APPLICATIONS DIVERSES DU PRINXIPB

Nous avons déjà dit que le principe du vote annuel des dépenses et de rimpôt reçoit sou application législative de lois désignées sous la dénomination générique do lois de finances. Mais ces lois sont de deux sortes. Les unes constituent des applications accidentelles, bien que fréquentes, du principe de droit public qui nous occupe. Il en est ainsi de toute loi spéciale qui introduit des impôts nouveaux, abaisse ou élève des impôts anciens, autorise rÉtat à contracter des emprunts , ouvre ou ratifie des crédits supplémentaires ou extraordinaires. Ces dernières lois sont très nombreuses, beaucoup plus qu*il ne conviendrait.

Indépendamment de ces applications accidentelles du principe du vote annuel des dépenses et de Timpôt, ses applications normales et périodiques se trouvent dans les deux lois annuelles du budget et des comptes. Chaque année doit avoir sa loi portant fixation du budget général des dépenses et des recettes du prochain exercice^ et sa lui portant règlement définitif du bud^ get du dernier exercice clos. En traitant de la Cour des comptes, nous avons étudié déjà [n" 757] cette dernière loi, dite loi des comptes, ayant pour objet de contrôler l'exécution de la loi du budget et formant le contrôle législatif.

882. La loi du budget est la mise en œuvre principale, périodique et annuelle, du principe de droit public que nous éludions. Nous venons de dire que chaque année a sa loi du budget. Une ivgle de bonne administration publique et privée fait universellement renfermer dans Tespace d'une année, même dans les États admettant certaine permanence dans leurs budgets, les opérations de receltes et de dépenses. Cette règle est commune aux collectivités et aux particuliers ({ui ont le souci du bon ordro dans leurs affaires ou à qui la loi Timpose, comme aux commerçants.

Dans l'application de cette règle commune d'une année financière i't budgétaire, de graves diversités peuvent se produire, indépendiromenl de celles relatives à l'annalité des votes, qui en (ibi cependant une des conséquences naturelles.

Ces diversités portent principalement sur deux points : i^ la

LOI DU BUDGET; AN>ÉE PINANCIÉRe

date deTouverture et parsoîte du lenne de Tafiuée financière, et 2" la disliiiclion des comptes de gesiion et des comptes d'eT^rcice*

En France, dune part^ les douze mois de Tannée financière ou badjîétaîra commencent le 1" janvier et so terminent le 31 décembre, comme ceux de Tannée civile et. d'autre part, nos lois du budget sont préparées, présentées, votées, exéctitées, par exercice, et non par gestion annuelle.

Nous expliquons chacune de ces deui règles de la comptabilité publique de notre pays.

Sur le premier point, rien n'empêche de faire commencer et finir les douze mois de Tannée financière à une époque plutôt qu a une autre. On peut les placer du !''•• mai an 30 avril comme quelques Étals de TAmérique du Sudj du 1*''' avril au 31 mars comme TAngleterre, le Danemarck, la Prusse» l empire Allemand ; du 1**" Juillet au 30 juin comme les États-Unis^ TEspagne» le Portugal, Tltalie; oudu T'' janvier au M décembre comme la France depuis 1781), la Belgique, la Hollande, la Suède, la Russie, la Grèce, la Bavi«*'re, et la îSuisse. A deux reprises, d abord sous la Restauration, en 1810, alors qu'aucun pays u*était encore entré dans cette voie, et à une époque plus rapprochée, en 1888^ le parlement français a été saisi sans succès, par le gouvernement» de projets de loi tendant à reporter du l"^»^ janvier au l^^juiltet Ton- Ycrlure de l'année budgétaire, pour la lermijier au 30 juin. Le principal motif du changement proposé était de diminuer la distance d'environ quinze mois qui sépare la préparation du budget par Tadminislraiion des finances, de l'ouverture de sa période d eiécution. Celte distance est en efïel trop grande et rend difficile Texactitude des prévisions. Mais il dépend de la Chambre des députés, sans abandon de la simplicité de la règle do Tannée civile, de rendre facile le rapprochement des évaluations et des réalisations. Aussi M. Léon Say, rapporteur au Sénat du projetde 1888, n*a pas cru, plus que Gandin et Molïien, critiquant dans [eurs mémoires la tentative de 1819, qu*il fut utile de renoncer à notre système français de Tannée financière identifiée avec Tauoée civile. Le mal est ailleurs, et si la commission du budget de la Chambre des députés et la Chambre elle-même n'avaient pas

A>TlTHèSE DE LA UKSTION ET DE L KXEOCICE

le tort grave d'abuser de leur droit d'inîtiative [«" 892], pour le remanier, rien ne s'opposerait à ce que le projet de budget ne fiU dt^posé sur le bureau de la Chambre à une t'^poque plus rapprochée d*uo vote plus rapide et de son exécution*

Sur le second point indiqué, les systèmes ne sont pas moins différents. Tondis que rAngleterre et Tllalie admettent les comptes par gestion, la France^ la Belgique, la Prusse, comptent par exercice. Encore faui-il constater» dans la législation française elle-même, des divergences qui n'ont rien de surprenant, parce quVUes dérivent de la nature des situations ot des besoins. Le Code de commerce (art. 8 et 9) prescrit aux commerçants les comptes par gestion. La loi financière elle-même en fait autant pour les comptes des comptables, constatant des opérations purement matérielles d'encaissement et de paiement. Mais elle impose Texercice financier à la comptabilité des budgets, comme plus sur moyen de préparer et de constater leur équilibre. Aux comptables, sont imposés les comptes de gestion; aux ordonnateurs, les comptes d exercice.

