VOTE ANNUEL DES DÉPENSES ET DE L*IMPÔT

880. Raison d'être, origines historiques et formule légale du priucipe,auquel

la règle de Tannalité est indissolublement liée par les lois de France ; textes qui les consacrent.

881. Principe placé sous la garde de tous les organes de la puissance pu-

blique, administratifs et judiciaires, s'étendant aux impôts départementaux et communaux, comme aux impôts nationaux; ses applications accidentelles et ses applications périodiques.

882. Loi du budget; année financière ou budgétaire; diversité des sys-

tèmes relatifs à ta date de son ouverture.et aux comptes par exercice ou par gestion annuelle ; abréviation des délais de clôture de l'exercice; loi du 25 janvier 1889 relative à Vexercice financier,

883. Règle de l'universalité du budget; atteintes diverses qu'elle a subies par

suite de confusions de recettes et de dépenses.

884. Règle de l'unité du budget contraire à sa division en lois diverses et

spécialement en budget ordinaire et budget extraordinaire. 883. Autres dérogations à la règle d'unité du budget résultant du maintien des budgets annexes.

886. Suppression par la loi du 18 juillet 1892 du budget des dépenses sur

ressources spéciales.

887. Division des dépenses en cinq catégories dans les lois du budget; leur

importance respective; les droits absolus du parlement par rapport à chacune d'elles ; observations et législation comparée relativement à la règle de l'anoalité,

888. Crédits ordinaires ou crédits ouverts par la loi du budget; divers mo-

des de voter les dépenses ou d'ouvrir les crédits; spécialité; vote par chapitre; augmentation successive du nombre des chapitres.

889. Crédits additionnels, exiraordinaires et supplémentaires; crédits limi-

tatifs et crédits évaluallfs; loi du 14 décembre 1879; idélégation législative.

890. Anciens budgets rectificatifs; annulations de crédits; crédits complé-

mentaires.

891. Partie de la loi du budget relative aux voies et moyens; vote de l'im-

pôt; des divers systèmes d'évaluations des recettes; répartition; dispositions diverses de la loi du budget.

892. Dos préro«^alives respectives de la Cliainbre des députés et du Sénat

au point de vue du vote du budget et de toutes lois de finances ; législations étrangères relatives aux attributions des Chambres

AXXiîF.r. r>E3 m:PENSRS et de mmmt

hauios et Sénats en malièro <It) lois do finance?; restrictions ni'* ce^saires à rhiitiativo parle nii'ntairQ en niatiête do bu<lgo»,

893» Sanction du principe dans Tartiele. 94 de ïa loi du 15 mai 1818 reproduit dopuis cette époque dans l'article llnal do toutes \&s lois dn budget; hisionrfuo et porb'o do cette importante disposition,

804. f'* règle on résultant L'action civile en répêtilton devant rautoritô judiciaire est, comme hi poursuit** évonluello pour concussions, une action personnelle contre Ta^f^nt de rerouvrenienl.

895. È* régie. Cq texte n'apporte aucune (krogatiou aux règles de conjpélence relatives au contentieux des impôts «litocls ou indirects,

896« 3* f*l'gî<u Qn texte ne moditle on rien les déUti* imposés aux: conlribunblês pour réclamer contre Tiidniinistralion réxonéralion dos impôts directs ou indirects.

807. 4" rè(/i('. Le comptablu condanmê à rembourser au redevable la taio illè^iilt? n*a pas d'action rûciKSôire contre l'État, le département ou la cûmmuno,

SUS, 5» règle. La responsabilité du comptable n'est engagée que si la taxe n a pas ùtc volée et autorisé© par les pouvoirs publics compétents ni appliijoéft dans les formes prescrites* *

899- Exception.^, principalement en matière dti droits de douanes ^ au principe que les impùts ne peuvent être établis, inoditlés, et perçus^ qu*en vertu d'une loi; lois dn Sîl (loréal an Xt 17 décembre 181 i (art, 3V)> et H janvier \H{ti (art, 8); léfrislalions étrangères.

900. Loi» dite du anlenus, du i'à décembre 1897; sa comparaison avec les législations Italienne et Anglaise.

880. Le droit de voter les recettes et les dispenses de l*Élal appartient aux représeutanls de la nation. En consétiuence, une loi seule peut accoiaplir cet offico. Ce principe du droit public de la France est une conséquence des prtticipes fondamentaux de fa souveraineté nationale et de la séparation dos pouvoirs législatif et ext^cutif. Il consacre un des attributs essentiels do la puissance législative. Sa raison dïHre se confond avec celle même de la souveraineté de la nation [n* 864].

