AVANTAGES DES MISSIONS PERMANENTES

de Garden a fait l'observation qu'en devenant permanentes, les missions diplomatiques ont placé dans toutes les capitales, en présence les uns des autres, les envoyés de toutes les Puissances, et ont ainsi fait naître une diplomatie d'un genre nouveau, toujours animée, toujours vivante, revêtant des apparences diverses, suivant la nature des intérêts qu'elle poursuit et selon la position et le caractère des souverains et de leurs agents (1).

Il n'est pas sans intérêt de constater que Grotius était peu favorable aux missions permanentes : « On est, disait-il, tout à fait fondé en droit pour refuser d'admettre les missions permanentes, qui sont, de nos jours, en usage, et dont le peu d'utilité est démontré par la pratique des temps anciens, auxquels elles étaient inconnues (2). » Que les missions permanentes aient été inutiles dans les temps anciens, où le but que se proposait exclusivement la politique des peuples était la guerre, la conquête, l'asservissement des vaincus : rien n'est plus exact; mais c'est dans la direction de la paix que s'oriente surtout l'esprit des nations modernes, malgré les trop fréquentes et désastreuses perturbations que cette orientation subit. Or, si, de nos jours, la paix est l'objectif, au moins idéal, des peuples, « il est nécessaire, ainsi que le dit Vattol, que les nations traitent et communiquent ensemble, pour le bien de leurs affaires, pour éviter de se nuire réciproquement, pour ajuster et terminer leurs difTérends. Et comme toutes sont dans l'obligation indispensable de se prêter et de concourir à ce qui est du bien et du salut communs, de se ménager les moyens d'accommoder et de terminer leurs diiïércnds, et que chacune adroit à tout ce qu'exige sa conservation, à tout ce qui peut

rations de M. Pachéco de leur opportunité constante et de leur solidité. Le président actuel, M. de Piérola, est revenu à l'ordre de choses antérieur au décret de 1876.

(1) De Garden, Traité complelde diplomatie^ 1833, Introduction, T. i, p. 3 et 4.

(2) Grotius, Le droit de la guerre et de la paix^ traduction française et annotations de Pradier-Fodéré , 1H67, Liv. ii, Chap. xviii, §3, n» 2, T. ii, p. 329.

DROIT d'envoyer DES AGENTS DIPLOMATIQUES 217

contribuer à sa perfection, sans faire tort aux autres, de même qu'aux moyens nécessaires pour remplir ses devoirs, il résulte de tout cela que chaque nation réunit en elle le droit de traiter et de communiquer avec les autres, et l'obligation réciproque de se prêter à cette communication, autant que l'état de ses affaires peut le lui permettre (1). » Ce besoin tout moderne d'envoyer et d'entretenir auprès des gouvernements étrangers des agents chargés de représenter leur pays et leur gouvernement, pour l'ensemble des relations mutuelles, et dans le but autant de la plus prompte expédition des affaires internationales que du maintien d'une bonne entente constante et d'une surveillance réciproque, est devenu tellement impérieux, l'usage d'accréditer à l'étranger des missions permanentes est entré si profondément dans la pratique des États, que l'envoi ou le maintien de représentants réguliers est considéré comme un signe de paix et d'amitié, le rappel de ces représentants comme un signe de désaccord et d'hostilité (2).

A qui appartient le droit d'envoyer des agents diplomatiques.

Il est donc certain que, s'il est un droit naturel, c'est le droit de représentation diplomatique, de légation, d'ambassade, c'est-à-dire le pouvoir incontestable et reconnu, pour tout Etat indépendant, d'avoir des représentants auprès des I^uissances étrangères. Ce droit des États est fondé sur leur indépendance. 11 procède du droit de souveraineté. C'est une application de la souveraineté des Etats à leurs relations extérieures.

Le droit de représentation diplomatique, de légation, d'ambassade, est actif ou passif.

Le droit d'ambassade ac(i/ est celui qu'a tout État indé-

^1) Vattel, Le droit des gens^ édition annoléc par Pradier-Fodéré, 1863, Liv. IV. Chap. v, § à5, T. m, p. 216, 217.

(2;.V'oir: Funck-Brentano et Albert Sorel, Précis du droit des grcn*, LS 77, p. 58, 59.

218 DROIT d'envoyer des agents diplomatiques

pendant, en sa qualité de personne souveraine, d'envoî/er des ministres publics pour le représenter et lui servir d'intermédiaires dans ses relations avec d'autres États.

Le droit de recevoir ces ministres est le droit d'ambassade jmssif.

Le droit d'envoyer des ministres publics, des agents diplomatiques, n'appartient qu'aux Etats indépendants, aux Etats souverains dont l'indépendance est universellement reconnue et dans la mesure de leur souveraineté, aux États qui sont en possession du droit de la guerre, de la paix et des alliances. Eux seuls, par leurs gouvernements respectifs, peuvent conférer à ces envoyés le caractère ofïîciel. Aucun sujet, quelque considérables que soient, d'ailleurs, son importance et ses prérogatives, ne jouit d'un droit analogue.

Si l'indépendance souveraine constitue seule le droit d'envoyer des agents diplomatiques à l'extérieur, si le droit d'ambassade actif est la prérogative de tout Etat indépendant et souverain, c'est donc à tort qu'on a contesté le droit d'ambassade à de petits Etats. L'étendue des États, la force, la richesse, peuvent varier, mais le caractère de la souveraineté donne à tous les mêmes droits, la môme indéi)endance. Contester à un souverain quelconque le droit d'ambassade, c'est lui faire injure, car c'est refuser de rcconnaitre son droit môme de souveraineté (lî.

(1) « Tout petit prince a des ambassadeurs, » ou plutôt a le droit de traiter par l'organe de ministres publics. Ce droit, qui est incontestable en théorie, mais n'a pas toujours été pratiqué en fait, est justifié tians les termes suivants par les auteurs de la nouvelle édition du Dictionnaire de Hrillon, au mot Amhn^sadeur^ cités par Merlin : «« S'il y avait un conj^^rès jfénéral, le plus petit j)rincc aurait le droit d'y députer, comme dans les Kt^its démocratiques le moindre père de famille a sa voix, aussi bien que le puissant et le riche. Que le prince qui a une armée de cent mille hommes soit, à l'égard de l'Europe, ce qu'est dans nos provinces le particulier jouissant de cent mille livres de rente; que la fortune et le pouvoir décident les rangs et la considération, c'est un fait; faut-il en conclure qu'il ne reste pas aux faibles la faculté de parler et de se faire représenter ? » Voir: Merlin, Uéperloire, v* Minisire public^ Sect, ii, § 1.

JOUISSANCE DU DROIT d'aMBASSADK 219

Les États mi-souverains et les États protégés jouissent-ils du droit d'ambassade? — Et les États tributaires?

On demande si le droit d'ambassade actif appartient aux Etats mi-souverains ?

Les Etats mi-souverains sont ceux qui dépendent d*autres Etats pour rexercice de certains droits essentiels à la perfection de la souveraineté, mais qui, d'ailleurs, restent dans une certaine mesure autonomes. La notion de ces Etats se confond avec celle des Etats protégés, puisque les États protégés peuvent être réduits à la situation d'États mi-souverains par la nature de la protection (1).

