IG

tant n'glemeiit d'administration publique, de mi^mo les prérels OHE pour collaborateurs immédiats les bureaux des préfectures placés sous leur autorité. On y voit, comme dans les ministi-res, des chefs de division, des chers,dessons-Rhefs de bureau, etc., et le secrélairo grelliei' du conseil de préfecture. Il est pourvu à celte dt'pense par un fonds d'abonnement payé par l'Èlat (L. 28pIuvi(S$e an VIII, art. S4). En raison de l'insuffisance de ce fonds d'abonnement, les conseils généraux votent aussi des subventions. Les bureaux des préfectures sont l'objet d'une organisation toute locale, présentant de nombreux inconvénients. L'avancement, rapide à certains moments dans quelques déparlements, est, dans lit plupart et le plus souvent, d'une lenteur décourageante pour des employés ppu rétribu(%,saus avenir, sans déplacement possible, ù moins de perdre les retenues effectuées sur leur traitement au proli l de caisiies de retraites départementales indépendantes les unes des autres. La centrulisalion de ces importants services en un corps unique, hiérarcbiquement organisé, a été souvent demandée. Soixante conseils généraux ont émis des vœux en ce sens. Une proposition de loi d'initiative parlementaire sest produite à cet éfiard d^s le 13 novembre 1876. Une pétition des employés de la préfecture de l'Oise a été renvoyée, en 1879, aux ministres de l'intérieur et des finances. Le 28 décembre iS8'.i, soixante députés avaient déposé une nouvelle proposition de loi; devant une autre législature cent dix députés l'ont reprise le S décembre 188n '. Son article premier en formulait ainsi le principe : « I.e personnel des bureaux des préfectures et souss prélectures (orme un corps d'administration relevant du mi- " nisti'-re de l'intérieur ». Le déplacement de compétence, du préfet au ministre, fait craindre que les préfets aient moins d'autorité sur leur personnel; mais ils seraient très écoutés du ministre. La question est toujours pendante.

A ces emplois s'appliquent les dispositions de l'article Mi §3 de

' rroposilian de loi tendoni à orgeniifr le ptriovnel des bureaux àet préfr.ctura et da lout-fre feelara (annexa au procès-vurba] lis lu ïi^nnce du H d<Ti?mbrc ISSIÏ; Ciiambre des di'puli'e; aussioa cilritorclluuire JelSgS, [>• lg»j.

1(Î6 ARCHIVISTES DÉFARTEMEMAUX

la loi du 10aoûU87J, rectifié le 12 décembre 1871, etaiosi t

Lv conseil gi'DiTal iloturmiac lus conditions auxquelles seront li salisfaira les candidats aux fondions rûtribuées exclusivement sur katoaàa départcmentaui, et lea règles des concours d'après lesquels les nomlUBtions devront être faites. Néanmoins, sont mainti^nus les droits des nntlii- Tistes pakiographes tais qu'ils sont réglés par le dttcret du i f6*rîer 189

13S. Les archivistes départementaux, nommés par les préft

(D. ):i avril Î8G1. art. 5, 3' [n" 147)], sont en effet desfonctionnair rétribués sur les tonds départementaux. Mais ils diffèrent ( autres sous trois rapports : 1° ainsiqu'il vient d'être dît, au f devuedesconditionsdeieur recrutement dans le corps savant d archivistes paléographes sortis de l'école des Chartes; 2" en < qu'ils relèvent plus particulièrement des secrétaires généraux, g préfecture qui ont la garde des papiers et signent les expédîtiQÉ (L. 28 pluviôse an VIII, art. 7} ; 3° en ce que le service c cbives n'est plus rattaché au ministère de l'intérieur, maisàoi de l'instruction publique (L. 19 mars 1884; D. 21 mars 181

A partir du l"jaDTÏer 188i,le service des archives di'-parlemcnliilns, munalcs et bospitalièras, cl le scrvii-e d'inspection qui s'y rattaclie, diiitr&its du ministéro di! l'intérieur (Direction du aecrétariat ol de la tobililé) et transfères au ministère de l'instrucUon publique et des arts (DirMUon du Bccrétarlat). (D^'cret du il mara 18B4, gui ratia miniitèrt de VtTistruelion publique et des beaux-arts le service d»t nés départementales, communales et hoipïlalières. art. 1). — Aucuns flcalion ne pourra £trc apporli'C par le ministiirc de l'instruction pul et des beanx-arts au règlement du 6 mars ISi3 sur les archives di mcDlaJes. et en général k toutes les prescriptions relatives au clai â la communication cl t ta suppression des dossiers administratifs fectures, sous-prôfcctures, mairies et hospices, sans un accord p avec le ministûre de l'intérieur (art. !).

