LE MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

chc de désigner une autre personne faisant partie du corps diplomatique. Dans les pays catholiques, il appartient généralement aux représentants du pape, s'ils sontnonces, de présider le corps diplomatique (!). Par présider, il faut entendre le fait de porter la parole au nom des autres membres du corps diplomatique, ou de les réunir.

On désigne encore parla dénomination de corps diplomatique, l'ensemble des agents extérieurs qui sont au service d*un pays ; c'est ainsi qu'on dit : le corps diplomatique français, anglais, russe, etc. (2)

Le Ministre des affaires étrangères.

A la tête du personnel diplomatique de son pays se trouve le ministre des affaires étrangères, ou relations extérieures, agent immédiat du chef de l'Etat, chargé de ce qui concerne les affaires du dehors, et de les centraliser sous sa main.

L'existence d'un ministère spécial se justifie d'elle-même. Du moment que toute agrégation politique ayant quelque consistance envoie des agents diplomatiques à l'extérieur pour la représenter, ce qui donne lieu à des négociations multipliées, à des réceptions, à des entrevues, à des conférences nombreuses et délicates, on comprend que, pour être conduites avec la sagacité et la dignité convenables, de telles opérations exigent un agent spécial et supérieur, tel qu'un ministre secrétaire d'État (3).

(1) Il a été dit plus liant qu'en 1878 le corps diplomatique étranger, accrédité à Santiago et à Lima, a reconnu par courtoisie, comme doyen, c'est-Adirc comme président, l'envoyé extraordinaire du Saint-Siège, délégué apostolique.

[*2) On comprend enfin, sous la dénomination de corps diplomatique, le groupe entier que forment dans une résidence les agents qui y sont accrédités, avec leur personnel ofliciel, leurs femmes et leurs familles, les femmes et les familles des membres du pei'sonnel; mais c'est excessif. On veut, sans doute, indiquer, par cette expression inexacte, que les femmes et les familles des agents et de leur personnel jouissent de certaines immunités diplomatiques.

(3) Existait-il, au bas-empire, une institution de ce genre ? Dés le premier siècle de l'ère chrétienne, on trouve un secrétaire dcmpercur qui cumule

Historique. — Attributions du ministre des affaires étrangères.

L'origine d'un cabinet spécial chargé de la correspondance politique et de la direction des affaires extérieures est généralement rattachée à l'époque de la paix deWestphalie, ou même au temps du cardinal de Richelieu, alors que les Etats de l'Europe, dont les rapports et les vues politiques s'élargissaient de plus en plus, comprirent la nécessité de s'observer, de se surveiller réciproquement, et se trouvèrent comme envahis par des agents politiques avoués ou secrets, occupés à nouer et h suivre des négociations, à conclure des traités ou à les faire rompre. Ce cabinet spécial se serait appelé successivement Secrétariat des affaires étrangères et des dépêches, puis Ministère des conférences, Chancelleries d'État, et puis enfin, Ministère ou Département des affaires extérieures, ou des affaires étrangères. Cependant on fait remonter aussi l'histoire du ministère des affaires étrangères de France au !•' janvier 1589, époque de la création, par le roi Henri ÏII, des quatre charges de secrétaire d'Etat à département. Le premier ministre cité est Louis de Révol, intendant de l'armée de Provence. Nommé le l".janvier 1589, il cessases fonctionsle ITseptembre 1594, et eut pour successeur Nicolas de Neufville de Villeroi, ambassadeur, grand-trésorier de l'ordre du Saint-Esprit. Du l*"" janvier 1589 au 1 1 août 1792, c'est-à-dire de Révol à Lebrun, on relève trente-deux ministres des affaires étrangères, parmi lesquels Auguste de Loménie-Brienne, le marquis Hugues de Lionne, le marquis de Pomponne, le marquis de Croissy, le marquis de Torcy, le cardinal Dubois, M. de Chauvelin, le

avec d'autres titres celui de préposé au service des dépuiaiionsy iiv. t(ov TTpiirësicjJV. Ces mots semblent indiquer un ministre des alTaires étrangères; mais il n'en est rien, au moins pour cette époque. Les ambassades auxquelles le nouveau fonctionnaire est charge de répondre ne sont plus, sauf de rares exceptions, ce qu'elles étaient autrefois: la délégation d'autant de nations indépendantes, discutant librement avec Rome sur leurs intérêts ou sur leur dignité. Études historiques sur les traités publics chez les Grecs et diez les Romains, par E. Egger, 1866, p. 190, 19t.

unOIT DIPL.

