LE COMMERCE DIPLOMATIQUE

chose que ce qui constitue le fond môme, robjct, la matière des fonctions et attributions des agents diplomatiques en mission permanente, ou temporaire. Le Commerce, ce sont les relations suivies, les communications entre les Etats; diplomatique, ce sont les relations suivies, les communications entre les Etats, par des mandataires investis de pouvoirs et porteurs d'instructions. Le Commerce diplomatique se compose donc de tout ce qui concerne le maniement proprement dit des affaires extérieures des Etats, la manière de traiter les affaires politi<ïues extérieures; de tout ce ijui regarde les modes solennels et indispensables des négociations. 11 est question, par exemple, dans le Commerce diplomatique, des agents de ce commerce, c'est-à-dire des mandataires envoyés ou constitués à l'extérieur pour la gestion des intérêts internationaux ; de leur classification ; de la condition légale des personnes diplomatiques, en général; des prérogatives et immunités dont jouissent ordinairement les agents diplomaticjues; des devoirs de ces agents en pays étranger; de leur position à l'égard des tierces Puissances; des différents ordres d'envoyés titrés; de l'établissement du caractère public des agents diplomati([ues; du rang des agents diplomatiques entre eux; des agents et commissaires envoyés à l'étranger pour certaines affaires d'un Etat ou d'un souverain ; de la suspension et de la fin des missions diplomatiques; des effets de cette suspension et de cette fin ; de la manière de négocier ;

préséance, et avec elles la lîosition personnelle des diplomates, ont perdu l'importance qu'elles avaient «utrefois. Il faut le ref^rctter, assurément, si, comme le dit le baron Charles de Marlens dans le cours de son ouvrage, et comme cela est tout A fait exact, le cérémonial concourt au maintien de l'ordre, comme symbole de subordination et de discipline, parle aux sens et prévient la familiarité. Mais l'auteur de la préface a eu tort de n'attribuer iju'à des causes d'ordre politique cette décadence de l'ancien prestij;e du cérémonial. S'il avait bieninterrnrcé les sociétés démf>craliqucs modernes, il aurait ti-ouvc la raison de celte décadence dans relTaccment du respect de l'autonté, dans le mépris de la hiérarchie sociale et dans la tendance des classes et des rangs A se confondre, (^e que je dis là n'est point le procès de la démocratie, le seul régime social qui soit équitable et rationnel : ce n'est que la critique de ses écarts.

10 l'histoire DIPLOMATigiJE

do la forme des négociations diplomati<[ucs; de la lany:ue diplomalique ; des diverses espèces d'actes diplomatiques; des congrès, des conférences, etc. (1)

L'Histoire diplomatique.

Envisagée comme un être abstrait, agissant dans l'espace et dans le temps, sous Tintluence de tendances déterminées et sous la direction de telle politique donnée, la diplomatie peut être étudiée historiquement. L'Histoire diplomatique a