136. L'autorité préfectorale est organisée telle que nous vem de la décrire, et procède suivant les mêmes règles dans t départements du territoire européen delà France, sauf une i

contraire dans le département delà Seine, déjà indiquée [n°

et fondée sur la situation exceptionnelle do Paris comme sJdf des pouvoirs publics [ Voir a"' 389 à 411, le régime légal i département de la Seine et de la ville de Paris] .

ATTRIBrilONS DES PRKFKTS 167

Nous indiquerons [n* 379] une oitension des attributions pré- Tectorales dans la villo de Lyon, et {n" 280] dans k^s villes dont la popuIaliOD excède 40.000 âmes.

137, Le préfet relève plusparticulièrcmentdu ministro do l'intérieur, dans les attribulions duquel se trouvent le personnel des préfectures et sous-préfectures ot toute l'administration dùpartementale et communale; néanmoins le préfet correspond directement avec tous les ministres pour les affaires ressortissant à chaque ministi^re. Ses fonctions s'étendent à tous les services administratifs proprement dits, ce qui fait de lui, sous l'autorité des ministres, le représentant direct du pouvoir exécutif dans le déparlement. Nul autre fonctionnaire dans le département, bien que le décret des préséances puisse lui donner le pas sur le préfet, ne possède ce titre d'une manière aussi complète et aussi absolue que le préfet.

L'autorité préfectorale revînt un triple caractère, d'après les attributions administratives très diverses dont le préfet est investi. Il est : l°l'agent du gouvernement et de l'administiulion centrale; 2" leur délégué ou représentant, chargé, à ce titre, de l'administralion départementale; et 3" le représentant des intérêts départementaux au point de vue de l'action.

138. 1' Le préfet, agent du goucernemenf , agent politique et administratif, chargé do transmettre et de faire exécuter les lois, décrets, instructions ministérielles, et tous les actes do l'administration centrale, est contraint d'obéir aux ordres qu'il reçoit ou do se démettre. .\u moment de la mise à exécution do la loi de création des préfets, le ministre de l'intérieur (Lucien Bonaparte), dans une instruction du 24 germinal an VIU, a tracé les devoirs des préfets de la manière suivante : a Les préfets sont chargés e par le gouveniement d'administrer sous ses ordres dans retenir due de leur département; ils sont les organes de la loi et les a instruments de son exécution, u

Pour remplir cette fonction de transmission et d'exécution, le prcfet agît personnellement ou faitagir ses subordonnés; il eier»!

168 ATTRIBUTIOS ET ACTES IlES PflKFËTS

alors ce que Rœdercr, président de la section de l'intérieur au conseil d'Ëtat, dans l'exposé des motifs de la loi du 28 pluviôse de l'an VIII, a appelé ]a procurai Ion d'action, doni il fait une analyse trop compliquée, trop subtile et trop compréliensive pour être oxacli). Les onze fonctions qu'il distingue devraii^nt au moins j ùtro ramenées à quatre : Vinslruclitm, la direction, la iurveiUance et le confici/e, sous celte réserve que, suivant nous. elles constituent plutôt l'administration elle-même ou action administrative, que la procuration d'action.

Le préfet, dans ce cas, procède principalement par lellros missives adressées à ses subordonnés; il peut prendre aussi des arrêtés pour leiécution des actes de l'autorité centrale.

C'est aussi comme agent du gouvernement que le pi'éfet est l'intermédiaire obligé de toute demande ou réclamation adressée par les particuliers à l'administration centrai, de même qu'il transmet à celle-ci tous les renseignements locaux qui lui soat demandés.

139. 2» Comme délégué et représentant du gouvernement, )| préfet est investi d'une autorité (|ui lui est propre, et admiaisU jure proprio le département à la tHe duquel il est placé.