258 ATTRIBUTIONS Db MINISTRE

marquis d'Argenson, le cardinal comte de Bernis, le duc de Choiseul-Stainville, le duc de Praslin, le duc d'Aiguillon, le comte de Vergennes, le comte de Montmorin-Saint-Herem, Dumouriez, le marquis de Ghambonas, Bigot de Sainte-Croix. La Convention Nationale, par divers décrets, établit vingt-quatre comités, dont les membres, prisdans son sein, étaient chargés de la direction des aflaires ressortissant à chacun des anciens ministères supprimés par ces mômes décrets. Par suite de cette organisation, les relations extérieures furent successivement confiées à cinq commissaires (de Forgues, Hermann, Buchot, Miot et Colchen), du 21 juin 1793 au 6 novembre 1795, époque à laquelle le Directoire, succédant à la Convention, supprima les vingt-quatre comités, rétablit les ministères, et confia celui des relations extérieures au ministre plénipotenr tiaire Charles de Lacroix, qui recommença la série des minis* très. Du 6 novembre 1795 au 2 avril 1814, les ministres des affaires étrangères, en France, s'appelèrent de Talleyrand-Pé-^ rigord, Reinhard, comte de Champagny, Maret duc de Bassano, Caulaincourt duc de Vicence. Le 3 avril 1814, le Gouverne-, ment provisoire nomma commissaire aux aflaires étrangères le comte de La Forest; le 1 3 mai suivant, une ordonnance royale confia le ministère des affaires étrangères au prince de Talley* rand-Périgord. Le marquis de Jaucourt, le duc de Vicence, le baron Bignon, le duc de Richelieu, le marquis Dessolles, le baron Pasquier, le vicomte de Montmorency, le vicomte de Chateaubriand, le baron de Damas, le comte do Laferronays^ le comte Portails, le prince de Polignac, ont été les ministres des affaires étrangères de la Restauration. Sous la Monarchie de juillet on remarque le comte Mole, le maréchal Maison, le comte Sébastiani, le duc de Broglie, le comte de Rigny, M. Thicrs, le duc de Montebello, le maréchal Soult, M. Guizot. La République de 1848 donne à Thistoire du ministère des affaires étrangères de France les noms de M. de Lamartine, de M. Jules Bastide, de M. Drouynde;Lhuys,deM. deTocqueville. La présidence issue du coup d^État de 1851 et le second empire ont pour ministres des affaires extérieures le marquis

de Turgot, M. Drouyn de Lhuys, le comte ColonnaWalewski, M.Thouvenel, M. Baroche, le marquis de Moustier, le marquis de La Valette, le prince de La Tour d'Auvergne-Lauraguais, le comte Daru, le duc de Gramont. Après la chute du second empire, les principaux ministres des affaires étrangères sont M. Jules Favre, le comte de Rémusat, le duc de Broglie, le duc Decazes, le marquis de Bannejrille, MM.,Waddington, de Freycinet, Barthélemy-Saint-ïIilaire, Jules Ferrj^ Plourens, Hanotaux, etc.

Le ministère des affaires étrangères est l'office central pour les relations de TÉtatavec les autres Puissances. Le ministre placé à la tête de cette partie de l'administration des affaires publiques, est Tintermédiaire régulier entre le gouvernement de son pays et l'étranger. Mandataire immédiat du chef de ce gouvernement, il est Torganc de l'Etat pour ses relations extérieures. S'il est arrivé, très rarement, que des souverains ont voulu être, pour la direction des affaires extérieures, leur propre ministre des affaires étrangères, cette combinaison, si contraire aux principes des gouvernements représentatifs, a, néanmoins, toujours conservé le ministre spécial, ne fût-ce que comme instrument; et si, en vertu de la constitution ou de la. tradition d'un pays, le ministre des affaires étrangères devait partager, dans une certaine mesure,]a direction des affaires extérieures avec le premier ministre, ou le présidentdu conseil, tout le poids, sinon toute la responsabilité des affaires, reposerait encore sur lui.

Le détail de ses attributions est déterminé par le droit interne, mais on peut avancer que dans tous les pays ces attributions se rattachent aux points suivants : entretenir ou nouer de bonnes relations avec les Etats étrangers; recevoir les communications d'affaires de leurs gouvernements; entendre leurs agents diplomatiques et négocier avec eux; diriger toutes les négociations internationales; rédiger, signer et expédier les dépêches et notes qui concernent les relations avec les États étrangers ; rédiger ou faire rédiger les pièces officielles ayant trait à ces relations : projets de traités, par exemple,

mémoires, manifestes, etc.; veiller à la fidèle exécution des traités et conventions ; veiller à la conservation de tous les documents diplomatiques de tout genre; proposer à la nomination du chef de l'Etat les agents diplomatiques à envoyer à Tétranger et les consuls ; délivrer à ces agents les lettres qui les accréditent, leurs commissions, provisions et brevets ; rédiger les instructions dont les agents diplomatiques envoyés à l'étranger sont porteurs, ou qui leur seront adressées en cours de mission ; notifier aux gouvernements étrangers l'envoi, le rappel ou la récréance de ces agents; recevoir et présenter au chef de l'État les envoyés des gouvernements étrangers; délivrer les exequatur aux consuls étrangers ; faire respecter les immunités et privilèges de ces agents diplomatiques et consuls, tant qu'ils sont sur le territoire du pays où ils sont envoyés ; protéger au dehors les intérêts moraux et matériels de sa nation, spécialement ses intérêts économiques et commerciaux; soutenir, défendre et faire respecter ses droits ; légaliser les pièces et documents qui doivent être produits à l'étranger; protéger ses nationaux à l'extérieur et veiller à ce que leur état civil soit régulièrement constaté ; recevoir, transmettre et faire suivre les réclamations des nationaux contre les sujets et les Etats étrangers ; etc.