Cette distinction entre Vt^rercic^ei la gestion est une règle élémentaire de la comptabilité publique. « Les services linanciers, « porte rarticie 2 du décret du 31 mai 1862» s exécutent dans des a périodes de temps ditesde gestion et d'exercice». « La g'^stion, « ajoute l'article 3, embrasse rensemble des actes d*nn compta- <( ble, soit pendant Tannée^ soit pendiuit la durée do ses Jbnct lions »N s'il les termine avant la tin de Tannée; et l*arlicle4 dispose que « Vexi^rcice est la période d'exécution des services d'un «c budget )>,

Tandis que les comptes de gestion annuelle comprennent toutes les opérations en receltes et en dépei»ses de Tannée et ne con* tiennent que celles-là, les comptes d'exercice embrassent toutes les opérations en recettes et en dépenses afférentes à Tannée fi* naocière, alors même (ju 'elles se sont réalisées après le 31 décembre.

Il est impossible en effet que toutes les receltes et toutes les dépenseSi prévues et autorisées pour une année tinanciérc, soient entièrement réalisées le dernier Jour de cette môme année. Quel-

l'ÉniODE d'exécution des SBRVICES I)"lW BCDfiKT

ques-unes d'entre rlk'S ne peiivenl r^trc effectuf^es que peinlant les premiers mois de rajineo suîvaote, sans qujl soit bon de les onfoudre avec le« receltes et los dépenses alTérenles à cette nou- Telle année. G*est pour exprimer cette vt'^rîlr, et îa faire passer dans les écritures que les lois et règlements ont consacré lanllthèse entre Vfixercire et \*à gestion.

L'exercice est donc Tannée financière et budgétaire, allant en Francci comme Tannée civile, du l'"'* janvier au 31 décembre, ayant comme elle, une durée de douze mois, augmentés lictivement u des délais de clôture ». Ce sont les délais fi)cés par la loi comme nécessaires pour l'aclièvement des opérations en recettes et en dépenses des douze mois précédents, non encore accomplies le dernier jour du douzième mois.

La comptabilité, par exercice a le mérite d'éviter la conl'usion des opérations matérielles d'une année financière avec celles do Tannée suivante, et cTiHablir dos situations linancières plus exactement comparables et plus vraies. Cela ne veut pas dire que la clôture do Texercice [ïeut permettre à TÉtat de ne pas payer ses dettes, comme cela fut fuîtjadis, avant et depuis 178Î), Les délais de clôture de Texercice ne peuvent produire, pour TÈtat débiteur, Teffet libératoire, uniquement attaché aux délais de déchéance de cinq ou six ans (ixés par la loi (L. i^9 janvier ISiH, art. i) et et 10). Ces abus anciens de Texercice, et les exactions dout il a été l'occasion dans un lointain passé, sont rélégués aujourd'hui dans le domaine de T histoire.

Ce «|u'on leur a reproché dans îo présent, c'est, pendant les premiers mois de ehariue année, pendant lesquels s'accomplis- ;ent, jusqu^à l'expiration des délais de clôture, des opérations fféreôtes à deux exercices, de permettre aux ministres d'éviter 'annulation des crédits non employés de leurs ministères en se bâtant de les absorber, ou d'imputer indûment sur le nouvel exercice les dépenses impayées de Texercice précédent, CVst aussi |d'entraîner de trop longs relards dans la présentation et le vole e la loi des comptes.

ur remédier à ces abus, la clôture de Texercice a été succèsment rapprochéedu 31 décembre depuis 18^â2, et uueimpor-

86 DÉLAIS DE clôture; loi du 25 JANVIER 1889

tante loi du 25 janvier 1889 a encore modifié, dans ce sens, les délais de clôture * écrits dans le décret du 31 n^ai 1862 et visés par son article 7. Dans le même but, les cas de prolongement ont été divisés, et d'après la loi du 25 janvier 1889 il existe aujourd'hui cinq délais de clôture. Ils sont fixés: 1"" au 31 janvier de la seconde ann(^e, pour Facbèvement des travaux en cours, comme précédemment; 2^ au 31 mars de la seconde année, pour la liquidation et Tordonnancement des dépenses (au lieu du 31 juillet); 3^^ au 30 avril pour les paiements et les recouvrements (au lieu du 31 août); A° au 30 juin pour la régularisation de crédits supplémentaires supposant des dépassements de crédits,que les lois antérieures s'étaient judicieusement refusées à prévoir; et5o au 31 juillet pour le complément par voie de rectification et de régularisation dYcritures des opérations courantes de Texercice (au lieu du 30 novembre).

