Statistiques du conseil d'Ktat publiées depuis

101. Constatations générales du compte général des travaux du conseil

d'État du 20 juin 1890.

8i. Le conseil d'État présente Tapplication la plus élevée du principe, qui, à chaque degré de la hiérarchie, place la délibération confiée à des conseils administratifs, à côté de Faction administrative remise à des agents uniques. C'est surtout à ce titre qu'en matière d'administration pure le conseil d'État fonctionne près du chef de l'État et des ministres, et qu'indépendamment et au dessus des divers conseils ou comités consultatifs attachés à chaque ministère, il complète l'administration centrale.

Le conseil d'État, en outre de sa participation à la confection des lois qui appartient au droit constitutionnel et fait de lui l*" un conseil de gouvernement, est de plus 2^ un grand conseil d'administration (ce n'est que sous ce point de vue qu'il doit être considéré dans ce chapitre), et i^ la plus haute des juridictions administratives en matière contentieuse.

Ce triple caractère du conseil d'Etat est consacré par les articles 8 et 9 de la loi du 24 mai 1872 portant réorganisation du conseil d'État. La loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 fn' 38]

va fo>i:tio>s du conseil d'état

a développé implicitement, dans son article 6. l'article 8 de la loi de 1872. en perroettantau gouvernement de prendre des oommissïiffrs pour la défense de tous les projets de loi. dans le eonseil d'Etat comme ailleurs. En outn-. l'article 4 de la loi constîtutionnfrl'.e du ii-'i février IS7.'» n-^ 38. 80 et 87^ a consacré cousUtutionnf::k'ment l'existence du conseil d'État.

L'antithèse des articles 8 et 9 montre que le conseil d*Etat continu^f â n*d voir pas de pouvoir propre en matière adminislrative; il Df: fait que donner son avis, et le pouvoir exécutif décide. Il reçoit au contraire de la grave disposition de l'article 9, qui fait ainsi disparaître la fiction légale de la justice retenue, le droit de statuer souverainement sur le contentieux administratif. D'autre part, ii n'a plus le jugement des conflits d'attributions entre Tautorité administrative et l'autoriti'' judiciaire. La loi du 13 juillet 1879, relative au conseil d État, a laissi' intactes ces dispositions fondamentales de la loi du ii mai 187i.

Lo nou'.'i'ïl d'Etat donne .'s'id avis : 1* sur les projets de loi d'initiatÎTe parlerij^'nt.'iir'j qn*: VnnifnubléM nationale [actuellement chaque Chambre) jij;/'; a iiTOpos d»j lui envuy»:r; 2* sur les projets de loi préparés par le ^oiiV(;rn<.'nK-nt, et qu'un décret spécial ordonne do snuinettre au conseil d'Etat ; ;j'!ïur l*is proj«-ts de ilécrt.-t et, en général, sur toutes les questions qui lui ^ont soumises parle prO.-ïidcnt de la République ou parles ministres. Il e-tt {ippflë néci.-s&airenjcnt à donner son avis sur les règlements d adnjîni-:tr;ilion publiqu'; et sur le.-^ déerels en forme do règlements d'admini-triilion pul liquL*. Il t'\ercr>, en outre, ju-^qu'à ce qu'il en soitauaulie[ri(;rit ordonné, toutes \*:< attributions (]ui étaient eonfcrèos à l'ancien con.<!eil d'Etat par b.-s lois ou re^denit-nts qui n'ont pas été abrogés. Des cnu-JiWhTa ilEt.it peuvent étrt,* eliargéa pur lu gouvernement de soutenir d«'v;int riisnijibl/i; bî.^ proji'ts de lui (jui ont été renvoyés k l'examen du «.on-'-il (E'»i du 2i mai 1n72, portunt ré'ji'tj'inisnlion du ronseit ifËtat: litre II : Fonctions du conseil d'Ltat: arl.S;. — Le conseil d'État stitue souverainement Mjr le.-) rt'cour.-t t-n njatiére eontentieuse administrative, et sur les demandes d'annulation |ionr excès di^ pouvoirs formées contre les actes des diverses autorités administratives :art. 0).

