Essai de réforme en 1882 : ses résultats

83. — Nombre des postes d'agents inférieurs. Suppression des arpenteurs.

84. — Distinction entre les agents et les préposés : actifs et sédentaires.

85. — Caractères des fonctions forestières : de gestion, d'intérêt public, de service judiciaire.

g^. — Fonctions d'ordre administratif : distinction entre le service

domanial et le service communal.

87. — Fonctions de service judiciaire : recherche, constatation et

poursuite des délits.

76. — Nous, devons distinguer d'abord, dans cette étude, radn^inistration centrale et le service extérieur dans les départements.

L'administration centrale se compose du directeur général, du conseil d'administration, et enfin des bureaux de la direction générale.

D'après l'art, i®' de l'ordonnance réglementaire, le service forestier dépendait du ministère des Finances. Cette situation est changée depuis le décret du i5 décembre 1877, en vertu duquel l'Administration des Forêts est transférée au ministère de l'Agriculture et du Commerce (ministère de l'Agriculture, depuis 1882) (i),

(1) Avant 1877, des textes de loi, se référant à l'organisation administrative en vigueur lors de leur promulgation, ont pu prévoir rintervention du ministre des Finances, dans des matières qui, actuellement, ne sont plus de son ressort. 11 est nécessaire de remplaceù' dans ces textes la mention du ministre des Finances pai* celle du ministre de l'Agriculture, sans que l'on puisse critiquer cette substitution, sous le prétexte qu'un décret ne doit pas abroger une loi. Mais il ne s'agit pas d'une abrogation; c'est une simple adaptation c()nforme aux intentions certaines du législateur. Nous retrou" verons cette difficulté, plus grave en apparence qu'en réalité, notamment dans l'interprétation deTart. 219 § 4 G. for., concernant le défrichement des bois des particuliers.

77. — Le chef de l'Administration forestière a eu habituellement le titre de directeur général depuis 1824 jusqu'en 1877 (i). L'Ordonnance réglementaire, art. 4j dispose que le directeur général travaille avec le ministre; les art. 7 et 8 déterminent les affaires pour lesquelles le directeur général a l'autorité de décision, et celles qui nécessitent une intervention ministérielle. Du reste ces attributions, que nous aurons l'occasion de préciser au fur et à mesure de nos études, ont été plusieurs fois modifiées, d'ordinaire dans le sens d'une décentralisation, au profit de fonctionnaires inférieurs. .

Le décret du 28 décembre 1877, qui supprime la direction générale des forêts, remplace le directeur général par le sous-secrétaire d'Etat au ministère de l'Agriculture et du Commerce. Mais ensuite le décret du 18 février 1882 éta* biit au ministère de TAgriculture la direction des Forêts ; enfin,depuis la loi du 3i mars igoS, art. 76, | 2, le chef de l'Administration prend le titre de directeur général des Eaux et Forêts.

(1) Sauf toutefois deux périodes, pendant lesquelles il y eut un directeur à la tôte de F Administrât] on : de 1831 à 1838^ et du 5 avril 1848 au 30 décembre I80I.

78. — L'Ordonnance réglementaire place auprès du directeur général trois administrateurs, qui forment son conseil. Le nombre et la désignation de ces fonctionnaires avarié depuis 1827 (i). Des décrets des 11 juillet i864 et 23 janvier 1877 leur avaient adjoint deux vérificateurs généraux, l'un pour les aménagements, l'autre pour les reboisements. Ensuite, le décret du la janvier 1878 supprime les fonctions d'administrateur et de vérificateur général, et crée un corps d'inspecteurs généraux des Forêts, investis d'ailleurs des mêmes fonctions. D'abord au nombre de six, piHs de huit (décret du 16 décembre i88a), ils furent réduits à cinq par décret du 29 octobre 1887 ®^ supprimés par le décret du 26 décembre 1887.

On est revenu depuis cette époque au titre ancien d'administrateur. Le conseil des Eaux et Forêts est donc ainsi composé : le ngtinistre» président ; le directeur général et les trois administrateurs. Les affaires soumises au ministre doivent avoir été préalablement délibérées en Conseil d'administration ; et dans tous les cas le directeur général peut demander l'avis de ce conseil.