Cette partie des attributions préfectorales découle aussi bia de l'article 3 S 1 de la loi du 10 août 1871 : « le préfet est le El présentant du pouvoir exécutif, dans le département n, que déjà disposition laconique de l'article 3 de la loi du "iè pluvjôso i l'an Vlll : n le préfet sera seul chargé de l'administration n

Ce fonctionnaire est, dans le département, le dt'positaire de a portion du pouvoir exi^cutif, aiipelée l'autorité administratif) à ce litre, il agit directement sur les personnes et sur les cboi il règle par lui-mémo toute alTairc administrative d'intérêt géi rai, qui n'est pas spécialement réservée k l'autorité supérieoi il réglemente pour le département. C'est aussi à ce titre <pi& exerce, dans les cas où les lois de décentralisation administrati'H départementaleetcommunale, l'ont laissée subsister, et lorsqu'il u'a pas été réservée à une autre autorité, la faculté d'accord ou de refuser les autorisations nécessaires aux communes et I

AHHStKS PnKFEr.TORAUX 1(19

établissements publics. Enfin, c'est encore à ce titre qu'indépendamment des pouvoirs d'officier de police judiciaire ou répressive que lui confèrent les termes absolus de l'article iO du Code d'instruction criminelle, le préfet exerce do plus la police administrative ou préventive dans tout le déparlemenl.

L'action du préfet, en qualité de représentant ou délégué de l'autorité centrale, se manifeste à l'égard des tiers p»r des arréifs firéfeelnraux. Les uns «émanent du préfet sans qu'il ait eu aucun avis à prendre; les autres sont rendus par lui en fomril de préfecture, c'eBl-à-dire après avoir pris l'avis, qu'il est toujours libre de ne pas suivre, de son conseil de préfecture.

4&0. Parmi ces divers arrêtés, les uns sont indwidueh et spédoux. Quelques-uns portent des nominations d'agents. La plupart, contenant des permissions ou autorisations, des injonctions ou interdictions, constituent des actes administratifs proprement dits. 11:1 suivent, quant au recours dont ils peuvent être l'objet, les n^gles indiquées à l'occasion des décrets et dans la théorie générale des actes de l'autorité administrative [n" Qï à Ti], Nous ne faisoos que rappeler la distinction établie entre le recours par la voix gracieuse toujours ouvert, et le recours par la voie contentieuse qui ne l'est que dans certains cas, lorsqu'il s'agit, non d'un intérêt froissé, mais d'un droit violé- Il faut observer toutefois que le recours direct au conseil d'État n'est jamais ouvert contre les arn'tés préfectoraus, à moins qu'ils no soient argués d'incompétence ou d'excès de pouvoir.

141. Ce sont des actes de celte nature que le préfet accomplit, en cette même qualité dr^ délégué et représentant du pouvoir central, en vertu des nombreuses dispositions de déconcentration introduites depuis un demi-siècle dans toutes nos lois d'administration départementale et communale. Ces dispositions, qui ont pour objet de transmettre aux pr*''reis des prérogatives attribuées antérieurement par des lois ou règlements aux ministres ou au clief de l'État, ne sont nullement des mesures de décentralisation. Nous avons déjà dit [n"' 119 et 126] que c'est ft

DÉCRETS nF. DÉCONCENTRATION

tort qu'on leur donne ce nom, puisque le pn^fet agit coin rcpréscnlant du pouvoir central et sous son contrôle, il n'y a J en réalité déplacement d'autorité. H n'y a de décentralisatio que lorsque le déplacement profite aux représentants élus c intérêts locaux.

Les mesures dn déconcentration, bien que ne devant pas ât| confondues avec les véritables mesures de décentralisa ttO administrative, n'en sont pas moins utiles dans de nombre cas, et il est nécessaire de s'en rendre compte et de connaltt les principaux actes qui les ont accomplies ou ceux qui poui raient en accomplir encore.

142. Les actes de déconcentration administrative les pU| célèbres sont le décret-loi du 25 mars 18S2 et le décret régla mentaire du 13 avril 1861. Il existait antérieurement des mesui^ de déconcentration spéciales prescrites, soit dans des règlement soit dans des lois, telles que celles du 31 mai 1836 sur les cb^ mins vicinaux et du 3 mai ^8^^ sur l'expropriation. Mais les i crets de 185J et 18(51 présentent ce caractÎTO qu'ils ont éteni^ l'ensemble des attributions préfectorales, et qu'ils inlérea presque tous les services administratifs.