Les dcDiers publics sont les deniers de l'Etat, des départements, des communes et des établissements publics (Décret du 31 mai 1862, portant règlement général sur la comptabilité publique, art. 1). — Les services financiers s'exécutent dans des périodes do temps dites de gestion et d'exercice (art. 2). — La gestion embrasse l'ensemble des actes d*un comp-

* m Cette réduction est demandée depuis longtemps, » dit M. le procureur général à la courdes comptes dans un discours prononcé à l'audience solennelle de rontréo de la cour des comptes du 17 octobre i887. « On fait observiT non sans raison, ajoute ce magistrat, qu'avrc le développement actuel et la rapidité des relations postales ot télégraphiques, non seulement dans la Franco continentale, mais encore dans les colonies, il est très possible d'abréger la durée des opérations rompiémontJiires d'un exercice, durée qui est actuellement do huit mois, puisqu'elle se prolonge jusqu'au 31 août. Réduire, par exemple, cette j)éri(Ki(î coinplénieiitaire de moitié et fixer la clôture de l'exercice au 30 avril, constituerait un progrès sensible et le moyen pratique par excellence de rapprochtr la vérification des fait accomplis. A cette réduction de la durée de l'exercicro correspondrait, en effet, une réduction équivalente des délais de production et surtout de jugement des comptes dt» la deuxième partie de l'exercice, ces comptes devant perdre de leur importance puisque les opérations sur lesquelles ils porttjraient ne seraient plus que de quatre mois. On aboutirait, en défmitive. à gagner plusieurs mois sur la date aciuelle du dépôt du rapport publi**: et si. do son côté, le Déparlornent d(»s linauces ]>renait des «lispositions pour accélérer, autant que l'aire s« i)eut. la distribution de ce rapport, la (Jhanibrc des députés ne verrait pas s»» terniirier son mandat sans avoir été mise à même de connaître les résultats ofiicielsdu contrôle de la Cour sur le premier budget voté par elle. »

siî?,ativf: a r- rxrrcice financieh

tflble, «oit pendant rnnnèop soit pcîidant la duive do ses fondions c«>rnpreniJ» en môme temps qiio les operaltnns qui hc règlent pnr ex*»rcice, colles qui s'effectuent pour des servit^es de trésorerie ou pour des services spiU'ioux (art. 3), — L'exercice ml ïa période d'exécution des services d'un biirïgel (art, 4), — Sont seuls considérés cooime apporteoant h un exerrico k's iiérvices faits H les droits acquit du l*"" janvier au 31 décembre do Tannée qui lui donno son nom (art. 6)* — Les délais nécessaires soit pour actu'vcr certains services du malérieL sotl pour compléter le recouvrement des produits ainsi que la liquidation, IVirdonnanceuienl et le paiement des dépenses, sont déterminés par des dispositions spéciales du présent décret ^art, 7, — actudUmeui toi du 23 janvier 1889. arL S^ u^4. tlxanl. /cf délais de clôture de l^exerci^c). — Les crédits ouverts pour les dépenses de chaque exercice ne peuvent <5lrc employ^'s h racquillement des dépenses d'un iiutpo exercice (art, 8),

Les droits acquis et les services faits du l" janvier au 3t déccmbro de Tannét^ qui donne son nom à un budget sont seul» considérés comme ap* paricnnnt k rexcrcice de cô budget (L. 25 janvi*^r 1889 retn/ive à l^j^erctce financier^ art, 1,) — Toutefois radmînistratton peut, dans la limite âç^ crédits ouverts au budget d'une année, et jusqu'au 31 janvier de rantiée suivante, achever les services du matériel dont Texécution commencée n'a pu être terminée avant lo 31 décombrd pour des causes de force majeure ou d'intérôt publie qui doivent Être énoncées dans une déclaration d*»rordonnatcur (arL2), — La période d*exécuti on des services d'un buil^^et embrasse, outre Tannée même à laquelle il s'apphque, des débis compléroenlaires ôccordé,s sur Tannée suivante poumchever If s opérations rela- Hves au recouvrement des produits, à la constatation des droits acquis» à La tiqutdalion, à Tordonnancement et au payement des dépeusos. A Texpiralion do ces délais, l'exercice est clos (art. H). — Kn ce qui concerne le budget de TKtot, ces délais s'étendent, pendant la seconde année : i» Jusqu'au 31 m<trs, pour la liquidation ftt Tordonnancement dea sommes dues aux créanciers; 2« Jusqu'au 30 avril, pour le payement des dépenses, la liquidaliOD et le recouvrement dt;s droilsi acquis ix l'État pendant Tannée da budget; 3* Jusqu'au 30 juini pour Tautorisation et !ii régularisation^ pardts crédits suppfémcotaîres, de dépi^ns^s aOérçntes aux charges publiques rendues obligatoires par la loi des finances et dont le montant no peut être déGnitivenient connu qu'après Texécution des services; 4* Jusc|o*au 3t juilleU pour les opérations di* régularisation nécessitées par les erfL^urs d'imputation, parle remboursement des avances ou cessions que les ministères se font réciproquement, par les reverscmontH de^ fonds k rétablir au?( cK«dit8 des ministres ordonnateurs, par la régularisation des Iraittys de ht marine et df»s colonies et par le vorstjmcut à la caisse des ,'> Hs de mer ou à la r/iisse d'épargne postale du parfait payement des aT j ' liions de^s étalR ui/ijori? et équipages eruharqui^^ hors des riiers d'Europe (art. Il, — 11 iTcîst pas dérogé aux disposiiiims de la loi du f^ mai 1834 sur la comptabilité dos oxorcices clos et des lois des 29 jaov 1831, 10 mai I8:i8 et 3 mai 1812 sur Ih comptabilité des exercices périmés, Les sommes réalistes sur les restes à recouvrer des exorcic*?s clos et sur les créanct!â reâtant k liquider sont portées en recette au compte do Texemee