(1) Il faut remarquer que le prolecloral proprement dit, \e protectorAt que visaient les anciens maîtres du droit international, le profec <o rai dont parlaient Grotius et Vattel, n'est point le protectorat de la politique et de la science contemporaines. Il existe, en effet, une forme classique du protectorat et une forme, si l'on pouvait s'exprimer ainsi, romantique. Le vrai protectorat est le protectorat classique, qui suppose deux États d'importance inégale, mais de civilisation sensiblement égale. L'État fort promet au faible son appui, sa protection contre les dangers auxquels il peut être exposé; en retour, cette situation lui procure un supplément d'influence auquel il n'est pas indifTérent, et, parfois, l'avantage plus matériel d'un tribut, ou de la disposition de forces auxiliaires en cas de besoin. Bien qu'il soit astreint A certains devoirs conventionnels envers son protecteur, l'État protégé n'en reste pas moins souverain, et, conséquemment, à moins de clause formelle, il conserve la jouissance et l'exercice du droit de représentation diplomatique. (Voir: Pradier-Fodérc, Traité de droit international pablicy européen et américain^ n<»* 95 et sùiv., T. i, p. 184 à 19 i.) Le fait d'être soumis à un protectorat proprement dit n'entraîne pas nécessairement, en effet, la perte de la pleine souveraineté. Quanta l'autre espèce de protectorat^ d'origine relativement récente, elle est née de la fièvre d'expansion qui agite, de nos jours, les États européens.Cest une Puissance civilisée qui se présente, et, en réalité, s'impose à un peuple moins civilisé, comme tutrice, institutrice, guide, pour lui faciliter son entrée dans la communauté internationale, en se chargeant de ses relations avec les peuples étrangers. L'État protecteur promet de défendre l'État protégé contre tout danger extérieur, et se charge de le faire avancer peu à peu dans la voie du progrès, jusqu'au moment où il jugera l'occasion o|)portune pour l'absorber entièrement, car cette forme hypocrite de la protection sert ordinairement d'acheminement à l'annexion, à l'incorporation. Cette sorte de protectorat impliquant essentiellement pour TKtat protecteur la charge des rapports internationaux concernant son protégé, le droit de représentation diplomatique est transféié

220 JOUISSANCE DU DROIT d' AMBASSADE

Ici l'on se trouve en présence de la diversité. D'abord, on n'est pas d'accord sur les termes. On appelle indifTéremment les Etats mi-souverains des Etats dépendants, tributaires (ce qui est inexact), vassaux, de second ordre, des quasi-royaumes, et leurs chefs monarchiques des princes sujets. Sir Travers Twiss les qualifie d' a États jouissant d'une indépendance conventionnelle; » Hall, d' a États imparfaitement indépendants, » L'Etat dont ils dépendent est dit, soit suzerain, soit protecteur. Au fond, on enseigne que TEtat mi-souverain est en principe indépendant à l'intérieur ; qu'il peut, toutefois, ne pas Tètrc, mais que c'est dans les relations extérieures que sa subordination se manifeste principal 3ment ; que, cependant, le droit de légation et celui de conclure des traités de toute nature peuvent lui être reconnus, sauf l'exercice d'un droit de veto par l'Etat dont il dépend, mais que, dans la règle, l'Etat mi-souverain n'a j)as le droit de légation. Ce qui ejcplique cette diversité d'aflirmations, c'est que le plus ou moins de dépendance se détermine par la teneur des obligations conventionnelles que l'Etat mi-souverain a contractées. Or, la dépendance touche plus ordinairement les droits de souveraineté extérieure, dont l'exercice appartient

de ce dernier au protecteur, lequel prend la place du protcfçé pour tout ce qui concerne le commerce des États entre eux. L'État protecteur a dès lor» comme une double personnalité internationale. De parcils/jrofeciorc'it* comportent donc un abandon complet de la souveraineté extérieure du protégé entre les mains du protecteur; le protépé ne peut avoir, désormais, d'autre représentation diplomatique que celle de son protecteur, et doit s'en remettre à lui du soin de négocier pour son compte avec les Puissances étrangères. Mais, il faut bien le dire, si les auteurs qui suivent le courant des idées du jour sont très favorables à cette forme nouvelle du protectorat, si opposée à Tacceplion naturelle et primitive du mot, ils sont loin de s'entendre sur la nature et les caractères précis de cette combinaison, (^e qu'il y a de certain, c'est qu'il n'y a pas de type absolu de proleciorai, soit proprement dit, soit nouveau, et que les relations entre l'Ktat protégé et l'Klat protecteur varient à l'infini, suivant les stipulations des traités qui sont la charte des /)ro Perfora f*. Pour déterminer les effets d'un prolectoml quelconque, ce n'est donc que le contrat constitutif de celui-ci qu'il faut consulter, en ne prenant en considération que ses dispositions expresses, car la renonciation au droit de souveraineté est chose trop grave pour qu'on puisse l'admettre par voie d'induction.

JOUISSANCE DU DROIT d'aMBxVSSADE "221

en tout ou en partie à l'Etat dominant. La mi-souveraineté en vertu de laquelle un Etat a le droit d'intervenir dans le gouvernement intérieur, ou dans les relations extérieures d'un autre État, est susceptible de restrictions plus ou moins étroites, qui sont réglées conventionneliement. L'étendue du droit d'ambassade ou de légation appartenant à des États mi-souverains dépend donc de la nature de leurs rapports particuliers avec l'État supérieur sous la protection duquel ils sont placés, rapports particuliers qui reposent généralement sur les traités. Il est naturel, dans tous les cas, qu'ils puissent entretenir auprès du gouvernement de l'État dont ils dépendent des agents dépourvus de caractère diplomatique, mais inviolables.

C'est ainsi, par exemple, que le traité conclu à Kainardji, en 1774 (1), accordait aux États mi-souverains de Moldavie et deValachie le droit d'envoyer des chargés d'alTaires de communion grecque, pour représenter leurs intérêts auprès du gouvernement de Gonstantinople. Ces représentants étaient considérés comme personnes placées sous la protection du droit des gens, c'est-à-dire à l'abri de toute violence. La cou: vention signée à Paris, le 19 août 1858, entre la France, l'Autriche, la Prusse, la Russie, la Sardaigne et la Turquie, pour l'organisation des Principautés-Unies de Moldavie et de Valachie, avait établi que les hospodars se feraient représenter auprès de la cour suzeraine par des agents nés moldaves ou valaques, ne relevant d'aucune juridiction étrangère et agréés par la Porte (art. 9). Quant à la représentation des Principautés-Unies auprès des autres gouvernements, elle ne devait appartenir qu'à la Porte Ottomane, qui seule pouvait exercer

(1) Le traité de Kainardji (Koutchouk) a été conclu, en 177$, par le sultan Abdoul-Hamid et l'impératrice de Russie Catherine H. Ce traité ouvrit la mer Noire à la Russie. La Porte s'étant cni^aKée, par ce traité, à protéger dans ses États la religion chrélicnnef la Russie s*est appuyée sur cette clause pour s'arroger, à Constantinople, un droit de surveillance, qui a été le point de départ de la guerre d'Orient, et des difficultés qui ont surgi depuis celte guerre.

252 JOUISSANCE DU DROIT d'aMBASSADE

ainsi le droit d'ambassade actif. C'est ce qui avait également lieu à l'égard de la principauté de Serbie (1).

Il en est de même pour l'Egypte : les traités ne lui ont attribué que la souveraineté interne limitée; la souveraineté externe a été réservée à la Turquie.

Quant aux Etats tributaires, il n'y a pas de raison pour refuser de leur reconnaître le droit d'envoyer des agents diplomatiques. La circonstance qu'ils payent un tribut n'empêche pas, en effet, qu'il soient considérés comme souverains (2).

Le droit d'ambassade actif appartient-il à un État uni à d'autres par un lien fédéral ? — 1» Système d'États confédérés.

Les Etats qui sont unis ensemble par un lien fédéral forment, ou un système d'Etats confédérés, ou un Etat fédéral.

Un système d'Etats confédérés est comme une société, une association d'Etats indépendants, d'Etats souverains, qui ne

(1) Le congrès de Berlin, qui s'est réuni à l'occasion de la dernière guerre iurco-russe (1877-1878), a eu pour résultats les changements suivants dans la carte politique de l'Europe orientale et de l'Asie : la Roumanie, la Serbie, le Monténégro, ont été déclarés indépendants. Une partie de la Koumélie a été créée province autonome; la Bulgarie, principauté tributaire; la Bosnie, la Croatie et l'Herzégovine ont été soumises à l'occupation autnchienne ; la Roumanie, la Serbie et le Monténégro ont obtenu une certaine extension de territoire ; la Russie a i^couvré certaines positions sur le Danube, qui lui avaient été enlevées par le traité de Paris, en 1856, et qui avaient été données à la Roumanie; les Anglais se sont établis dans Ttle de Chypre, et les Russes dans une portion de l'Arménie. La Turquie a été dépecée ainsi, dans un temps où, cependant, on nie le droit de conquête, et où l'on proclame le principe de non-intervention. On sait que la Serbie a été érigée en royaume le 6 mars 1882 ; la Roumanie l'avait été le 14/26 mars 1881.

