IG CODIFICATION DES LOIS ÉLECTORALES

divisé en cinq titresi.Une autre proposition de loi du il nov^o)bre 1897 présente, avec diverses modifications, une codificgLUn » de la législation électorale en i09 articles divisée en onze titres s.

863. Il résulte des principes ci-dessus posés [n^"' 860 et 861] que les droits de suffrage et d^éligibilité constituent au premier chef la participation de ceux qui en sont investis aux manifestations de la puissance publique. A ce titre, ces droits publics sont parti-

1 « La commission a tenu cinquanle séances pour mener à bonne fin cet important travail. Il comprend les régies communes à toutes les élections (jui procèdent du suffrage universel : législatives, cantonales, otmui\icipales. Mais cette codification laisse intentionnellement de côté les régies particulières à chacune de ces élections, telles que celles relatives : au nombre des représentants à élire, au scrutin uninominal ou plurinominal, au mode de renouvellement, à la convocation des collèges électoraux, à l'éligibilité, aux incompatibilités, aux options, à la vérification des pouvoirs, à la durée du mandat* nt autres conditions qui varient suivant qu'il s'agit de tel ou de toi corps électif. C'est ainsi que la loi du 40 août 4871 sur les conseils généraux, et la loi municipale du 5 avril 1884 renferment les régies ])articuliércs aux assemblées départementales et communales. Ce sont toutes questions étrangères à ce travail dont l'objet est de codifier, dans une loi organique, les règles générales du suffrage universel (Rapport, au nom de la commission chargée d'examiner la proposition de loi de M. André Folliel et plusieurs de ses collègues, relative aux dispositions applicablrs à toutes les f^lect ions-codification des dispositions électorales, par M. André Folliet; annexe au procès- verbal de la séance du 14 juin 1889; Chambre des députés, n* 3796) ».

* Proposition de loi ayant pour objet la codification et l'amélioration de la législation électorale de MM. de Lanjuinais, Gabriel Dufaure, de Ramel, et autres (annexe au procès-verbal de la séance du 11 novembre 1897; Chambre des députés, n» 2793). — Le bref exposé de motifs de cette proposition indique on terminant la nature des modifications qu'elle ajoute à cette codification, et qui peuvent n'en pas rendre plus proche la réalisation. « 11 nous a paru indispensable, porte-t-il, de codifier en un seul texte toutes les dispositions relatives aux élections, de manière à les inir'ux mettre à la portée do tous. En procédante cette codification, nous croyons qu'il conviendrait en mémo temps d'améliorer l'ensenibh» d«? la législation en évitant les circuits de juridiction et en introduisant dans la loi les garanties de sincérité des opérations résultant do la jurisprudence. Enfin, pour arriver à un ensemble répondant bien à l'esprit do nos institutions, il nous a S(>mblé qu'il fallait étendre les incompatibilités et los inéligibilités, afin de supprimer les inconvéniijnts du enmul. d'assurer lîi pleine indépondanco dos dus, et que. pour sauvegarder la souveraineté du suf- Iraj^o univoi'sol, il était nécessaire d'abro;^or les dispositions rostrietives de la liberté absolue du choix des êlccliMirs. Tel est. en résuuir. le but de la proposition de loi tjue nous avons ibonnour do souinollre à la Chaur bre ».

DHOIT DF- SCFPIUi;K AI'A^AGK DU QTOYO

ru ^iùrement désignés sou s le nom iledroita civiqun onpùi^ti(]ttt^s, "f' dislingueiit ii<'s droits qui ont pour objet lclil)re développement des raeiiltés individuelles dans l^ordre religieux ou civil Ao'^si le droit de suiFra^e est-il Tapana-^e exclusif du cî(ntjt*n.