88 RKGLE DK l'UNIVERSALITÉ DU BUDGET

courant (art. 5). — La présentation du projet de loi de règlement définitif du budget du dernier exercice clos et la production des comptes des miiiislres à l'appui doivent avoir lieu, au plus tard, à Touvorture de la session ordinaire des («bambres qui suit la clôture de l'exercice (art. 6). — Avant le 1"' mai de raunéo qui suit la clôture de l'exercice expiré, la cour des comptes remet au ministre des finances la déclaration générale de conformité relative à cet exercice, pour qu'elle soit imprimée et distribuée au Sénat et à la Chambre des députés (art. 7). — Sont abrogées toutes dispositions contraires à la présente loi ^art. 8). — Les dispositions de la présente loi sont applicables à partir du budget de l'exercice 1888. Toutefois, à titre transitoire, pour les exercices 1888, 1889 et d890, les délais prévus aux art. 4 et 7 seront prolongés de deux mois (art. 9).

883. Deux règles budgétaires des plus importantes et des plus fréquemment altérées sont celles de Tuniversalité et de Tunité du budget.

La première de ces règles condamne également toute dissimulation et toute atténuation de recettes ou de dépenses. On rappelle ainsi la rrgle de l'universalité, parce que la môme loi doit présenter le tableau complet et sans réserve des dépenses et des recettes. Elle est parfois confondue avec la règle d'unité du budget; mais ce sont, suivant nous, deux règles distinctes, ayant chacune leur dénomination appropriée.

La règle d'unité du budget signifie que le budget, en dépenses et eu recettes, doit faire l'objet d'une loi unique. Elle condamne sa division en lois multiples qui brisent cette unité, et ne permettent pas au pays de saisir facilement l'ensemble de sa situation financière, et sa subdivision en budgets divers.

Ce sont donc bien deux règles différentes qu'il ne faut pas confondre. Les deux dénominations, universalité du budget, unité (lu budget, ont, Tune et l'autre, leur raison d*étre.

Une locution dont l'emploi nous paraît au contraire de nature à produire une confusion fâcheuse au point do vue des principes juridi(jurs, est celle qui consiste à parler de la « personnalité » du budget. Sans doute il uc s'agit que d'une personnalité comptable. Mais tout se lient dans la science du droit public, comme daris celle du droit privr. et ce mot de personnalité, dans l'une comme dans l'autre, est consacré pour désigner la personnalité civile. Nous avons eu di'jà l'occasion, en uiatière de comptabi-

DISTINCTE DK CELLK DR L IIMTE DU BUDGET

mé, de prolester, et nous prolesterons encore, plus loin dans cet ouvrage torno IV], conlre Terreur cunsistantà voir dans le Iri'sor public et même dans chaque ministère, autant de personnalités distinctes de l'État. Il est utile d'éviter une dénomination de na- Uire à faire croire, d tort, à la mOrae idée relativement au budget de rÉtat.

Les atteintes à la regrio de runiversalilé du budget se sont produites par voie de confusion de dépenses avec une partie correspondante de recettes» ou réciproquement, la dépense étant cachée par une recette, ou la recette par une dépense.

Telle a été dans le premier cas la dépense des frais de perception des impôts (:J89, 362, 128 fr, au budget de 1897), qui\ jusqu a la loi de finances du lo mai 1818, étaient déduits de leur produit brut par chaque régie, sans aucune mention au budj^^et, ne conlenantque fe produit net de chaque branche dlmpél. C^était la pratique des anciennes Termes générales et du eon- Irôle général des finances, dissimulant alors, par ce procédé, une partie considérable des dépenses et des recettes* Il résultait de ce procédé, transporté dans le droit financier de nosjours.queles frais de régie étaient soustraits à la discussion et auK votes du pouvoir législatif. La loi de finances du 15 mai 1818 a mis fin à cet abus. Le décret du 31 mai 1802 sur la comptabilité publique,à la suite dei'ordoiinayce du 31 mai 1838 qu'il a remplacée, consacre, dans son article l(î, le prineJpe appliqué par la loi de 1818, défendant de dissimuler une dépense à Fabri d'une recette, D'après cet article 16, <( il doit être fait recette intégrale a du montant des produits. Les frais de perception et de ré- «c gia, ainsi que les autres frais accessoires, sont portés eu déit penses ^^.