^2) La souveraineté, dit Merlin, n'étant incompatible, ni avec une alliance inégale ni avec un traité de protection, un État qui a contracté une semblable alliance ou un tel traité, ne perd, ni par l'une, ni par l'autre, le droit d'entretenir des relations et de communiquer avec les autres Puissances, soit en leur envoyant, soit en recevant de leur part des ministres publics. Voir : Merlin, Réperloire^ v« Minisire public, Sect. ii, § iv. Quant à une nation qui se gouverne elle-même, sans dépendance d'aucun étranger, elle ne perd pas sa qualité de souveraine par cela seul qu'elle est tributaire d'une autre : le tribut prouve la faiblesse, mais il n'exclut pas la souveraineté.

JOUISSANCE DU DROIT D'aMBASSADE 223

reconnaissent pas une autorité suprême et commune. Cette manière d'ôtre des États porte aussi le nom de Confédération. Chacun des Pîtats associés conserve le principe de sa souveraineté, le droit de se gouverner par ses lois particulières. Il n'y a pas de pouvoir exécutif commun ayant le droit d'imposer ses décrets, et en rapport direct avec les citoyens des États. Chaque État associé s'oblige seulement à faire exécuter dans l'intérieur de ses limites propres les résolutions générales délibérées en commun, sur certaines questions et concernant certains intérêts spéciaux. Ainsi donc, dans le système d'Étaîs confédérés, chaque État conserve l'exercice de sa souveraineté intérieure et extérieure. 11 est tenu, il est vrai, d'exécuter les décisions d'intérêt général prises par l'association des Etats, conformément au pacte qui réunit les confédérés, mais ces décisions ne peuvent être appliquées, dans chacun de ces États associés, que par l'action du gouvernement local de cet État, et en vertu de sa propre autorité. Chacun des confédérés est tenu à l'observation des mesures arrêtées en communales décisions prises par le corps fédéral ne sont transformées en lois que par le gouvernementlocal de chaque État.Telle étaitl'antique ligue achéenne ; telles étaient la plupart des confédérations anciennes. Dans les temps modernes on peut citer comme exemple la Confédération germanique, telle qu'elle était constituée avant la paix de Prague de 18GG. Le droit d'ambassade actif appartient, dans ce système, à chacun des États confédérés, puisque chacun de ces États continue de constituer une société politique indépendante et ne perd pas sa propre autonomie. Un système d'États confédérés ne diffère guère d'une alliance ordinaire entre un certain nombre d'États indépendants, que par l'intention de perpétuité, et comme un tel lien n'enlève pas aux alliés leur personnalité juridique, il en résulte que, sauf les dispositions du

Sur les États mi-souverains, protégés, tributaires, vassaux ou feudataires, voir : Pradier-Fodcrc^, Truite de droit international public, européen et américain, n°^9'k, 95, 109, 110, T. i, p. 176 et suiv., 184 et suiv., 194, 19a et suiv.

224 JOUISSANCE DU DROIT d' AMBASSADE

pacte d'union, chacun des Etats peut librement exercer ses droits de souveraineté dans les relations avec les autres États étrangers.Mais, d'un autre côté, comme la confédération constitue, elleaussi, un être juridique distinct desautres personnalités qui ont concouru à sa formation, le droit d'ambassade actif doit appartenir à Tautorité qui la représente, pour les affaires concernant l'intérêt commun des confédérés, en laissant chacun de ces derniers exercer ce droit pour les affaires qui le regardent spécialement.

C'est ce qui a eu lieu dans l'ancienne Confédération germanique, telle qu'elle fut constituée en 1815. Cette confédération était un système d'États confédérés, une confédération proprement dite. Le droit d'ambassade actif compétaità chaque État, et, en même temps, à la Diète. Mais, dans le fait, la Diète n'a jamais entretenu de mission permanente : une seule fois elle envoya un ministre en mission extraordinaire, M. le baron de Beust, qui représenta la Confédération dans les conférences tenues à Londres pour la question entre l'Autriche, la Prusse et le Danemark, à propos dos duchés du Schleswig et du Holstein.

2» État fédéral ou fédératif .

Dans l'État fédéral, ou fédératif, qu'on nomme aussi, parfois, Étsit composé, il y a également une réunion, une association d'États, mais d'États soumis à un gouvernement fédéral suprême. Il y a un gouvernement commun établi par le pacte d'union, et ce gouvernement est souverain, dans la sphère de ses attributions, pour agir directement, non seulement sur les États qui s'associent, mais encore sur les citoyens de chacun deux. Par l'institution de cepouvoir exécutif suprême et central il y a une souveraineté nouvelle.

Ainsi, dans l'État fédéral, ou fédératif, ou État composé, le gouvernement fédéral est souverain. Dans la sphère de ses attributions il agit sur les États membres de l'association, et directement sur les citoyens de chacun de ces États, dont

JOUISSANCE DU DROIT d'aMBASSADE 225

la souveraineté particulière se trouve ainsi diminuée. L'État composé est seul une Puissance souveraine. On voit la différence qui existe entre ces deux manières d'être d'Etats unis ensemble par un lien fédéral : dans le système d'Etats confédérés, les divers Etats alliés conservent leur pleine souveraineté sous tous les rapports, et n'obéissent aux décisions du pouvoir fédéral qu'autant qu*ils s'y sont soumis volontairement; tandis que dans l'Etat fédéral, ou composé, les divers corps qui le constituent ont cessé d'être entièrement souverains.

La Suisse, la Fédération Argentine, les États-Unis d'Amérique, offrent des exemples d'États composés.

La souveraineté externe dans ces États étant absorbée par le gouvernement fédéral suprême, c'est à lui seul qu'est ordinairement attribué le droit de représentation à l'extérieur, à lui seul qu'appartient le droit d'ambassade actif.

Ainsi, en Suisse, d'après la constitution fédérale du 29 mai 1874, les cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n'est pas limitée par la constitution fédérale, et, comme tels, ils exercent tous les droits qui ne sont pas délégués au pouvoir fédéral (art. 3). La confédération (l)a seule le droit de déclarer la guerre et de conclure la paix, ainsique de faire avec les États étrangers des alliances et des traités, notamment des traités de douanes et de commerce (art. 8). Exceptionnellement, les cantons conservent le droit de conclure avec les États étrangers des traités sur des objets concernant l'économie politique, les rapports de voisinage et de police; néanmoins, ces traités ne doivent rien contenir de contraire à la confédération ou aux droits d'autres cantons (art. 9). Les rapports officiels entre les cantons et les gouvernements étrangers, ou leuTS représentants, ont lieu par l'intermédiaire du conseil fédéral. Toutefois, les cantons peuvent correspondre directement avec les autorités inférieures et les employés d'un État

(1) On remarquera que, bienqu'elle soit aujourd'hui un État fédératif, la Suisse a conservé le nom de Confédération^ sous lequel elle était désignée autrefois, parce qu'elle a été dans le passé un système d'États confédérés.

226 JOUISSANCE DU DROIT d'aMBASSADE

étranger, lorsqu'il s'agit d'objets relatifs à la police, à des rapports de voisinage, ou concernant l'économie politique (art. 10).

Le conseil fédéral exerce l'autorité directoriale et executive supérieure de la confédération ; il est composé de sept membres (art. 95). Il examine les traités des cantons entre eux, ou avec l'étranger, et il les approuve, s'il y a lieu; il veille aux intérêts de la confédération au dehors, notamment à l'observation de ses rapports internationaux, et il est, en général, chargé des relations extérieures; il veille à la sûreté extérieure de la Suisse, au maintien de son indépendance et de sa neutralité (art. 102, n" 7, 8 et 9), etc.