Apr^slaCoustitution de 1791, distin^'uaut la qualité de citoyen de celle de citoyeu actif, qui seule exigeait des conditions spéciales, et, comme celle de TanlII, la ConslitiHion du 22 frimaire do Tan VIII H Tarticle 7 du Code civil, qui s'y r<' ferait, ont distingué la qualité politique deei(oi/(?n, de la ciualit»^ civile de frnnra\s. En I80i, la loi constitutionnelle faisait dépendre îa qualité de citoyen des trois conditions réunies, de Tàj^e de 22 ans, d'un domicile acquis par une année de résidence, et de rinscription sur le registre civique. Aujourd'hui, la règle en vigueur résulte <1 Tarticle 12 du décret lé^îislatif du 2 février 1852 organique des élections, ainsi conçu : <( Sont e'-lecteurs, sans conditions de cens, <( tons les Français âgés de vingt et un ans, et jouissant de leurs <c droits civils et politiques »Jl résulte de ce texte queTaptitude au droit électoral et la qualité de citoyen sont soumises aux quatre conditions de nationalité, de masculinite.de majorité, et de possession des droits civils et politiques. Il résulte également de ce leîite que la qualité de citoyen elle droit électoral sont inrlépendants de l'inscription sur les listes électorales. Contrairement au système de Tan Vill, ciHte inscription se réfère aujourd'hui, non è la jouissance, mais à rexercice du droit. Ce texte consacre par là môme, comme il va être dit dans les numéros suivants, la règle fondamentale du suffrage uiuversel, et implicitement celle du suffrage direct.

Jamais texte plus bref, que celui que nous venons de citer, n'a résolu en moins de mots des questioïis plus graves. Nous avons montré qu^elles sont étroitemeiU liées aux questions constiLutionnelles. Cet article i2 du décret-loi de 1832 est emprunté au décret*loi du mois de mars 1848, reproduit par la loi du 15 mars 18^49, et consacre après eux rétablissement du suffra'je univcrst^t. Nous avons déjà vu que, depuis cette époque, nos lois d'organisation municî[>nleet déparlementale ont appliqué ce principe fondamental à lelectiondes conseils municipaux, darrondissen.ent T. in 2

18 BKGI.C DU SUFFRAGFl UMVEnSEL

et généraux, et que les lois constitutionnelles de 1875 l'ont aussi confinnécomnie base électorale des élections politiques.

La formule légale, passée du décret-loi de 18i8 dans celui do 1832, et reproduite au numéro qui précrde, pose à la fois les six rrgles suivantes ; 1** l'universalité du suffrage sans condition de cens, 2° l'admission du suffrage direct et l'exclusion de Téleclion à deux degrés pour Tune des Chambres, 3® la fixation de Tàge de rélectorat à la majorité ordinaire, 4° la condition de la nationalité française, S*» la nécessité do la jouissance des droits civils et politiques, et 6'» la condition de sexe et de masculinité pour la jouissance du droit de suffrage.

864. La première des six rt'gles ci-dessus, dans la législation électorale, domine toutes les autres ; c'est la règle de Tuniversalité du suffrage sans condition de cens. Un document officiel du gouvernement républicain, en 1873 », a dit que « le suffrage univcr- (( se! a été soudainement, il y a vingt-cinq ans, érigé chez nous « en dogme poli tique»). C'est nier avec raison la théorie qui voit dans le droit de suffrage un droit naturel. Bien qu'en s exprimant ainsi MM. Thiers et Dufaure aient paru oublier que les élections du Tiers aux États généraux de 1789 s'étaient faites au suffrage universel ', sauf rare restriction en partie indiquée plus bas, ils

* Kxposc «los motifs du projot de loi électorale prôsonlc par M. Tliiors, j)r«!»sidont do la République (annexe h la séance de TAssomblée nationale du 30 mai 1873).

> lU'fçlenicnt ^çénéral du 24 janvier 1789, arrêté par le roi pour Ve.rccuiinn fies lellres de Cftnvocntion des Etals f/énérau.rfà Versailles Je :i7 avril 1789. « Le n»i, en adressant aux diverses provinces soumises à son obéissance, dps lettres de eonvoeation pour les États-généraux, a voulu que ses sujets fussent tous appelés à concourir aux élections des députés «pii doivent former ci'tte grande et solennelle assemblée... art. 25. Les paroisses (ît communautés, les bourgs, ainsi que les villes non comprises dans l'élat annexé au présent règlement. s'ass<MnbIeront dans le lieu onlinaire des assemblées et devant le juge du lieu, ou, i*n son absence, devant tout autre oKicier public, à laquelle assemblée auront droit d'assister tous les habitants composant le tiers-état, nés français ou naturalisés, âi^és d(^ viii'^'t-cinq ans, domiciliés oi <'ompris au rôle i\{'s imposition**. j)onr concourir- à la rédaction di's cahiers et a la nomination des députés. — V<iir niissi Irs art. âG et tl. — (IsîimliiM't. Attrirunes /o/.v frnnrtiisrs, t. XXVllI, pp. ('.:).") et r»41 ; Armand Hretle, ï\rcut'il de dm ut/im/s rchif/fs n l/i mnvjrtili'm drs KInIs yéncraur de //.Ci', t I, ]». ()<• cl 77; ».