ft C'est au chef du ministère des relations extérieures, dit le baron Ch. de Martens, qu'il appartient d'entrer en conférence avec les ministres publics des Puissances étrangères, d'écouter leurs réclamations et leurs propositions, d'y répondre au nom de l'Etat ou du souverain, de discuter les intérêts réciproques, enfin d'entamer avec eux et de conduire à bonne fin les négociations proprement dites. C'est lui aussi qui est chargé de rédiger ou de faire rédiger les actes publics émanés du souverain et publiés en son nom, relatifs aux affaires politiques, tels que les traités de paix, d'alliance, de commerce, etc.; les conventions pour régler les limites et démarcations de frontières ; les déclarations de guerre ou de toute autre mesure hostile que le souverain se croit en droit de

ORGANISATION DE l'aDMINISTRATION CENTRALE 261

prendre à l'égard d'une autre Puissance; les réponses aux pièces oflicielles étrangères, etc. C'est à ce ministre qu'échoit là tâche d'entamer et de diriger les négociations relatives aux mariages des princes et princesses de la famille régnante; de notifier aux cours étrangères les naissances et les décès des membres de cette famille, lorsque le souverain n'en fait point l'objet d'une lettre autographe. Il règle également, ou veille à ce que soit observé, tout ce qui a rapport au cérémonial diplomatique, tant envers les agents politiques envoyés en pays étrangers qu'envers ceux qui sont accrédités auprès de son souverain (1). * Le ministre des affaires étrangères est le chef naturel des agents extérieurs de son pays (2). Il a le pas sur les agents diplomatiques étrangers, môme sur les ambassadeurs.

Organisation de l'administration centrale des affaires étrangères.

Il serait bien téméraire de prétendre tracer un tableau exact et îi jour de l'organisation de l'administration centrale des affaires étrangères en France. Rien n'est variable et contingent comme la distribution des services dont se compose, dans ce pays, cette administration. Chaque changement de ministre peut amener un remaniement des directions, des sous-directions, des divisions, des sous-divisions, des bureaux, etc., et souvent môme le môme ministre, s'il reste quelque temps au pouvoir, modifie le lendemain ce qu'il avait établi la veille. Ces tâtonnements ont pour cause la recherche du mieux, cet ennemi du bien, le besoin parfois de réaliser des économies,

^i) Le guide diplomatique y édition de 1851, T. i, p. 34 et suiv.

(2) Le mol a été dit par le (>)nscil d'État français. Il a été décidé, en effet, par cette haute assemblée administrative, le 10 septembre 1817, dans une affaire qui lui était soumise, qu'un commissaire des relations commerciales qui a été chargé d'un service pour la marine, s'il réclame des frais de voyage, d'établissement et des appointements, doit être accueilli, ou écouté, par le ministre des affaires étrangères, son chef naturel^ et que le ministre de la marine et des colonies peut repousser la demande, bien qu'elle ait trait à l'utilité de son département.

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262 ORGANISATION DE l'aDMINISTRATION CENTRALE

la bonne volonté de bien faire, mais très souvent aussi le désir de se recommander comme innovateur. En présence de cette mobilité, l'on ne peut qu'indiquer quelques traits généraux.

Le ministre des affaires étrangères (ou des relations extérieures) a nécessairement sous ses ordres des auxiliaires divers, tels que des secrétaires particuliers sous la direction d'un chef de cabinet, quelquefois un secrétaire général, toujours des directeurs ou des chefs de diverses sections, enfin des fonctionnaires et employés subordonnés de tous grades. En France, actuellement, il y a le cabinet du ministre avec un directeur et un chef adjoint, une direction des affaires politiques, des protectorats et du contentieux, une direction des affaires commerciales et consulaires, une division des archives, une division des fonds et comptabilité, un comité consultatif du contentieux, un comité consultatif des consulats (i).

(1) D'après un dëcrel de 1880, Tadministralion centrale du ministère des afTaires étrangères, en France, comprenait, indépendamment du cabinet et du secrétariat du ministre, et du service du protocole, une direction du personnel, une direction des affaires politiques, une direction des afTaires commerciales, une direction du contentieux politique et commercial et une di-* rection des archives et de la comptabilité. L'objet de ce décret, qui avait rérormc une organisation antérieure basée sur deux décrets de décembre 18(19 et du t*"" février 1877, avait été : l*» de centraliser le personnel tant intérieur qu'extérieur, en le plaçant dans les attributions d'un chef unique, qui, n'ayant qu'un seul objet en vue, pourrait plus aisément s'inspirer de la pehsce du ministre, et, sans affaiblir l'action des directeurs spéciaux, faire pénétrer aux divers degrés de la hiérarchie l'esprit d'unité et de solidanté qui doit animer tous les collaborateurs d'une œuvre commune ; 2" de donner uncin* dépendance plus complète et une force suffisante au service du contentieux, en l'érigeant en une direction séparée. L'auteur du décret avait pensé que le service du contentieux est un service sui gêner is^ qui doit fonctionner à part, et qui, tout en faisant un échange perpétuel d'informations c et de lu' mières » avec les administrations qui l'environnent, doit fournir ses consuN tations avec une entière indépendance, sans recevoir les instructions exclu* sives d'un service déterminé. Le décret de 1880 avait, de plus, groupé le service de la comptabilité et des archives sous la main d'un même directeur, après avoir transporté au service du contentieux la plus grande partie des attributions du bureau de la chancellerie, jusqu'alors englobé dans la direction des archives, et au service du personnel une partie des attributions de la comptabilité. Un autre décrétée 1880 a placé le service du personnel.