La Fédération Argentine, qui est, après le Brésil, l'État le plus considérable de l'Amérique méridionale, forme une république représentative, un Etat composé. Les quatorze provinces qui la constituent (plus trois territoires), sont souveraines quant à leur administration intérieure. Aux termes de la constitution fédérale rédigée en 1853, mais réformée en 1860, dans un esprit décentralisateur, et en 1866, le gouvernement fédéral est chargé et obligé d'assurer ses relations de paix et de commerce avec les Puissances étrangères, par le moyen de traités conformes aux principes de droit public établis dans la constitution. Le a président de la nation argentine » nomme et révoque les ministres plénipotentiaires et les chargés d'affaires, d'accord avec le sénat; il conclut et signe les traités de paix, de commerce, de navigation, d'alliance, de limites et de neutralité, les concordats et les autres négociations requises pour le maintien des bonnes relations avec les Puissances étrangères ; il reçoit les ministres de ces Puissances et admet leurs consuls. Quant aux provinces, elles conservent tout le pouvoir qui n'a pas été délégué par la constitution au gouvernement fédéral ; elles se donnent leur constitution propre; elles peuvent conclure des traités particuliers ayant pour objet l'administration de la justice, des travaux d'utilité commune, des intérêts économiques, en les portant à la connaissance du congrès fédéral ; mais

JOUISSANCE DU DROIT d'aMBASSADE 227

elles ne peuvent conclure des traités particuliers de caractère politique, ni nommer ou recevoir des agents étrangers.

Suivant la constitution fédérale des États-Unis d'Amérique, aucun Etat ne peut contracter, sans le consentement du congrès, ni traité, ni alliance, ni confédération : c'est le président des Etats-Unis qui a seul le pouvoir de faire des traités, de l'avis et du consentement du sénat, et de nommer, avec Tavis et le consentement du môme corps, les agents diplomatiques et les consuls.

Ainsi donc, lorsque les Etats rattachés à d'autres par un lien fédéral ont pour leurs intérêts politiques un centre commun d'autorité, investi du pouvoir législatif pour tous les Etats formant par leur ensemble l'Etat composé ; lorsqu'il existe un corps chargé d'agir pour cet Etat composé et de le représenter, ce corps peut seul avoir des relations avec les Puissances étrangères, et, par suite, c'est à lui seul qu'appartient le droit d'ambassade. Chaque Etat romprait l'unité, en entretenant des relations pour son compte avec les Puissances étrangères (i).

(1) La Confédération de T Allemagne du Nord, organisée par la constitution fédérale de 1867, formait une confédération d'une espèce particulière. Elle réunissait les caractères d'une confédération proprement dite et d'un État fédératif, ou composé. C'était une confédération proprement dite, car les États qui la composaient avaient conservé leur personnalité ; ils avaient conservé chacun le droit d'ambassade actif, pour les matières qui les concernaient eux seuls ; mais ce n'était que le droit d'envoyer des ministres plénipotentiaires en mission extraordinaire. C'était un État fédéral, ou composé, car la présidence de la Confédération de l'Allemagne du Nord était attribuée à la couronne de Prusse, qui avait le droit, en cette qualité, de représenter la Confédération même dans les relations interna- ' iionales, de déclarer la guerre en son nom, de conclure les alliances et les autres traités avec les États étrangers, d'accréditer et de recevoir des agents diplomatiques en mission permanente.

La nouvelle constitution de l'empire d'Allemagne confie à l'empereur la nomination des ministres publics, mais n'abroge pas le droit d'ambassade des États particuliers, à l'égard des matières qui les concernent seuls. Il est vrai que ce droit est fort restreint par l'extension considérable de la compétence de l'empire. Ainsi, l'empereur d'Allemagne représente l'empire dans les relations internationales ; il accrédite et reçoit les envoyés diplomatiques ; mais les États qui composent l'empire n'ont pas perdu leur

A qui le droit d'ambassade actif

appartient-il, dans les États qui sent unis ensemble

sous un souverain commun ?

Pour déterminer à qui doit appartenir le droit d'ambassade actif, dans les États unis ensemble sous un souverain commun, il faut distinguer s'il s'agit d'une union personnelle, d'une union réelle ou d'une union incorporée.

h'union personnelle supposant deux États qui se gouvernent chacun par ses propres lois, qui ont chacun son organisation distincte, qui sont tous deux indépendants, mais qui sont unis dans la personne du prince, en sorte qu'il y a un seul prince pour les deux États, chacun de ces États, restant personne internitionale, exerce, en principe, séparément le droit d'ambassade. Dans Vunion réelle, deux ou plusieurs États ayant des lois fondamentales et des institutions politiques distinctes, une souveraineté intérieure séparée, sont unis ensemble par un lien indissoluble sous la même dynastie. Dans cette manière d'être, la souveraineté extérieure de chaque État est absorbée par la souveraineté générale de la communauté, qui, étant seule personne internationale, a seule le droit d'ambassade (la Suède et la Norvège, par exemple, r Autriche-Hongrie) . L'union incorporée présente un seul État soumis à la même couronne et ayant le même parlement, quoique chacun des royaumes qui le composent conserve

droit de légation, de telle sorte qu'il existe simultanément un droit de légation de l'empire et un droit.de légation des États, ces derniers pouvant même avoir des représentants diplomatiques les uns chez les autres, ce dont ils s'abstiennent généralement. Le droit de légation appartenant aux États est exercé surtout par la Bavière, qui accrédite des agents auprès du Saint-Siège, de T Autriche- Hongrie, de l'Italie, de la France, de la Russie, de la Suisse et de la Belgique, ainsi qu'à Berlin, Dresde, Stuttgard, puis, dans une mesure plus restreinte, par la Saxe royale, le Wurtemberg, le grand-duché de Bade et un petit nombre d'autres États. La plupart des États allemands sont reprjjsentés auprès de la cour de Prusse. Les agents diplomatiques de la Bavière sont appelés A remplacer les agents de l'empire empêchés. Voir : Rivier, Principes du droit des gens, 1896. T. i, p. 439 et suiv.

JOUISSANCE DU DROIT D'aMBASSADE 229

dans beaucoup de cas des lois particulières et une administration spéciale (par exemple, le royaume-uni de Grande-Bretagne et d'Irlande). Il n'y a encore là qu'une seule personne internationale et c'est à elle seule que le droit d'ambassade appartient (1).

Le droit d'envoyer des ministres plénipotentiaires appartient-il à des vice-rois, ou à des gouverneurs de provinces éloignées ?

Des auteurs enseignent que le droit d'envoyer des représentants diplomatiques peut être exceptionnellement conféré à des vice-rois, à des gouverneurs de provinces éloignées. On cite comme exemples les gouverneurs anglais des Indes- Orientales et de l'Australie, ainsi que les gouverneurs des colonies hollandaises, qui ont envoyé à plusieurs reprises des ministres auprès des différents États de l'Asie orientale. On comprend que, comme l'Etat dont ces colonies dépendent est empêché par le grand éloignement de prendre efficacement en mains la représentation de ces provinces lointaines, il puisse être nécessaire, indispensable môme, de transférer dans une certaine mesure au gouvernement provincial le droit d'envoyer des représentants. Mais ce droit ne s'exercera que par délégation ; il faudra des pouvoirs spéciaux de l'Etat dont ces colonies dépendent ; le délégataire n'exercera le droit de représentation qu'à ce titre seulement, et nullement en son propre nom. Vattel reconnaît ce droit aux vice-rois et aux gouverneurs en chef d'une souveraineté ou d'une province éloignée; ils agissent, en cela, dit-il, au nom et par l'autorité du souverain qu'ils représentent, et dont ils exercent les droits : cela dépend entièrement de la volonté du maître qui les établit (2). La règle est donc que le droit d'ambas-

(1) Voir: Pradier-Fodérc, Traité de droii international public^ européen et américain, n»» 118, 119, 120, T. i, p. 201 et suiv.

