PAS DE DÉPENSES CONSOLIDÉES EN FRANCE

nécessaire que la somme à laquelle ils s'élèvent soit connue et fixée. En la déduisant du produit brut do^ impôts porté en recette, il est toujours facile de connaître leur produit net^qui seul constitue les ressources réelles et disponibles de l'État.

Il en est de même des remboursements, restitutions, non-valeurs, primes et escomptes, qui présentent^ à vrai dire, une partie des impôts perçus par l'Ëtat à charge de restitution.

Le principe du vote annuel des dépenses et de Timpôt s'applique indistinctement à toutes les catégories diverses de dépenses. Mais, en fait, ces dernières catégories de dépenses, à commencer par la dette publique, dont le refus de paiement par les chambres serait la banqueroute de la France, ne sont pas discutées. A cette constatation relative à la division des dépenses et à la nature de ces diverses catégories de dépenses, quatre observations se rattachent.

La première est relative à ce que nous disions du rôle de tous les ministres dans le budget des dépenses. Nous ne parlions alors que des dépenses relatives aux services généraux des ministères. Mais en ce qui concerne les quatre autres divisions des dépenses que nous venons dVnumérer, il en est autrement. Ces quatre sortes de dépenses relèvent du ministre des finances^et sont rattachées aux dépenses de son département ministériel.

La seconde observation est relative à la règle de Tannalité du vote des dépenses ^n" 880 .En Angleterre elle ne s'applique qu'aux deux tiers environ des dépenses du budget anglais. L'autre tiers des dépenses est permanent ou consolidé ^. Sauf la dette et la liste civile, ce groupe ne contient que la 90'' partie des dépenses

* ■ Les dr|H.'ris«'s de l'Etat sont divisrr's en deux grandes catégories. Les unes, dites consolidé<'s. sont elTectuêos en vertu d'artes du Parlement ; cll<'s ont un naracttTO permanent. et ne sont pus vott'ca cliaciuo année; cllfts rurnprennent les intérêts «le la dett»» publique, la liste civile, les pensions civiles et niilitain.'S volées par unr loi spéciale, 1rs traitements des contrùl'rurs di! l'FIcliitiuitT, «lu lord lieuttMiant d'Irlande et des juges, les fonds secrets et quelqin'S autres articles. En totalité, elles représentent environ le tirrs du Ijuil^îel drs dépnises; mais s-i l'on en «léduit le montant des intérêt- d«r la d'ite A celui de la \\>W. civIK». elles n'rn forment que la 90"« |i.irtif. «-'t'ït-à-dire un p«'U plus i.(Mi().(MKi, sur 1)0.000,000 de livres slerlin-'. — La seconde taté^^orii' «-ornpi'cnd toutes les autres dépenses, c'est- ;i duv ««dli-.^ (pii n.» sont pus autorisées une fois pour toutes et qui doivent, par t:onséqueut, être votées clia(iue année. Elles sont groupées en quatre

RKGLES COKTRAiRES ANGLAISES ET ALLPJtlANDES

du budget anglais disculées en France. Là dilTi!^reiice des deux législations est donc, à ce point de vue, p]us grande en apparence qu en réalité. En Angleterre, ce qni est consolidé échappe, en droit, à l'obligation du vole annuel^ en France, le vote annuel n*est, en cet égard que raccompUssement d'une formalité. Il convient encore à ce sujet de remarquer <iue ces deux ]f5gislations sont également contraires à celle de TEmpire allemand, qui soustrait le budget de la guerre au vole annuel du parlement. L'effectif de l'armée y est volé pour sept ans. Le budget de la guerre participe toul entier de ce septennat, car bien que la dépense doive recevoir chaque année la sanction du parlementt celui-ci ne peut ni en refuser ni en discuter le montant, seulement susceptible d'augmentation sur la demande du gouvernement. Ces règles ont été la conséquence de romnipotence de rerapercur allemand sur l'armée, déduite de Tarticle 63 de la constitution de Fempire, et qui a servi de base à ce mot de M. de Bismarck en 1887 : « Notre armée doit-elle être celle de tf TEmpereur ou celle du Parlement ? » On connaît aussi les efforts réitérés, et moins heureux, de Tancien chancelier, pour obtenir la permanence de rensemble du budget pour deux années, puis le vote de deux budgets consécutifs la mémo année* En 1898 le sexleanal naval s'ajoute au septennat militaire.