Les inspecteurs généraux avaient pour fonction essentielle d'établir, au moyen de tournées annuelles, des relations fréquentes entre l'autorité centrale et le service extérieur. Les administrateurs peuvent eux aussi être envoyés en mission dans le même but ; leurs tournées sont autorisées par le ministre sur la proposition du directeur général (2).

m DE L'ADMINISTRATION DES EAUX ET FORÊTS

(1) De 1831 à 1837, ce sont trois sous-directeurs qui tiennent lieu d'administrateurs. De 1837 à 1844, leur nombre est porté à quatre. Puis ils reprennent le nom d'administrateurs. En 1848, rétablissement des sous-directeurs, au nombre de deux. En- 1854, trois administrateurs réduits à deux en 1860.

(2) Le décret du 26 décembre 1887 rappelle qu'outre les administrateurs les inspecteurs des finances continuent à exercer leur contrôle sur le service forestier.

79. — L'Admîaistration centrale comprend un certain nombre de bureaux. Leurs attributions, la situation et le recrutement des fonctionnaires qui les composent ont fréquemment changé ; l'organisation actuelle date du décret du 21 octobre 1898. En outre du Personnel, placé sous les ordres immédiats du directeur général, nous trouvons actuellement à l'Administration centrale trois bureaux, qui ont à leur tête les trois administrateurs, et de plus le service des Améliorations pastorales, de la Pèche et de la Pisciculture, géré par un conservateur. L'administrateur chef du premier bureau (Contentieux, etc.) est secrétaire du Conseil des Eaux et Forêts ; le chef du second bureau a le titre de vérificateur général des Aménagements; celui du troisième bureau est vérificateur général des Reboisements.

80. — Le service extérieur est distribué en conservations, inspections et cantonnements, dont le nombre a fréqu.emment changé depuis 1827.

La division du territoire en conservations «st arrêtée par décret. Il y a actuellement, depuis le décret du 9 avril 1889, trente-deux conservations pour le territoire européen de la République ; elles sont formées d'un ou plusieurs départements, sans morcellement (i).

A la tète de chacune de ces circonscriptions, est placé un conservateur, dont l'importance et les attributions peuvent être comparées à celles du Grand-maître de l'ancien régime. Les affaires pour lesquelles le conservateur a l'autorité de décision sont devenues de plus en plus nombreuses depuis l'ordonnance du 4 décembre i844j qui la première est entrée dans la voie de la décentralisation (2).

Le conservateur a une action directe sur le personnel

inférieur, dont il peut vérifier la gestion au cours de ses tournées. Chaque conservation comporte des bureaux, constitués par un agent et un certain nombre de préposés.

(1) Décret du 23 octobre 1883.

(2) Les textes qui augmentent ainsi le pouvoir de décision du conservateur sont, après l'ordonnance ,de 1844, le décret du 31 mai 1850 (prorogations de délais), l'arrêté ministériel du 29 février 1887 (comptabilité)^ le décret du 25 février 1886 (états d'assiette, etc.), le décret du 17 février 1888 (exploitations).

8i. — La conservation contient un nombre variable d'inspections. L'inspecteur, qui se trouve ainsi subordonné immédiatement au conservateur, est habituellement le chef du sen'ice forestier local; c'est à lui qu'appartient l'initiative et qu'incombe la responsabilité de la plupart des actes de la gestion forestière. Son rôle est analogue à celui du Mattre particulier de l'organisation précédente.

L'inspection est à son tour partagée en plusieurs cantonnements, de deux à quatre, circonscriptions établies avec des limites fixes, qui ne correspondent pas nécessairement d ailleurs, non plus que les inspections, avec celles de l'arrondissement et du canton. Les chefs de cantonnement ont le grade de garde général (i) ou d'inspecteur-adjoint (2) ; ils sont les intermédiaires entre l'inspecteur et les préposés ; ils exécutent les décisions prises et instruisent les affaires au premier degré.

Quelques cantonnements sont rattachés directement à la conservation sans faire partie d'aucune inspection ; les agents qui gèrent ces cantonnements ont la qualité de chefs de service et cumulent ainsi un double fonction.

Plus fréquemment, dans les inspections à deux cantonnements, l'inspecteur fait pour l'un d'eux office de chef de cantonnement, et pour l'autre seulement a un agent sous ses ordres. On donne le nom de chefferies aux inspections qui sont ainsi constituées.

(1) Le grade de garde général, supprimé par le décret du 23 octobre 1883, a été rétabli par celui du 27 janvier 1884.

(2) Le titre d'inspecteur -adjoint ne date que de 1882. Il corres-

pond à Tancien grade de sous-inspecteur, supprimé par décret du

1er août 1882.

