TRIBUNAL DES CONFLITS DE

parlementaire, Tadmission de la présidence du garde des sceaux, avec un vice-président élu dans le tribunal par ses collègues, et Tadjonction de deux autres juges et de deux suppléants élus par les autres membrcsdu tribunal. De sages raisons ont été données dans le rapport * de la commission de TAssemblée nationale pour rejeter le. système de ISil).

Ce n'était pas un motif toutefois pour annihiler, dans la com-

* « Le projet du gouvernciucnt proposait de revcuir ù la composition du tribuDul telle qu'elle. avait été adoptée en 184U et d'y appeler, eu nombro égal, des conseillers d'Ëtai et dos conseillers à la cour de cassation, clutf pur leurs corps respectifs, avec le garde des sceaux pour président. Tandis que la loi de 1849 donnait, en l'absence du garde des sceaux, la présidence au ministre de Tinstructiou publique, le nouveau projet conliuit au miuisU'e de lu justice le soin de désigner celui de se^ collègues qui lo remplacerait. La majorité de la commission n'a pus adopté sans modification les propositions du gouvernement. — Si, pendant sa courte durée, le tribunal des conllits a rendus de grands services pour lu pacilicutiou des procès de couipétence, il nous a paru que ce résultat devait cire attribué plutôt à la prudence des personnes qu*u lu perfection de l'institution. L'organisation du tribuual des contlits, telle que le gouvernement vous propose de le rétablir, est périlleuse parce qu'elle est de nature à produire Iréquemment des changements de jurisprudence. 11 est probable, en cfTet, que, sur plus d'une question, les conseillers d'Ktat se porteront d'un côté et que les conseillers à lacuur de cissution iront de l'auti-e. Ces deux frac» tions s'anuulant, en ces eus, pur leur o]»pjsitijn (il est naturel que, sur des questions de compétence, la divergence soit fréquente), la vuix seule du président fera pencher la balance et la décision ne dùpondru que do lui. Or, les miuislres sont fragiles parce qu'ils sont exposés aux accidents de la politique, et comme leur choix est déterminé pur des considérations autres que leurs opinions sur les questions de droit, une moditicution ministérielle pourrait être lu cuuse d'un changement do jurisprudence sur plusieurs questions. Avons-nous besoin de dire quelles seraient les conséquences de ces revirements? Les procès qu'on pourrait croire les meilleui's serout perdus ; les plaideurs seront sou/cnt trompés dans leur attente, et les parties dont l'tiumeur processive ne craint pas d'intenter des actions téméraires seront favorisées pur cette incertitude. Nous avons pensé qu'entre les conseillers d'Ktat (.'t les conseillers ù la cour de cassation il fallait placer un élément plus stable qu'un ])orsonnage politique, ulin d'assurer, autant que possible, la permanence des solutions. La difliculte de remplacer le ministre de la justice, eu eus d'absence, nous a coniirnié dans notre opinion. Certes, lu disposition de lu loi du 3 mars 1849, qui appelait d») droit le ministre de rmslruclion publique à suppléer lo garde des sceaux, n'était [ïus iiTéprocliable; car lu jnésidence pouvait être délérée, par l'ullel de eet urlii'lc, ù un liouiaie de iellres, à un journaliste, a un ministre pnrenienl puliliiine el eiilien'uioul eliaiijj:er aux «inestions do droit. La dè.^i/^'iiaUon parle garde iie> sceaux tiu nunisire qui le remplaeeiu ne nous p. irait pas un inn-en ui-illtMir dj résoudre la dU'liculté... i» (Itappurt de ^i. bdlbie, dei)uti' a i'.Ab^embl e nationale,.