Sîi. Le conseil dKtat a une double origine. Par l'une, l'ancien cnnsi'd du roi, ii est une de nos plus anti<iues institutions. Par l'autre, h; conseil «J'Klal de Tan VIll, qui a mis Tancien corps en liarinoiiie avec, le nouveau droit public de la Finance, il est devenu non seulement, comme autrefois, Tune des plus grandes, mais

IIISTOlRh: DU CONSKIL d'kTAT 103

aussi Tune des plus vitales institutions du pays, survivant à chaque commotion politique, sinon dans son personnel, du moins dans son organisme, et se conciliant parfaitement avec les règles du régime parlementaire, bien qu'occupant une place plus considérable en Tabscnco de ce régime.

En 1789, le conseil du roi.qui avait subi des vicissitudes et des changements divers, était divisé^ bien qu'il fût un et indivisible, en cinq conseils royaux : le conseil des affaires élrangères[oucon'' seil d'en haut, dit aussi le conseil d'État), le conseil des dépêches, le conseil des finances^ le conseil du commerce^ le conseil privé ou conseil des parties. Par les quatre premiers, l'ancien conseil du roi correspond aux conseils d'État modernes, divisés en comités ou sections; mais parle dernier de ces conseils royaux, il correspond à la cour de cassation de nos jours. Dans un régime qui n'admettait ni la division des pouvoirs, ni la séparation des autorités, il était logique qu'il présentât la réunion du législatif et de l'exécutif, de l'administratif et du judiciaire. En toutes matières, du reste, le conseil, dépouillé de pouvoir propre, auxiliaire du roi, ne faisait que préparer les actes du roi, qui était toujours réputé présent en son conseil. En 1789, le conseil du roi se composait de 30 conseillers d'État, dont 3 d'église, 3 d'épée et "ii de robe, de 80 maîtres des requêtes, et des ministres secrétaires d'État présidents des divers conseils royaux, ainsi que de ministres

d'Klat ayant entrée au conseil des affaires étrangères.

Bien que l'Assemblée constituante ait employé [yoir n® 483^ le mot de conseil d'État, elle eut le tort de supprimer l'institution elle-même avec l'ancien conseil du roi ; et la solution de continuité s'est prolongée jusqu'en 1800.

Le conseil d'État apparaît alors dans la constitution consulaire du !^ frimaire de Tan VIII et le règlement du G nivôse de la môme année, avec un degré de force considérable. Auxiliaire du pouvoir exécutif, préparant la plupart de ses actes d'administration, rendant la justice administrative, rédigeant sous l'autorité du premier Consul toutes les lois, les soutenant devant le pouvoir législatif, y ajoutant les règlements nécessaires à leur exécution, rendant même des avis interprétatifs obligatoires comme la

104 HI>TOIBE lit CONSEIL D'ÉTAT

loi elle-même, le conseil d'État de Tan YIII s*est illustré par l'œuvre immense de la codification des lois françaises et de la rédaction des grandes lois d'organisation administrative^ religieuse et judiciaire de la France.

9C. Ce grand corps, actuellement organisé par les lois des Si mai 187:f et i:^ juillet 1879, diffère du conseil d'État du Consulat et du premier Empire, en ce qu'il ne peut pas être exclusivement investi comme lui, indépendamment de ses attributions administratives et contcntieuses.dela préparation, de la rédaction onicielle, de l'amendement des projets de loi, ainsi que de leur dérense au sein des assemblages. Il ne fait qu'y participer dans la mesure déterminée par l'article 8, ci-dessus rapporté [n"" 84]. Il en diffère aussi, comme tous les autres conseils d'État, en ce qu*il n'a pas comme lui l'interprétation législative par voie d'autorité, rendue depuis \H\i au pouvoir lr*^Mslatif. Seul> il doit la posséder en vertu du principe de la séparation des pouvoirs.