(2) Vattel, Le droit des gens, etc., édition annotée par Pradier-Fodéré, 1863, Liv. IV, Chap. y, § 61. Vattel rappelle que les vice-rois de Naples, les

230 JOUISSANCE DU DROIT d'AMBASSADE

sade ne saurait appartenir aux vice-rois, gouverneurs, ou autres représentants du souverain, à moins qu'il ne leur ait été expressément accordé, et dans ce cas le droit n'est exercé que par suile de la délégation qui en a été faite ; mais cela est rare. On cite comme exemples de cas de délégations pareilles possibles, dans le passé, surtout, plutôt peut-être que dans le présent, celles des gouverneurs ou vice-rois de certaines dépendances lointaines portugaises, britanniques, néerlandaises, à l'égard de souverains asiatiques.

A qui, dans un État, appartient Texercice du droit d'envoyer des agents diplomatiques à l'étranger?

Le droit d'envoyer des agents diplomatiques à l'étranger appartenant à tout Etat souverain dont l'indépendance est universellement reconnue, l'exercice de ce droit est un des attributs essentiels de tout gouvernement constitué. Le gouvernement, en efTet, personnifiant l'Etat dans les rapports internes, le personnifie aussi dans les relations extérieures. Pour l'application, cela dépend. de la constitution intérieure de l'Fîtat : l'exercice du droit d'ambassade varie selon la forme des gouvernements. Dans les monarchies, soit absolues, soit représentatives, cette prérogative réside habituellement dans le monarque ; en cas de régence, elle réside dans le régent, ou le conseil investi de la régence, c'est-à-dire dans celui qui (individu ou conseil), selon la loi fondamentale de l'État, est autorisé à tenir les rênes du gouvernement durant la régence (1). Dans les républiques elle repose, ou sur le magistrat

gouverneurs de Milan, les gouverneurs généraux des Pays-Bas pour l'Espagne, étaient revêtus de ce pouvoir, T. m, p. 222, 223.

{\j Mais c'est toujours au nom du roi que sont signés et publiés tous les actes, traités, lettres de créance, etc., qui appartiennent à l'exercice de là souveraineté. Lorsqu'un régent accrédite des ministres auprès d'une cour ou d'un gouvernement étranger, ces ministres ne sont donc pas considérés comme envoyés par le régent, mais par le roi lui-mrme, et c'est le roi qui parle dans les lettres de créance. C'est ainsi que, pendant la régence du duc d'Orléans, Tabbé Dubois ne négociait, à La Haye, la triple alliance de 1717

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chef de l'Etat, ou sur un sénat ou un conseil, conjointement avec ce magistrat, ou sans lui. Mais, si la forme dans laquelle s'exerce le droit d'ambassade actif est diverse, selon les différentes constitutions qui peuvent limiter l'exercice de ce droit de différentes manières, et qui déterminent à qui il appartient de personnifier TËtat dans les relations internationales, ce qui est universel, c'est que les agents diplomatiques sont les représentants de leur propre nation, et non de celui qui les accrédite.

Le droit d'envoyer des ministres appartient-il à un roi détrôné 7 — A un usurpateur 7

Un roi détrôné ne peut exercer le droit d'envoyer des ministres publics, parce qu'il ne gouverne plus: il est dans l'impossibilité de gouvern.er, il a perdu l'exercice de la souveraineté. La représentation de l'Etat a cessé enlui,non,seulement dans les rapports internes, mais encore dans les relations internationales. Comment pourrait-il, dès lors, jouir du droit d'ambassade?

A qui l'exercice de ce droit appartiendra-t-il, dans ce cas ?

On n'hésite pas à admettre qu'il appartiendra au gouvernement de fait, c'est-à-dire au gouvernement qui sera actuellement en possession du pouvoir. Telle est, en effet, la pratique contemporaine. On tend déplus en plus, aujourd'hui, à reconnaître les faits accomplis (1) comme fondement de droits nouveaux ; on tend aussi à laisser tomber la distinction entre les gouvernements de fait et les gouvernements de droit. Du moment que le successeur du prince détrôné représente réellement l'autorité, il devient de règle de recevoir ses envoyés. Les Puissances étrangères, quand elles y trouveront leur intérêt, recevront donc les agents diplomatiques envoyés

qu'en vertu de lettres de créance» de pleins pouvoirs et même d'instructions ollicielles rédigées au nom du roi mineur.

(1) On a défini les « faits accomplis, » des questions jugées par Tévénement, et sur lesquelles on se contente d'en appeler à Thistoireouà l'avenir, qui n'apprécient pas toujours de la même manière que les contemporains.

232 JOUISSANCE DU DROIT d'aMBASSADE

par un gouvernement de fait (1). Vattel a tracé la vraie doctrine contemporaine, à cet égard : « Il n'y a point, dit-il, de règle plus sûre, plus conforme au droit des gens et à l'indépendance des nations, puisque les étrangers ne sont pas en droit de se mêler des affaires domestiques d'un peuple ; ils ne sont pas obligés d'examiner et d'approfondir sa conduite dans ces mêmes affaires, pour en peser la justice ou l'injustice; ils peuvent, s'ils le jugent à propos, supposer que le droit est joint à la possession. Lorsqu'une nation a chassé son souverain, les Puissances qui ne veulent pas se déclarer contre elle et s'attirer ses armes ou son inimitié la considèrent désormais

(l) Cette doctrine, qui a pour elle, non la générosité et la justice, mais la prudence, n'est, d'ailleurs, pas absolument contemporaine. Le cardinal d'Ossat, dans sa lettre à Viileroy, ministre de Henri IV, du 25 juillet 1601, écrivait que, lorsqu'un prince voit une Puissance considérable bien établie, il ne doit pas examiner si le souverain qui lui envoie, soit un ambassadeur, soit un agent, est légitime ou non, ni s'enquérir aussi scrupuleusement de son titre que s'il s'agissait d'un achat ou d'un échange, mais qu'il ne doit s'arrêter qu'à la puissance et à la possession. En 1608, Charles, duc de Sudcrmanie, qui s'était fait couronner roi de Suède, au préjudice de Sigismond, roi de Pologne, son neveu, avait envoyé en France Jacques Van Dyck, pour ofTrir à Henri IV le renouvellement des traités d'alliance qui avaient été faits autrefois entre les deux couronnes. On mit en question si l'on devait recevoir ce ministre. Viileroy déclara que toutes les raisons et les considérations que quelques-uns faisaient valoir pour la négative, ne pouvaient pas empêcher le roi de traiter avec Charics, s'il y trouvait son intérêt et celui de son royaume. En 1641, deux ambassadeurs de Jean IV, roi de Portugal, arrivèrent à Londres, et ayant obtenu audience du roi d'Angleterre, ce prince leur dit c que jusqu'alors il n'avait pas reconnu d'autre roi de Portugal que celui d'Espagne ; mais que, puisque le prince qu'ils représentaient avait été appelé À la couronne, du consentement unanime des peuples portugais, et qu'il était en possession paisible du royaume, il avait bien voulu les admettre pour ne pas faire injure à leur caractère. » Peu de temps après, Cromwell envoya en France l'écossais Lockard, avec la qualité d'ambassadeur de la République d'Angleterre, et le cardinal de Mazarin, non seulement le fit admettre, mais ne voulut pas même voir le roi Charles II, ni ses ministres. Enfin, on a vu, en France, recevoir un ministre des États-Unis d'Amérique, avant que leur indépendance fût reconnue, et dans le temps même qu'ils combattaient pour s'affranchir de la domination anglaise, c La conséquence qui résulte de ces faits, dit Merlin, est facile à saisir : c'est que les Puissances étrangères peuvent ne suivre que la possession, si le bien de leurs affaires les y convie. > Voir Merlin, Répertoire^ V Ministre public^ Sect. II, § 1, n« VI.