Ils contiennent chacun sept articles que nous allons examinoÉ en faisant observer que la plupart des dispositions du second d ces décrets correspondent exactement aux dispositions du p mier, dont elles n'ont fait généralement qu'augmenter les nom clatures d'affaires dites décentralisées. Ces nomenclatures i trouvent comprises dans des tableaux annexés aux didére articles du décret de 1852, tableaux inséparables de ces artïd qui ne seraient rien sans eux. Ils ont été l'objet d'une dout6I insertion au Bulktin dn hh. en raison des adjonctions apporta par le décret du Vi avril 18lil, et c'est toujours à celte pubi lion de 18(>l qu'il Taut se reporter pour la rcchercbe da t testes augmentant les pouvoirs des préfets.

Un certain nombre des dispositions de ces décrets ont i abrogt''es ou modifiées par les lois ultérieures de 1861} et l6l surtout par la loi du 10 aoiJtl87l,etaus<iipar celle du aavrilIBl

ADMtMSTBATIVE DE 1832 KT 1881

Mais tendis que ces dernières lois abroi;ent formellement et nominativement les lois antéiieuies sur les conseils généraui: et muaicipauK, elles se liornent à comprendre implicitement les décrois de i8.ï2 et 1801 relatiTs aux Tonctioiis pr^-reclomles. dans la formule ordinaire et générale abrogeant « les dispositions de lots ou dérèglements contraires à la pri^-sente loi ». Cependant, si ce que nous venons de dire est absolument vrai de l'article 93 de la loi du 10 août 1871, celle du 5 avril 1884 ajoute à cette formule générale du n" 28 et dernier de son article 168, la mention sp<5ciale, dans ses d°^ 12 et 1-1, de l'abrogation expresse de quelques numéros des discrets du 25 mars 1832 et

13 avril 1861 [ Voir ci-dessous n"' 144 et 147].

Il faut remarquer en outre que ce sont surtout les quarante premiers numéros du tableau A relatifs à des affaires départementales, qui, déjà modifiés par la loi de 1866, sont atteints par les dispositions de la loi du lU août 1871. Cette loi et les lois municipales de 1867 et 188j ont seulement modîQé quelques dispositions, soit du tableau A, soit des tableaux suivants, relatives à certaines aO'aires communales. Enfin, pour l'ensemble des affaires d'intérêt général énumérées, soit dans le tableau A luimême, soit surtout dans les tableaux D, C et D, les lois ulli^térieures n'ont apporté que fort peu de modifications A ces textes, bien faits pour donner une idée de l'ensemble des fonctions préfectorales et de la multiplicité des affaires administratives.

11 convient enfin d'observer que ces lois départementale et municipale de 1871 et de 1884 ont elles-mt^mes ajouté de nouvelles mesures de déconcentration au profit des préft-ts, à celles des d(icrelsdel832etl«il.

143. Entre ces deux discrets il existe une profonde diffi'Tenco. Celui du 25 mars 18.^2, émaué d'un gouvi-mement dictatorial réunissant dans ses mains les pouvoirs législatif vl exécutif, a force de loi, pour toutes celles de ses dispositions d'ordre législatif, modifiant ou abrogeant des textes do loi. Le décret du

14 avril 1861, rendu en période constitutionnelle, n'émanant qno du pouvoir exécutif, n'a pu modifier que des ordonnances, ar-

172 AFFAIRRS DKPARTENFATALRS, COMMTNALEISy

rêtés, décrets, règlements ou décisions ministérielles sans avoir la puissance nécessaire pour abroger les lois antérieures. Cette règle résulte du principe de la séparation des pouvoirs. Les pouvoirs publics ont eux-mêmes reconnu cette différencey à Toccasion de l'abrogation de l'article 7 du décret même du 25 mars 1852 relatif à l'administration de la ville de Paris. La cour de cassation a fait implicitement l'application de la même règle, par arrêt du 2 août 1861 (chambre criminelle), jugeant que le certificat d'indigence, destiné à suppléer à la consignation de l'amende exigée par les articles 419 et kii) du Code d'instruction crimi* nelle, est nul, même depuis larticle 6 i^ lettre B du décret du l.'S avril 1801^ s'il n'est revêtu que du visa ou même de l'approbation du préfet exigée par l'article 420 du Code d'instruction criminelle n" 229 .