ORGANISATION DE l'aDMINISTRATION CENTRALE 263

Dans le royaume-uni de la Grande-Bretagne et d'Irlande, où l'organisation du Foreign-Office a, du moins, le mérite de la fixité, puisqu'elle date de 1782, le secrétaire d'État pour les affaires étrangères est assisté d'un sous-secrétaire d'Etat par-

la division de la comptabilité^ la direction des affaires commerciales et celle du contentieux politique et commercial, sous Tautorilë directe d'un soussecrétaire d'État. Un décret de 1877 avait créé un comité des services extérieurs, dont la mission était de relier plus étroitement ensemble le service diplomatique et le service consulaire, et d'assurer un complet accord de vues et d'action entre toutes les directions; un nouveau décret de 1880 avait provisoirement modifié la composition de ce comité, et un troisième décret de la même année l'avait reconstitué de manière à le mettre en harmonie avec la récente organisation de l'administration centrale. Sa compétence avait été étendue à toutes les affaires administratives qui lui seraient déférées par le ministre et à toutes celles dont il serait saisi par les directeurs eux-mêmes, afin d'assurer un complet accord entre tous les services dix département. Ce comité avait reçu la dénomination de comité des services extérieurs administratifs; il devait comprendre tous les directeurs du département des alTaires étrangères, et son président devait être désigné chaque année par le ministre, en vertu d'un décret du 20 avril 1880 ; mais, par un autre décret de la même année, la présidence de ce comité était placée dans les attributions de la direction des affaires politiques.

L'organisation de l'administration centrale du ministère des affaires étrangères parait reposer aujourd'hui sur un décret du 12 mai 1891, portant règbment d'administration publique, modifié par des décrets des 8 novembre 1X03, 10 mars 1894, 29 juin 1895 et 25 juillet 1896, rendus dans la même forme. Cette administration comprend, jusqu'à nouvelles modifications, outre le cabinet du ministre et le piH>tocole, la direction des affaires politiques et des protectorats, la direction des consulats et des affaires commerciales, la division des archives et la division des fonds et de la comptabilité. Le cabinet du ministre est organisé par arrêté ministériel ; les personnes qui le composent peuvent être prises en dehors de l'administration centrale. Le nombre et les attributions des directions diverses, sous-directions et bureaux dont se composent les difTérents services sont fixés ainsi qu'il suit : Cabinbt du ministre et Services rattachés : bureau du personnel, bureau des traducteurs et de la presse étrangère, bureau du chiffre, bureau du départ et de l'arrivée des correspondances et des courriers ; service du protocole (avec un chef de division et un sous-chef de bureau] ; Direction des AFFAIRES politiques ET DES PROTECTORATS .' bureau d'ordrc, sous-direction du Nord et de l'|2xtrême-0rient, sous-direction du Midi et de l'Orient, sousdirection du contentieux; Direction des consulats et des affaires commerciales : sous-direction des alTaires consulaires, sous-direction des affaires commerciales, sous-direction des affaires de chancellerie (le"" bureau, actes dechanceilerie, affaires d'élatcivit, successions, légalisations; 2* bureau, commissions rogatoircs, renseignements,demandes de pièces, rapatriements); Division DES archives {i^^ bureau, service historique et des communications au

264 ORGANISATION DE l'aDMINISTRATION CENTRALE

lementaire, d'un soiis-secrétaire d'Etat permanent, de secrétaires assistants, d'un conseiller légal, d'un commis en chef [chief clerk)^ d'un certain nombre de commis (c/er/is), d'un bibliothécaire. Pour l'empire d'Allemagne, l'ofïice des affaires étrangères se compose d'un secrétaire d'État, d'un sous-secrétaire d'Etat, d'un bureau central, d'une section politique et de personnel du service diplomatique, d'une section politique commerciale, d'une section judiciaire, d'une section coloniale, d'une commission pour l'examen diplomatique, d'un Institut archéologique. En Autriche-Hongrie, il y a le ministère (commun pour les deux parties de la monarchie) des affaires étrangères et de la maison impériale et royale, sous un ministre qui est en même temps président du conseil commun des ministres, avec des chefs de sections, des conseillers de sections, un chef du département des affaires de chiffres et de traductions, un directeur des archives de la Maison et de la cour impériales et de l'Etat, un directeur d'Académie orien-