JOUISSANCE DU DROIT d'aMBASSADB 233

comme un Etat libre et souverain, sans prendre sur elles de juger si c'est avec justice qu'elle s'est soustraite à l'empire du prince qui la gouvernait... Si la nation, après avoir chassé son prince, se soumet à un autre, si elle change l'ordre de la succession et reconnaît un souverain au préjudice de l'héritier légitime et désigné, les Puissances étrangères sont encore fondées à tenir pour légitime ce qui s'est fait ; ce n'est pas leur querelle, ni leur afTaire. Lors donc que des Puissances étrangères ont admis les ministres d'un usurpateur et lui ont envoyé les leurs, le prince légitime, venant à remonter sur le trône, ne peut se plaindre de ces démarches comme d'une injure, ni en faire un juste sujet de guerre, pourvu que ces Puissances ne soient pas allées plus avant, et n'aient point donné de secours contre lui (1). »

Le raisonnement qu'on fait pour justifier cette solution, qui est la solution pratique, est celui-ci : une société politique ne peut exister sans un pouvoir qui domine toutes les volontés en vue d'un but commun. La souveraineté est absolument indispensable pour obtenir la fin sociale ; les gouvernements passent, le cor- s social reste ; ce corps social vit toujours et est inséparable d'un chef qui en exerce la souveraineté et le personnifie, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur. La question de légitimité ou d'illégitimité de l'origine d'un gouvernement n'appartient pas au droit international. Pour les gouvernements étrangers, celui qui se trouve exercer de fait la souveraineté doit être considéré comme le représentant de l'F^tat. On. offenserait gravement l'indépendance des nations, si l'on s'érigeait en juge des innovations qu'il leur plaît d'accomplir dans leur constitution politique.

La même argumentation peut être employée pour appuyer l'opinion qui attribue à un usurpateur le droit d'envoyer des agents diplomatiques (2).

(1) Vattcl, Le droit des (fens, Liv. vi, Cliap. v, § 68, édition annotée par Pradicr-Fodéré, 1863, T. m, p. 228.

(2) P. Esperson, Droit diplomatique et juridiction internationale marilime, etc., no» 18 et 19, p. 12 et 13.

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Au reste, comme on l'a fort bien remarqué, l'admission de ragent diplomatique d'un gouvernement quelconque suppose que celui qui l'admet reconnaît que la personne au nom de qui ce ministre public parle est, à la vérité, le chef d'un gouvernement; mais de ce seul fait on ne saurait conclure s'il le reconnaît comme gouvernement de droit, ou seulement comme gouvernement de fait. La nature des affaires à traiter et traitées peut seule indiquer jusqu'à quel point le gouvernement auquel l'agent diplomatique a été envoyé, considère les actes de l'autre gouvernement comme avoués par la nation dont il se dit le représentant. S'agit-il de négociations courantes, ou compatibles seulement avec la durée éphémère d'un gouvernement qui peut-être ne s'établira jamais définitivement, une telle reconnaissance nesuppose nullement qu'on ait compté sur l'assentiment de toute la nation : ce n'est donc que pour de tels faits restreints qu'on a entendu reconnaître que le gouvernement qui s'est fait représenter diplomatiquement était en mesure de faire exécuter les accords arrêtés. Mais, si, au contraire, les négociations doivent étendre leur effet à un laps de temps considérable, et embrasser une multitude d'intérêts, il devient, dès lors, évident qu'on a entendu entrer en relations avec un gouvernement qu'on savait ou qu'on affectait de croire stable et légitime; car, en fait de gouvernement, on ne saurait réputer stable que celui qui est légitime (1).

Mais il y a un cas dans lequel les Puissances étrangères peuvent continuer leurs relations avec l'ancien gouvernement, sans offenser le principe de l'indépendance des nations : c'est celui d'une guerre civile dans laquelle les partis sont bien tranchés et combattent à chances égales. Tant que la lutte dure, on peut considérer l'ancien gouvernement comme étant toujours investi des droits de la souveraineté : c'est un hommage rendu au devoir de non intervention. Mais, du moment que la défaite de l'ancien gouvernement est consommée, les

(1) Le guide diplomatique, édition de 1851, p. 42, en note.

JOUISSANCE DU DROIT d'aMBASSADE 235

relations diplomatiques ne peuvent et ne doivent plus continuer avec lui (1).

Il est évident qu'aucun gouvernement ne peut consentir à recevoir au même titre, et avec le même caractère officiel, l'envoyé du nouveau chef d'État et celui du chef d'Etat dépouillé (2). La représentation de l'État est, en effet, indivisible : elle ne peut appartenir à deux gouvernements en même temps. C'est ainsi que, l'Angleterre ayant reconnu, en 1861, le royaume d'Italie, lord Russell fit connaître au chargé d'af-

(1) Des sujets rebelles peuvent-ils envoyer des ambassadeurs à leur prince? Des ambassadeurs, non; ce ne sont pas des ministres publics, ce sont platAt des commissaires, et à ce titre ils peuvent en envoyer, aux risques et périls de ceux qui acceptent cette dangereuse mission. Le traitement rigoureux inflige par Philippe II, en 1566, aux envoyés des provinces belges insurgées, est un exemple des périls courus en pareille circonstance. L'intérêt politique peut, toutefois, inspirer des déterminations plus modérées. C'est ainsi qu'on rappelle que Louis XIV n'aurait pas été éloigné de parlementer avec les (^amis&rds (protestants révoltes des Cévcnnes), si l'Angleterre, qui avait offert sa médiation, n'en avait pas profité pour nourrir la guerre civile au cœur de la France. C'est en traitant avec les rebelles, que s'est terminée, sous la Convention Nationale, la première rébellion des départements français de l'ouest. Le Comité de salut public, en qui résidaient les principaux pouvoirs de l'autorité executive, chargea des membres de la Convention Nationale elle-même de négocier avec les commissaires des Vendéens et des Chouans. Ils négocièrent, en effet; deux traités secrets en furent le résultat, et ils proclamèrent les conditions de ces traités par des arrêtés que la Convention approuva par deux lois des 13 ventôse et 8 floréal an III. Les sujets rebelles n'ont certainement pas le droit de légation, mais, si l'on veut ramener l'ordre et la paix, il faut négocier, écrire, s'aboucher, traiter enfin. Or, tout cela est impossible, si l'on refuse d'admettre les chefs des rebelles et leurs représentants. Voir : Merlin, Répertoire^ vo Ministre public, Sect. ii, § 1, no xii.

(2) Merlin enseigne que, si le seul fait de la possession suffit à un usurpateur pour qu'on reconnaisse ses ministres publics, et qu'il en reçoive luimême, le seul droit suffit aussi à un roi détrôné, ou expulsé de ses États, pour lui assurer cette prérogative à l'égard des cours qui ne reconnaissent pas son ennemi. Il cite l'exemple de Christiern, roi de Danemark, et de Jean Zapoly, roi de Hongrie, qui ont continué d'avoir des ministres dans les cours étrangères pendant leur exil. Il y a là une erreur. Les rois détrônés ne peuvent plus s'appuyer sur un droit pour accréditer des ministres publics à l'extcrieur. mais sur une tolérance qui ne relève que de la politique, c'est-à-dire de l'appréciation des opportunités. Voir : Merlin, Hépertoire, V Ministre public, Sect. ii, § 1, n* vu.

238 JOUISSANCE DU DROIT d'aMBASSADE

bassade actif, il convient de rappeler que les Etats souverains envoient des ministres publics, non seulement pour négocier les affaires d'État, mais encore pour des affaires de simple cérémonie, pour l'entretien de leurs relations cordifiles, et particulièrement aussi pourôtre informés de ce qui se passe dans les pays où ces ministres résident, etc.

Un État peut-il se faire représenter par l'agent diplomatique d'un État étranger ? Un même ministre peut-il être chargé en même temps de plusieurs missions près de différents gouvernements?

Il est généralement admis qu'un même ministre peut être chargé en même temps de plusieurs missions près de différents gouvernements, et que les Etats peuvent se faire représenter pjir les agents diplomatiques d'un autre gouvernement, avec l'agrément de ce dernier.

