I.NTKGRANTE DE 1,'aCTION AUMIMSTHaTIVI-: KÏ

Dans chacuDo des trois unités administratives du pays, les dépositaires de raclion administrative sont en mûma lempa, et en tant qu'administrateurs investis de la mission d'assurer l'exécution des lois, cliargi''3 de faire des r^^lemenls : le pn^stdent de la République pour l'ËIat tout entier, le préfet pour le département, le maire pour la commune.

Si les ministres ne font pas de r<^glements. c'est qu'il n'y a pas place à leur autorité réglementaire, le président de la Repulilique rt'glemenlant pour lout l'ËIat; mais s'ils n'exercent pas par eux-mêmes cette autorité réglementaire, ils y participent par la proposition et le contre-seing des décrets portant rî'glenieni, et par le droit de contrdie qu'ils exercent sur les arrêtés préfectoraux réglementaires.

Ce droit rie faire les n'glemeuts puise sa raison d'être dans la distinction même des deux seuls pouvoirs primordiaux qui existent dans l'Élal : le pouvoir législatif et le pouvoir exi''culif. Le pouvoir législatif se contente, le plus souvent, en matière administrative surtoul, do poser les principes, et laisse au pouvoir exécutif le soin de statuer sur la mise en œuvre. Porlalis, dans son discours sur le titre préliminaire du Code civil, a dit: a l'ofliue de la loi est de fixer par de grandes « ues, les maximes générales du droit, d'établir des principes féconds en conséquences ». Aussi lorsque la loi a prononcé, il appartient au pouvoir exécutif et à l'autorité administrative, aux divers degrés de la hiérarchie, d'assurer l'exéculion des lois par des prescriptions de détail appropriées aux circonstances de temps et de lieux, dans chacune des trois uailés administratives de la Franco.

C'est ce qui explique que les règlemenls, bien qu'émanés de l'administration, présentent quelques-uns des caractères de la loi. C'est pourquoi l'on a dil avec raison qu'ils forment eu France ^L un législation secondaire. Cela est vrai, non seulement desré- ^^ glcments faits par le président de la Eiépiibliqun, mais aussi de ^L ceux des préfets et des maires, sous la réserve des liens delà liié- ^^barctiie et de la double liiiiiiatioii r^sultunt, laut de leurs com- ^B^Hences respectives, que des limites territoriales de caacuue des ^Htrois unités administratives-

i-AKAI.LJXE DES LOIS F.T DES^HEGLEHE.NTS

C'est SOUS celte double réserve qu'il convient, pour déterminer ezacteraeat le caractère commun à tous les règlements, de les mettre en paralkMe avec la loi, et d'indiquer successivement leurs ditlérenceset leurs ressemblances.

6ti. Il existe deux différences entre les règlements et la loi : 1" ils émanent d'un autre pouvoir que te pouvoir législaUrqui a mission de Taire la loi : du pouvoir exéculifou de ses délégués, chargés de faire exi^cuter la loi ; â" l'acte réglementaire n'émane pas seulement d'un autre pouvoir que la loi; il participée la subordination de l'exécutil'au législaliT, en ce sens qu'il ne doit tondre qu'à piocurer l'exécution de la loi. Là est la raison d'être, et en même temps la limite de son action. Il faut que les prescriptions des actes réglementaires, nationaux, piétccloraui et municipaux, empruntent une base aux prescriptions du législateur. Si non ils constituent une usurpation de la part des organes de la puissance executive, au détriment de la sphère d'action exclusivement réservée à la puissance législative, et donnent lieu à la sanction des articles 127 et 130 § 1*" du Coda péual. Ces règles ne sont que des conséquences du principe de la séparation des pouvoirs. Ce principe de limitation du rèj^lement par la loi, reçoit la double sauvegarde du recours au conseil d'État pour excès de pouvoir, et de l'obligation de l'autorité judiciaire de n'appliquer les règlements qu'après en avoir vérifié la légalité, sans préjudice des recours liiérarchiques.

