DOCTRINE DES AUTEURS ITALIENS

un pareil droit ne peut être rangé parmi les prérogatives du pape, depuis qu'il a perdu la souveraineté politique par Textinction de l'Etat ex-pontifical, lequel ayant renoncé à sa propre autonomie par le plébiscite solennel de ses habitants, est devenu une province annexée au royaume d'Italie. Selon les principes du droit, les envoyés pontificaux près des gouvernements étrangers ne doivent donc plus être regardés comme chargés d'une mission diplomatique, c'est-à-dire comme chargés de maintenir des relations d'Etat à Etat ; leur mission à l'étranger ne peut plus être autre que de pourvoir aux intérêts d'ordre spirituel dans les rapports entre le souverain pontife et l'univers catholique.

Par la même raison, selon les mêmes principes, on ne peut considérer comme de véritables agents diplomatiques les ministres que les Puissances étrangères voudraient envoyer auprès du pape, en ne les accréditant pas en même temps auprès du gouvernement italien. Il est vrai que ces ministi'cs représenteraient leur propre nation, mais cela ne sufllrait pas pour leur faire acquérir le caractère diplomatique : pour avoir ce caractère, il est indispensable, en elTet,d'ctre charge de représenter une nation auprès d'une autre nation. Par conséquent, la condition juridique des envoyés des gouvernements étrangers près du Saint-Siège, ne diffère pas de celle des représentants du souverain pontife près de ces gouvernements.

La conclusion de cette argumentation est, qu'en droit, aucun principe juridique n'est violé, en laissant les uns et les autres envoyés sous l'empire du droit commun, comme desimpies particuliers.

Mais, en fait, le gouvernement italien a voulu se montrer favorable au pape; il a voulu, dit M. Esperson, lui assurer une pleine liberté d'action et de correspondance avec toute la Chrétienté, et le mettre en situation d'exercer librement l'autorité spirituelle, comme par le passé, en lui reconnaissant le droit de légation pour les affaires relatives à cette autorité, bien que sans caractère diplomatique : d'où les dispositions suivantes de la loi italienne du 13 mai 1871, relative aux ga-

Fcintics accordées au pape et au Saint-Siège : « Le gouvernement italien rend au pape, dans toute l'étendue du royaume, les honneurs souverains ; il lui conserve les préséances d'honneur qui lui sont reconnues par les souverains catholiques... » (Art. 3.) — tt Les représentants des gouvernements étrangers près de Sa Sainteté jouissent dans le royaume de toutes les prérogatives et immunités qui appartiennent aux agents diplomatiques, en vertu du droit international. Seront étendues aux offenses dirigées contre eux, les sanctions pénales pour les offenses envers les représentants des Puissances étrangères près le gouvernement italien. Les prérogatives et les immunités d'usage d'après le droit international seront assurées, dans le territoire du royaume, aux représentants de Sa Sainteté près les gouvernements étrangers, lorsqu'ils se rendront au lieu de leur mission et qu'ils en reviendront. » (Art. 1 1 .) — ^ a Le pape correspond librement avec l'épiscopat et avec tout le monde catholique, sans la moindre ingérence de la part du gouvernement italien... Les courriers expédiés au nom du pape sont assimilés dans le royaume aux courriers de cabinet des gouvernements étrangers... » (Art. 12.) (1)

Critique de cette doctrine.

Ladoctrine des auteurs italiens repose sur une idée inexacte. En reconnaissant à la papauté une situation internationale, indépendamment du territoire de l'ancien Etat romain, la loi italienne du 13 mai 1871 a simplement reconnu un état de choses dont il ne dépendait pas du sculgouvernement italien de supprimer les conséquences. M. Esperçon se trompe donc, quant à l'explication qu'il donne de la loi de 1871 : cette loi n'a pas été un acte purement gracieux de la part du gouver-

(t) Voir : Espcrson, Droit diplomaliqae et juridiction inleriuilionale maritime^ no*51 à bf>, p. 36 et suiv. M. Espcrson admet que les envoyés du Saint- Siège prés des gouvernements étrangers jouissent en Italie de Tinviolabilité pei'sonnelle et de l'inviolabilité de leur correspondance relative à leur mission, mais non de rimmunitc de juridiction des tribunaux italiens. II estime aussi qu'ils ne pourront d'aucune manière, en revenant en Italie, prétendre à l'immunité des droits dédouane pour leurs importations (n<»» 335, 336, 337).