Il ne manque pas d'exemples de cas où le même ministre a été chargé par son gouvernement de plusieurs missions simultanées près de gouvernements divers. Ainsi, le ministre de Saxe à Vienne était en même temps accrédité à Turin ; le ministre d'Angleterre à Hanovre était également accrédité à Hambourg; des ministres étrangers, accrédités à Florence, Tétaient aussi à Modène. Il était assez fréquent, surtout pour les légations des États allemands, d'accréditer le même individu auprès de plusieurs Puissances : les ministres de Wurtemberg, de Bade, ou d'autres pays allemands, à Berlin, étaient également accrédités à Dresde et à Hanovre, En 1825, le gouvernement anglais fît, il est vrai, des difficultés pour recevoir un ministre de Buenos-Ayres, parce que le même personnage était accrédité en môme temps à Paris. a Je crois, disait Canning, que ce n'est pas trop pour le cérémonial, d'exiger un ministre pour l'Angleterre seule, » Plus tard, le gouvernement anglais ne fit plus de difficultés. Les agents diplomatiques des républiques de l'Amérique espagnole sont fréquemment accrédités auprès de plusieurs gouvernements européens. L'Autriche-Hongrie accrédite un

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môme ministre au Siam et au Japon; la Belgique et Tltalie accréditent chacune un même ministre au Siam et en Chine. Il y a aussi des exemples de cas où plusieurs Etats n'ont eu qu'un môme agent diplomatique accrédité près le même gouvernement (t). Ainsi, pendant la vie de l'impératrice Marie-Louise, duchesse de Parme, l'ambassadeur d'Autriche était ordinairement,eten même temps, envoyé extraordinaire, ou chargé d'affaires, de Parme ; les deux grands-duchés de Mecklembourg n'ont ou qu'un ministre à la cour de Vienne. Le ministre des Pays-Bas représente en même temps, au Japon, le Danemark et la Suède-Norvège. Le ministre de Russie représente, en même temps, le Danemark en Chine. En 1870,1e gouvernement péruvien, comprenant la nécessité de contracter des relations d'amitié et de commerce avec les gouvernements de Chine et du Japon, mais n'ayant pas disponibles les fonds suffisants pour couvrir les frais de ce coûteux service diplomatique, s'adressa au gouvernement de Washington pour savoir s'il serait disposé à autoriser ses agents diplomatiques auprès des gouvernements chinois et japonais, à représenter temporairement le Pérou dans ces pays lointains. Le gouvernement des Etats-Unis d'Amérique accepta la proposition. Il résulta de sa réponse, datée du 10 mai 1870, que les ministres des Etats-Unis pourraient représenter le Pérou en Chine et au Japon.

Le droit d'ambassade passif. — A qui ce droit appartient-il ?

Le droit d'ambassade passif est le droit de recevoir des agents diplomatiques. C'est, comme le droit d'ambassade ac-

(1) En 1699, Nicolas de Rie était résident de Bologne à La Haye, en même temps qu'il faisait les affaires du duc de Holstein-Gottorp ; en 1695 et 1696, l'Angleterre et les Provinces-Unies des Pays-Bas avaient un niinislre commun à la cour d'Espagne ; en 1796 et 1797, un même ambassadeur, le marquis del Campo, représentait le roi d'Espagne et le duc de Parme auprès du Directoire exécutif de la République Française. Voir: Merlin, Répertoire, v*» Ministre public, Sect. ii, § 2.

tif, un droit essentiel du gouvernement de tout État indépendant et souverain. Qui a le droit actif a le droit passif : Tun est inséparable de l'autre ; les limitations mises à la représentation d'une nation à l'étranger ont également lieu en matière de réception d'envoyés des nations étrangères. En d'autres termes, ceux qui ont le droit d'envoyer des ministres ont aussi celui d'en recevoir, et il n'y a qu'eux qui en jouissent ; tout État indépendant est en droit de recevoir des ministres étrangers, à moins qu'il ne se soit engagé à ne pas le faire : le droit passif correspond au droit actif.

Un gouvernement de fait, c'est-à-dire un gouvernement qui se trouve en possession delà souveraineté, peut donc recevoir des agents diplomatiques, comme il peut en envoyer.

HefTter prétend qu'on ne saurait naturellement refuser à des particuliers le droit de recevoir des ministres publics. Par quels motifs, demande-t-il, serait- il défendu à une tête couronnée d'envoyer un représentant auprès d'une maison princière non souveraine, par exemple dans une affaire matrimoniale, ou dans d'autres afTaires purement personnelles (1) ? Assurément personne ne refusera ce droit à une tcte couronnée ; mais cet envoyé, ne représentant que des intérêts privés, ne saurait être revêtu du caractère et des privilèges des agents diplomatiques. Ce caractère et ces privilèges ne peuvent appartenir qu'à celui à qui a été confiée la mission de représenter un État auprès d'un autre État.

Y a-t-il obligation poar un État souverain de recevoir des ministres pnblics des antres Puissances ?

Il n'y a pas d'obligation, mais simplement convenance, ou raison politique, pour un État souverain, de recevoir les ministres publics d'une autre Puissance. Aussi est-il libre de fixer les conditions de leur admission et de déterminer les droits et prérogatives qu'il leur accordera : en ce sens, toute-

(1) HelTtcr, Le droit international de l'Europe^ traduction française de Jules Bergson, édition de GefTckcn, 1883, Liv. m, § 200, p. 476.

JOUISSANCE DU DROIT d'aMBASSADE 241

fois, qu'il n'est pas libre de poser des conditions incompatibles avec les principes du droit international, par exemple de déclarer qu'il ne recevra les agents diplomatiques étrangers que s'ils renoncent à leur inviolabilité. Il aie droit également, comme il sera dit plus tard, de refuser de recevoir tel ou tel individu comme ministre d'une autre Puissance, sans avoir rigoureusement à rendre compte des raisons personnelles ou politiques qui lui dictent ce refus (1).

Voilà le droit absolu. Cependant, puisque par la nature des choses les nations ont le plus grand intérêt à communiquer ensemble, à écouter les propositions et les demandes qui peuvent leur être faites, à maintenir un moyen libre et sûr de s'entendre et de se concilier dans leurs différends, le gouvernement d'un État ne peut, sans des raisons très particulières, refuser d'admettre et d'entendre le ministre d'une Puissance amie, ou, du moins, avec laquelle il est en paix. Bien moins encore pourra-t-il, quoiqu'il en ait le droit absolu, s'isoler complètement en refusant, d'une manière générale, de recevoir les agents diplomatiques de n'importe quel État quelconque. Un État qui refuserait sans motifs de recevoir un ministre étranger, s'exposerait à la rétorsion, et celui qui prétendrait ne point entretenir de relations diplomatiques avec les autres États, se retirerait par là même du système politique de l'Europe et des autres pays civilisés (2).

(1) La Pologne, dans le temps qu'eUc formait une république, dont un roi électif était le chef, ne permettait pas qu'on entretint dans son sein des ministres permanents. En 1666, un nonce se plaignait, en pleine Diète, de ce que Tambassadeur de France prolongeait sans nécessite son séjour en Pologne. D'autres, en 1668, firent de vives instances pour qu'on réglât par une loi le temps du séjour que les ambassadeurs pourraient faire dans le royaume. Voir: Merlin, Répertoirej \^ Minisire public^ Sect. ii, §3.

(2) On sait que de 181 -S à 18iO, sous la dictature du docteur Gaspard- Rodrigucz de Francia, le Paraguay fut ngoureusement fermé aux étrangers, comme il l'avait été antérieurement par les jésuites. Soupçonneux et bizarre, le dictateur, non seulement n'admettait aucun étranger, mais ne laissait plus partir ceux qui, contrairement à sa défense, avaient pénétré au Paraguay. Il est intéressant de remarquer que cet isolement absolu fut pour le Paraguay, ainsi fermé, le point de départ d'une grande prospérité. Les États de l'extrêm.e Orient ont été pendant longtemps plus ou moins

L'état de guerre inflae-t-il snr le droit d'ambassade actif et passif ?