(!) Voici, au hasard de la phinic, Tindicalion d'un certain nombre d'ouvrages relatifs à la Diplomatie, au Droit diplomatique, au Cérémonial public ^ ainsi qu'au Commerce diplomatique : Albcrlini, Dtoit diplomatique^ dans ses applications spéciales aux Républiques sud-américaines ; — Désiré Garcia de La Vcpa, Guide pratique des agents politiques] Cérémonial de la cour de Belgique; — l'ouvraj^e ilalicn intitulé: Droit diplomalique et juridiction internationale maritime^ etc., par Pietro Ksperson ; — /.c rfuide diplomatique. Précis des droits cl des fonctions des agents diplomatiques et consulaires, par le baron (^Ii. de Martcns, cinquième édition entièrement refondue par M. F. -II. GcITckcn; — Villefort, Privilèges diplomatiques; — Le comte dedarden. Le code diplomatique de V Europe;— Du même, Traité complet de diplomatie, — Roussel, Cérémonial diplomatique des cours de l'Europe ; — Ferd. Cussy, Dictionnaire ou Manuel lexique du diplomate et du consul; — Flassan, Histoire générale et raisonnée de la diplomatie française; — II. Meisel, Cours de style diplomatique : - DefTaudis, Questions diplomatiques, et particulièrement des travaux et de l'organisation du ministère des affaires étrangères; — Ch. Cialvo, Dictionnaire manuel de diplomatie et de droit international ; — Ernest Lchr, Manuel théorique et pratique des agents diplomatiques et consulaires. — II sera question plus tard des autres ouvrafçcs dont la lecture est indispensablemcnt nécessaire à l'instruction des jeunes j?ens qui se destinent à la carrière diplomalique, et qui se rapportent, soit au droit international positif européen, soit à riiistoire et à ses branches subsidiaires, soit i\ Ja conduite des négociations, c'est-à-dire à la marche A suivre dans la discussiim des intérêts entre les États, soit à l'art de composer et de rédiger les actes et otlices auxquels les rapports entre les Étals donnent lieu. Il y a aussi des journaux et des revues qui doivent être lus, parce qu'ils tiennent au courant des faits et des questions diplomatiques : le Mémorial diplomalique, par exemple ; la Bévue de droit international et de législation comparée ; le Journal du droit international privé ; la lievue générale de droit international public : lu lievue d'histoire diplomatique, etc. ],' Annuaire diplomatique et consulaire de la Ht'publique française donne des détails utiles sur l'organisation du personnel diplomatique français, et même du personnel diplomatique étranger accrédité en France.

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pour objet principal de faire voir comment, à la suite des grandes guerres, au moyen des négociations et des traités, s'est successivement formé, modifié, détruit et recomposé le système politique des nations civilisées, ou l'union virtuelle des Etats que lient entre eux des rapports de religion, de mœurs, de situation et des intérêts communs, union dont le but est d'établir une juste pondération entre les divers Etats et d'assurer à tous la paix et Tindépendance.

Toutes les parties du droit international, et en particulier la diplomatie, ont, en effet, une valeur, une signification historicfues, dont l'importance dépasse de beaucoup leur valeur rationnelle. Ainsi que l'a fait observer M. F. deWegmann, dans sa préface à la 4° édition du Guide diplomatique du baron Ch. de Martens, le droit de chaque époque est essentiellement, comme les faits mêmes qui le caractérisent, un produit de l'histoire antérieure , produit qu'on ne saurait comprendre et justifier aux yeux de la raison qu'en se plaçant au point de vue de cette époque. C'est ce qui explique pourquoi, bien que le droit international théorique soit fondé sur des principes naturels de justice trop souvent méconnus par le droit international pratique et sur les données que fournit l'étude abstraite de la nature humaine et du lien social, il est cpi)endant essentiellement progressif, par consé(fuent variable, non seulement quant aux formes sous lesquelles il se réalise, mais aussi quant au fond des idées reçues et des usages consacrés.

Depuis le xiu'^ siècle, auquel se ra])portont les premiers développements de la di|)Iomatie, mais surtout depuis le XV'' siècle, dans lequel tant d'événements mémorables préparaient les péripéties de la politique européenne, il est évident que la pratique des négociations et que la partie du droit des gens qui s'y rattache ont traversé bien des phases diverses et subi de nombreuses transformations. Quelle distance, par exemple, de Machiavel se rendant seul, à cheval, au lieu de sa mission, s'y logeant à ses frais comme le plus simple voyageur, et sollicitant de son gouvernement quelques secours

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p(5cuniaires pour subvenir, comme il le dit lui-même, à ses dépenses les plus nécessaires, à ce comte d'Estrade, ambassadeur de Louis XIV, entrant à Laliffye au bruit du canon et des fanfares, écrasant, par ses équipages, son cortège, ses costumes, tout ce que la riche aristocratie flamande pouvait déployer de luxe et de faste ! Et quelle distance aussi entre cet éclat officiel des ambassades du xvji® siècle et les allures modestes des ambassadeurs de notre temps, quoique la richesse publique et .privée des nations ({u'ils représentent ait peut-être décuplé depuis lors ! M. de Wegmann fait remarquer encore, avec à propos, que le droit des ambassadeurs n'a guère subi moins de modifications que le cérémonial. A peine reconnu au moyen âge dans ses principes les plus essentiels, il s'est élevé ensuite, surtout par la fiction de l'exterritorialité, et par celle de la représentation personnelle, à une exagération qui portait de graves atteintes aux droits absolus des Etals; puis il est retombé, de nos jours, dans des limites qui tendent à devenir de plus en plus étroites.