Le conseil d'Ktat actuel diffère des conseils d'Etat organisés, dans le silence des chartes, en 18 li et en 1830. surtout du pre* mier dépouillé de presque toute attribution de Tordre législatif et constitutionnel, o Sous la Restauration (dit un des docua ments officiels cités n" 100), le conseil d'État, dont la Charte n*a- (( vait pas consacré l'existence^ même par une simple mention, '( et qui n'avait pas recouvré sans contestation ses anciennes •( attributions en matière administrative, n'eut plus aucun rôle (( politique et ne fut que rarement appelé à donner son avis '( sur les projets <h* loi. La Monarchie de Juillet mit à profit les ' lumières du conseil d'État pour la préparation des projets de tf loi d'intérêt local relatifs aux affaires des départements et des " r:omnmnes ri de plusieurs projets d'intérêt général ; aussi « la loi du 1!) juillet 181^) énumérait; parmi les attributions " (lu conseil, letude des projf'ts de loi qui lui étaient renvoyés •' par le gouvernement. »

La constitution du i novembre IH\H rendit au conseil d'État» (>r„'anisé par elle, une partie de ses attributions législatives, sans lui ren<lre aucune participation à la défensi? des projets de loi

l,OUI'All.VISON t)KS ilUKIlS ^l'INdKlI.S u'ÉrAI 105

devant les chambres, qui avait illustré le conseil d'iiltat de 1800 n I8!0. Le conseil d'Ëtat actupi, cri*é par la loi du 24 mai 1872. dillêri! du conseil d'Étal de I8i8 en ce i|ue l'article S in fine : reproiluit n°8-l],et l'article U delà loi coiistitutionnelledu l(j juillet 1873 ^n* 'A%], lui confèrent aujouririiuî cette dowhie attribution, bien que limitée aux eus délcriiiini'is. Sous deux autres rapports, ce conseil d'État ressemble à celui do 1848 : en ce qu'il possède comme lut, en matière contetitieuso, un pouvoir propre dont le conseil d'Éiat moderne, créé en 1800. aussi bien que l'ancien conseil du roi, n'a été investi à aucune autre ('■poque de son histoire; en outre, comme le conseil d'État de 1818, il est privi* de la préparation du jugement des conllils, qui, sous tous les autres ri^gimes, a appartenu au conseil d'État. Ces points de ressemblance entre le conseil d'Ëtat de 1848 et celui de 1872 sont naturels, puisque ces deux conseils d'État sont également appropriés à la forme républicaine du gouvernement de ces deux époques. Il existait entre eux une autre ressemblance, d'après la loi du !â4 mai 1S72 (art. 3] qui réservait au pouvoir législatir l'élection des conseillers d'État en service ordinaire ; mais la loi constitutionnelle du i5 février 1873 (art. 4} a judicieusement rattacbé le conseil d'État, par le droit de nomination de ses membres, au pouvoir exécutif dont il est l'auxiliaire.

Enfin, si l'on compare le conseil d'État actuel au conseil d'État organisé par la constitution de I8r>2, on voit qu'il tm diiTc-rc sous 'les deux rapports qui le rapprochent de celui do IHltJ. que son personnel, bien qu'augmenté par la loi du 13 juillet 187ÎI, eat cependant moins nombreux, et que, dans son ensemble, il a moins 'd'attributions. Le document déjà cit^, comparant les diverses pi!rJodes, constatait que v la constitution du li janvier I8.'i2 et les décrets organiques de cette consiltulio» conféraient au conseil d'Étutd'aloi's, des attributions plus considérables que celles qui lui avaient été données jusque-là, même sous le premier Empire ». Le conseil d'État de la loi de (87â présente au conlraiiv. sauf les deux points ci-dessus signalés, moins [le disseTublances avec lu conseil d'État de la constitution du 31 mai 1870, dans la- (juelle la situation du conseil se conciliait aussi avec lo régime

lOG COMPOSITION DU CO.NSRIL d'ÉTAT

parlementaire et l'initiative législative appartenant au gouvernement et aux deux chambres.