144. L'article 1'*'' du décret du 25 mars 1852 est spécialement relatif aux affaires départementales et communales, selon qu'elles concernent plus spécialement l'intérêt général ou l'intérêt local; dans la première hypothèse, la solution continue à appartenir au chef de l'État ou au ministère de l'intérieur; dans la seconde, le décret décentralise, ce qui signifie, suivant le sens de cet acte législatif, qu'il donne au préfet le droit de solution.

Celte répartition des affaires est contenue dans un tableau A. annexé à cet article l*""^ ; la première partie de ce tableau énumère les matières déconcentrées, et la seconde colles qui ne le sont pas, le droit du préfet devenant la règle, et la nécessité de recourir à l'administration centrale l'exception. L'article 1" du décret du 13 avril 1801 est venu, à la suite de doutes et de difficultés qui s'étaient produits, augmenter les attributions des préfets, en élargissant le premier élément de ce tableau, inséré au Bul^ letin des lois en conséquence de ce second décret. Nous le signalons, sous le bénéfice de l'observation déjà présentée [n° 142] pour celles de ces dispositions abrogées par des lois postérieures et spécialement les n"' 42, 48, 50, 51, 5G et 59 expressément abrogés par Tarticlc 1G8 n'' 14 de la loi du 5 avril 1884. Nous aurons soin aussi de déterminer, dans la dernière partie de cet

ET AlTRES AFFAIRES, DÉCO\CË>TRÉES 173

ouvrage, les règles relatives à l'accom plissement «le chacun des actes de la vie civile des déjiarlenients, des communes cl des établissemenls publics.

143. L'article â du diicrel de 1852 confère au préfet le droit de statuer seul, sans raulorisalion des ministres do l'agricullui-e et du commerce, sur divers objets i|ui concernent les subsistances, les encouragements à l'agriculture, la police industrielle, commerciale et sanitaire. Le tableau B, (jui contient l'énumération de ces objets, a élé augmenté par l'articte â du di^crel du 13 avril 18Gi. Il a été suivi de deuc décrets des 1"'^ et 1,') août 188Ï qui l'ont modifn'. Tous ces lestes doiveal être combinés avec la loi sur les conseils généraux.

L'article 3 du décret de 18SÏ confère au préfet l'autorisalion toute nouvelle de statuer sur certaines affaires placées dans les attributions du ministrodesllniincesot énuméréesdans le tableati C. Le préfet statue sans l'autorisation de ee ministre, mais sur l'avis ou la proposition des cliefs de service, et seulement eu conseil de préfecture. L'article 3 du décret du 13 avril 1861 est également venu augmenter l'énumération de ces aiTalres doqnée par le ubleau C.

L'article 4 du dôcret du â» mars 1852 confère au préfet le droit de statuer, sur l'avis et la proposition des ingénieurs en chef, mais sans l'autorisation du ministre des travaux publics, en se coaformant aux règlements et aux instructions ministérielles, sur certaines questions concernant les cours d'eau et les travaux publics énumérécs dans le tableau D. L'article 2 du décret du 1861 a étendu également la nomenclature de ce tableau.

146. L'article ï du décret du 13 avril 1861, entrant dans une voie que n'avait pas abordée celui de 1832, confère au préfet le soin destaluer sur deux classes d'affaires qui relèvent du ministère do l'instruction publique et du rainislëi-e des cultes : 1 " la répartition de la moitié du fonds de secours alloué au budget pour les écoles, les presbytères et les salles d'asile; 2" l'autorisation donnée aux établissements religieux de placer en rentes sur l'Ëtat

AFTAIUS ItEUrilEtSU 7

i DtCOKCZXTEECS

le* toaunn «a» emploi prorenant de reDaboursement de c taux. Sauf c«tle dernière disposition, d'une importance t eoodaire, le d^ret de 1861, comm*; celui de 1853, s'est 1 gardé, dans l'intérêt des familles, de l'État et de ta religion e taêiaé, d'opérer, ence<iui touche les affaires religieuses i police dea culte», uae décenlratisation qu'aucun gouveniei jusqu'à ce jour n'a jamais voulu tenter.