Mais, bien des siècles avant que la nation française n'ait n^pris possession d'elle-même, et que sa soaveraineti^ ne soit devenue la base de notre nouveau droit public, l idée de justice avait inspiré ce sentiment. 17id»je de justice commande, en effet, que les repn>5entants de la nation qui paie l'imput» en conscjitent le paiement et en fixent le chifli-e. Cette vérité exerce sa légitime intluence sur Tensemble des conditions de la représentation et du vote. Mais son existence n*est pas subordonnée à Tadjuission

/2 ORIGINES HIST0RIQCE8 DU PRINOPE

de CCS conséquences diverses. Aussi a-t-elle inspiré les revendications de l'ancien droit, bien que les États généraux niaient point été une véritable représentation nationale. « C*était«( Timage de la France, mais de la France féodale * ». L'idée de justice en matière de finances ne pouvait se produire dans les siècles passés, comme à toute époque et dans tout milieu, autrement que dans les conditions imposées par Tétat social du pays. Par la même cause, le vote législatif des dépenses et de Timpôl se retrouve aujourd'hui dans bien des Ëtats dont le droit public est loin de reposer^ comme en France, sur la base de la souveraineté nationale.

Il est vrai que, chez nous, les Ëtats généraux n'ont pas cessé de mêler les revendications les plus diverses à leurs demandes relatives au vote des subsides. Néanmoins, pendant les trois siècles où ils furent réunis, depuis ceux de 1314, sous Philippe le Bel, jusqu'à ceux de 1614, pendant la minorité de Louis XIH et la régence de Marie de Médicis, les États généraux présentent dans notre ancienne France les origines lointaines et incomplètes d 1 principe de droit public que nous étudions ici. Mais à cette époque la pratique même du vote des subsides par les Ëtats n'est que partielle et intermittente. Ils ne sont que rarement réunis, de loin en loin, à peine en moyenne quatre ou cinq fois par siècle. Aussi Lally-Tollendal pouvait-il dire le iT) juin 1789, à la chambre de la noblesse, qu'il n*y avait jamais eu « aucun retour « périodique des Ëtats généraux »; et il ajoutait : « tantôt un M arrêt du conseil leur défendait de délibérer, tantôt l'arrêt d'un « parlement cassait leur délibération^... »

Ils n'en ont pas moins aftirmé leurs droits quand ils ont été rHinis. Ceux de 1483, notamment, ont déclaré qu'ils entendaient « que, dorénavant, on n'impose aucune somme de deniers sur le « peuple, sansconvoquer les États et sansavoir obtenu leur conseni< tement conformément aux libertés et privilèges du royaume ».

C'était à la fois, la lutte, en matière politique, entre le principe do

* Yuilry ; Eludes sur le régime financier de la France avant 1789. «Discours <!e Lally-TolKMnIal. rajiportf par Thi«'rs. Histoire de la ile'rolulion française; 1. 1, uotos et piccos juslilicalives, pp. 3ii à 3l5.

REVEFf!>îf!AT10^*S DES ÉTATS GÉNÉRAUX 73

liberté et le principe d*aiirorit*', et^ en raatiAre tmancière, entre deux doctrines é^^akuTient contraires sur h notion de rimpôl. L'impôt est- il un tribut qi.ru n gouveniement a le droit d'exiger en vrrlu d'un droit antérieur et supérieur? Ou bien Timpût estil une contribution discutée et consentie, en raison des cbarges de h vie sociale, par les n^preseniants de la nation qui la paie ?

D^ins cette lutte, ropitiîon public|iie, non pas générale sans doute, ni toujours publiquement aflîrmée (et pour cause), sYlait prononcée dans ce dernier sens avec les États généraux, Leur éniinent historien Ta constaté k

Nous avons vu déjà, dès les premières pages de cet ouvrage, que les États i^én^'raux de 16! 4 furent les derniers. De HvîV à 1789, tous les impôts ne furent établis et perçus qu'en vertu d'édits bursaux. La doctrine de l'impôt- tri but, dominante eu fait dans la période antérieure, fut exclusivement appliquée pendant ces cent soixante-quinze dernirres années de rancienne monarchie. C'était aussi le triomphe du pouvoir absolu. Les parlmnents, sans droit et sans qualité pour représenter les contribuables, n en avaient pas davantage les moyens. L'ordre royal d'enregistrement donné dans un lit do justice avait raison du droit de remontrance des parlements et de leur refus d'enregistrement des édils, dont ils firent souvent le plus fâcheux usage. On ne le vît que trop en 1776, par l'opposition déchaînée au sein du Parlement, comme dans la masse des privil/^giés, contre les édils de Turgot» bien que le parlement, à la veille de la Révolution, en !788, ait

