieu, malgré des traits communs, la plupart de ces institutions, même parmi celles qui s'éloignent le moins du régime français, présentent avec lui dos différences notables.

En second lieu, le régime français est d'une simplicité remarquable, qui tranche avec la complication de quelques autres.

En troisième lieu, il existe très peu de législations étrangères qui admettent la concentration, dans la seule main du maire, de toute l'autorité municipale active, tant comme chef de l'association communale, que comme représentant du gouvernement dans la commune. 11 en résulte que Texclusion du pouvoir exécutif de toute participation à la nomination d'un tel maire, et le triomphe exclusif sur ce point du principe électif dans toutes les communes de France, est non seulement un fait nouveau dans la commune moderne, mais un fait presque unique en Europe, en y joignant la grande république américaine. Dans la plupart (le ces Etats, l'action municipale est divisée, parfois à l'intini ( omme aux I^tats-l Dis, ou collective, comme dans le roi-

' .Innuairr rie /r/fisiafiffi rtnuif/rrr dr t^^S ',SoiMi'tr ilr Ii'^islutitin nmi- I»;iri»'; .tualy-i-, pp. 3'.»1 a ii'.m).

- Viiir, 'Il li'lcilu pii-L'iil Miliiiiif. I;i rHI'>'ACr i\v r.iuvraj»i», con>acrôt' à I'Aiinknck i»k f:i)iiiKn:nH»N iik> H'Is .\iimin;>tiiatinl>. >ks causes histohivi-ls

OiSI>Al(l'L>, Kr "K? HJ.NM.vM-.N«.i.>.

RKUIUE UrMCIl'At. DIC I.A l-RAPiCK 473

lège éctievJDnl de Belgique et de Hollande, le magistrat Allemand, le comité exécutif Austro-Hongrois, l'ouprava <1e Russie, la junte municipale d'Ilalie, etc. Dans ces conditions, l'upplication du principe électif est beaucoup moins grave, au point de vue des intéi't^ls géuéraux et des intérùts privés, que lorsqu'il investit un Eeul homme dans la commune (surtout lorsqu'il existe 3G,170 communes), de la plénitude de l'autorité municipale, c'est-'i-dire i pouvoir si considérable qu'il pourrait devenir, soit un obstacle pour l'intériit géuéral, soil une tyrannie pour l'intérêt privé. Encore avons-nous vu souvent, même au sein des administrations communales collectives de l'étranger, les maires, bourgmestres, syndics, nommés par le pouvoir exécutif, à moins qu'il n'y ait à ta fois dans la commune, comme en Poitugal et dans les États scandinaYËS, séparation des fonctions municipales entre deux agents, l'un électif, l'autre nommé par le gonvernemout.

Cette étude de législation comparée justilii' donc ce que nous avons dit, en constatant i|ue les lois de \8Si et de 1881, eu reudant le maire éleclif dans toutes les communes de France, avaient poussé la décentralisalloti administrative â la plus exlréme limite.

Une quatrième observation résulte aussi de cet exposé de législatiou étrangère. Une autre partie du régime municipal de la France, consistant à appliquer les mêmes règles d'organisation et d'attributions à toutes les communes, n'a pas été non plus admise dans la plupart des Ktats. Nous y avons vu très fréquemment, au contraire, soit la division la plus générale des communes urbaines et des communes rurales, soit d'autres divisions également fondées sur l'importance respeclive des communes.

Une cinquième observation consiste à constater que nous n'avons pas vu de pays où la commune fût indépendante de l'Ëtal-

Dans tous cependant on a fait des lois nouvelles d'intérêt local.

si rapide que nous ayons dii la piésen ter, cette élude de législation comparée a moutr<^ l'eUort accompli au xjx' siècle par tous les Étals Européens pour transformer ou améliorer, comme l'a fait la France, leur organisation admijiîslrative, provinciale et communale.

i7i RÉGIME LKGAL DU DÉPARTEMENT DE LA SEINE

SECTION IV. — Régime légal du département de la seine et