public; 2« bureau, service tics communications au département et du classement), service géographique, bibliotlicquc ; Division dbs fonhs et i>e la comptabilité (!«'' bureau, correspondance générale, budget, ordonnancement, comptabilité courante et comptes définitifs, pensions et secours, service intérieur; 2« bureau, service de l'agent comptable des chancelleries, frais de service et voyages). Outre les directeurs, chefs de division, sous-directeurs, chefs et sous-chefs de bureau, le personnel de l'administration centrale comprend douze rédacteurs, soixante- trois attachés payés, quinze attachés et onze expéditionnaires. Sont, en outre, compris dans le personnel deux secrétaircs-arciiivistes, un géographe et un bibliothécaire ayant le rang de chef ou de souschef de bureau, un chef du service inténeur, un typographe etun lithographe. La répartition de ce personnel dans les sous-directions et dans les bureaux est faite par le ministre, après avis du conseil des directeurs. 11 est institué, sous la présidence du ministre ou d'un directeur délégué, un conseil forme des directeurs et des chefs de division, auxquels le ministre peut adjoindre le chef du cabinet. Ce conseil a des attributions spéciales et connaît, de plus, de toutes les affaires que le ministre juge à propos de lui renvoyer. Dans un titre ii se trouvent réunies les dispositions relatives au recrutement, à l'avancement et A la discipline. Telles sont les différentes transformations que le ministère des affaires étrangères de France a subies jusqu'en 1896. Celle qui vient d'être citée ne sera certainement pas la dernière. Cette instabilité, ces modifications successives, ces tâtonnements, ne sauraient, il faut l'avouer, inspirer beaucoup de confiance en la maturité des réformes introduites dans l'organisation de cette grande administration.

ORGANISATION DE l'ADMINISTRATION CENTRALE 265

taie. Au ministère des affaires étrangères d'Italie, il y a un sous-secrétaire d'Etat, un secrétaire général, une division politique, une division des affaires commerciales, une division des affaires particulières, une division du personnel, une division de comptabilité, une direction des archives. Le ministère des affaires étrangères, en Espagne, s'appelle Ministère d'Etat, Tl y a dans cette administration centrale, outre un soussecrétaire d'État, un chef de cabinet particulier et un chef du secrétariat des Ordres, des chefs des sections suivantes : archives et bibliothèques, interprètes, Amérique et Asie, Europe et Afrique, administration et comptabilité, commerce. En Belgique il y a, avec le cabinet du ministre et un secrétariat général, les directions des affaires! politiques, du contentieux et du protocole, du commerce et des consulats, de comptabilité, de chancellerie, des archives, le conseil héraldique. En Portugal il y a un secrétaire général, une direction politique, une direction des consulats et affaires commerciales, un service de comptabilité, un service des archives et bibliothèques. Aux Pays-Bas il y a un secrétaire général, un chef de cabinet du ministre, des chefs des divisions suivantes : affaires politiques, affaires commerciales, comptabilité, protocole, une commission pour les examens diplomatiques, une commission pour les examens consulaires. En Danemark, un directeur, des secrétaires de département, un chef du bureau d'expédition, un archiviste et secrétaire du ministre. En Suède et Norvège, un secrétaire général, un chef de la section politique, un chef de la section du commerce et des consulats, un chef de la section de comptabilité. En Suisse, une section politique et un office démigration. En Russie, un adjoint du ministre, un conseil du ministère, un directeur de la chancellerie, des chefs des départements suivants : asiatique, relations intérieures, personnel et affaires économiques, archives, archives de Moscou. En Turquie, un sous-secrétaire d'État, un soussecrétaire d'Etat adjoint, un conseil du ministère, un secrétaire pour la correspondance étrangère, un directeur du contentieux, un directeur des consulats, un service de comptabilité.

266 ORGANISATION DE l' ADMINISTRATION CENTRALE

des conseillers légistes, un bureau de nationalité. Aux États-- Unis d'Amérique, le ministère des affaires étrangères s'ap~ pelle département d'État, et le ministre des affaires étrangères, secrétaire d'État. Il y a au département d'État des secrétaires assistants, un solicitor (procureur), un chief clerk^ un bureau diplomatique, un bureau consulaire, des bureaux de comptabilité, de rôles et bibliothèques, du commerce étranger, un service d'archives, un bureau des républiques amé* ricaines, une commission pour la délimitation des eaux entre les Etats-Unis et le Mexique. Etc.

On voit par ce coup d'œil général sur la dénomination et la distribution des services dont se compose ordinairement un ministère des affaires étrangères, que, s'il y a plusieurs diffé^ renées dans les détails entre les divers pays, quant à lorgfvnisation de Tadministration centrale des affaires extérieures, les points de ressemblance sont beaucoup plus nombreux. Lcâ mots qui reviennent le plus souvent sont ceux de chef du cabi*^ net, de secrétaire général, de direction des affaires politiques, de bureauou section duprotocole, de bureauou section du con^ teiitieux, de direction du commerce et des consulats, de di-rections de comptabilité et de chancellerie, de direction dû personnel, de direction des archives. Voici quelles sont, en général, les attributions de ces différents services administratifs, telles que le sens logique de leurs dénominations sembler l'indiquer. Les fonctions de chef du cabinet du ministre sont naturellement remplies par une personne qui jouit de toute sa confiance; aussi l'emploi de chef du cabinet n'est-il, en générai, pas soumis aux règles ordinaires d'admission dans l'administration. Le ministre peut choisir son chef du cabinet, soit dans le corps diplomatique national, soit dans l'administration centrale, soit même en dehors des agents du ministère.

Les attributions principales du chef du cabinet sont ordinairement : la réception et l'ouverture des dépêches, la correspondance particulière, les demandes d'audiences, les affaires (jue le ministre se réserve, les études propres à faciliter le travail du ministre, la conservation et la traduction du chiffre.