Les ressemblances entre l'acte réglementaire (du président de la République, du préfet, ou du maire) et la loi, sont au nombre de huit. Ce sont : 1° la généralité de disposition ; l'acte régleœenlitire comme la loi, est général ; il s'applique à tous sans distinction ; 2° la réglementation de l'avenir ; 3" la défense des inléréta publics et non d'un intérOt privé ; 4" la force obligatoire, dérivant de la Constitution même ; 9" la sanction pénale (art. 471 n* 13 du Code pénal, elles textes divers édictant une peine plus grave et saisissant une juridiclioti plus élevée); 6° l'obligation, pour l'autorité judiciaire, de les appliquer ; 7" le droit, pour la même autorité, d'apprécier leur légalité, non pour les annuler.

i nii:iiLËiioTAiiit:!>

mais pour refuser de los appliquer ; 8- le droit, pour la même ^utorilé, do les interpréter comme les lois.

Hl'arl

67. Le président de la République fuit des rëglemeots dans [rois conditions différentes : — I" en vertu du droit inhérent à puissance executive dont nous venons de parler [n" 63]; — eo vertu d'un mandat spécial donné par des lois très uomluses relativement à certains objets déterminés; -~ et 3° en vertu de lois plus rares, qui diM^f^uenl au clicr de l'bltat de véritables atlribulions lé{;islatives,cn ce sens qu'elles lui donnent pour lissLon d'édicler par voie de n^glement des mosurus (jui, d'après principe de la séparation des pouvoirs, sont du domaine de la li. Tels sont, à titre d'exemple, l'article (îlo du Code de com- ^merce et la toi du 18 juillet 1889 modiliant l'article IJI7 du même Code, relatitsà l'institution des tribunaux de commerce; dans le même ordre d'idi^^es, la loi du 'i^ octobre- 1888 relative à Incri^ation d'une section temporaire du contentieux au conseil d'Ëtal [n" !IS], l'article tï de la loi du ^7 Février 1880 relatif aux frais d'études dans Il-s facultés de droit, l'article U7 de la loi du 28 avril J8lti et l'article 8 de la loi du ai juillet 1807 relatifs à l'établissement des octrois, et (d'après l'ordonnance réglementaire du Ïi8 juillet 18ii et deut arrêts de la cour de cassation du M août 1833) ['article 10 de la loi du 'il juillet t8ij relatif aux fraudes en ititre de douanes.

Les décrets purlant règlement iT administrai ion publique, dont nous avons indiqué les conditions de légalité 'n" 65J et qui présentent la plus haute somme de garantie, occupent une place considérable dans le droit administratif de la France. Dn des rapports sur la statisti'[ui! quinquennale des travaux du conseil I d'État :i pu, avec la plus entière exactitude, tenir le langage suivant ; « C'est au moyen des règlements d'administration pu- ■ blique que les services publics ont été organisés en France « depuis 1800 ; et celte législation secondaire, si je puis ainsi » parler, n'est pas la partie des travaux du conseil d'État qui ait « été la moins consultée et la moins imitée par les divers gouvernements de l'Iîurope. »

08. Le prûsidcnl de la Hi^publiquc, les ministres, les prl et les maires, accomplissent tous des actes adminittfaiifspn vient dits. Ce sont, comme les actes généraux et réglementai des actes delà puissance publique, actes de commandemet d'autorité ; mais au lieu d'êLie gén<''raus, ils sont individuel spi^ciaux. Ce sont ces actes d'exécution particulièredeslois. iolè^ venant chaque jour, sur tous les poiuts duterritoJre, de la pari de tous les agents adminislratiTs, qui représentent rinlérêt général dans ses lultesavec l'iulérét privé- lis n'ont aucun des caractères de la loi que nous venons de voir communs à la loi et au règlement. L'antil[if:se entre ces deux sortes d'actes de l'administration est absolue, sauf sur le point que nous venons de signaler.