87. Le conseil d'État réorganisé par la loi du 13 juillet 1879 se compose de quatre catégories de fonctionnaires. Déjà il en était ainsi d'après la loi du ^4 mai 1872; la loi de 1879 a augmenté le nombre des membres du conseil, qui est encore manifestement insuffisant.

Lo conseil d'Êlat se compose: 1<> do 32 conseillers d'État en service ordinaire; 2» de 18 conseillers on service extraordinaire; 3<* de 30 maîtres des requêtes; 4o de 36 auditeurs, savoir : iâ do première classe et S4 de seconde classe (Loi du 13 juillet 1879, relative au conseil d'Etat , &rl. 1*').

1** Les conseillers d'Elat en seruice ordinaire, dont le nombre est fixé à trente-deux par Tarticle l<^r do la loi du 13 juillet 187Î), sont nommés par décrets rendus en conseil dos ministres (L. c. il'y février 187;), art 4). Ils forment la partie essentielle et fondamentale du conseil d État. Lorsque des au^^mentulions de personnel sont jugées indispensables, c'est là surtoutqu elles doivent être faites. Les conseillcrsd'État en service ordinaire ont voix délibérative dans toutes les formes de délibération du conseil^ excepté ceux appelés après trois ans d'exercice à occuper une fonction publlifue sans sortir des cadres du conseil et qui n'ont plus voîx délibérativo que dans les affaires du ministère auquel leurs fonctions extérieures les rattachent. Les députés et sénateurs, même démissionnaires, ne peuvent être nommés conseillers d'État pendant les six mois (pli suivent leur démission. Les conseillers d État en service ordinaire sont révocables dans la même forme en ]a(|nelle ils ont été nommés, par décrets rendus en conseil des ministres (L. c. 2î) février 187o, art. 4).

Un décret du 7 octobre 1870, rclatilaux membres de la commission provisoire chargée de remplacer le conseil d'État, du lîi septembre 1870 jusqu'à rinslallation du nouveau conseil nommé en vertu de la loi du :2i mai 1872« avait posé avec raison \r principe de l'assimilation du traitement des conseillers d'État avec celui des conseillers à la cour de Ciissation. Mais le chifTro de IGiOOO francs a été inscrit aux budgets au lieu de celui de 18,UU0

COMPIIHITION DL' t;0N»KIL d'ctAT 107

Iraik'iDenl de!) conseillers k la cour do cassation ; le relëvemoiil il ce cliiRre a été raiiiemeiic demandé aux commissions du budj^ct.

2* Les comeillers d'Ètul en ttrvice nxira-Jt-diitaire, sont au nombre de dJK-huit d'apn'-s I» loi du 13 juillet 1879 (.art- ()■ Ce nombre est insuflisant en raison ài^ raugmentaliou des mînisléres; un projet de loi du 10 mars 1887 avait déjà proposé de il'élever à vingt. Ces conseillers, nommés par décrets, sont choisis parmi les hauts fonclionDahes de l'nrdie administralir où judiciaire; ils perdent leur titre de conseiller d'Ëtal, de plein droit, dés qu'ils cessent d'appartenir à l'administraliou uclive (L. 24 mai I87i. art. ri). Ils ont voix délibéra live, soit à l'assemblée génf^ralo, soit aux sections, dans les aRaires qui dépendent du département ministériel uuqnel ilsappariicmient, et «oix consultative dans tes autres alîaircs (art. 1 1). Ils ne peuvent être attachés à la section du contentieux [art. 11)). Ils ne reçoivent aucun Inilement en tant que conseillers d'Ëtal.