L'article 43 du même décret, à la suite de l'ordonna née du 14

[* septembre 1822, interdit de même de cacher une recette à lom-

bre d'une dépense. Cet article est ainsi conçu : « les ministres ne

eu vent accroître, par aucune ressource parliculière, le montant

les crédits affectés aux défieuses de leurs services respectifs », II 9*applique à tous les produits de tous les établissements de i'Élal, et à leurs vieux mobiliers, matériaux, et résidus, qui

90 RÈGLE DE l'unité DU BUDGET

doivent être vendus par Tadministration des domaines, pour être fait recelte au budget du produit de leur vente.

Les manquements à cette règle relevés par la cour des comptes sont nombreux. Les plus célèbres sont, en 1876, la souscription du ministre de la marine, au monument de M. de Ghasseloup- Laubat à Marennes, en vieux canons et vieilles chaînes estimés 42,000 fr., et surtout, la reconstitution du palais de la Légion d'honneur incendié par Tinsurrcction communalice de 1871. Ce palais a été réédifié à Taide : l® d'un crédit de 73,000 fr. demandé aux Chambresen 1881, et 2'd'une somniebien autrement importante, de près d*un million et demi souscrite par les légionnaires, qui n'a pas figuré au budget.EIIeadonnélieudelapai*tdeIa cour des comptes, contre le grand chancelier de la Légion d'honneur, à un arrêt l'obligeant, comme comptable de fait, à présenter des comptes, qui ont été régulièrement rendus et jugés.

884. Nous venons de dire en quoi la règle de l'unité du budget diffère de celle de l'universalité. Sa violation s'est produite parla dispersion des dépenses et des recettes dans des lois différentes, plus ou moins nombreuses, au lieu de leur concentration dans une seule et unique loi. A cet égard, les pratiques les plus différentes ont été usitées pour la préparation, la présentation, et le vote du budget.

Pendant de longues armées il y a eu une loi du budget des recettes et une loi distincte du budget des dépenses. Cette séparation, des deux parties essentielles d'un même acte, n*était pas judicieuse, les dépenses étant la raison d'être de l'impôt. Dans cette voie il peut même y avoir dos lois distinctes pour les dépenses de chaque ministère. C'est ainsi, pour ne citer (ju'un exemple, que l'Assemblée nationale a voté, les 21, 22,25, 27, 28 et 29 mars 1872, dix lois portant chacune fixation du budgctdesdépensesd'un ministère pour rexercice 1872, toutes suivies de la loi du 30 mars 1872 portant fxdtion du /nu/i/ct f/f'nrral des dr/jctises et desreceites de rexercice 1 8 72. La loi des dép(Mises, comprenant à elle seule tous les ministères et tous leurs chapitres, peut aussi se produire a priori, et telle a rté la praticjue suivie pendant longtemps.

DÉHOfî.VTIONS; I-OIS MULTtPLES

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Il doit y avoir n'unïon des dépenses et des recettes dans uno ?ule et mémo loi. Le projet de budget fnit alors Tobjeld^une loi inique.

Au lieu de cesdeiixlois, et au lien d'une ]m unique contenant

.lout le budget, ce qui est l'idéal de la règle d'unité, on en a vu

Irois : lai relative à rétablissement des contributions directes,

loi portant fixation du budget des dépenses, et loi portant fixation

du ttudget des recetïes.

On a vu souvent aussi, dans ces vingt dernières années, le pouroir exécutif, après avoir présenté le budget en uu projet de loi 'unique, obligé, par les retards de la Chamlire des députés, d'en diHacher les parties relatives k rétablissement des contributions directes, et subir ainsi, malgré tous ses efforts et ceux du Sénat, la division du budget en deux lois séparées. Trop souvent aussi ces retards ont rendu impossible le vote du budget avant le i"' janvier de Tannée à laquelle il s^appliquait, et imposé le regrettat>le expédient d'un ou de plusieurs douzièmes provisoires, c'està-dire de lois successives opérant par mensualités.

L*uoité de loi budgétaire permet seule aux contribuables de se rendre compte de la totalité des charges qu'ils subissent. Ce principe condamne les diverses pratiques et les expédients dont nous venons de parler, s'éloignanl tous plus ou moins de ce que nous avons appelé l'idéal à ce point de vue. Il i^oudamne également d'autres divisions du budj^et, pratiquées sous des noms divers

Iit à des époques différentes.