C9. Il existe huit différences entre les actes administratifs proprement dits d'une parlj et. d'autre part, les règlements et les lois : 1° les actes administratifs proprement dits sont, comme nous venons de le constater, individuels et spéciaux, et non gônéraus ; 2" ils ne constituent pas des actes de lé^iiialion secondaire, c'csl-à-dire des actes complémentaires de la loi, mais des actes d'application pure et simple de la loi; 3" ils peuvent s'appliquer au passé et à des faits accomplis; 4" ils n'ont pas la sanction pénale; 3" l'autorité judiciaire tenue de les appliquer, dans sa sphère de compétence, comme tous les actes de l'administration, ne peut apprécier leur légalité, à moins d'une exception écrite dans un texte formel (comme L. 3 mai 18^1 sur l'expropriatioa pour cause d'utilité publique, art. 1) ; 6" l'autorité judiciaire ne peut les interpréter, parce que de tels actes ne peuvent donner lieu qu'à l'interprétation par voie d'aulorilé, qui ne peut appartenir qu'à l'autorité dont l'acte émane; 7" ces actes peuvent être l'objet, non seulement d'un recours pur la voie gracieuse devant les supérieurs hiérarchiques, mais aussi du recours par la voie conlentieuse au fond devant le conseil d'État, lorsqu'ils sont attaqués, non comme lésant seulement des intérêts, mais comme violant des droits; 8" ces actes peuvent être attaqués devant le conseil d'ittat. de piano et onihso medio, pour excès de pouvoirs el pour incompétence.

IIXIIKTS iJOl'VKdNKMKNTAUX 8/

70. Ces règles ne sont pas applicables aux décrels gouverne' [ mentaux [n" 3i]. Il existe un contontious administratif, et nou I pas un contentieux lïouverncnienlul. Le conseil dËlut n'a reçu 1 compétence, par les lois qui l'instituent, que pour « stntucr souverainement sur les recours en matière conlentieuse adinit-K nistratloe et sur les demandes d'annulation pour excès ilo pouairs contre les actes des diverses aulorilés adinimstrniives P{L. a mai 187â, ait. 9) a. Les actes du président de la Hépubiique qui constituent l'exercice direct des attributions gouvernementales que les lois constitutionnelles lui co[i[èrent ne sont pas des actes d'administration, mais dos actes de gouvernement. C'est pur ce motif qu'ils ne relèvent pas du conseil d'Llat, et ne sont soumis qu'au contrôle du Parlement.

La d(^nominalion dedécrelsgouvernementauxn'u rien d'arbitraire. Elle s'impose en raison de la nature même de la fonction ftouvcrnemenlale, et uou administrative, dont elle est l'exercice. rCes décrets ue relèvent que du droit constitutionnel et corres- ])Ondf^nt exclusivement à la première branche du pouvoir exécufor, le gouvernement fn"' 52 et 63^ du moment qu'ils s'appliquent ■directement aux objets très divers soumis à sou action. Ce n'est ! administrateur que le pouvoir exécutif rend les dêfcrets de cette nature, c'eet comme chargé du gouvernement de a France, il est donc très logique que ces actes ne donnent pas Heu au contoiilioux administratif, et il importe de ne pas les confondre avec les diverses sortes d'actes administratifs. Les décrets par lesquels le président de la République convoque, ajourne s Chambres, prononce la clôture do leurs sessions, promulgue les lois, ratilie les traités, constitue le Sénat eu Cour de jus- I, Ole, sont évidemment dos décrets gouvernementaux. Mais A distinction entre les décrets gouvernementaux, nou susceptibles B'ètre ultuqués par la vole contentieuse devant les tribunaux pdmiDistralifs, et les décrets administratifs soumis à ce recours, k présenté parfois dos difticulti^s. La jurisprudence a pu, à certaines époques, donner trop d'extension à celte dénomination, et c'est cette extension qui a suscité des déliauces et des critiques contre une division des décrets absolument conforme en soi aux

88 DÉCRETS UOUVEICiEME.\TAUX

données de la science et aux principe» du droit public. La fcMrmule qui nous semble exacte et de nature à éviter toute extension danp^ereuse consiste à ne reconnaître le caractère de décrets gouvernementaux qu'à ceux qui sont l'exécution directe d'une disposition formelle de la Constitution, comme dans les exemples ci-dessus cités. Du moment qu'un décret du président de la République est rendu pour l'exécution d'autres lois que les lois constitutionnelles, on doit lui dénier le caractère des décrets gouvernementaux, et reconnaître en lui un décret administratif soumis au régime ci-dessus indiqué 'n"* G4 à 69\Â titre d'exemple, nous citons les dc^^crets de 1881 portant dissolution des congrégations religieuses d'iiommes non autorisées, pour lesquels était revendiqué le caractr*re de décrets gouvernementaux, que notre formule leur refuse, parce que les lois relatives aux congrégations ne sont pas des lois constitutionnelles.