Celte absence de déccntraUsation des affaires relatives i cultes et aux établissements religieus, résulunt du silence v taire et souverainement sage des décrets de 1854 et 1861, a plusieurs fois rappelée dans le cours de cet ouvrage. Nous l'aTi déjà signalée comme une des règles capitales de la matière; c s'applique tant aux établissements religieux qui tiennent, ( les fabriques et les consistoires, à l'organisatiou des culte& i connus par l'État et sont des établissements publics, qu'aux c grégations religieuses, auxquelles l'autorisation gouvernement! donne l'existence légale, tout en les laissant en deliors de c organi.tation, à titre de simples établissements d'utilité publiqtu

Toutefois une exception à celte règle de la matière a été inln^ duile, en ce qui concerne les fabriques seulement, par un décrc du !5 février 1862. Ce décret permet au-x préfets d'autoriser, si l'avis préalable des évâques, l'acceptation des dons et legs f aux fabriques, lorsque ces libéralités n'excèdent pas la valeur d 4,000 francs, ne donnent lieu à aucune réclamation , et ne s grevées d'autres charges que l'acquit de fondations pieuses d les églises pai'oissialf's ou de dispositions charitables au pro des pauvres, dos Uospices ou des bureaux de bienfaisauco. dehors de celte exception, restreinte dans ses termes et limitée e outre par le droit général de réformation appartenant au n nistre, la non-découcentration est demeurée le principe en n tière religieuse.

Lo conseil d'État (avis du 27 décembre 1835), s'inspirant e temcnt de l'esprit de la loi, a décid<J que, dans les questioi mixtes ou connexes se rattachant à la fois aux affaires religieuse non décentralisées et aux uiTaircs communales décentralisées, t centralisation l'emporte, et la gouvernement seul est investi i

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droit (le statuer. Lo rapport du iniolslre de l'intérieur, qui a provoqué le décret du iS avril 1861, maintient celte règle de la muDJère la plus lormelk' : « C'est une raison de gouvernement a qui exige que la di^cisîon des alfaires connexes soit réservée au (t pouvoir central. Quand un legs est fait en même temps à une <s cotnmunc ou k une inslilution de charité et à un établissement a religieux, de graves intérêts sont souvent engagés à côté de «r questions toujours délicates aunguelles se trouvent mêlées la ( politique et la religion. Lorsqu'on lui demande d'autoriser « Textonsion de la propriété de mainmorte, l'Ëtat ne peut pas o abdiquer, ne doit pas mfirnc déléguer ce droit de contrôle dont « l'ancienne royauté se montra toujours si justement jalouse. » Nou.s dirons les distinctions i-ésullant des lois nouvelles de 1866, !867, 1871 et 18S4 , entre les alfaires connexes, d'une part, et, d'autre part, les alfaires collectives, mixtes ou complexei, en ce qui concerue les départements et tos communes, et non les établissements publics communaux.

1&7. L'article S du décret du 2S mars 1853 a augmenta le nombre des fonctions ou emplois auxquels les préfets pouvaient directement nommer d'après les lois antérieures; cet article donne la nomenclature de vingt-six emplois pour lesquels le droit de nomination appartient au préfet- L'ai'ticle r> du décret du m avril 1861 en énumére quinze ; pour quelques-uns de ces derniers, le décret de 1861 ne fait que cootlrmer la précédent. Cette reproduction du texte de 1832 indique que l'administration centrale avait déjà repris ce qui lui avait été enlevé. C'est ce qu'elle n'a encore cessé de faire depuis cette époque, comme eu témoigne un décret du i% décembre 18C9. Ces diverses nominations sont faites sans l'intervention du gouvernement, mais sur la présentation des divers chefs do service, et couformémont aux prescriptions de l'article 43 de ta loi du 11) août 1871. Il convient d'observer que ces textes se taisent relativcmint au droit de révocation, et que le droit de nommer n'emporte pas nécessairement celui de révoquer.

Parfois le préfet, sans avoir le droit de nommer, a le droit