Nous voulons parler de la division du budget, eu loi du budget frdinaire et loi du budget extraorâ maire ^ Créé par une loi du 17 mai 1837 (art. 1 et 2) et supprimé par celle du 6 juin 18V6 art. I). le budget extraordinaire a reparu, toujours en vue de rexécution de travaux publics, à la suite d'un rapport présenté la 20 janvier 1862 par le ministre des finances* C*est par la loi du 2 Juillet 1802 que cette distinction de deux budgets fut introduite ^de nouveau. On faisait observer que cbacun des deux budgets l^rdinatre et extraordinaire, réunis dans la même loi ou séparés |aQS deux lois, n'en a pas moins son caractère spécial et ses relier particulières. Les dépenses ordinaires, disait-on, ont pour

BUDÛETTS extraordinaires; COMPTES DE LIQUIDATIOX

objetde «c pourvoir aux services obligaloïres et permanents, assume ref lo paiement év lu dette, rext'cutioïi des lois, ladministra- <( lion de b justice* la perception du revenu, la défense du terri- « toire ». A coté de ces dépenses ordinaires, il faut assurer des recettes ordinaires, permaoentes aussi, suffisantes pour en assurer intégralement lé paiement. Les dépenses extraordinaires au contraire comprennent les grands travaux publics, les constructions nouvelles, les charges militaires exceptionnelles, tt en un « mol tout ce qui, répondant à des besoins momentanés et desu tiuésà disparaître, ne doit pas figurer parmi les charges perma- « nentes de FÉLal »; quelque incontestable que soit Tutilité de ces dépenses, quel que soit le désir légitime de leur donner iiM prompt et grand développement, la loi du budget doit limiter ces dépenses extraordinaires au montant des ressources disponibles, soit à raison des circonstances, soit à raison des facultés contributives du pays. M

[jVioslitution des lois du budget ordinaire et du budget extraordinaire, n'en était pas moins la oégalion du principe de Tunité budgétaire, et, comme toujours, la division des dépenses publiques eu deux parties avait pour résultat de mas(]uer leur loial.

En i87K ou a supprimé cette division des deux budgets ordinaire et extraordinaire. La distinction n*en a pas moins reparu trop longtemps dans les budgets de la France, comme une suî^ d^ nos désastres et sous une autre forme. Elle y a porté les nom? de compte de U^^mdailon^ de première pariie^ de sernnde parlk du second compte de H^fUidation^ou troisième compte de liquidH tion.de fmdget aur reswurcesfixtrfiorduKtueîi.On eut pu les appo- 1er siuiplement hadijets extraordinaire s. Cèiùi au fond la même chose, c'est-à-dire la masse de dépenses dues à des causes accidentelles, faisant antithèse aux dépenses ordinaires et annuelles.

Les unes et les nulres n'en sont pas moins des charges du bt]dget,dont Tuniiéa lavautage d 'établir et présenter lenserable» que les divisions font disparaître. Tout en constatant les dérogations au principe d'utiilé du budget, nous sommes loin de méconnaître les inoubliables services rendus par ce budget extraor^ dinaire, imposé par une terrible nécessité, dénommé compi

DES NELF liUOGKTS A^!NEKKS

IliquidfHlon^ qui a joué un si grand rôle dans rœuvre du rélablis- ^ement du cn'dit et des fiiianccs de la France, pour solder les dépenses résultant de Finvasion et des ruines accumulées, et non Couvertes par les emprunts. Le premier compte de liquidation a été clos le 1*"'^ décembre 1875. Avec k première partie du second, ouvert au moment de sa clôture, il a Tormé une masse énorme de crédits et de dépenses d'environ 2 milliards 500 millions, réglés I délinitivemenl è partir de Î88i, A cet ancion'eompte de liquida- Il lion sont attachés les noms des libérateurs du territoire paciUé, I Thiers et Léon Say.

^v Mais dès 1877 un véritable budget extraordinaire, qui n'avait ^Ppas la même excuse, puisqu'il s*agissaitde Texécution de travaux publics, s'est successivement introduit sous le nom, ci-dessus ^K signalé, de <t budget sur ressources extraordinaires ». La loi du " 26 décembre 1890, portant lixation du budget général des dépenses I et des recettes de rexercicc 189t, s est eniîn conformée à la règle 1 de Tunilé. Depuis cette époque, elle règne dans les budgets de la France, sauf les retards ct-dessus signalés, et ce que nous avons à dire des budgets annexes.