82. — Il résulte de cette organisation que la plupart des affaires forestières sont instruites à trois degrés successifs avant de recevoir leur solution du directeur général ou du ministre : par le chef de cantonnement, par Tinspecleur et par le conservateur. On a fait remarquer que peut^tre un de ces rouages était superflu, et nous nous rappelons en effet que, sous l'ancien régime, au-dessous de la maîtrise il n'y avait plus rien. Nous devons mentionner à ce suj^t la tentative mémorable de simplification qui fut faite eu 1882 : elle consistait dans la suppression des cantonnements fixes et des chefs de cantonnements, Tinspecteur devant être le seul gérant au premier degré de la propriété forestière. Toutefois, pour ménager la transition, des inspecteurs-adjoints étaient mis à la disposition des inspecteurs, qui pouvaient les employer sur un point quelconque de leur circonscription sans limites territoriales. Dans le même but étaient créés des gardes généraux dit « auxiliaires » (i) tirés du rang des préposés et qui devaient être utilisés de la même manière par les inspecteurs.

Ce système, qu'il eût fallu introduire peu à peu, causa des difficultés graves, conséquence de la hâte trop grande que Ton avait mise à son application. En i883, on dut revenir aux cantonnements fixes et aux anciennes attributions; depuis, l'extension des chefferies a, par un procédé différent, corrigé dans une certaine mesure la complication que Ton reprochait à l'ancienne organisation.

(1) L'essai de réforme tenté par Lorentz et Tassy eut ponrie recrutement des agents des conséquences que ne prévoyaient pas ses auteurs en créant les gardes généraux auxiliaires; nous examinerons ces conséquences dans le paragraphe suivant.

83. — Le décret du 29 octobre 1897 arrête le nombre des agents inférieurs à des chiffres qui n'ont pas changé depuis: 200 pour les inspecteurs (i ), 2 15 pour les inspecteurs-adjoints, et 3oo pour les gardes généraux. Il n'existe plus actuelle-

ORGAmSATIOX ACTUELLE ft»

ment d'autres grades d'agents darts la hiérarchie forestière (2).

L'Ordonnance réglementaire (art. 19 à 2^) instituait de plus des arpenteurs, qui avaient toujours existé auparavant concurremment aree les agents forestiers; un vériâcateor général des arpentages était en outre attaché à la direction •générale (art. 9). Mais le corps des arpenteurs n'existe plus depuis i84o; il n'a pas été expressément supprimé, il est seulement fusionné dans le personnel des agents qui, actuellement, sont chargés des opérations d'arpentage dans leurs circonscriptions .

(1) Au momeirt de la réforme de 1882, le nombre des inspecteurs, qui était alors de i78, fut porté brusquement à 240, puis ramené au chiffre actuel.

(2) Nous ne parlons pas ici des gardes généraux stagiaires, qui seront mentionnés à propos de recrutement.

84. — Les fonctionnaires que nous avons énumérés jusqu'ici constituent les « agents », ainsi désignés à l'art. 4 § ï^'de l'Ordonnance réglementaire. Leurs attributions communes sont celles d'administrateurs et de gérants; ils ne .«^'occupent qu'accidentellement de la surveillance.

La surveillance, qui se traduit par les actes de recherche et de constatation des délits, est, au contraire, la fonction essentielle des « préposés (i) » ou gardes. Quelquesr-uns de ces gardes font partie des bureaux, de l'inspection et de la conservation ; ils sont dits sédentaires. Mais la plupart, attachés à des circonscriptions dites « triages »ySont chargés de surveiller une certaine étendue de forêts, et, pour la pèche, une certaine longueur de cours d'eau (2) ; ils exécutent, en owire, sur les ordres de leurs chefs, les diverses opérations forestières. Habituellement, depuis i84o, les s^ardes sont groupés en brigades; le brigadier, avec ou sans triage, intermédiaire entre le garde général et les simples préposés, n'a pas d'attributions différentes de ceux-ci Ci).

(1) Le terme de a préposés » est employé par Tari. 5 C. for., pour désigner les fonctionnaires autres que les agents.

(2) Les gardes « cantonniers » qui existent dans la plupart des

forêts domaniales sont aussi des préposés du service actif, spécialement chargés de Tentretien des routes, et aussi d'autres travaux d'amélioration.

(3) L'art. 11 § 3 Ord. régi, mentionne aussi des gardes à cheval; ils ont été supprimés par l'ordonnance du 25 juillet 1844. Les gardes généraux adjoints, institués par la même ordonnance, pour remplacer les gardes à cheval, rentraient également dans la catégorie des préposés ; ils n'existent plus depuis le décret du le*" août 1882.