* « Aucun suhâido, di^^ait-on* no poiivail, ^Mre mis sur le peuple sans le m consentement des Etutâ. A ciiaque àiéclc» nous trouvons une afOrnuitiou «f nouvi*lle du i'ctle iniixime fondiunenlaU'. * — ■ Danstoutes lefiassouiblùes» « nous relrouvou:* ranirnitiiion plus ou moins précise de ct?rluiiiB prbiri-

■ peà tulélaires^ ielsqut If tihre consentement deji impâh^ l'iDlcrveutioti du m pays dans ses propres alTaires.la rcspoii habilité des con.^^eilleis du jtririie. u si ces maximes n'ont juniais péri en France, dît un illustre Iiistorien m (M. <jui/.ot, llijtlolre.de (a ctvilimtîon), les Etala généraux y ont puism âuinmenl contribué, et ce n*ésl pas un l«''ger st>rviee à rendre à un peu-

■ pie que de maintenir d^ius ses niieur^, de récliaulTer dans sa pensée Jea m souvenirs et les druitâde la liberté o. • ?îe nous taâsons pa» de répéter • que le^ FCtiits généraux ont eu eette vertu et que, s'ili» n*ont rien fondt*, ë ilif ont conservé des doctrines et préparé des institutions (Georges Picott Bûêoinf deê EiaU généraux^ 2' édition, t. V. p. 234) ».

iMl

PRINCIPK DK DROIT PtlîUC COXSACRK

renouveW les revendications des Étals généraux i^latives au rote des subsides ».

Ce fur donc la grande Assciulïlùe de 1783, qur seule put faire défîuîtivement entrer dans le droit public de la France lo principe essentiel de sa législation (hiaucière.

Il présente un double aspect, le vote des ressources et la déterniinalion de leur emploi ou vote des dépenses, par les représentants de h nation. Chacune de ces deux opérations est la conséquence de l'autre . Nous vcrrotïs en effet, dans la partie de cet ouvrage relative aux imputa, <|ue leui" légitimité dépend tout dV bord de T utilité des dépenses qu'ils ont pour destination do cou vrir. Le même pouvoir doit donc voter les recettes et voter les dépenses. L'ordre lo^iipie commando même d'autorisor les dépenses, avant de voter les recettes nécessaires pour îes payer.

La Déclaration des droits de Thomme et du citoyen, du 26 août 1789, qui a consacré ce principe de droit public, nen sépare pas ces doux parties, dans ses articles 13 et IL Ces textes consacrent h la fois, pour les représentants de la nation, <• le droit de « conslater la nécessité de ta contriùntion publique^ de la con- « sentir librement, dVn suivre remploi^ et d'en détertnioer la « quotité, lassiette, ïe recouvrement et la durée »,

Le principe de notre droit public en matière de finances est tout entier dans ce texte, sans omission et sans lacune. Je voto des dépenses, comme le vote des recettes, la loi du budget et la loi des comptes [n '• 757 et 758].

La constitulion de 1791 disait aussi que a la constitution déa lègue expressément au Cor[>s législatif les pouvoirs et fonctiiMis « de /ixf'r h'n dàpf*nses jntO tiques et £ établir les tonlribulioni « publiques,., »

L article HO du décret du *M mai 18()^ portant règlement général sur la complabilité publique, en disant te que les recettes et

' • L© (lu seigneur roi n'igoort» pasi que le pnncipf* constUiitioanel de la « monarctiio frunç/iisc e^t <|uo Il'S imjiDi*ilir>Ds souiat cousenLics pur eeuic « f]ui <loivt*ul U'H âiîpporter, et iju'il u'tst pas ilans k^ co'ur d'un roi bien- « faisant d'altérer ce priticipc. qui Utfut mit lois pruuilivt's de TEtul {He maniramt^du Parianent de Parts du 17 noùt 1788^*