nement italien, mais bien une conséquence du caractère spécial qui, dans le droit international européen, et dès avant la suppression du pouvoir temporel des papes, distinguait ceuxci, même au point de vue purement diplomatique, de tous les autres souverains (1). Et en effet, même du temps où le pape était prince temporel, les envoyés pontificaux avaient une mission ecclésiastique plutôt que politique, et représentaient avant tout le souverain pontife comme chef de l'Eglise catholique romaine. Le pouvoir temporel n'était qu'un accessoire : l'importance et le rang des représentants du pape sont donc indépendants du maintien de ce pouvoir.

Il convient de rappeler à ce propos les observations de Ileffter : aucun souverain qui commande à des sujets catholiques ne peut contester au pontife romain le caractère de représentant de l'unité centrale de TEglise catholique ; vouloir exclure son autorité, serait faire violence à la conscience des sujets catholiques. Comme puissance spirituelle, le pape exerce, dans les Etats où le culte catholique est reconnu, toutes les fonctions qui découlent de son caractère de chef de l'Eglise, sans l'assentiment duquel rien ne peut s'y accomplir. L'unité de la doctrine et des institutions canoniques, la direction, la représentation et la surveillance des intérêts généraux de l'Église, les rapports des Etats avec ce pouvoir spirituel qui dirige, qui représente, qui surveille les intérêts généraux de l'Eglise, sont d'une nature toute spéciale, qui touche à la politique bien plus encore qu'à la religion. De grands intérêts nationaux et internationaux sont engagés : il s'agit de rapports intimes entre l'Eglise et l'Etat ; ce sont dans chaque pays deux puissances en regard l'une de l'autre; le caractère international de ces rapports ne peut être nié (2).

Ces observations de Ileffter sont justes, mais il ne faut pas en inférer que le caractère international des rapports entre

(1) Rolin Jacquemyns, Revue de droit internalioTial el de législation cornparée.V* année, 1873, p. 300.

(2) Voir: HefTter, Le droit international de VEuropCf traduction française de J. Bergson, édition de 1873, Liv. i, § 40, p. 82 à 86.

les États et le pouvoir spirituel qui dirige, représente et surveille les intérêts généraux de TEglise catholique, érige ce pouvoir en souverain proprement dit. Il n'y a de souverains que les Etats indépendants et leurs chefs. Or, l'Eglise catholique n'est pas un Etat, c'est-à-dire une association d'hommes considérés sous le rapport de l'unité politique, avec un établissement fixe sur un territoire déterminé et propre. N'étant pas un État, l'Église catholique ne peut pas, des lors, être considérée comme membre du concert des États, et en le disant on ne contredit nullement les observations de HelTter (1). A la question de savoir quelle est la situation des envoyés des Puissances étrangères auprès du Saint-Siège et des envoyés du pape auprès des gouvernements étrangers, il n'y a donc pas à hésiter à répondre que ces mandataires n'ont pas cessé d'avoir le caractère d'envoyés diplomatiques, et que leur situation doit être celle de ministres publics envoyés par des souverains temporels à des souverains temporels. La question a été résolue dans ce sens, d'une manière implicite, dans l'Amérique du sud. Le Saint-Siège ayant accrédité M. Mario Mocenni, archevêque d'IIéliopolis, conime délégué apostolique et ministre extraordinaire auprès de quelques républiques américaines, le corps diplomatique étranger accrédité auprès du gouvernement du Chili a reconnu comme doyen cet envoyé du Saint-Siège (2), mais les membres du corps diplomatique accrédité à Lima firent plus de difficulté. Ils s'étaient réunis en conférence, le 22 avril 1878, dans la demeure de l'envoyé extraordinaire et ministre plénipotentiaire du Chili, qui, par ancienneté de réception, avait été jusqu'alors leur doyen. L'objet de la réunion était de discuter la question qui avait été soulevée au sujet du décanat à attribuer à M. Mocenni. L'opinion qui prévalut dans cette conférence fut qu'on ne devait pas reconnaître en faveur du délégué apostolique la préséance sur les ministres plénipotentiaires ou envoyés extraordinaires plus anciens ; mais les

(l)Voir: Revue générale de droit international public^ 1894, p. 213, note 2. (2) Voir : le journal officiel « El Peruano » du mercredi 17 juillet 1878.