ORGANISATION DE l'aDMINISTRATION CENTRALE 267

Il peut arriver, en effet, que le gouvernement ait à transmettre à ses agents du service extérieur, ou que ceux-ci aient à adresser au gouvernement, des informations confidentielles qui doiventêtre misesàTabri de toute indiscrétion. On emploie, dans ce <;as, une correspondance chiffrée, et la clef du chiffre est confiée au chef du cabinet.

Le secrétaire général, dans les pays où l'organisation de l'administration centrale des affaires étrangères comporte un tel fonctionnaire, est, par la nature de son emploi, chargé de distribuer et de surveiller le travail des différents bureaux du ministère. Les chefs de services lui remettent, sauf les cas d'urgence, toutes les affaires traitées dans leurs bureaux respectifs. Il les soumet au ministre avec ses observations, s'il y a lieu. Il signe pour le ministre, quand celui-ci est absent ou empêché, les actes de la correspondance journalière. Il certifie les pièces pour copie conforme. Le ministre est autorisé à lui déléguer toute autre attribution. Toutes propositions concernant les créations ou suppressions d'emplois, nominations, avancements et démissions, toutes les dispositions, en un mot, relatives au personnel de l'administration centrale, sont ordinairement soumises au ministre par le secréttiire général, les chefs de services entendus.

Le secrétaire général peut être aussi chargé de reviser le travail de tous les employés du département ministériel: ce qui a l'avantage d'assurer Tunité et Tharmonic à la marche de l'administration. Cette harmonie, cette unité, sont indispensables. Bien que les espèces différentes d'affaires diplomatiques désignées sous le nom d'affaires politiques et d'affaires commerciales s'appliquent à des faits d'ordres distincts, les intérêts auxquels elles se rapportent tendent sans cesse à se confondre. Il existe, en réalité, bien peu de questions diplomatiques absolument simples et ne touchant qu'au domaine politique, ou au domaine commercial ; la plupart d'entre elles affectent les deux intérêts à la fois. D'où l'opportunité de coordonner les intérêts qui s'enchevêtrent ou qui se combattent,

^6^ OBOAXISATIiiX DE L'ADMmi>TRATION CEXTB-^LE

de leur assurer une marche régulière, de veillera ce que les unH n'empiètent pas sur les autres.

En général, toutes les lettres adressées au ministre sont ouvertes par ce haut fonctionnaire, ou par son secrétaire particulier, qui les place sous ses yeux. Le ministre, après en avoir pris connaissance, les renvoie au secrétaire général, qui les examine à son tour et les transmçt àun chef d'enregistrement et d'expédition. Cet employé indique en peu de lignes l'objet de la lettre sur un registre spécial, indicateur général d'entrées, et les distribue ensuite, suivant leur objet, aux divers chefs de ser\'ices, qui, après les avoir fait analyser dans un registre indicateur particulier de la direction, les remettent aux chefs de bureaux et commis rédacteurs, en donnant â ceux-ci les instructions nécessaires pour la suite que les alTaires comportent. Ce n'est qu'après des revisions successives par les chefs de services respectifs et par le secrétaire général, que les minutes 'c'est-à-dire les actes originaux écrits en petits caractères, et destinés à rester dans les archives; sont soumises à l'approbation du ministre. Lorsqu'elles sont approuvées parce dernier, elles sont envoyées au bureau de la copie. Ce sont les chefs de services qui se chargent ordinairement de traiter eux-mêmes les affaires les plus difficiles et les plus importantes.

Il est bien entendu que cet aperçu n'est donné que comme modèle de ce qui se fait, ou peut se faire, dans les pays où les services centraux de l'administration des affaires étrangères sont bien organisés. Les diverses attributions du secrétaire général exigent les aptitudes sérieuses d'un homme d'affaires, autant que d'un homme politique ; elles sont parfois exercées par un sous-secrétaire d'Etat.

On peut donc dire, en résumant, qu'au cabinet du ministre et au secrétariat appartiennent l'ouverture des dépêches, la correspondance personnelle du ministre, les audiences, les travaux réservés, la presse, le chiffre, le départ et l'arrivée (\v la corresj>ondanco et des courriers, les traductions et la

ORGANISATION DE l'aDMINISTRATION CENTRALE 269

correspondance télégraphique, la garde du matériel et le contrôle du service intérieur du ministère.

ha direction des affaires politiques, dans les ministères des affaires étrangères, s'occupe de la rédaction et de la revision du travail politique; des instructions et de la correspondance diplomatiques ; de tout ce qui concerne les négociations, les traités et conventions, les déclarations et actes politiques de toute nature, autres que ceux qui regardent le commerce; de l'exécution et de l'interprétation des traités et des conventions, des travaux politiques qui y sont relatifs; des relations postales ; de la répression des offenses commises envers les chefs de gouvernements étrangers ; des questions politiques concernant les passeports et les nationaux résidant à l'étranger ; des pleins pouvoirs et des ratifications ; des lettres de notification, de créance, de rappel et de récréance ; des audiences diplomatiques; des privilèges diplomatiques, etc. Cette direction est chargée, en un mot, de centraliser les affaires de la politique extérieure et d'établir les éléments de leur gestion. Pour assurer un bon service par une saine division du travail, elle peut être partagée en sous-directions ou en sections diverses: par exemple, au ministère des affaires étrangères de France, la sous-direction du Nord, chargée de la correspondance et des travaux politiques concernant l'Allemagne, l'Autriche-IIongrie, la Belgique, le Danemark, la Grande- Bretagne et les possessions anglaises dans les différentes parties du monde, les Pays-Bas et les colonies néerlandaises, la Russie, la Suède et la Norvège, la Suisse, l'Amérique du nord; et la sous-direction du Midi, s'occupant de la correspondance et des travaux politiques concernant l'Espagne, Tltalie, le Saint-Siège, le Portugal, les possessions espagnoles et portugaises, la Grèce, le Monténégro, la Roumanie, la Serbie, la Turquie, la Tunisie, le Maroc et les autres États d'Afrique, la Perse, l'Indo-Chine, la Chine, le Japon, le centre-Amérique et l'Amérique du sud. En France, pour le moment, le contentieux est joint à la direction des affaires politiques, sous le titre de direction des affaires politiques et du contentieux.