885, En verlu de la loi de finances du 22 décembre 1880, it existe dans la loi du budget un titre intitulé de la manière suivante : hudge.t^ annexer raUachén pouî' ordre au hudtjet f}énèraL De 18<J6 à 1881, ces budgets dits annexes ont porté, dans les lois de Hnances» le nom de sfrotces apéclaux rattachés pour ordre au budget. Cette dénomination pouvait les faire confondre avec les comptes spéciaux du trésor. Le titre de la loi du budget portant ce nouvel intitulé est resté le litre 3 de la loi du budget jusqu*eo 1893, époque à laquelle la suppression d*un autre budget [n'* 88f>j, qui faisait l'objet du litre 2, a permis de faire des budgets annexes le titre 2 de la loi du budget* LVticle 21 de la loi du 2îj mars 1897 portant fijcatlon du ùudtjet général des dépenses et des rect'ites de Vexerclce i 897^ placé sousce nouveau titre second de nos lois de finances, est ainsi conçu : « Les budgets annexes rattachés pour ordre au budget général dol*État sont fixés, en recettes et en dépenses, pour lexercice 1897, à la somme de

94 LOI DU 18 JUILLET 1892 (art. 18) SUPPRIMANT

(( 116,635,534 f r.,coQrormémentà l'état F annexéà la présente lob.

Cet état F delà loi de finances de rexercice 1897 contient neuf budgets annexes, dans Tordre et sous les dénominations suivantes : l"" fabrication des monnaies et médailles; î*" imprimerie nationale; 3° légion d'honneur ; 4" caisse des invalides delà marine; 5"* école centrale des arts et manufactures; 6'' caisse nationale d'épargne; 7" chemin de fer et port de la Réunion ; 8° chemin de fer du Soudan, et 9*^ chemins de fer de l'État.

Ce neuvième et dernier budget annexe de l'exercice 1897 est à la fois le plus contesté et le plus important. Il monte à 43.000.000 fr. en recettes et en dépenses, tandis que les chiffres les plus élevés sont ensuite ceux du budget de la caisse nationale d'épargne (24.658.000 fr.) et de la caisse des invalides de la marine (16.680.515 fr.). Mais, sans discuter quelques-uns de ces neuf budgets, au point du caractère industriel des exploitations qui leur donnent naissance, et en laissant de côté la grave question économique du rôle rationnel de l'État, il n'est pas possible, uu point de vue financier, de ne pas voir, dans l'existence séparée de ces budgets^ petits ou grands, qu'ils se traduisent en excédents de recettes ou en excédents de dépenses, des dérogations au principe de Tunité du budget. Sans doute ils sont placés dans la loi du budget, dont ils forment le titre second ; mais ils sont soustraits au droit commun; ils béiiéiicient d'un régime particulier, en dehors de l'action normale du ministre des finances, sauf pour celui de ces neuf budgets annexes rattaché à son département. Alimentés par les subventions du budget national, ou ajoutant à ses produits divers, ils en sont distincts et devraient tous y rentrer, comme l'ont fait successivement le service des téléphones (L. 26 déc. I89i), celui des chancelleries diplomatiques et consulaires (1876), et beaucoup d'autres successivement rentrés au budget général de l'État, de 1826 jusqu'à nos jours.

886. Par suite d'une conception excessive et fausse de la ro^le de l'universalité du budget, les recottes et les dépenses locales, bien qu'elles constituent les charges des départements et des communes, et non celles de l'État, ont figuré jusqu'en 1893 dans la loi

LK BDDGBT SUR RESSODRCES SPECIALES

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^du budget. Elles constituaient des dépenses pour ordre, soldées lu moyen des ioipositions votéiîs par les conseils locaux. Eu ^iHCi, la loi du 2 juillet, qui rétablit la division du budget extraordinaire \n^ 88iJ, créa pc>ur ces dépenses locales un budget, dit budget sur ressources spécîa(es, qui n'a pas cessé, de 1863 à 1893» de former le titre II de la loi du budget. Nous avons vu ■fn*883] que ce titre 11 est acLuellemeuL cansicré aux budgets annexes qui avaient fait jusque-là Tobjet du titre IIL La loi de ' linances du 18 juillet ISlii sur les contributions directes, dans Hfiori article 18, a supprimé du budget de l'État ce buJget des dé- ^Benses sur ressources spéciales»

^m En traitant des délibérations des conseils généraux relatives ^au budget desdé|)ârlements totno L n^^ 193], nous avons signalé I cette importante loi. Grâce à elle, les budgets locaux ont cessé dV*tre traités comme des démembrements du budget de TÉtal, et budget des dépenses sur ressources spéciales a disparu. Dans loi de finances du ^Ô janvier 1892, la dernière où il ligure, il ^'élevait en totalité à ia'i, 400, oHo francs. Ses deux principaux éléments étaient les recettes et les dépendépartemen taies, pour près de 210 raillions, laissées à leur ■^Traie place dans les budgets départementaux, et les centimes additionnels communaux, c'est-à-dire une partie seulement des recettes des communes, laissées comme les autres aux budgets communaux. Le législateur a le droit de fixer annuellement les imites dans lesquelles les impôts directs départementaux et communaux peuvent être votés par les conseils locaux et les autres iipôts dont la perception leur est permise, mais il ne lui apparleiit de voter lui-même ni leurs ressources ni leurs dépenses. îtte vérité a été tardivement reconnue par Timportant article 18 de la loi du 18 juillet ISOi.