membres du corps diplomatique suspendirent leur décision, en considération de la mort du pape Pie IX. Ils pensèrent à tort que le décès du pape et la nomination de son successeur interrompaient les fonctions de M. Mocenni, et qu'il n'y avait pas lieu de délibérer sur une question de rang, qui supposait avant toute chose l'exercice des fonctions diplomatiques. Le ministre plénipotentiaire du Chili fut chargé de se renseigner auprès du ministre des relations extérieures du Pérou, sur la question de savoir si M. Mocenni avait été accrédité de nouveau auprès du gouvernement péruvien, et en quelle qualité. Dans une seconde conférence, tenue le 12 juillet de la même année, l'agent diplomatique du Chili fit connaître à ses collègues les démarches qu'il avait faites auprès du ministre des relations extérieures, et les renseignements qu'il avait recueillis. 11 en résultait que la volonté du nouveau pape, LéonXTTT, était que M. Mocenni continuât, en la môme qualité qu'auparavant, l'exercice de ses fonctions auprès du gouvernement péruvien. Le ministre du Chili proposa, en conséquence, à ses collègues, cVécarter la question relative au caractère officiel des représeyitants du Saint-Siège depuis l'extinction du pouvoir temporel, question sur laquelle toutes les opinions paraissaient être tombées d'accord, et de délibérer définitivement sur le point de savoir s'ils reconnaissaient dans M. Mocenni, délégué apostolique et envoyé extraordinaire du Saint-Siège, un droit à être considéré comme doyen du corps diplomatique. Les ministres de Bolivie, du Chili, de l'Equateur, de la Grande-Bretagne, de Honduras et d'Italie, se prononcèrent pour la négative. Les ministres de la République Argentine, de. France et de San-Salvador opinèrent pour l'affirmative. La question ayant été ainsi résolue dans le sens de la négative, à la majorité des voix, le ministre du Chili, qui avait été ainsi maintenu dans le décanat, exprima le désir de céder la préséance à M. Mocenni, à titre de déférence et de courtoisie pour le Saint-Siège et son digne représentant à Lima. Ce désir fut ratifié par tous les ministres présents, mais la majorité insista pour que la décision

du corps diplomatique, relativement à la question de droit, fût constatée dans un procès-verbal, afin que la cession gracieuse faite par le ministre du Chili, et acceptée par ses collègues, ne fût considérée en aucun temps comme un précédent. Le chargé d'affaires d'Allemagne et le ministre des Etats-Unis d'Amérique n'ont pas assisté à cette conférence ; mais ce dernier a adhéré à la décision prise. On voit que le caractère diplomatique de l'envoyé du Saint-Siège n'a pas été contesté (1). Quant à la solution donnée à la question de préséance, elle était correcte en droit, attendu que l'exception consacrée par le deuxième paragraphe de l'article 4 du règlement fait à Vienne, le 19 mars 1815 : « le présent i^èglement napportera SLUCune innovation relativement aux représentants du pape f » est interprétée comme confirmant seulement le statu quo antérieur, c'est-à-dire comme maintenant la préséance aux nonces, qui seuls en étaient en possession. Or, M. Mocenni n'était pas nonce. Mais le scrupule qui avait fait interrompre la délibération, lors de la conférence du 22 avril 1878, n'était nullement fondé : il n'y avait pas lieu d'attendre que M. Mocenni ait été maintenu dans l'exercice de ses fonctions, puisqu'il est de principe que le Saint-Siège, où réside le pouvoir, ne meurt pas, et que c'est le Saint-Siège qui accrédite par l'organe du pape : par conséquent, le changement du souverain pontife n'emporte point de renouvellement des pouvoirs des agents du Saint-Siège. Les lettres de créance des envoyés du Saint-Siège ne sont renouvelées qu'aux changements de règne, dans les Etats monarchiques. La question de savoir si, à l'exaltation d'un nouveau pape, les envoyés du Saint-Siège ont besoin de nouvelles lettres decréance,aété résolue négativement dans une lettre du ministre des relations extérieures du Pérou à M. D. Pedro Galvez, ministre plénipotentiaire de cette république près du Saint-Siège, en date du l*"- mai 1878 (2).

(1) Les procès-verbaux des deux conférences de Lima se trouvent dans le journal officiel « El Peruano » du 25 juillet 1878.