270 ORGANISATION DE l'aDMINISTRATION CENTRALE

Plusieurs services compris dans la nomenclature précédente se trouvent souvent réunis dans un bureau particulier, ordinairement appelé bureau du protocole, et qui s'occupe spécialement de l'expédition des traités et conventions, des pleins pouvoirs, des commissions, provisions et exequatur^ des ratidcations, lettres de notification, de créance, de rappel, de récréance, du cérémonial, des privilèges , immunités et franchises diplomatiques, des audiences diplomatiques, etc.

Dans certains pays le bureau du protocole est placée avec le bureau du départ et de Tarrivée des correspondances, dans le ressort du cabinet du ministre, ou du secrétariat, car dans toutes les organisations le cabinet et le secrétariat ne sont pas toujours deux services séparés. On a vu qu'en France il y a, pour le moment, un service du protocole rattaché au cabin&t du ministre, avec un chef de division et un sous-chef de bureau, appelés directeur et chef-adjoinL

Le service du protocole, au ministère desafTairc^ étrange» res de France, s'occupe du cérémonial ; des questions d'étiquette et de préséance ; du protocole du président de la République et du ministre des afîaires étrangères; de la récep^ tion des ambassadeurs et des membres du corps diplomatique étranger ; des audiences diplomatiques ; des présentations d'étrangers ; de la correspondance relative aux privilèges, im* munités et franchises diplomatiques n'ayant pas un caractère contentieux; des propositions et nominations d'étrangers dans l'ordre de la Légion d'honneur; de l'envoi des décorations étrangères et des demandes d'autorisation pour accepter et porter ces décorations ; de la préparation et de Texpédition des lettres de créance, des lettres de rappel et de récréance; de l'expédition des traités, conventions, déclarations et arrangements ; de l'expédition des pleins pouvoirs, commis-* sions et provisions ; de l'admission des consuls étrangers en France et dans les colonies.

Sous le titre de direction ou de sous-direction du contentieux, il y a aussi, quelquefois, dans les ministères des afîaires étrangères bien organisés , un service spécial destiné à

ORGANISATION DE l' ADMINISTRATION CENTRALE 271

traiter et examiner les questions de droit international, et particulièrement de droit maritime ; les affaires contentieuses qui doivent être appréciées d'après les dispositions des actes diplomatiques, et celles qui résultent des réclamations des nationaux contre les gouvernements étrangers, ainsi que les réelamations d'étrangers contre le gouvernement du pays ; les traités de postes et d'extradition et les effets qui en dépendent, etc.

La direction du contentieux politique et commercial peut comprendre une sous-direction du contentieux de droit public international, et une sous-direction du contentieux de droit privé. La sous-direction du contentieux de droit public international a alors dans ses attributions les questions de droit j^uhlic international en matière politique, financière, commerciale et maritime ; les affaires contentieuses qui, à ce titre, doivent être appréciées d'après les dispositions des actes diplomatiques, et celles qui résultent des réclamations d'étrangers contre le gouvernement national, et des nationaux, soit contre les gouvernements étrangers, soit contre le département des affaires étrangères ; les actes et décisions qui sont l'objet d'un recours devant la juridiction administrative ou devant les tribunaux ordinaires ; les privilèges et immunités diplomatiques et consulaires ayant un caractère contentieux; les traités d'extradition et les questions qui s'y rattachent ; les rapatriements d'aliénés et d'indigents donnant lieu à des difficultés contentieuses ; les prises maritimes, la piraterie, la traite et les affaires qui en dépendent; les questions de nationalité soulevées par l'application de la loi militaire aux nationaux résidant à l'étranger : les actes internationaux relatifs aux secours à apporter aux militaires blessés sur les champs de bataille, à la neutralisation des hôpitaux et ambulances militaires ; la correspondance et l'envoi des documents relatifs aux étrangers expulsés du pays et aux nationaux recherchés à l'étranger. À la sous-direction du contentieux de droit privé correspondent l'état civil des nationaux à l'étranger et des étrangers dans le pays; le contrôle des registres de l'état

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civil tenus par les agents nationaux ; la correspondance relative à l'état civil ; la délivrance ou le visa des actes de l'état civil; les actes judiciaires nationaux et étrangers; le recouvrement des successions de nationaux décédés et des créances contre particuliers à l'étranger ; les renseignements ; les questions de droit international privé ; les commissions rogatoires. Tous ces détails ne sont donnés que comme aperçu. Tandis qu'en Belgique le contentieux est réuni au protocole, en France il l'est, pour le moment, aux affaires politiques. Dans l'empire d'Allemagne il forme une section distincte: la section judiciaire. Le comité consultatif du contentieux, qui existe encore au ministère des affaires étrangères de France, mais qui a été réorganisé et reconstitué plusieurs fois depuis sa création, est chargé de donner son avis sur les affaires contentieuses et les questions de jurisprudence qui lui sont déférées par le ministre.