85. — L'Administration des Eaux et Forêts, constituée suivant les bases que nous venons d'indiquer, a deux sortes d'attributions : les unes de gestion ou d'intérêt public, les autres de service judiciaire.

Quant aux premières, les agents ont pour mission de gérer, comme intendants ou délégués des propriétaires, les forêts soumises au régime (domaniales, communales, d'établissements publics), de manière à conserver et à augmenter la richesse forestière, et à percevoir les revenus dan.s des conditions aussi sivantageuses que possible pour le Domaine et les autres personnes morales.

Mais les agents sont aussi chargés de fonctions d'intérêt public, en dehors de l'intérêt fiscal ; et même on peut dire que cette partie de leurs attributions tend à devenir prépondérante : c'est dans un but d'utilité générale qu'ils exercent une haute surveillance sur les forêts des particuliers, notamment au sujet du défrichement; qu'ils interviennent pour la conservation des pâturages en montagne; qu'ils sont chargés de la restauration des montagnes pour empêcher les ravages des torrents ; du boisement des dunes ; de l'application des règles de police auxquelles est subordonné l'exercice du droit de chasse et du droit de pêche ; de la destruction des animaux nuisibles.

C'est par suite de l'extension prise, vers la fin du siècle dernier, par cette catégorie d'attributions, qu'il a paru convenable de séparer les Eaux et Forêts des Finances et de les rattacher au ministère de l'Agriculture, la question fiscale n'ayant plus, pour cette Administration, l'importance relative qu'elle présentait autrefois.

86, — Dans l'exercice de ces fonctions d'ordre adminis-

ORGANISATION ACTUELLE 6i

tralif, le caractère du service des Eaux et Forêts est souvent celui d!un service auxiliaire : pour tout ce qui a rapport au fonds de rimmeuble, aux questions de propriété et de servitudes, les agents n'^ont jamais l'autorité de décision, qui appartient à des fonctionnaires difFérents, préfets par exemple (actions domaniales, constructions à distance prohibée, etc.). La plénitude du pouvoir administratif n'appartient au service des Eaux et Forêts que pour les mesures à prendre en vue de la perception et de l'utilisation des produits (assiette des coupes, martelages, ventes, etc.).

Encore, dans cet ordre d'idées, convient-il d'établir une distinction fondamentale suivant qu'il s'agit de forêts domaniales, ou bien de forêts communales et d'établissements publics. Sur le sol domanial, l'agent forestier a les pouvoirs les plus étendus, non seulement pour déterminer l'ordre et la quotité des exploitations, mai saussi pour la réalisation du revenu. Tandis que, pour les forêts appartenant aux personnes morales autres que l'Etat, si l'on peut dire que l'agent forestier a les pouvoirs d'un tuteur, et qu'il exerce la tutelle de TEtat sur les communes, ses droits se restreignent aux mesures nécessaires pour la conservation du fonds et de la superficie, ainsi que pour l'application de la possibilité. Mais les représentants de la commune ont le droit de décider tout ce qui concerne la distribution et l'utilisation des produits; à cet égard le rôle des agents forestiers est purement consultatif (i).

(i) Cette distinction est fondée, comme on le verra plus loin, sur ce que Tintervention du service forestier en matière communale a uniquement pour but de garantir les droits des générations futures, •ît d'empêcher que le capital-bois accumulé sur le sol ne soit prématurément absorbé.

87. — Quant aux fonctions de service judiciaire, les agents forestiers ne prononcent plus* de jugements, comme autrefois les officiers des maîtrises. Ils participent cependant à ladministration de la justice répressive, plus que ne le font les membres d'administrations similaires, en ce sens qu'ils peuvent exercer les poursuites en réparation des délits com-

mis daniB les forêts, de la même oiaoière que les magistrats du ministère public.

Les agents forestiers oai aussi le pouvoir de oonsiatation ; mais oe pouvoir lîst habitueliemeot exercé par ItB préposéSy dont il constitue Tattribution essentielle (i).

(1) Depuis la loi du 31 décembre 1906,Jes préposés peuvent même, accidentellement, exercer des poursuites devant le tribunal de simple police. Voir infràj no 373 bis.

I 3. RECRUTEMENT ET AVANGEHeNT.

SOMMAIRE

88. — Recrutement des agents, d'après l'Ordonnance réglemeataire *et l'ordonnance de 1837.

89. — Idem, d'après les décrets de i883 et 1888. Trois modes possibles de recrutemenU

90. — Ecole nationale des Eaux et Forets à Nancy; règles d'admission ; passage par l'Institut agronomique.