Un auteur contemporain a résumé avec une exactitude concise les dilTérentes épo({ues historiques de la diplomatie. C'est au moyen âge, dit-il, en Italie, que la diplomatie commença à ôtre prati(fuée et enseignée par des diplomates proprement dits : elle avait été jusqu'alors le patrimoine du haut clergé. La diplomatie, qui, jusque-là, avait naturellement participé de la simplicité et de la rudesse des temps, devint, à cette école des savants et des hommes d'Etat italiens, au premier rang desquels figure le célèbre Machiavel, un art plein de subtilités et de ruse, l'art de dissimuler caché sous le mas({ue de formes conventionnelles, et se lit l'instrument d'une poIiti(iue d'égoïsme et d'intrigue. Au xv*^ siècle, la chute de l'empire byzantin, l'invention de l'imprimerie et de la poudre à canon, la découverte de l'Amérique, la renaissancf des lettres et des beaux-arts, la fermentation à laquelle l'Europe fut «mi proie, donnèrent une nouvelle impulsion à la diplomatie. Les gouvernements se virent engagés dans des négociations continuelles, la plupart du temps trop compli-

l'histoibe diplomatique 13

quces pour être suivies par voie de correspondance, et rendant, par conséquent, indispensable l'envoi de délégués ou de ministres spéciaux. Dans le siècle suivant, les rois de France instituèrent dans l'intérieur du royaume les fonctions de ministre des affaires étrangères. Le cardinal de Richelieu passe pour avoir inauguré le système aujourd'hui universellement adopté d'entretenir des légations permanentes auprès des cours étrangères. A cette même époque, l'Europe occidentale envoya des ambassades dans des contrées qui jusquelà avaient été regardées comme en dehors de la sphère des nations civilisées, la Russie, la Perse, Siam, et les autres contrées de l'Extrôme-Orient. Enfin, la paix de Westphalie (1648), en faisant prévaloir la doctrine de l'équilibre européen, pour la conservation duquel les Etats se firent un devoir de se surveiller réciproquement, consacra définitivement l'usage des légations fixes, auquel il n'a plus été dérogé depuis lors(l).

Ce n'est que dans les Etats de l'Europe moderne, dit, de son côté, Eschbach, que l'art des négociations s'est détaché comme une branche distincte de la science ])olitique. Au moyen âge, la diplomatie, confiée aux hommes d'épée et d'église, était corruptrice et menteuse ; en France Louis Xï et en Espagne Ferdinand le Catholique furent les principaux patrons de cette diplomatie dont la devise était : celui qui ne suit ]>as dissimuler ne sait pas rcfjner. Vers le xv*^ siècle, elle fut encove une combinaison de ruses et de (inesses; mais, dès lors, elle prit soin de masquer ses manœuvres sous les apparences du droit. 11 en fut surtout ainsi sous les règnes de Charles-Quint et de Philippe IL Plus tard, sans jc^ter le masque de la légalité, elle cacha ses artifices sous un ton mondain, et ses intrigues sous les nuages d'une galanterie qui donne; un cachet tout particulier aux diplomates de Louis XIV. La Révolution française rompit brusquement avec les traditions du vieux régime diplomatique, et intro-

(1) Cil. Calvo, Le droit inlernalional théorique et pratique^ 18S0, Liv, VII, n»> 392, T. I, p. 455, i56, 4r>7.

14 l'office de la diplomatie

duisit dans les relations internationales un sans-façon que Napoléon P"* continua quelque peu, en le tempérant bientôt par la forme nwnarchique. A sa chute, la diplomatie des cours eut pour tâche princi[)ale de rétablir l'équilibre politique. Depuis lors, sa mission parut avoir été de maintenir la paix et d'imprimer le plus vif essor au commerce et à l'industrie des peuples (1).

L'Office de la Diplomatie.