riUlUTsAI. i}K> «nNM.ir.s ijl 187iî

Hilion du nouveau tribunal des contliîs, toute pondération des

iKnnentâ doîit il est formé, par le paragraphe 4 et dernier de

l'article 23 de la loi du 2't mai 187:2. A (juol bon en effet faire en-

|ro4' eo nombre égal danjs cette haute juridiction» trois conseilleis

'd'r'tat et trois conseillers à la cour de cassation, élus par leurs col-

l'-^aics, et intercaler entre eux avec le ministre de la justice, deui

membres éluâ par les autres membres du tribunal, puisque ce

îxle lui permet *< de dt^libérer valablement au nombre de cinq

membres >j, quels que soient ces cinq membres? Sans doute le

I législateur a , voulu, au point de vue pratique, faciliter les réunions du tribuuaL MaisuVl-il pas ainsi détruit, en fait, le prin* pipe même de pondération des éléments administratif et judiciai je, consacré par les autres parties de rarticlc 25| et qui est la raison d'élrc de l'institution? La loi du 4 février 1B50 sur rorganisation dj premier tribunal desconOits avait été beaucoup plus lo^'^iquc»

ISoa article 1^' § 2 portait que <^ ses décisions ne peuvent être » rendues qu'au nombre de neuf juges, pris éi^alemenl, à l'excop- ■ lion du ministre de la justice, dans les deux corps qui concout( reut à sa formation ». Dans le même but, l'article 3 de cette loi ^du 4 février 18o0 et rarticle 2 du décret du 20 octobre 1841* im- ^Aosaieiil ^ selon le corps auquel il appartient ^^ , et « selon ta qua- ^Hité des membres einpilîcb es >i,la suppléance des membres du tri- ^buiial empêchés de siéger. Toutes ces précautions, conformes à I l'idée mère de cette haute juridiction, ont disparu dans la non- ^bielle organisation du tribunal des contlits. La suppléance y est ^^de venue inutile. En fait, la faculté de siéger à cinq membres quels quMs soient dispense d'y recourir. Elle n'ajouterait, d'ailleurs, telle qu'elle est conçue, qu'une dérogation de plus au princi[>e de la composition mixte du tribunal des conflits.

On se demande aussi en quoi il a servi de s'écarter du système de 18i8, par l'introduction, entre les conseillers d'Etat et les conseillers à la cour de cassation, de deux membres qui ne font partie ni de l'un ni de Tautrc de ces deux corps, puisqu en fait, depuis quinze ans, ces doux membres sont choisis, Tun parmi les anciens membres du conseil d État et Tautre parmi les anciens membres de la cour de cassation ?

MIMSTHE PHéSIDENT; PAS DK Rt'ClSATION

Dans un aoLre ordre d'idées, le partage des voix était impossible dans rancien tribunal des conflits siégeant toujours au nombre de neuf membres. Il en est autrement aujourd'buL le tribunal des contlits pouvant siéger à huit ou six membres, aussi bien qu'à neuf, sept, ou cinq membres. La loi du 24 mai 1872 ne contient cependant aucune disposition donnant voix prépondérante, ni réglant la procédure du partage. Dans ce silence delà loi, une nouvelle convocation du tribunal des cootlits, avec avis, aux membres qui le com posent, de s y rendre pour vider le partage, est indispensable. Dans le cas seulement où les membres présents seraient encore en nombre pair, il y aurait lieu d'appeler un juge suppléant.

Le tribunal dos contlits n'ost^ ni un tribunal administralif, ni un tribunal judiciaire ; il ne constitue pas une juridiction ; il ne statue pas sur un litige ; il n'y a pas devant lui de parties instanciées; il n est pas appelé à statuer sur des conclusions prises par elles [n« 998'. Invtîsti de la haute mission de sauvegarder le principe de séparation des deux autorités administrative et judiciaire, il n a qualité que pour fixer leur compétence respective. Par ce motif, ni les lois de 1818-Î850, ni celle du 24 mai 187i, nont admis que les membres du tribunal des conflits pussent être récusés. Les articles 378 et suivants du Code de procédure civile sur la récusation leur sont absolument inapplicables (Trib. contL 4 novembre 1880). L'idée fondamentale de l'institution nous a toujours paru être, malgré le relâcbement autorisé par la disposition re^^rettable de l'article 2") in fint^ nU} la loi du 24 mai 1872, le devoir absolu de chaque membre du tribunal des conllils d"y siéger, devoir encore plus étroit, pour le minisire de la justice président, que pour tout autJ'e.