3' Les maitri^s det requêtes, au nombrede trente [L. 13 juillet !8?.t, art. t), ont voix consulLitive d;ms toutes les affaires, et voix délibérative dans celles dont ils font le rapport, tant A l'assemblée générale qu'il leurs sections (LU mai 187:2, art. II). Ils sont nommés par décrets, après des présentations du vico-présidenl et des présidents de section, et ne peuvent être révoqués que par un décret individuel, et après avis des présidents (art. S). 1* Iruilement des maîtres des requêtes est de 8,IH)0 fr. Quatre maîtres des requêtes remplissent nu contentieux les Tonetions de commissaires du gouvernement.

4" Les audileurs, au nombre de trente-six (L. 13 juillet 1879, art. l"). soûl divisés en deux classes, la première de douze auditeurs et la seconde do vingt-quatre. Ils ont voix délibérative à icuf section, et voir consultative à l'assemblée générale, seulement, dans les deux cas, dans les affaires dont ils sont les rappor leurs (L. 24 mai 187i. art. 11^3).

Il résulte des chiffres qui prùcëdenl que le service ordinaire, ipii est le véritable conseil d'Ëtal, compte aujourd'hui, d'après la loi du ).') juillet 187!), 08 membres : 32 coiiseillers d'Étal, 30 mai- Iros des requêtes et 30 auditeurs. Sous la charte de I83U, ta loi

108 COMPOSITION DU CONSEIL d'ÉTAT

du 19 juillet ISio avait admis 108 membres; sous la constitua lion de 18i8, la loi du 3 mars 18i9 les avait réduits à 88; sous la constitution de ISoâ, leur nombre s'élevait à 170 : 50 conseillers d'État, 40 maîtres des requêtes et 80 auditeurs ; un décret du 3 novembre 180U avait réduit à 48 le nombre de ces derniers. Enfin, en dernier lieu, la loi du 24 mai 187â n'admettait que 7G membres du service ordinaire : ^conseillers d'État, 24 maîtres de requêtes, et 30 auditeurs; jamais le service ordinaire n'avait été aussi peu nombreux pour une tâche aussi considérable. C'est ce qui a rendu nécessaire la loi du 13 juillet 1879 et appelle encore de nouvelles augmentations, qu*il serait peu judi* cieux de ne faire que dans le personnel inférieur du conseil.

88. Les dispositions suivantes des lois du 24 mai 1872 et du P' août 1874 sont relatives aux conditions d'âge et aux incompatibilités propres aux diverses classes de fonctionnaires du conseil d'État. Nous faisons observer que l'article G in fine de la loi de 187i est modifié par la loi du 1*^' juillet 1887, relative aux auditeurs n"90~. A ces dispositions, nous ajoutons rarticle3de la loi du 13 juillet 1879, permet tant d*investir temporairement de fonctions publiques les membres du service ordinaire du conseil d'État.

Nul ne peut t^lre nomin«'* conseiller d'Ktat, s'il n'est ûgé de trente ans accomplis; mailre des reqiiùles, s'il n'est âgé de vingt-sept ans; auditeur de deuxième classe, s'il a moins de vingt-ot-un ans et plus de vingt-cinq ; auditeur de pr<Mnière classe, s'il a moins de vingt-cinq ans et plus de trente ans (L. 24 mai 1S72, art. G). — Kst supprimé le minimum de vingt-cinq ans d'âge exigé.par l'article () de la loi du2imai 1872, des auditeurs de deuxième classe pour cire nommé à la première (L. 1" août 1487, art. 2). — Les fonctions (le con?cillcr en service ordinaire et de maître des-requôtes sont incompatibles avec toute fonction publique salaiice. Néanmoins, les officiers généraux ou supéiieui's de rarmée de terre et do mer, les inspecteurs et ingénieurs di's pouts et cbaussér.s, des mines et de la marine, les profess«;urs(le rcnscigntîment supérieur, peuvent élie détachés au conseil d'État. Ils conservent, ])endant la durée de leurs fonctions, les droits attachés à leurs positions, sans pouvoir toutefois cumuler leur traitement avec celui de conseiller d'Ktat. Les fonctions de cons(>iiler, de maître des requêtes, sont incoujpatibles avec celles d'administrattnir de toute compagnie privib'^'iéc ou subventionnée, i-es con>rillers d'Ktat et les maîtres des requêtes, lor -qu'ils (]uittent leur-; fonctions, piMivenl être nommés conseillers ou maltre» (les reiiuêlt.'s bouoraires. Kst supprimé le titre d'auditeur et de maître desrequètes en service extraordinaire (L. 24 mai 1872, art. 7). — Lescon-