SANS COMMTinX DE CKNS

ont ainsi reconnu hautement, dans le droit de siiiFrage, un droit dérivanl de la loi et que la loi peut rég;ler. Le législateur a donc le pouvoir de proct^der à ce règlement sans violer aucun droit iiatureL II suffit de ce principe, pour qu'il en n'sultc le rejet de ce qui a été appelé (( le principe brutal et démagogique de la sou- « veraineté pure et absolue du nomhre ' ». Nous avons raonlré [n^'HOO et SOI «pie n'est ainsi que rentendaient on 1780 les législateurs du nouveau droit public do la France. Robespierre, dans sa dissidence avec eux* soutenait bii-méme, dans la séance de TAssemblée constituante du i\ août 1791, que la loi pouvait exiger un cens électoral égal au prix d'un certain nombre de journées de travail pour les électeurs du second degré, moindre seulement que oe le réclamaient les commissions de rAsscmblée.De même, malgré les déclarations contenues dans le rapport de Boissy-d*Angias ci-dessus citées 'n'* HGÛ , la Conslitution républicaine du 5 fructidor de Tan III, tout en se rapprochant beaucoup du suffrage universel, ne le consacrait, ni daus son articleS.ni dans son article 46, même avec les facilités données par son article .304. Il est vrai, en ce qui concerne Texclusion des domestiques ^ du droit électoral, qu'elle se retrouve, comme une preuve de Tînflucnce des mœurs sur les lois, dans toutes les lois électorales de la Hévolutîon, Avant 1789. ils ne payaient pas la taille personnelle, elc*est pourquoi ils ne bénélicièrcnt pas des larges dispositions de rarlicle 23 du règlement général du 24 janvier 1789 sur la convocation des États généraux.

C'est donc en vertu de son pouvoir librement exercé que le législateur de 1871 et de d87S a rejeté tout système consistant à faire du droit de suHrage le privilège exclusif de la brlune par rétablissement d'un cens électoral élevé, comme sous les Chartes

< Rapport à. l'Asseiubl*>o iiaLionnlr^ sur le piojrt devcnti la loi (lu lii inurs 1873. «irticlo 5, portant que l'As.^ombl«^t' iiiiHoniilo ne hl» siîpïireiail pas avant d'avoir staluù : 1" sur ror/yrsinisnlion dos pouvoirs, i" la créaUan d'uuo secnnde cbanibre, «'t 3" In loi rlurlorale.

• Sans se piquwr di* logique» Bois.sy-cl'Angbifl oxpliquo cotte coniraillr lioti de la nïaiiïtîfo i^uivunlt^; • No«s avons loutt'l'ois exurntné s'il n'rtnit j)ii m quclqiK^scxcrplJtînsJucljHpcnsablotnontnéressairesi etrigoiMotisemenljn • les, 4 l'exercice de» droils politiques. Nous avous cru que loutiitoyi! m diîvait pour les oxurcer être libre et indêpeintanl. »

HKiiLE UE L DNiVKRSALlTK hV SlîFKHAGE

de 1814 et «ie 1830, ou consistant à exiger de Télecteur Fîn- ÊCrîption :iii mio des ronlributions directes poiir une somme égale aux trois journées de travail des citoyens actifs de la Constitution de 1791, ou même pour uue contribution quelconque, avec tempéraments et restrictions atténuées, comme la Constitution de Tan lll, et que les lois de 1871 I87îj ont consacré. ainsi que celles de 1848 et de 1852, la règle fondamenlalo du sullVage universel sans condition de cens. Elle est fondée sur cette considération, que tout citoyen . par son travail, par sa famille, par s(^s dépenses^ par les impôts indirects ou directs qu'il paie, contribue à la ricbesse du pays et au fonctionnement de la société. Il est donc juste que tout homme, qui n'est pas présumé incapable pour cause de danger social ou d'indignité personnelle, ait le droit de participer à la formation des lois de son pays. Les hommes politiques qui demandent aujourdliui que Timpôt ne soit pas payé par tous les citoyens ne semblent pas se douter quils tentent de supprimer l'une des raisons d'être du suffrage universel. A moins qu'ils ne spéculent sur cette incontestable vérité que, lorsque le su0rage universel fonctionne depuis un demi-siècle dans un pays, il est impossible de songer sérieusement à Yen faire disparaître.