Los conflils ddUhbulionf^ eiUni l'aulûriti^ adriiiDistrativo ot rnutonté judiciaire sont rt^gïés pur un tribunal spécial cou^joHé : 1** du garde rlet sceaux, prêsiiionl; 2' de trois couÂ^'iUers d'Étdt on sarvWe ordiaairo t'Iu» parle* conseillers d'Etat en aervic© ordinaire; 3* de trois tonseilters A la cour de cassaUon élus par leurs collègues; 4* de deux luerabres et de deui Buppléants qui seront «dus par la majorJtt? dei* autres ju^'^es désigîn'^s nui paragraphes préct'deulâ* L<es membres du trihnoal des codOÏU sottt soumis ù la réélccUon tous les trots aus et iûduliaimeut reùlîgibles. lU choisissent un vice-préâtdont au sci utiii aecrut et â )a nmjoni6 absolue det

iUFFLHExat: u'ATTnibLTiO.Ns; I8'i8; 1872

ltoï\. Ils ne pourront déHbt^rer VflUiblcmeiit <|u'ttu nombre de chiq mcnil»r«s prùseiUs nu moins (L. 24 mai iBl 2, portant rfor^anhation du coHtftîil lil'Êtai, art» â5).

U95. Ce n*cst pan seulemt3nt au point de vue des coiidirions de ^"Son organisation <juc le tribunal des cooHits acluel diffère de celui de 1848.11 en diffère aussi, au point de vue de sesîjltributions,ëu cesûus que la Joî du 24 mut 187â[ s'est heureusement ûbstenue de lui rendre une attribution dontavait éW' doté te iribuual des con- Jlils de 1848-1850. Larticle 90 de la Gonslitutioii de 1848 lui l&tlribuait la connaissance des recours pour incompétence, excès [de pouvoir et violation de la loi contre les arrêts de la cour des comptes. Cette disposition^ incorrecte au point do vue des principes, avait son point de départ dans Téquivoque résultant de irexpression, doublement inexacte, de contrôle judiciaire, employée, par une habitude regrettable, pour désigner la juridiction de la cour des comptes sur les compLables, La fonction dont la tcour est investie dans ce cas n est pas une mission de contrôle d'une part, maïs de juridiction, et, d autre part, la mission de la cour des comptes n'est jam;iisjudiciaire, puisqu'elle est une insUlution essentiellement adrainîslrative; les mots jurtdii|ue et judi- I ciaire ne sont pas synonymes. Sous Tempire de ces idées fausses, 'et sous prétexte d assurer le principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire, cette disposilioii, henreuseraeut non reproduite, de la Coustitution de 1848, portail atteinte à ce I principe eo soumettant à un tribunal composé en partie de ma- Igistrats do Tordre judiciaire les décisions d'une juridiction de I Tordre administratif, sans rpTaucune questioj* du domaine de [l'aulorîté judiciaire s'y trouvât môlée. La loi du 24 mai 1872 a donc été bien înspirée en ne reproduisant pas cette disposition n • 483, 756, 759j.

m). Suivant nous, elle Teût encore été en s'abstenant d*adopter la disposition qui forme son article ^<i Ce texte ne se borne pas, comme le faisait Tarticle47 de la loi du 3 mars i8W, à permettre, par une sortede réciprocité, au ministre de la justice (pour lequel Texercicc de ce droit est, du reste, peu conciliable avec sa