SIDKNCES AIT r.ONSKII. I) KT.V

mt

■Millera d'fltal en service orditmiro, mallret des requSIea cl luditeiirE de

k.lïremifirs classa. Bprëa (rois années depuis leur enirée au conseil d'ËLat. rpourront, sans panire \e\ir rang au cnDSipil, tira aammés k des ronflions JHibtiquci, pour une durée qui n'excédera pas Irnis sns. Lp nambri' des

lembra^ du conseil ainsi Dommés â des Tonctians publiques un pourra r le cinquième du nombre des coDseitlei's. mallres ûea requêtes et Ktudïleurs. l'endanl ces trois années, ils ne seront pas remplacés. Les Iraif temeala ne pourront vtre cumulés. Le« conseillers et maîtres des requêtes l'^oi seront remplacés dans leurs [onctions pourront obtenir le titre de con-

leillerh et de nioltres des requêtes honoraires. Les auditeurs de première ■classe, remplacés dans leura roocllons. pourront ftre nouimcs uiallros des firequËtcs, s'ils comptent huit ans du Toiiciions au conseil d'État {Loi du lis Juillet IB79 relativeau conneil d'Elal.iTl. 3].

8!). Le président du ronseij d Ëtat <'st le garde des sceaux, mi-

Inistre de la justice; il préside rassemblée générale et, lorsigu'il

ne jugeconvcnalile,lesseclionsadmiuistratives.àrexc!usion de la

■ section du contentieux [L. 24 mai 187:^, art. 4 et 10). Il y a un

fTice-présidcntet cinq présidents de sections nommés par décrets

du pouvoir exëcutil parmi les trenie-deiix conseillers d'Étal du

service ordinaire (L. 1872, art. 4 tt 10 ; L. I" août I87i.art. !•'■ ;

L. i'i juillet 1870, art i). Un secrétaire généraldu couseild Étal,

f qui a rang et titre de maître des requâles, est placé à la tête des

I bureaux du conseil ; un secrétairespi'cial est attaché au conlen-

Itieux ; l'un et l'autre sont nommés par décrets sur iapréseulatîoii

Ides présidents, et révocables apn's leur avis (L. 1873. art. 1 et S).

Les ministres ont rang et si%nce à l'asseniblt^ {;i^nérale du

■conseil d'Ëiat et aux sections administratives; chacun y a voix

rdélibérative pour les affaires qui dépendent do son ministère.

Le garde des sceaux, président du conseil d'État, a toujours

Itoîx délibérative, dans toutes les allaires, aussi bien dans les

Esections administratives qu'à l'assemblée générale, lorsqu'il les

Ipréside (L. 1872, art. 2).

90. La situation des auditeurs a été, depuis la toi du 13 juillet

U87D. qui a fixé le nombre des auditeurs de 1" et de 3" classe

* 87], l'objet d'importantes modifications ravorat^rs à l'instilu-

[tion. De nombreuses dispositions de lois antérieures, vl spéciale-

pieut l'arlicle 5 § G de la loi du 24 mai 1872 et une loi du 10