L'état de guerre ne peut dispenser les gouvernements du devoir de recevoir les ministres publics des autres Etats, car sans ces rapprochements il serait bien difficile de traiter de la paix, a Plus la guerre est un fléau terrible, dit Vattel, et plus les nations sont obligées de se réserver des moyens pour y mettre fin. Il est donc nécessaire qu'elles puissent s'envoyer des ministres au milieu même des hostilités, pour faire quelques ouvertures de paix, ou quelques propositions tendantes h adoucir la fureur des armes. Il est vrai que le ministre dun ennemi ne peut venir sans permission, aussi fait-on demander pour lui un passeport ou sauf-conduit, soit par un ami commun, soit par un de ces messagers privilégiés par les lois de la guerre, c'est-à-dire par un trompette ou un tambour (1). Il est vrai que l'on peut refuser le sauf-conduit et ne point admettre de ministre, mais cette liberté, fondée sur le soin que chaque nation doit à sa propre sûreté, n'empêche point que Ton ne puisse poser comme une maxime générale qu'on ne doit pas refuser d'admettre le ministre d'un ennemi (:2). »

hermétiquement fermés, mais aujourd'hui la Chine, le Japon, le Siam cl la Perse, accrédilent des ministres auprès des grandes Puissances européennes, ainsi qu'auprès de quelques Puissances secondaires, et ces difTérentes Puissances sont représentées auprès de ces États orientaux. Le Maroc n'envoie aucune mission permanente, mais plusieurs États y sont représentés diplomatiquement. On cite, en Ëurd^^e, la principauté de Liechtenstein comme État qui n'accrédite aucun agent diplomatique à l'étranger et qui n'en reçoit pas. La principauté de Monaco accrédite des agents en France, en Autriche-Hongrie, auprès du Saint-Siège, en Italie, et n'en reçoit aucun. Le Monténégro n'a qu'un chargé d'alTaires ù Constantinople ctreçoit des agents d'Autriche-Hongric, de France, de la Grande-Bretagne, d'Italie, de Russie, de Turquie, de toutes les Puissances dont l'attention intéressée est tenue en éveil dans la direction de ce point de l'horizon.

(1) Un parlementaire. Les parlementaires ont dans une certaine mesure une position analogue à celle des envoyés diplomatiques, en ce sens qu'ils jouissent de l'inviolabilité. Sur les parlemeniaires, voir : Pradier-Fodéré, Traité de droit international public^ européen et américain^ n»» 2927 et suiv., T. vu, p. 63G et suiv.

(2) Vattel, Le droit des gens, édition annotée par Pradier-Fodéré, 1863, Liv. IV, Ghap. v, § 67, T. m, p. 227, 228.

Ainsi donc, la guerre seule, et par elle-même, n'est pas une raison suffisante pour refuser d'entendre toute proposition venant de l'ennemi ; il faudrait qu'on y fût autorisé par quelque raison particulière et bien fondée : telle serait, par exemple, une crainte raisonnable et justifiée par la conduite môme d'un ennemi artificieux, qu'il ne pense à envoyer ses ministres et à faire des propositions que dans la vue de désunir des alliés, de les endormir par des apparences de paix, de les surprendre, etc. (1)

Quant aux ministres des nations neutres qui voudraient se rendre chez l'ennemi, Vattel pense, et tous les auteurs enseignent d'après lui, qu' « il y a des occasions où Ton peut leur refuser le passage. On n'est pas obligé de souffrir, en effet, qu'ils portent à Fennemi des avis salutaires, qu'ils aillent concerter avec lui les moyens de l'assister. Ainsi, aucun droit ne peut autoriser le ministre d'une Puissance neutre à entrer, malgré l'assiégeant, dans une ville assiégée. Mais, pour ne point offenser les Etats, il faut donner de bonnes raisons du refus qu'on fait de laisser passer leurs ministres, et ces Etats doivent se contenter des raisons données, s'ils prétendent demeurer neutres (2). »

Enfin, il est bien entendu que la guerre permettant d'ôter à l'ennemi toutes ses ressources, pour l'affaiblir et le réduire à accepter les conditions qu'on veut lui imposer, on est autorisé à empêcher que son ennemi ne puisse envoyer des ministres aux Puissances neutres pour solliciter des secours. Pendant la guerre de la Succession d'Autriche, dans le siècle dernier, le maréchal de Belle-Isle, ambassadeur de France, allant à Berlin, passait, par l'imprudence de ses guides, dans un village de l'électorat de Hanovre, dont le souverain, roi d'Angleterre, était en guerre avec la France. Il y fut arrêté et ensuite transféré en Angleterre. Ni la cour de France, ni celle

(1) Vattel, même ouvrage et même édition, 1863, Liv. iv, Chop. v, §67, T. m, p. 227, 228.

(2) Vattel, même ouvrage et même édition, 1863, Liv. iv, Chap. v, § 64, T. m, p. 224.

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de Prusse, ne se plaignirent du roi d'Angleterre, qui n'avait fait qu'user des droits de la guerre (1).

Conditions mises à la réception des ministres publics. Refus de recevoir.

Il a été dit qu'un Etat fondé à recevoir des ministres publics n'est pas pour cela, à moins d'y être engagé par des traités, dans l'obligation de le faire, et que, si cet Etat consent à recevoir des agents diplomatiques étrangers, il peut y mettre des conditions non contraires aux principes du droit international. Quant au fait de refuser d'une' manière générale de recevoir des agents diplomatiques d'un Etat déterminé, il peut se fonder, soit sur ce qu'on ne reconnaîtrait pas le gouvernement de cet État, soit sur l'incompatibilité de l'exercice des attributions du ministre public étranger avec la souveraineté nationale, ou avec les lois du pays. C'est ainsi que, dans le temps où les papes étaient princes temporels, les monarques protestants d'Allemagne et le roi de Danemark avaient adopté le système de ne pas recevoir de nonces pontificaux, la suprématie spirituelle réclamée par les papes, dont ces agents sont les représentants, étant considérée, dans ces pays, comme inconciliable avec la souveraineté nationale. Les Etats non catholiques, en effet, ne reçoivent généralement pas d'envoyés du Saint-Siège ; la Suisse ne reçoit plus de nonces depuis 1 873 ; la Russie et la Prusse refusent également d'en recevoir, bien qu'elles soient représentées auprès du pape. En Angleterre, il a été défendu, pendant un temps, d'entretenir des relations diplomatiques avec le Saint-Siège. Un acte du parlement, en 1843, a aboli cette restriction des pouvoirs de la reine, mais le refus de recevoir des ecclésiastiques comme envoyés du souverain pontife a été maintenu. En France, déjà avant la révolution de 1789, le gouvernement refusait de recevoir les nonces dont les pouvoirs étaient illimités.

(1) Vattel, Le droit des gens, édition annotée par Pradicr-Fodéré, 1863, Liv. IV, Chap. VII, § 85, T. m, p. 258, 259, 260.

LE SAINT-SIÈGE ET LE DROIT D'aMBASSADE 245

En pareil cas, un gouvernement est fondé du moins à exiger que les pouvoirs du ministre ecclésiastique soient nettement définis.

Indépendamment des raisons d'ordre général qui peuvent justifier un refus de recevoir des ministres publics, il peut y avoir lieu à des refus de caractère spécial ou relatif. Il en sera question plus loin.

Quelle est actuellement, à propos du droit d'ambassade actif et passif, la situation des envoyés des Puissances étrangères auprès du Saint-Siège, et des envoyés du pape auprès des gouvernements étrangers ?

Les événements politiques dontritalie centrale a été le tliéàtro,en 1870, donnent de l'intérêt à la question de savoir quelle est actuellement, au point de vue diplomatique, la situation des envoyés des Puissances étrangères auprès du Saint-Siège et des envoyés du pape auprès des gouvernements étrangers ?

Les troupes italiennes étant, à la faveur des défaites de la France, pendant la guerre franco-allemande, entrées à Rome le 20 septembre 1870, et la population des États romains s'étant prononcée, le 2 octobre de la même année, pour l'annexion au royaume d'Italie, la capitale de ce royaume fut transférée à Rome, et le pouvoir temporel des papes a pris fin. Plusieurs Etats catholiques ont cependant continué de se faire représenter auprès du souverain pontife, et ce dernier a continué de se faire représenter auprès des gouvernements de ces Etats catholiques étrangers. Quels sont le caractère et la situation de ces représentants?

Doctrine des auteurs italiens.

Les auteurs italiens, — M. Esperson entre autres, — distinguent entre le droit et le fait.

En se plaçant au point de vue juridique, ils raisonnent ainsi : le droit d'ambassade, tant actif que passif, constituant un droit essentiel du gouvernement de tout Etat indépendant,