T. m àîO

aoo

AlTaE DIPrÉRENl^E D ATTHIHUTIOXS

présence dans le tribunal des conflils). de revendiquer une aflliiire portée devant la section du conteiitienxdu conseil d'Étal. Il confère ce droit à tous les minislreSj sous la seule condition tic soumellrc.au préalable, à la section du contentieux une sorte de déclinatoire d'iocompétence, et de ne saisir le tribunal des coulîils qu après le rejet de ce déclinatoîre. Cet article 26 a été adopté sans discussion par rassemblée, et le rappirt de la commission ne s'explique (>as à son égard. Cependant le texte confère ce droit de revendication auxministri.*s, sans distinction, pour lesoj/aires portées à la seclion du contenticui et qui nùpparlkndraieni pm au rofUenîienx afimttihtratlf. Ce ne sont pas seulement des affaires de la compétence judiciaire, qui peuvent se trouver dans ce cas. Ces expressions s'appliquent à des affaires d'administration pure, n'appartenant ni au conten lieux administratif, ni au contentieux judiciaire. Celles-là, at-on entendu que les ministres pourraient les revendiquer, k leur profit ou au prolit du pouvoir exéculif, au profit de la juridiction gracieuse et discr<f'tionnaire, et non au prolit de lautoritt'' judiciaire, devant le tri* bunal des connits? La lettre du texte permet cette interprétation. si iti<!vme elle ne la commande, en Tabsence de toute explication, malj^^ré l'heureuse omission, dms la loi de !87i, de l'article 90 de la Constitulion de !8i8, et de l'article 47 de la loi de I8W. Dans ce cas, cet article 26 aurait le quadruple tort : d assimiler un simple conflit de juridiction au conllit d'attribution, de dessaisir le conseil d'État de la connaissance de diflicnllés qui lui appartiennent naturellement, de soumettre aux conseillers de la cour de cassation membres du tribunal des condlts des affaires exclusivement administratives, et d'augmenter les attributions ministérielles d'une pre*ragative nouvelle au détriment du conseil d*Ëtat.

Les raïQistre!} ont le droil de revendiquer devant ]e trlhunal fies conHits lesafTuires portr^es à \ù soctiou du coolculieux et qui n'apparUendraient pat au conteatidux administratif TouteTais, ils no peuvent se pourvoir devant cdito juridii'tion qu'aprùs que la secttiin du coutenlieut a rentré d6 faire droit à la demande en revendication qui doit lui 6lre prùalableoïonl conarimniquée (L. i\ niai IH7£, fitr le Conseil d*Ettit, art. 26).

)7. L'article 27 delà loi du ^'i mai !872 dispose que n la loi du 4 février I80O et le rèiJîIcmenl du ÏS " ociubre J8VÎ} sur le

cf mode de procéder devant le tribunal d«s confliis sont remis en vigueur y*. Les règles suivantes, qui complètent l'organisation

lu tribunal des conflits, résultent de celte loi et de ce n^-glemcnt :

— 1 ' le tribunal des coufîils se rr'unil sou<%la convocation du ministre de la justice son président (Règlement de ISiP, art, 1); — i° les d(^cistons doivent rtre précédées d'un rapport écrit fait par Tun des membres du tribunal et des conclusions du ministère public (L. 1830, art. 4) ; — 3' dans aucune aHaire, les fonctions de rapporteuret celles du ministère public ne peuvent être remplies pnr deux membres pris dans le mémo corps (L. 1^50 arL 7); — 4" les rapporteurs sont désignés p:ir le minisfrede la justice, immédiatement après renregistrcraent des péces au secrétariat du iribunnJ (HègL 1810, art. G), et les rapports écrits sont déposés par le rapporteur au ^secrétariat du tribunal (secrétaire nommé par par le minisire de la justice; Règl. art. 5), pour être transmis à

?lui des commissaires du gouvernement que le président du

tribunal a désigné pour cïiaque affaire (Règl. art. 7); — 5'lesfonc-

JtoîM du ministère public sont remplies par deux commissaires

lu gouvernement, choisis tous les ans par le pouvoir exécutif,

'un, parmi les maîtres des requêtes au conseil d'Éîat, Fautre dans îo parquet de la cour de c<issation;à cliacun de ces commissaires il est adjoint un suppléant choisi de la même manière, et pris lansles mêmes rangs, pour le remplacer en cas d emp^chemenlt

lis nominations doivent être faites chaque année avant l'époque fixée pour la reprise des travaux du trilmnal (L. 18.j0 art. C);