Nous maintenons expressément cette formule et la distinction même des décrets administratifs et des décrets gouvernementaux. Aussi n'est-ce (]u*à titre de renseignements que nous rappelons les solutions suivantes, dont nous approuvons les unes et critiquons les autres, en raison du critérium qui précède. Le conseil d*État a classé dans la sphère des décrets gouvernementaux ceux relatifs aux faits suivants : faits de guerre (c. d'Ét. 11 mai 1854, Ctyi/e; G juillet 18oi, Bacri; 18 août 1857, Paolo; 4 juillet 1862, Simon; 8 février 18G4, Chevalier; 19 mai 1864, Héraclidis ; 19 décembre 18(58, Barron); actes concernant les relations diplomatiques (c. d'Ét. 5 janvier 1847, Courson et autres; !«' février 1851, Lucas; 26 mai 18GG, Lnymond; 30 avril 1867, />afjois ; 18 novembre 1869, Jecker; 12 février 1870^ Casaurane, et six arrêts semblables du même jour; 12 février 1870, Limantour); mesures de sûreté publique (c. d'Ét. 5 janvier 1855, Boulé ; 10 janvier 185G, Dautreville; 26 février 1857, Cohen)-, mesures d'ordre politique (c. d'Ét. 31 mai 1866, Gazette de France; 9 mai 1867, duc d'Aunale)] actes de souveraineté, tels que la collation ou la reconnaissance des titres de noblesse (c. d'Ét. 28 mars 1866, de Montmorency; 11 août 1866, Hamilton). La même règle a été appliquée par le conseil d'État dans plusieurs

iKTS AIIMlMSTIlATirs

arrèls du 8 novembre 1872 ('le Bellemare el autres), portant que lesdùcisionsde la commission instiluéepar l'Assembli'e nationale pour la révision des grades dans l'armée, ne sont pas susceptibles d'ùtre attaquées par la voie contentieuse.

71. Les àécTe\s adminif liait fs piopremenl diu doal iiouaavons indiqué [n"' 68 et G9J 1(m caractères et le régime légal, varient à l'infini 1 a cbaque pas IVlude des matif-res administratives en présente l'appiicalion. Nous avons vu ijue ces discrets individuels et spi^ciaux, actes di' commandement direct., mais actes d'administration et non de gouvernement, ne sont pas non plus des actes do législation secondaire comme les rêglemenls.

Dans celte classe, il faut ranger même ceux qui statuent, après délibi^ralion du conseil d'État en assemblée générale ou en section, sur les recours pour abus, les prises maritimes el les autorisations de plaider accordées aui communes el aux établissements publics.

De nombreux décrois administratîTs proprement dits, sans appartenir à la classedes actos réglementaires, doivent être rendus d'im lu forme • des réijiementi d'administraiion jiii6/iyK«, c'est-àdire le conseil d'Etat on assemblée générale r-ntendu.La loi du J4 mai 1872 sur le conseil d'État (art. 8 §2) etle décret du 3 avrill88t> modiliantrarlicle7du décretduii aoiitlSTO portant règlemenlintérieur du conseil d'État (art. 7 prœmium et i~-) les distinguent avec soin des règlements d'administration publique, ainsi que le faisaient déjà et l'article 7 primitif du décret de 187'.) et l'article 5 du précédenidécretdu il août I87â. Tels sont, aux termes de lois diverses, les décrets portant délimitation des rivages de la mer, déclaration d'utilité publique, inscription d'ollice dans un budget départemental de l'une des quatre dépenses déterminées par l'article Gl delaloîdulUaoùt 1871 sur les conseils généraux, annulation d'une délibéraliou déliuitive des conseils g^'uéraux

' Voir Aaos ao» Etudia de Drùil piibiîe, |>F>. \0i ft 116. 3< étude • De ■ in disUnctiou des •Jècrals porluut rë)clcment il'ailmiaiiilrDUoD pulill|iiei:t < cle> dùrrats rendus dans la forma dos régleiaonls d'AdiainUlralioa pu- • bli<]ue>.