La troisième observation, rattachée à cette partie de Tétudo du budget des dépenses, et qui setend au budget tout entier, est que, le droit absolu du parlement s'appliquant même au vote annuel detî arrérages de la dette publiijue, son droit de refuser le rote du budget n'est pas douteux. L'exercice d'un pareil droit est l'acte le plus grave qui se puisse imaginer. Il entraînerait la suspension de tous les services publics sans exception, y compris celui de la dette publique. Il équivaudrait à la suppression même de la vie sociale. Pour faire usage d'une prérogative aussi rodoutahle, le pouvoir législatif doit être bien assuré d'avoir l'appui du

i.iHi^'Mios, savoir: les scrHces, civil?, les i,<;tvir' - in.ngi^ ui^ la perception <Jq l'raipftl irevt*ntn! deparlementu), l'armée et la mûri ne (C" de Frnnquevîlltif UQQumrnamfj* ' (" f*ftilemnn( b/itanniques, tome Ht, p. 4Î^K),

100 COxNSÉQUENCES DE L'aNNAUTÉ DU VOTE DE TOUTES

pays dans la lutte engagée contre le pouvoir exécutif. Celui-ci est alors obligé,suivant un mot Tameux de Gambetta, a de se sou- (( mettre ou de se démettre », s*il est respectueux des lois constitutionnelles, comme le fut l'illustre maréchal de Mac-Mahon à l'issue de la crise du 16 mai 1877.

Cette conséquence extrême, mais rationnelle, du principe du vote annuel des dépenses et de l'impôt, consacre ainsi dans la mise en œuvre du principe de la séparation des pouvoirs, la prépondérance du pouvoir législatif sur le pouvoir exécutif. On voit ainsi toute la portée de la règle de Tannallté, s'appliquant, sans réserve, à Tensemble de la loi du budget « , telle que cette règle a été conçue par l'Assemblée constituante de 1789 et telle qu'elle est restée dans le droit public de la France, et des grands États contemporains, sauf les exceptions partielles signalées.

Nous avons déjà constaté [n*" 880] que, par elle-même, elle impose la périodicité des sessions législatives, et est consacrée par nos lois, depuis 1789, comme un élément essentiel et inséparable du principe du libre vote des subsides, toujours invoqué par le tiers-état avant 1789.

La quatrième et dernière observation annoncée est rendue nécessaire par une déviation regrettable du régime parlementaire et de la véritable notion du droit en matière de budget. Le vote des dépenses ne devrait pas être l'occasion de discuter et remettre en question toute notre législation sur l'administration, la justice, l'armée, les cultes, les colonies, toutes les questions économiques et sociales. Le vote du budget d'un pays ne doit pas être une révision des lois qui le régissent. H doit être pourvu

*■ On comprend aussi qu'il n'est pas facile do concilier « les vrais principes constitutionnels » avec ce passage d'un inanifoste du comte de Paris, adressé en 1888 aux représentants du parti monarchiste en France :

« Le budget, au lieu d'être voté annuelhMncnt, sera désormais une loi ordinaire et ne ])ourra, par const'Mjuent, cire amendô que par l'accord des trois pouvoirs. Chaipie année, la loi de iinanccs ne comprendra que les moditicutions proposées par le gouvernement au budget antérieur. Si ces propositions sont rejetécs, Ions Ii's services publics ne seront pas suspendus et les inttTcls privé> compromis comme par lo refus du budget. Et CL'peiidaut les vrais princip«'s constitutionnels srTont scrupuleusement rcspi.tés, car aucun nouvel impôt m' pourra être établi, aucune dépense nouvelle ne sera décidée sans le couseutemcut des élud de la nation» »

t-RS dépenses; leur impoiïtance en 1897

iOI

la

te

cette révisfon par des lois non budgétaires. Nous avons vu »(t. I, n-^' 16, 38, 4! j que les membres du parlement sont arinés du

droit d'initiative législative qui leur permet de présenter des

propositions de loi spt^ciales, bien étudiées, provoquant sur tous ^ees points les réformes qu'ils jugent nécessaires. Mais tant que

|es lois subsistent, le budget doit y pourvoir. Il est fait pour as-

luper leur exécution et non pour aviser à leur rf'^vîsion annuelle.