— 6** les avocats au conseil d'État et à la cour de cassation peuvent seuls être cliargés par les parités iolércssées de présenl*^r Jevantle iribur»al des conflits des mémoires et des observations iHègl.art, 4),

Il résulte des dispositions mêmes de rarlicle 25 de la loi du 2V rïiai 187i, et de ce que nous avons dit plus !i;iul [»r 091) que d'importantes dispositions de la loi du 4 février ISoO et du décret

ddlo v**rilabla eil ûu ifti; i* fs csf c^U^ tie la proinulgaUiin*

nKGr.EMEiNT DU 20 ÛCTOBRIi: t8i9

partant règlement d*adiiimistraiioo publique do i2<] octobre 18i9, ne sant pas applicables ao Lribuiial des conllils actuels, malgré r article 27 de la loi du 21t mai 1872.

Nous avons vu eu offiH que, d'après les articles l et îi de la îoi du 4 février 1851), une règle lort importante obligeait la tribunal des conllits à rendre ses décisions au nombre de neuf juges; à cet effet Jes suppléants, si un membre quelconque du tribunal était empéch<S rtaicnt appelés, suivant la qualité du membre empêché, à faire le service. Nous avons vu que l'article 25 de \i loi du 24 mai 1872 permet au contraire au iribunal des conllits de délibérer valablement au nombre de cinq membres. Cetle disposition nouvelle, de nnture à rendre le service plus l'aeile, a le grave inconvénient, déjà signalé [n" 9î)4], do pouvoir subordonner la solution des questions de compétence à la représentation plus ou moins complète, dans chaque séance, des éléments administralif et judiciaire du tribunal des conllits.

998. Les dispositions suivantes du règlement du 2fi octobre 1841) sont plus particulièrement relatives à la procédure de laudience publique et à la décision du tribunal dos contlîts. Mais il faut bien remarquer qu'en matière de contlit, contrairement aux règles du contentieux, les parties ne peuvent présenter que de simples observations, et que le règlement de 18i9 (art. 4 [n« 997] et 8), comme Fordounance de 1828 | n** 1007], no les admet pas à prendre de conclusions. C est un point fréquemment consacré par la jurisprudence (G. Et 13 déceuïbre !8(j1). Il se rattache à Tabsence du droit de récusation Tn^ 994 in fine] et de condanmation aux dépens en matière do conflit écrite dans Tarticle 7 de rordojuiance du 12 décembre 1821 [w lOIÛ],

Li5 rapport ust lu en séance publique; ijimièdiiilçuient après lo rap)>ori ïiMi ttvoeaU (Jes purUes peuvent prt'seator de» ofjsfrvations ornlrs. Le com* missairo du jurouvernemout t^st ensuite uutendu dan:» ses cûqcIusioqs (Bô* gltïment d'adiuinistrutioii publique dui^i ocfobro Î8ii*. délertninani teê fin^ mf.s dt* procéder du tribunal d^» conflits, arU H). — Les tlûciaions du tribuniil de» cottflits portent uu tôte la mention suivontc : • Au nom du • poup!» frativ«»î*. l« Iribuual «!t*8 confliu »•. Klles oonliennenl les noms «fi contliisioni de» partit'^, s'il y a lieu» le \'u des piéct^s principnle» et das disposi lions légi«lalîv<r& dont uMesi font riipplicattou. E\k*& jionl inoU¥è03.

STATISTIOtR DKS CONFUTS DE iSOO A 1878

^Les nams des metiibres qui ont concouru h la. dc^cision y sont, mentionnés.