Comme son nom Tindique, la direction du commerce et des consulats s'occupe des affaires commerciales ; des traités de commerce et de navigation ; de la protection du commerce national dans les pays étrangers ; des réclamations du commerce étranger contre le gouvernement du pays ; du règlement de la comptabilité des chancelleries consulaires ; du personnel des agents consulaires et des interprètes des consulats ; etc. C'est, en effet, sous la direction immédiate du ministre des affaires étrangères que sont placés les consuls dans la plupart des Etats, et c'est ce ministre qui délivre l'e.xequatur aux agents commerciaux étrangers. Dans les pays où les consuls sont particulièrement subordonnés au ministère de la marine, ils n'en reçoivent pas moins des instructions spéciales du ministre des affaires étrangères.

La direction des affaires commerciales et consulaires du ministère des affaires étrangères de France a dans ses attributions la négociation des traités de commerce et de nîivigation, des conventions consulaires, des arrangements internationaux relatifs aux chemins de fer, aux communications postales et télégraphiques, aux monnaies, des conventions pour

Organisation de l'administration centrale 273

la garantie de la propriété des œuvres de Tesprit et de Tart, des dessins et marques de fabrique ; la correspondance avec les agents diplomatiques et consulaires et avec les divers départements ministériels, sur les questions relatives à Tapplication de ces traités et conventions, et, en général, sur les matières intéressant le commerce français en pays étranger, sur les affaires administratives n'ayant pas un caractère politique ou contentieux, et sur toutes les questions se rattachant à l'exercice des fonctions consulaires. Un service des chancelleries diplomatiques et consulaires a la préparation du tarif des chancelleries et le contrôle relatif à son application ; les passeports, légalisations et visas ; le dépôt à l'étranger des marques de fabrique françaises ; les rapatriements ; l'application de la loi militaire à l'étranger ; la conservation et la délivrance des actes dressés dans les chancelleries diplomatiques et consulaires.

La comptabilité et la chancellerie sont souvent réunies dans un même service, et souvent divisées.

Dans les services de comptabilité on s'occupe des travaux généraux et particuliers relatifs aux dépenses du ministère ; de la correspondance avec les agents politiques et commerciaux sur toutes les matières de comptabilité et sur tout ce qui s'y rapporte ; de la liquidation des frais de service de tous les agents, de celle des indemnités de voyage et des frais de courriers ; des présents diplomatiques ; de la préparation du budget du ministère, etc.

Le service de chancellerie a ordinairement dans ses attributions les passeports autres que les passeports de cabinet ; les légalisations, les visas et la perception des droits qui en résultent ; la transmission des actes judiciaires et des commissions rogatoires; la discussion des questions touchant à l'état civil et à l'instruction des réclamations relatives à des matières d'intérêt privé, telles que les successions ouvertes en pays étrangers, les recouvrements sur particuliers, etc. Toutes matières qui peuvent, d'ailleurs, se trouver également comprises dans les attributions d'autres directions, sous-directions, sec-

tions ou bureaux, car il n'y a pas de règle absolue pour la distribution des services.

La sous-direction de la comptabilité, qui était une des subdivisions de la direction des archives et de la comptabilité du ministère des affaires étrangères de France, avait dans ses attributions les relations avec les différents services, pour la préparation, chacun en ce qui le concernait, du budget et des projets de loi portant ouverture de crédits supplémentaires et extraordinaires ; la rédaction du budget, des exposés de motifs pour l'ouverture de crédits supplémentaires et extraordinaires, et du compte définitif des dépenses du ministère ; la liquidation, l'ordonnancement, rémission des mandats sur le trésor ; Texécution, au point de vue financier, de toutes les décisions relatives au personnel ; le payement des dépenses du personnel de l'administration centrale ; la tenue des écritures en partie double et des livres et registres prescrits par les ordonnances et règlements spéciaux ; la comptabilité des exercices clos et périmés ; le service de l'agent comptable des chancelleries diplomatiques et consulaires; les bâtiments appartenant à la France en pays étrangers; les relations avec la cour des comptes, le ministère des finances et les départements ministériels pour lesquels les agents font des avances, à l'étranger ; la correspondance relative à ces divers services. Pour le moment, au ministère des affaires étrangères de France, les fonds et comptabilité, et les archives, forment deux divisions séparées.

C'est à la direction du personnel, quand il y en a une dans un ministère des affaires étrangères, que se traitent naturellement les questions relatives aux nominations, mutations, promotions, admissions à la retraite et mises en non activité du personnel, tant intérieur qu'extérieur ; tout ce qui concerne les conseils, comités et commissions permanentes ; les congés et la désignation des intérimaires; la fixation des traitements, les allocations extraordinaires, les gratifications, les pensions et secours aux anciens agents ou à leurs familles ; la préparation, de concert avec le service de la comptabilité,