(2) Voir : le journal officiel « El Peruano » du l^ mai 1878.

254 qu'entend-on PAR CORPS DIPLOMATIQUE

dans Paris, pendant la guerre de 1870-1871, demanda au gouvernement allemand d'expédier une fois par semaine des courriers, mais sa demande fut rejetée pour des motifs militaires. M. de Bismarck ne consentit qu'à la transmission d«s lettres ouvertes. Le corps diplomatique étranger déclara non acceptable ce mode de procéder (1).

Clist peut-être avec un peu trop d'illusion que Bluntschli croit voir dans les corps diplomatiques « un germe de l'organisation future du monde, » mais c'est assurément avec un t?Epiit de restriction exagérée, que tel autre auteur exclut des corpi^ diplomatiques les envoyés des Puissances « qui ne font pas [ïartie de la société des nations. » 11 vise les Etats orienliiux, auxquels, suivant lui, la solidarité de vues et d'intérêts t[iii unit les Etats européens est totalement inconnue. Cette ïdùi' doit être repoussée comme peu favorable au rapprocheîiiiMît des peuples et au perfectionnement moral qui en est la suite ordinaire. Qu'est-ce qu'une Puissance qui ne fait pas pmlie de la société des nations ? Qu'est-ce, surtout, que la socii^tédes nations? L'Abyssinie soumise au généreux etchev;ik'resque Ménélick, le Japon, qui fait la guerre avec plus d'hmnanité que ne la font bien des Etats de la vieille Europe iti-i rtaines républiques de la jeune Amérique, sont-ils moins dïiriies de faire partie delà société des nations que la Turquie faïuitique et sanguinaire? Quelle solidarité de vues et d'inté- Tùis y-a-t-il entre les Turcs et les autres peuples de l'Europe ? On conçoit que des hordes barbares, que des tribus sanscon- BÎstance politique, que des empires même qui se tiennent volontairement et systématiquement en dehors de la civilifiîition, des relations et du mouvement des idées europé- L'iintiS, ne soient pas comptés comme « faisant partie de la Hociété des nations » de l'ancien continent et du nou- ViS'iu-monde, mais ces empires, et encore moins ces tribus ei tes hordes, ne se feront point représenter diplomatiqueîiiL^nt et d'une manière permanente en Europe et en Améri-

, I Noie du G octobre 1870.

qu'entend-on par corps diplomatique 255

que. La question de savoir si les agents diplomatiques d'Etats qui ne font point partie de la société des nations sont membres du corps diplomatique, ne se posera donc pas à leur égard; et quant aux Etats orientaux qui, tels que le Japon, la Chine, la Perse, le Siam, accréditent des missions permanentes en Europe, et reçoivent les missions permanentes des Etats européens, on se demande sur quoi Ton pourrait se fonder pour exclure des corps diplomatiques en Europe les agents accrédités par eux ? La raison tirée de ce que la solidarité de vues et d*intcrôts qui unit les États européens est totalement inconnue aux États orientaux n'est pas sérieuse, et ne peut fournir, tout au plus, que l'occasion de belles phrases. La solidarité de vues, en effet, n'est nécessaire que dans les assemblées qui ont à délibérer et à se prononcer sur des questions réclamant une décision à exécuter: or, les corps diplomatiques ne sont pas des corporations douées d'individualité juridique et appelées à dirigerla politique des États. Leur haute influence ne s'exerce que dans le domaine moral, dans la région des principes, et si l'unanimité des sentiments de tous leurs membres est désirable pour fortifier le prestige de leur autorité, elle n'est pas indispensable absolument. La question est, du reste, tranchée par le fait, puisque les missions permanentes entretenues en Europe par les États les plus orientaux sont mentionnées, dans les annuaires officiels des pays européens, sous la rubrique des Corps diplomatiques accrédités dans ces pays (1).

C'est particulièrement dans les circonstances de cérémonie, et dans les cas où il y a des démarches de courtoisie à faire, par exemple pour complimenter le chef de l'État, ou des personnes de la famille du prince, que le corps diplomatique se produit comme individualité collective. Il est alors présidé j)ar son doyen, c'est-à-dire par le membre de rang supérieur qui est accrédité depuis le plus de temps ; mais rien n'empô-

(1) II est bien entendu qu'il ne s'agit pas ici des cas d'action collective exei'cée par un certain nombre de Puissances. C'est une hypothèse absolument différente.