PAR i/assehblée nationale DE 1789

les dépenses publiques, à elï'ectuer pour le service de chaque [« exercice, sont autorisées par les lois annuelles do finances », lo'a donc fait que suivre les textes législatifs qui ont solennellement consacré dans notre droit national le principe du vote annuel des dépenses et de Tinipôt, et ordonné par là Tétablissemeat du budget général de Fïïtat.

il en est de mémo de Tarticle o du mArae règlement, qui définit excellemment le budget de TÉLat, «< racte par lequel sont M prévues et autorisoe^ les recettes et les dépenses annuelles de « rÉtat »* Cet article 5, entièrement reproduit ci-dessous, coulient une partie finale renvoyant aux budgets des départements, des communes, des colonies» et des établissements publics, dont nous n'avons pas à nous occuper ici. Dans sa définition du budget de l'État» <(ue nous venons de reproduire, il n*y a pas un mot qui puisse justifier une critique. Il en est ainsi do moti( prévues >>, puisqu'il est complété par le mot a< autorisées )), et du mot « annuelles»* Il s'agit en effet des lois et règlements financiers de la France, FCes textes n'ont pas à tenir compte, dans leur rédaction»des législations étrangères ni des variétés qu'elles présentent. Qu'importe a ce point de vue que queltfues États allemands possèdent des budgets votés pour deux ou trois années? ou des parties de I budget permanentes [n" 887 ? La loi française proscrit toute H|ief mancnce des budgets^ totale ou partielle. Les lois de TAssem- ^■l)lée constituante, en organisant ce principe de droit public, ont ^Pconsacré pour l'ensemble du budget, niéme pour les arrérages I de la dette, malgré ropinion contraire de Mirabeau, inutilement reprise en I8i7, la règle de rannaltlé du vote des dépenses et ^. de riinpÔt^ comme partie essentielle du principe, « Les contri- ^hc butions publi(|ues seront délibérées et fixées cbaque année par ^nc le Corps législatir, et ne pourront subsister au delà du der- ^•f nier jour de la session suivante, si elles n'ont pas été expressif- ^« ment renouvelées »», porto aussi la Constitution de 1791 (titre V, ^brt. 1), et toutes ses règles ont été conservées sous les constituerions suivantes* Les articles S et 30 du règlement français sur là ^Comptabilité publique ne seraient ni complets, ni exacts s'ils ne

76 RÈGLE DE L'aNNALITÉ DU BUDGET

consacraient pas ('également, comme ils le font Tun et l'autre, la rrgle de Tannalité, partie essentielle de ce principe de droit public d'après la loi française.

En comparant, aux rf^^sultats des anciens États généraux, l'œuvre accomplie par TAssemblée constituante, Tauteur, déjà cité plus haut, n'hésite pas non plus à tenir pour inséparables, formant un seul et même principe de droit public, « définitivement u fondé en 1789, celui que nos pures nommaient le libre vote (( des subsides, le vote annuel de Timpôt, qui entraine à sa suite, (( comme conséquence forcée, la périodicité des États* ».

Lorsque la loi de finances du 15 mai i8i8 introduisit pour la première fois Tarticle final de nos lois du budget qui en forme la sanction ''n'' 893] et constitue par suite la sanction de la règle de Tannalité, et lorsque chaque année, depuis cette époque, le législateur n*a cessé de la reproduire (sauf la suppression de sa partie finale inutile depuis 1871), ce que ces texies ont corroboré par des peines et poursuites civiles, ce sont les règles posées par les dispositions législatives de TAssemblée constituante.

Il n'existe donc pas, au point de vue juridique et légal, de prescriptions plus complètement et plus solennellement consacrées par la loi, que celles relatives au principe de notre droit public « du vote r/nni/e/des dépenses et deTimpôt)). Nous dirons [n® 887] que les pratiques regrettables introduites à la Chambre des députés ne sont pas un motif d'abandonner une règle primordiale. C'est l'abus et non le principe qu*il faut combattre et supprimer.

Les prescriptions de nos lois sont aussi formelles pour le vote des dépenses que pour fannalité, et pour l'ensemble du vote du budget, comme pour la loi des comptes. La pratique gouvcrnemeutale et législative, et les règlements, n'ont fait qu'appliquer les règles écrites dans les lois de TAssemblée constituante de 1789 à 1791.

En raison de leur importance capitale, trop méconnue, nous continuons, comme dans nos éditions précédentes, à reproduire CCS textes, avec ceux des règlements sur la comptabilité publia que qui s'y réfèrent.

» Georges Picot, Histoire des Étals généraux; 2* édition, t. V, p. 237.