Cest aussi un retour plus compléta Ja règle de Tunilé du budei.ot Le budget sur ressources spéciales, » dit en eflet te rapport kl commission du budget de la Cbarabre des députés en 1892, « a porté atteinte à runité budgétaire, parce qu'en donnant la facilité de classer certaines recettes et dépenses particulières en dehors du budget généra!, elle a permis de distraire de ce

DIVISION DES OEI^e^SES KN CINQ CLASSES

ff budi;et OU de rj^y pas comprendre des recettes et des dépense" « qui en font partie inté|îraiile ».

Ce budj^et comprenait en effet, en outre des parties capitales qui vjèJjnenL d*t*tre inditjuées, d'autres ope'Tations que la toi du 18 juillet 181)2 a fait retitrer avec raison dîius le budget général de l'État, Tels sont notamment le produit et Teniptoi des fonds de non-valeursj obtenus à Taide de centimes additionnels destinc^'S à couvrir des dégrèvements d'impùtsît. 11, n'* S69 à 372\et assurant au trésor Tenlter recouvrement des rôles.

887. H résulte de ce que nousavons dit précédemment que îaloi du budget contient deux parties essentielles et distinctes, le vote des dépenses el le vote des recettes, ou voies et moyens, et que la première de ces deux parties doit être rationnellement placée avaotlautre, comme elle Test en fait dans nosloisdu budget. Le vote des dépenses précède celui des recettes deslmées à les payer.

La préparation du projet de loi portant fixation du hudfjet général des dépenses et des recettes, présente ce caractère particulier^qu'en ce qui concerne la partie relative aux dépenses, tous les ministres sont appelés à y participer pour les services des déparlements ministériels de chacun d eux. Ces services sont appelés par la loi même du budget ce les services généraux des ministères ». Nous avons vu [t. l,n" 77] qu'U existe actuellement onze départements ministériels, lintre eux se répartissent ces services généraux des raioistéres, et les dépenses qui leur sont afférentes, ligureot sous onze divisions correspondantes portant cîiacuno le nom d'un département ministériel, dans un des nom* breux tableaux ou états qui forment une partie essentielle de la loi du budget.

Le Si services gthtrraux des minisfrres forment la partie du budget des dépenses qui doit appeler plus particulièrement l'examen et le contrôle; ils concentrent tout ce qui est nécessaire à ta défense ou è l'administration du pays ; si des économies sont possibles, cest surtoutlàqu elles peu vent être réalisées. C'est cette partie du budget des dépenses qui comprend les dépenses nécessaires à la marche régulière de tous les services publics.

TOUTES SOUMISES AU VOTE A^f^;tJEL

Dans la prépâratiou du budget des dt^peuses de chaque tninistre, lo devoir da chaque miuislre est de ne proposer que celles irraiement nécessaires. En traitant des miulsUes nous n*avons trou- ' vé aucune disposition constitutionaeïiû ou législative donnant au ininisire des tinanceSi fût- il président du conseil, une prédoininanco sur ses collègues au point de vue qui nous occupe. Aucun texte n'a rétabli Facicienne fonction du contrôleur général des iinances avant 178it, Le droit commun de la responsabilité sohdai-

Ire des ministres règle seul leurs rapports, en ce qui concerne la Dréparation et la défense de la loi de finances, comme des autres ■Dis. Le budget des dépenses met en mouvement l'initiative et la responsabilité de tous les ministres. Le ministre destinances, qui est chargé de présenter les voies et moyens, ne peut que rappe- ^■eroflicieusement TutiliLédes économies. Dans tous lescasje droit ^Hies commissions et des chambres est de chercher à réduire les ^Pdépenses; elles devraient surtout^ en France, comme en Angle- '' terre, s*abstenir de les augmenter. C'est malheureusement pour j nos tinances le contraire qui se produit; de sorte qu'il s'établit li^arfois, à IVuconire de Tesprit d'économie, une sorte d'émulation ^K ret>ours entre les ministres et les députés, non pour réduire, f ' mais pour augmenter les dépenses des services généraux des ' ministères n" 8tJ2 in fine].

Le budget des dépenses comprend en outre d'autres divisions |ui se prêtent moins facilement aux économies, ou aux prodigalités. Ce sont l*' la dette publique, 2^ la dotation des pouvoirs publics, 3" les frais de régie, de perception et d'exploitation des apôls et revenus publics, et 4'> les remboursements et restituions, non-valeurs et primes.

Nous avons déjà vu [n*^883| <nxeles frais de rcf/leei de perception

es impùu constituent aussi des dépenses adjninistralives»qu'il est

kiite de ne pas confondre avec les recettes qui sont leur raison

rélre, comme cela sVst produit jusqu*en 1818. Mais il est utile

lussi de les distinguer des autres dépenses qui n'ont pas le nié-

ae caractère de productivité linanciôre.Ces frais dépendent né-

^ssaîrement, dans une certaine mesure, du produit raéme des

ipots à recouvrer, et s'accroissent naturellement avec lui. Il est

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