Sur ce point, comme sur bien d'autres, l'exemple de la France a été suivi dans les législations étrangères. On remarque que, dans tous lesËtats qui ont réformé leur législation électorale, dans la dernière partie du xix'' siècle» toutes les réformes ont été accomplies dans le sens de Tunivorsalité du suffrage. Il en a été ainsi en Autriche, en Espagne, en Helgiqtte, en Angleterre, où le suffrage est presque universeL Dans d'autres pays, la question n'a pas cessé dVtre à Tétude.

L'universalitédusulTrage s'applique aux élections locales comme aux élections législatives. Elle est écrite dans la loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux (art. 5), dans la loi du ;j avril 1884 sur l'organisation municipale (art. 14), comme dans la loi conslilutionnellesurles pouvoirs publics du 2^j février 187*i <art. 1 § i}, et dans la loi orgariicjue sur l'élection des tléputés du 30 novembre 1875. C*est en vertu du même principe que le législateur a pu introduire dans ces lois électorales nue réglementation

SUFFUAGE DIR^XT; SUFFR\(iE \ DEr»R|^S \IOLTîPLF^ 21

d'une autre nature, notamment en ce qu» concerne les conditions de domicile ou de résidence et d'inscription sur les listes électoraies. Dans 1© même ordre d'idées, la loi constitutionnelle du 2i février (875 sur la composition et lor^anisation du Sénat, partiellement abrogée, et la loi organique du 2 août 1875 sur les élections des sénateurs, ont pu, en vertu du même principe, ainsi que la loi organique du 1) décembre 1884 sur Forganisaliou du Sénat et rélection des sénateurs» procéder à Torganisation d'un mode d'élection spécial, dans lequel il faut reconnaître trois degrés successifs d'élections, donnant le suffrage universel pour base auxélections sénatoriairs. L*insLilution dedeux chambres n*a durested'efficaeitéqu'autanl que leur mode de recrutement n'est pas le même [u« 879].

865- La seconde règle, celle du sulTrage r///vr^ pour la Cham* bre des députés, résultait des lois élecLoralesde 1849 et i8o!i, m:its non des textes constitutionnels en vigfueuravant 1870. Unéniinent jurisconsulte sen eoniraeatanl la Constitution du 14 janvier 1852, sur ce point, écrivait les lignes suivantes i « La Constitution du «£ It janvier 1832 a maintenu le suHVage universel; mais elle n*a w pas maintenu le principe absolu de 1848; elle n a pas repru- « duit, chose remarquable, la quai ilicii lion de suffrage direct, « L'article 3t» porte : Les députés sont élus par le sulTrage uni- (( verset et sans scrutin de liste. Sur le point si important de Téi£ Jectiou à deux degrvs^ la Constitution nouvelle a, par consé- « quent, réservé les droits do Tavenir et de la prudence huraaiot ne ». On peut se demander si la même observatioti peut être faite sur le texte de l'article 1*^" ^ 2 de la loi constitutionnelle du io février 1875, qui dispose quo « la Chambre des députés est (1 élue p;ir W suHru^e universel dans les conditions déterminées « par la loi électorale ja* De sorte que, dans le même ordre d'idées, on pourrait dire que la Consittulion de 1875 s*est bornée à poser le principe du sulTrage universel, en renvoyant pour le surplus iï la loi électorale, ^!ous pensons toutefois que la règle du

* ÏMarnèro. père, Cours de droit public et adminittraUf, 5" àd,, t* J, p. 92,

22 FIXATlOiN DE L*AGE DE L'ÉLECTEUR A 21 ANS

suffrage direct^ c'est-à-dire do runiformité du suffrage, fait partie intégrante de celle du suffrage universel, dans Tesprit des lois constitutionnelles de 1875, en ce qui concerne Télection de la Chambre des députés, faisant antithèse à celle du Sénat.