Il y a des abus à éviter dans le vote des dépenses comme dans

la pratique de toutes les libertr^* Nous terminons cet examen de la division des dépenses en cinq

[*atégories, suivie dans toutes nos lois du budget, par la repro* 'duction, à litre d'exemple, du texte même de larticle l^'' de fa

Iloi du 29 mars 181)7 portant fixation du budget de Texercice 1897. On remarquera la place prépondérante que la dette publique et les services ^n'méraux f\esi mînistrres occupent, par rapport aux autres divisions des dépenses, dans li^ur cbifFro total de 3,385,307,484 fr « Dps crédits sont ouverts aux ministres, pour les dépenses générales du budget dt* Icxercice 1897, conformément aux états A et B annexés à la présente loi. Ces crédits s'appliquent : I» A la dette publique, pour \ ,^^00,331 ,061 fr, 2" Aux pouvoirs publics, pour 13,183,71^0 ;>** Aux services généraux des ministères, ipour i.690,405,113 4^ Aux frais de régie, de perception et d'exploitation des impôts et revenus publics, pour 5" Aux remboursements et restitutions, nonvaleurs et primes, pour Total général, conrorrae au total des étals

389,3(32,1:^8 42,08*^,462 et B annexés à la présente loi 3,385,367,484fr.»

888. Le S l**" du titre 1*'^ de la loi du budget, dont noua venons

d'indiquer le contexte du premier article, est intitulé crédits ou-

erts^ et le texte cité les totalise pour rexercice. Les dépenses sont

ainsi votées par voie d'ouvertures de crédits. Un rrédit ouvert

est une somme allouée, par le |»arlement, à un ministère, pour

DIVKnSES SOUTES DE CREDITS

une dépensa déteroiint*«5 de Texercice. Les ministres ne peuvent, sous leur responsabilité, dépenser au delà des crédits alloués à chacun d'eux, et îe ministre des finances ne peut autoriser éos paiements qui excèdent les crédits ouverts à chaijue ministfTe.

Le décret du 31 mai 186ii portant rèj^feraent général sur la comptabilité publique, dit expressément que les crédits ouverts «r pour les dépenses de chaque exercice ne peuvent être employés « à Facquittement des dépenses d'un antre exercice (art. 8) », et « que les ministres ne peuvent, sous leur responsabilité, dépen- « ser au delà des crédits ouverts à chacun d'eux (ari,. 41) )>,

Les crédits peuvent être envisagés sous des points de vue différents et donnent liau^ suivant ces points de vue, à deux sortes de classiiication.

Au point de vue de Tacto qui ouvre les crédits, ceux-ci se divisent en crMils ordinal resf c'esl-à-dire ouverts par la loi du budget, et cvèdiisaddiiionneh,oii ej:lra-budgètalres, les uns extraordinaires, les autres supplémentaires, tous ouverts postérieurement à la loi du budget

Au point de vue du degré d autorité afférente à leur chiffre, les crédits se divisent en crédits limitatifs et crédits écaiuatifs. Les premiers fixent définitivement la somme consacrée à un service. ic 11 est interdit aux ministres de la dépasser )>. Ils ont par suite une tendance à en exagérer le montant dans la préparation du budget. Les crédits évaiitatlfsne peuvent qu estimer lecoùtd'exécution d*un service [n" 889, p. 110]. Dans un but d'équilibre factice les miuistres ont, dans leurs demandes de crédits, une tendance à les réduire, bien assurés (|u'un crédit additionnel viendra les parfaire. Tels sont par exemple les chiffres de toutes les primes promises par la loi, dans des conditions fixées par elle, à des industriels ou à des employés. Les fausses économies résult^int de réductions injustifiées dans levai nation de certaines dépenses, en dénaturent le chiffre véritable, multiplient les crédits additîoaiiels, et sont avec raison condamnées par les Chambres^ comme par les exigences d*une bonne et loyale préparation du budget.

Il existe pour le Parlement cinq manières d'ouvrir les crédits, c*est-à-dire de voter les dépenses. Les deux premières violent la