[La minute esl sijurtiuc par le pré!>iiienï, Itj nippoiteur et le secrétaire. L'cx-

I pèdition des décisions est délivrée aux pîirLie.s intéressées par le secrétaire

> du tribuDal. Le mintbtredela juatice fuit transmetlre administrntivement

aux ministres expt'^diliofi des dtScisions dont l'exécution rentre dans leurs

Bttribulîons (art, !>)• — ^*^^ dccisioris du tribunal des conflits ne sont pai

susceptildes d'opposition (art, ÎO), — Sont applicables au tribunal des con-

fliU les iirticles HHei suivants du Code de procédure civile sur la police des

nudiencesiart. U;.

999. Nous donnons en note k en les puisant dans le savant rapport» déjà cité [n^ iVM], que s'est approprié, en 1879. Timportant avis du tribunal des conllits reproduit ci-dessous

* « Do ITIIO î'i 1>»U, lo nombre tnoyon des conflits d'tittiîbutîons nvait ùiù de 'îa à TtJ p!ir un. Sous la liestaumUon. In moyeiuK* /innu<?lle avait «Mè de 40. Mais, pour Tannùo lHi7 et les premiers mois do t8i«, le nombrô des conflits en matière électorale, soulevas par Inapplication d'une loi qui i»n tarda pas à être abroKÔe, s^Aiwit élevé à lû-i.Sous le gouvcnicmenl de Juillet, di^ 1830 à iH4(i (les statistiques orficietleu de.*^ travaux du conseil ne dépassent pas l'année 18l!>), le nombre tolnl îles tondits avail été de kifi, soit environ il par an. Ces conniLs avaient presque tous été élevés dans des litiges relatifs aux travaux publics et aux coni-s d'eau. Kn 18,>0 t;t 1Nr>i, le tribunirl des conflits» a été ^aisi de tU conflits; maiSt par suite de la suspension des flélais prononcée par hi bn un H mars 1841/ qui organisait le consei] d'Éltat, il a jujL^é eu rétttité les atlaireH introduites pen* dttnt trois années ; la moyenne s'est élevée h il par an. De t«Sa2 a IHiîr» (li statigliquo de ISi»^ à 1870 n'a pas été publiée), le total des coufîiis positifti n'a été que de 268, c'est-à-dire eu utoyenue de 19 par an. Uu lH septembre 1870 au mois d'août t87:i, la Commission provisoire cliar;>ée de rcmplacerle conseU d'État a jugé iî3 conflits, soit environ \'i. [►arannte- Depuis le rétablissement dulribunat de> conflits, a la lin de l'année lH72t jusqu'à la fin de l'année 1878. te tribunal a été .saisi de H8 coutlila, ce qui dotine une moyenne annuelle de Itl. Mais ce nombre aurait < lô gensibb^meot moiiulro si les événements de la guerre n'avaient pas f&it naître des questions nouvelles et si plusieurs conflits relatifs à des qucsiious identiques n'avaient été élevés au même moment devant les trî- I bunius.

m Si Ton rcchrrchc enfin le nombre des conflits positifs qui ont été con* I firmes et de ceux qui ont été annulés, on Lrouvt! les cbitfres suivants; i D€>puî9 le mois d'octobre !8iiH jusqu'au 1-' janvier 1847, sur 5i8 conflit» i éltivés, il y en a eu 8.ti confirmés iutf'gnilemout. i*ii coutlrmés en partît^ i et lS«t annules, dont 4i pour vice de forme. Du 7 mars 18fi0 au ±2 no* t vembre 1851. le tribunal des conflit? u slalm* sur H4 conflits: fit ont été t confirmés inlégralenieul. 17 conJîrmés en partie, ir» niinulés au fond, 8 I pour vice do forme. De 1852 à 18tUi» 9ri arrêtés do counils on été conflr- I mes intégralemeut, 4!l Pont été eu partie; IQI ont été annulés au fond t't ■ 22 pour vice de forme. De I87i à 1878, 57 çoidtitsont été validés intégrat leuienl, 7 partiellement; VJ ont été atinulés au fond et 4 pour vire lio I forme* La proportion des conflits annules au fond a été, dana cea diver-