Du reste, comme la loi de 1849 et le décret organique du 2 février 1852, la loi électorale du 30 novembre 1875 a organisé le suffrage direct pour l'élection des membres de la Chambre des députés ; et la loi municipale du 5 avril 1884 (art. 14 [n"" 318 et 689]) dispose que les conseils municipaux: sont élus « par le suffrage direct universel », La règle contraire est appliquée au Sénat. Il n'est pas élu par un suffrage restreint, ainsi qu'on l'a dit souvent. Comme la Chambre des députés, il émane du suffrage universel, non pas directement, mais par une élection à trois degrés. Ce système électoral, édicté en 1875, a été maintenu par la loi organique sur l'élection des sénateurs du 9 décembre 1884. Nous avons établi ci-dessus [n''^ 861 et 864] le droit absolu du législateur d'édicter ces règles.

Au point de vue historique, il faut constater que les Constitutions de 1791 et do l'an lil avaient aussi organisé l'élection à deux degrés, par des assemblées primaires nommant les électeurs appelés à former les assemblées électorales, chargées du choix des députés.

866. La troisième règle ci-dessus posée en 1871, la fixation de l'àgo de l'électeur à 21 ans, a donné lieu, dans la discussion de la loi du 7 juillet 1874 sur l'électorat municipal, à de vifs débats. On soutenait que l'obligation générale au service militaire et l'interdiction si rationnelle du vote sous les drapeaux, écrite dans l'article 5 de la loi du 27 juillet 1872 sur le recrutement de l'armée, et reproduite depuis par la loi électorale du 30 novembre 1875 (art. 2), et par la loi sur le recrutement de l'armée du 15 juillet 1889 (art. 9), devaient, dans une pensée d'égalité entre les jeunes gens appelés ou non sous les drapeaux, avoir pour conséquence la fixation de Tàge de l'électeur à 25 ans. C'est ce que proposait le projet de loi sur l'électorat municipal arrêté par la commission de l'assemblée d'accord avec le gouvernement, et le

neJET DE SA FIXATIOJS A 25 ANS

rapport faisait môme prcssentîi'*son exteasiou à louio la législation éU^ctorale. Ces propositions restrictives ont été rejetécs, et l'article 5 de la loi du 7 juillet 1874 elb-mcine a maintenu Tàge de I eicctorat à "il ans. Une consécration qui devait paraître dëlînitivea rh'doïinée a cettô rè^'lepar la loiorij'anicjue sur l'élection des députés du 30 novembie 1875 •

Bien que Ton dise encore, pour réclamer 1© report à 23 ans de Và'i^e de rélectorat^que les ntalados et les inlirnies votent seuls à 21 ans, et que cela constitue pour eux un privilè;^e. nous croyons devoir faire remarquer que cette aftirniution n*est pjs exacte. It ressort en ellet du texte de Farticlo 0 de la loi du 15 juillet 1889 que tout lûilttaire des années de terre et de mer (|ui, u au mo- «t ment de 1 electioiit est en résidence libre, en noa-activité, ou K en possession d'un congé », c'est-à-dire d'une permission de trente jours, peut voler dans la commune sur la liste de laquelle il est ré^'ulièreinent inscrit ;u" 9Q(il, Il ne faut pas oublier non plus que tous les dispensés et les ajournés peuvent pren^lre part au vole. L'argument tiré d'un prétendu privilè^je des malades et des inlirmes, pour reporter Tàgo électoral à ^5 ans, repose donc sur une erreur certaine. D^ailleurs les stutisiiques militaires en font foi t* lien résulte que, pour la classe 1895, prise pour exemple, les jeunes gens exemptés aux termes de l'article 20 de la loi du iC juillet 1889, pour maladies et inllrmilés, ont élé 27,t>3;î, taudis que les dispensés ont éLé au nojjibre de »iO,UÎ](}i', et les ajourné* de 43,oW,en outre des autres porlionsdu contingent laissées dans leurs foyers et des cotii^és individuels (n* 9K> et 917 1*

Ëst-il prudent en outre de fournir involontairement un aliment aux attaques dirigées contre cette suppression du vota à la caserne, si essentielle à la discipline dans larmée et par conséquent au salut de la patrie n'' 8G0?

I Annuaire slaiinluiue delà France, t. XYli, 18£^7; slatiâtique militinro,

^ — <i»t l'iirticlu ii;i.,,,. IJM

— — duii arliclus 23 el 50* ,. iA'Sii

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