L'oirice de la diplomatie, — en prenant ce mot dans le sens d'art des négociations, et aussi en considérant la diplomatie comme un être abstrait, — est d'assurer le bien-être des peuples, de maintenir entre eux la i)aix et la bonne harmonie, tout en garantissant respectivement la sûreté, la tranquillité et la dignité de chacun d'eux. « Concilier les intérêts des nations, telle est la noble mission d'un diplomate, qui ne doit avoir d'autre objet (|ue de cultiver les bonnes relations des Etats, ou de les rapprocher et de rétablir ces relations, si malheureusement elles se sont rompues (-1). »

Déterminer, à l'aide des rapports établis, les règles de conduite nécessaires aux droits et à la prospérité des Etals, et maintenir l'honneur des nations, tel est, en elîel, le champ ouvert à l'action de la diplomatie; mais, on doit le reconnaître, les diplomates ont très souvent été les instruments ou les complices de flagrantes iniquités politi([ues. Sans prétendre que la diplomatie ne soit que « l'art de coudre la peau du renard à celle du lion, quand celle-ci est trop courte, » il faut cependant ne pas perdre de vue que Vutile est, par la force des choses, le principal objectif de la politique et de son ins-

^1) Eschbach, Introduction yénérale à iétude du droit, 1856, p. 94, 9j.

(2) Noie de M. 1). José Fahio Mcljçar, ministre des relations extérieures du Pérou, adressée, le 12 juin 1S59, au ministre des relations extérieures de nolivie, au sujet de l'incidenl des éniijrrés boliviens et péruviens, et de la rupture des relations diplomatiques entre la Bolivie et le Pérou. Collection d'Uviédo, T. vu, p. 1G3.

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trument, la diplomatie (1); car, en général, de gouvernement à gouvernement il n'y a que des intérêts en présence.

Il n'est pas nécessaire d'avoir longtemps médité sur l'histoire politique des peuples, pour s'être convaincu que le jeu de ces intérêts, quelle ({ue soit leur tendance naturelle à se satisfaire directement et de vive force, commande une prudente réserve. Un prince ou un peuple, par exemple, qui se livre à des projets de conquête, ne s'avisera point d'envahir soudainement, à main armée, le territoire convoité. Il se préparera des alliances, il s'assurera que les Puissances rivales l'aideront ou le laisseront faire ; il faudra, de plus, qu'il ait réuni assez de soldats, qu'il ait assez perfectionné son armement, pour être à peu près certain d'être le plus fort. Comme l'a très bien écrit un sceptique anonyme, dans un ouvrage amer, c'est dans ces précautions premières, et dans les temporisations ((ui s'en suivent, que consiste généralement le respect des droits entre voisins. Les traités de paix et d'alliance durent aussi longtemps que les intérêts momentanés qui leur ont donné naissance. Dès qu'ils changent, on assiste aux évolutions ordinaires en pareil cas : la Puissance amie de la veille devient l'ennemie du lendemain; les Etats s'éloignent, se rapprochent, se groupent les uns les autres dans des proportions différentes, qui varient de jour en jour. C'est à préparer ces changements d'attitude que s'emploie avantageusement l'ofTice de la diplomatie : elle fournit des prétextes. Par les formes de la procédure diplomatique, elle légitime les actes quelconques ; elle conduit graduellement à des résultats qui ne paraissent plus étonnants, grâce à l'enchaînement des écrits qui ont précédé. L'ne prétention se produit sous la forme d'une plainte; la plainte se change en grief; on passe du 'tnemorandum à la circulaire, au manifeste, à Vultimatum et au canon. Tout cela s'est accompli en peu de temps, et l'on est resté dans les règles. En somme, dans les

(1) S'adrcssant à son fils Eric, le chancelier Oxenstiern disait: « Dans les cas douteux, riiomme privé doit pencher pour le parti le plus honorable, mais riiomme d'État pour le parti utile. »>

IG l'office de la diplomatie

temps calmes, laction diplomatique est le plus ordinairement un jeu d'adresse et d'esprit, un échange poli de quelques généralités politiques, de quelques desseins d'avenir. Lorsque l'horizon s'assombrit, la mission du diplomate est de tempérer les événements, de détourner les premiers eiïets de la colère et delà vengeance de nation à nation.