)KCHCTS ^^:^Dl*S ltA>8 la FOIUIH: 1>KS liKIil.KMKNTS

'ticlc 47 de la n

6 loi,

, prononciation de la nullité édictée p:ir son arlicle 33 contre les actes de ces cimscils non compris dans leurs attributions, transformation des ancien nés socitâtes anonymes en sociétés anonymes dans les termes de la loi du â4 juillet I8()7 sur les sociétôs (art. 46 de celte loi), autorisation des associations de la nature des tontines et des sociétés d'assurances sur lavie (loi du 2i juillet 1867 sur les sociétés, articles 6U et C7, combinés avec les avis du conseil d'Ktat des 39 mars-l"^ avril 18(1!) et 15 octobre 180i) seulement publié par ordonnance royale du 14 novembre 18:21 ; décret du 22 janvier 181)8, porlaiit règlement d'administration publique pour la constitution des sociétés d'assurances, et avis du conseil dt^tat du 10 octobre 1872; S. Lois 7^, 3, 290 et note); il en était de même de l'ancien article 37(Ju Code de commerce.

Ces décrets ne sont pas des règlements d'administration publique. Gomme leur di^nomioation miînie l'indique, ils n'ont que la forme de ces ri'glemcnts, leur esaraen en assemblée générale du conseil d'Ktat. Mais ils n'en ont pas la nature légale ; ce ne sont pas des actes réglementaires ; ce sont des actes administratifs proprement dits, individuels et spéciaux, soumis aux règles énumérées ci-dessus in"' 08 etCOj.

Il est d'autant plus nécessaire d'insister, malgré son caractère élémentaire, sur cette véritable notion des décrets rendus dam ta forme ou en forme de règlements d'administration publique, que des erreurs assez nombreuses se sont glissées à cet égard dans la rédaction des lois. Tels sont notamment l'article tj delà loi du 27 février 1880, relative an Conseil supérieur de l'instruction publique etauxconaeilsacadémiquos [n" 767jqui qualifie â tort de it décret rendu en la forme des règlements d'adminis- « tration publique u. un décret qui ne peut être qu'un décret portant règlement d'administration publique ; et l'article t de la loi du 31 juillet 1879 réglant le modede fabrication des monnaies qui appelle u également décret rendu en forme de règlement d'adiiministration publique»un véritable règlcmentd'adminisli'atioi) publique, auquel l'urticte 5 de la mémeloirestitue au contraire sa dénomination exacte n-Sn. Puisque ces deux classes de décrctg

1) AIIMIMSTIIATION PUHI.IQL'B ; VOIES DE H

■Jl

âilfèrent par leur nature K'igalc, par les voles de recours dont ils sont susceptibles, par la sanctioa attadii^e â leurs dispositions, il y a un intL<i'êt d'ordre supt^rieuret permanent h nf pas les con- Tundre, surtout dans la rédaction des lois. En paraissant employer ces deux termes comme synonymes, ces rédactions liérec tueuses sont en contradiction avec ta nature des choses et les lois organiques du conseil d'Élat.

7â. En outre de ce que nous avons dit dans les numéros précédente des règles propres à chaque sorte dedocrels, nousdonnous ici un tableau d'ensemble des voies de recours ouvertes contre les décrets.

Contre tous les décrets il y a deux voies de recours toujours ouvertes : le recours par la voie gracieuse au cher de l'État luimême, et le recours par voie de pétition aux Chambres.

Une troisième voie, le recours contentieux au conseil d'Étal, noD ouverte contre les décrets généraux rendus par le ctmf de l'État en vertude son droit de faircdes règlements, est permise, au contraire, contre les décrets spéciaux administratifs, parce qu'ils constituent des actes administratifs proprement dits, Il n'en est ainsi toutefois qu'autant qu'ils portrnt atteinte â un droit acquis, résultant soit des lois ctrègleiiicnts, soitdosenga^emeuts pris par l'administration. Il en résulte une régie générale dominant tout le droit administratif, qui interdit ce recours contre ceux de ci'S décrets <|ui ne font que froisser un hita-ét sans léser un droit [a"' 4â3 ù 430]. Nous verrons enfin que les demandes eu interprétation des décrets doivent être portées au consol d'État au contentieux fn' 438].