Ce jugementcst juste, il défîelesdémentis derhistQire,mais il semble avoir plutôt en vue la diplomatie du passé. « Je vois rire, — disait Vattel, — de prétendus grands politiques, qui mettent toute leur subtilité à circonvenir ceux avec qui ils traitent... Loin de rougir d'une conduite si contraire {i réquité, à la droiture, à l'honnêteté naturelle, ils s'en font gloire et prétendent mériter le nom de grands négociateurs. Jusques à quand les hommes publics se glorifieront-ils de ce qui déshonorerait un particulier? L'homme privé, s'il est sans conscience, rit aussi des règles de la morale et du droit; mais il en rit sous cape: il lui serait dangereux et préjudiciable de paraître s'en moquer. Les puissants abandonnent plus ouvertement l'honnête pour l'utile. Mais il arrive souvent, pour le bonheur du genre humain, que cette prétendue utilité leur devient funeste, et même entre souverains la candeur et la droiture se trouvent être la politicfue hi plus sûre (1). » La politique et la diplomatie modernes semblent avoir profité en partie de l'enseignement de Vattel.

Au XVI* siècle, Machiavel pouvait écrire, sans froisser la susceptibilité des hommes de son temps : « Il faut qu'un prince sache agir à propos en béte et en homme. Il tâchera d'être tout à la fois renard et lion ; car, s'il n'est que lion, il n'apercevra pas les pièges ; s'il n'est que renard, il ne se défendra point contre les coups. Ceux qui s'en tiennent tout

simplement à être lions sont très mal habiles Un prince

bien avisé ne doit point accomplir sa promesse, lorsque cet accomplissement lui serait nuisible, et que les raisons qui l'ont déterminé à promettre n'existent plus Au surplus,

(1] Vattel, Le droil des gens^ 18C3, édition annotée par Piadici'-Fodéré, Liv. II, Chap. xii, § 173, T. ii, p. IGO, 161.

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dans les actions des hommes, et particulièrement des princes, qui ne peuvent être scrutées devant un tribunal, ce que Ton considère, c'est le résultat. Le vulgaire est toujours séduit par l'apparence, et le vulgaire ne fait-il pas le monde (1) ?» De nos jours, la politique machiavélique serait écrasée sous le mépris de Topinion, dont les pouvoirs publics sont les justiciables. On comprend, aujourd'hui, — si l'on ne s'y conforme pas toujours, — que la justice et la bonne foi doivent être la base de la diplomatie, et que l'adresse n'est permise que pour écarter les occasions de rupture entre les États.

Pour être complètementéquitable, il faut donc reconnaître, avec M. Rolin-Jaequemyns (2), que l'action diplomatique tend, de nos jours, à répondre à des besoins d'un ordre plus élevé que l'utile. C'est ainsi qu'on a vu, dans la seconde moitié du xix* siècle, la diplomatie chercher à tracer quelques règles générales dictées par un esprit d'humanité et de justice, et allant au-delà des nécessités politiques du moment : telles que les règles de droit maritime arrêtées par le congrès de Paris, en 1856, les conventions de Genève et de Saint-Pétersbourg, les règles de neutralité du traité de Washington, etc.; faire entrer dans le domaine du droit international positif un nombre croissant de relations qui jusque-là relevaient du droit national : telles que les traités de commerce et de navigation, les conventions consulaires et leurs stipulations concernant les droits réciproques des nationaux, les traités de naturalisation, d'extradition, d'exécution des jugements à l'étranger, les conventions monétaires, postales, télégraphiques, les conventions pour la construction ou l'exploitation des chemins de fer internationaux, les conventions pour la protection de la propriété intellectuelle, le code commercial des signaux maritimes destiné à l'usage des bâtiments de toutes les nations, etc., etc.; enfin obtenir le règlement des

(1) Œuvres politiques de Machiavel^ Le Prince, iraduclion Périès, édition Cliarpentier, p, 74, 75, 77.

(2) Revue de droit international et de législation comparée, y» année, p. 463 et suiv.