Une quatrième voie de recours est également ouverte contre tous lis décrets administratifs, généraux ou spéciaux, devant le conseil d'État délibérant au contentieux, mais seulement pour excfis de pouvoir et pour incompétence. Nous aurons à signaler de reclief ce principe général, tutélairo de tous les droits, d'après lequel tout acte d'un organe quelconque de l'administration française peut être, de piano et sans frais, déféré au conseil d'Éiat délibérant au contentieux pour excès de pouvoir et pour incom-

COJlI'UlllS>T DE LA ■niliolllE UlbiKlL'

e [n"' 431 à 437], Les discrets gouvcrnementaui échappent celle règle pour n'être soumis qu'aux voies de recours 6 purement politique el constitutionnel aboutissant à la fesponsibilité ministérielle.

n cinquième moJo Je recours, d'une nature particulière, est oiivepl contre les décrets rendus sur l'avis du conseil d'Klat, cd ™Mière non contentieuse,par l'article 40 du décret du -^ juillet '«"«, ainsi conçu:

qu Une partie se croira lésée dans ses liroita île propriélé, par l'elTst

une dùcision (Je notre conseilil'EUt rendue en matière nonconlanlieuae,

Bfi* ''f'""* "*"'* présenter une requête, pour, sur te rapport qui dous en

im ^^"^^ ''*"^*''''^ renvoyée, s'il y a lieu, soit à une seciion Ju cnnaeU

■ Pour compléter, à l'occasion de sa première el principale application dans les d^'crets du président de la République, la llieorie générale des actes de l'administration active, il nous reste à parler dos aclos de gestion (actes contractuels ou de procédure), Le chef de l'Élat n'accomplit pas d'acte de cette nature. Ses actes d'administration ne sont que dei i-èglements ou des actes administratiTs proprement dits, 11 sufllt en effet que les ministres accomplissent ou fassent accomplir les actes de gestion intéressant l'État; il n'est pas besoin de mettre en mouvement a cet effet le premier degré de la hiérarchie administrative. Ce n'est pas le rôle du chef de l'État de faire lui-même des contrats ou des actes deprocédure au nom de l'État, comme le préfet pour le département el le maire pour la commune.

Les actes de gestion se distinguent, en elTet, des dcui autres ËSpilees d'actes d'administration (règlements el actes administratifs propre ment dits), en ee qu'ils ne sont pas, comme eux, des actes d'autorité ot de commandement. Dans la réalisation des actes de cette troisième et derniêi'e catégorie d'actes d'administration, le ministre, le préfet et le maire ne représentent pas l'Élat, le département et la commune, en tant que puissance publique, mais seulement comme personne civile.

Aussi les actes de gestion ne sont soumis, ni aux règles propres aux règlements [n°' &> el OGJ, ni aux règles propres aux actes administratifs proprement dits [n"' U8 el US);.

• DES ACTES f>K

AOMIMSTRATIÏK

Puisqu'il nVst point dans le rôle du président de la République de faire des actes de cette nature, c'est en traitant des degrés iiiTérieurs de la hiérarchie et du coalentieux administra tiT qu'il conviendra d'y revenir.

11 suflisait de mentionner ici les actes de gestion et leur nature légale, pour achever ce tableau des trois sortes d'actes do l'administration rrangaise. La première sorte (règlements), accomplis par le président de la République, les préfets, et les maires; la seconde (actes administratifs proprement dits), accomplis par les quatre degrés de la hiérarchie: président, ministres, préfets et maires; et la troisième (actes do gestion) seulement ni^oni plis par les ministres, les préfets, et les maires.

74. Nous ne faisons que mentionner une espèce particulière de décrets qui est actuellement reléguée dans le domaine de l'histoire. Ce sont les dûcrcli rendus an conienlieux. Après une première suppression de peu de durée, de ISWà 18.12, ils ont dérmilivement disparu en IS":i. L'existence de celte sorle d'ordonnances ou de décrets se rattachait aux dispositions île toutes les constitutions (an Vlll, 1802-1804. I8U. (81.%. i8:W, I8S2, 1870) qui faisaient du second degréde la juridiction administrative contentieuse et du jugement dus conllits d'attributions, des applications de la tiction conslitutionnello en vertu de laquelle il y avait, dans ces deux hypothèses, justice retenue par le pouvoir exécutif. La loi du 24 mai IS7â, en donnant, comme en ]848, un pouvoir propre au conseil d'Etat et au Tribunal des conllits, a supprimé par là même cette troisième sorte de décrets.