Publication de la déclaratioii de gaerre. — Il est

nécessaire de porter à la connaissance de plusieurs intéressés le nouvel elat de choses que créent les hostilités : 1" Chaque pays belligérant en informe ses nationaux pour fixer le point de départ des droits et devoirs que fait naître la guerre pour eux ; 2* Fun des belligérants peut même aviser de ses intentions les nationaux de l'autre pays; ainsi le roi de Prusse, dans sa proclamation du 11 août 1870, annonçait qu'il faisait la guerre à PEmpire et non aux Français et qu'il respecterait les citoyens paisibles ; 3* enfin on annonce la guerre aux neutres pour les informer de la situation nouvelle qui leur est faite d'après les règles de la neutralité; le manifeste adressé dans ce but est souvent accompagné de pièces justificatives pour établir que l'on est dans son droit.

519. Tout ce qui précède ne concerne que la déclaration dans les rapports internationaux ; il appartient, d'autre part, au Droit constitutionnel de chaque pays de déterminer les autorités qui ont le pouvoir d'engager l'Etat dans une guerre. Dans les régimes despotiques, en Russie et en Turquie, la volonté du souverain est absolue ; quelques pays seulement, peu exposés et peu portés aux hostilités, exigent l'intervention et Vinitiative directes du pouvoir législatif : telle est la règle en Suisse d'après la Constitution du 29 mai 1874, art. 85, et aux Etats-Unis, suivant la Constitution du 17 septembre 1787. Presque tous les autres pays, vivant sous un régime de royauté constitutionnelle ou de république parlementaire, laissent au chef du pouvoir exécutif Vinitiative exclusive de la proposition de guerre, mais exigent l'approbation des représentants de la nation. Ce système, introduit dans le décret des 22-27 mai 1790, sous l'influence de Mirabeau, et plus tard dans la Constitution des 3-13 septembre 1791, après avoir subi des péripéties diverses dans les constitutions ultérieures, est encore consacré par l'art. 9 de la loi du 16 juillet 1875. C'est celui qui concilie le mieux l'action de direction et d'initiative du pouvoir qui est chargé des relations extérieures et qui peut les connaître, avec la légitime garantie qu'oBre le contrôle des représentants du pays dans une décision aussi grave que celle de la guerre. Ainsi le chef de l'Etat ne peut pas engager les hostilités sans y être autorisé par les Chambres ; mais celles-ci ne peuvent pas le contraindre à déclarer la guerre.

L'initiative d'hostilités, souvent prise de nos jours par le gouvernement, sans vouloir engager la guerre proprement dite, par

exemple sous forme de représailles violentes,. de blocus pacifique, même d'occupation du territoire étranger, soulève un problème difficile pour déterminer les pouvoirs du chef de TEtat: les récents débats parlementaires à Toccasion des hostilités engagées contre la Chine en 1885 en sont la preuve. Sans entrer dans le détail de cette question de Droit constitutionnel, il est permis de trouver téméraire la distinction admise entre les expéditions et les guerres proprement dites ; nous avons déjà vu que le Droit international ne saurait admettre cette pratique irrationnelle et contradictoire d'actes d'hostilités sans guerre ; aussi inclinerions-nous à les confondre avec la guerre véritable et à exiger l'approbation du Parlement en ce qui les concerne, d'après les termes généraux de la loi du 16 juillet 1875, art. 9. Cette solution est d'autant plus sage, que la concurrence des Etats dans la colonisation des pays où se produisent habituellement ces prétendus actes d'hostilités sans guerre, peut provoquer des complications redoutables, et que la garantie parlementaire, sauvegarde de la nation, peut ainsi devenir illusoire même pour une guerre européenne.

11 va sans dire, d'ailleurs, que cette solution n'atteint en rien le droit et le devoir du gouvernement de prendre les mesures urgentes pour repousser une attaque du territoire et sauvegarder les droits de la nation, par exemple à l'égard des populations barbares voisines des colonies. 11 est également certain que, conformément à ce qui arrive le plus souvent, le vote des crédits nécessaires pour une expédition que l'on ne veut pas qualifier de guerre équivaut à une approbation du Parlement.

520. Si la guerre est entreprise sans déclaration préalable, ou déclarée par un pouvoir qui n'en a pas le droit d'après la Constitution de son pays, le pays attaqué peut considérer cette agression comme en dehors du Droit des gens et la repousser comme un véritable brigandage. Cependant, si le peuple ou le gouvernement agresseur observe les lois de la guerre dans la suite des hostilités, on agira comme lui. 11 en est de même pour les effets de la guerre non déclarée régulièrement à l'égard des particuliers ; les hostilités de fait équivalent à une proclamation officielle de l'état de guerre.

621. BfYtots de la déclaration de gnerre à regard des individus. — Les particuliers peuvent ressentir les effets de la

déclaration de guerre quant à leur personne, quant à leurs biens et quant à leur faculté de contracter.

A. Jadis on admettait sans difficulté que les nationaux de l'Etat ennemi résidant sur le territoire pouvaient être maltraités et emprisonnés. Depuis longtemps cette pratique barbare a disparu ; on considère comme inique de surprendre les particuliers venus dans le pays sous la garantie de la paix, et il est de principe que la guerre, relation d'Etat à Etat, ne peut atteindre directement les individus.

L'Etat belligérant peut, au contraire, expulser les nationaux ennemis si cela est nécessaire pour sa sécurité. On leur accorde alors un délai moral pour se retirer en emportant leurs biens. D'ailleurs, cette expulsion en masse (xénélasie), jadis fréquente, n'est guère ordonnée de nos jours qu'en cas de nécessité; ainsi on ne l'a pas employée pendant la guerre de Crimée. En 1870, la France n'expulsa pas d'abord les cent mille Allemands qui étaient chez nous et dont quarante mille habitaient Paris; le 28 août seulement, à la menace d'investissement de la capitale, on en fit sortir ceux qui s'y trouvaient, en accordant facilement des permis de séjour et en confiant le rapatriement des autres aux représentants des Puissances qui voulurent s'en charger. Cette modération et le bien fondé de l'expulsion elle-même, par suite du danger que présentaient ces nombreux Allemands dans Paris, condamnent les critiques qui nous ont été adressées à ce sujet et la demande d'indemnité de cent millions que présenta l'Allemagne de ce chef.

Les nationaux ennemis autorisés à rester se placent sous la protection du représentant d'un Etat neutre. On peut d'ailleurs prendre, à leur égard, les précautions commandées par les circonstances, les interner dans une ville, leur interdire le séjour des places fortes, etc.

En sens inverse, on peut légitimement interdire aux nationaux ennemis de rejoindre leur patrie à laquelle ils peuvent donner leur concours ; mais on n'use plus guère de ce procédé qui expose à des représailles, crée des dangers à l'Etat par le séjour forcé des ennemis sur son propre territoire, et qui est quelque peu inique en donnant une sorte d'effet rétroactif à la déclaration de guerre vis-à-vis des étrangers venus sous la garantie de la paix antérieure. En 1870, la France a laissé par-

lir même les Allemands appelés dans Tarmée de leur pays, en considérant qu'ils ne pouvaient pas être traités en soldats tant qu'ils n'étaient pas incorporés.

Vis-à-vis de ses propres nationaux, chaque Etat belligérant peut appliquer les mesures spéciales que commande la déclaration de guerre : mobilisation, réquisition, rappel de ceux qui sont à l'étranger (jus avocandi),

B. Quant aux biens des nationaux ennemis, jusqu'au xvni* siècle on admettait la confiscation, conformément à la tradition romaine qui en faisait un objet de butin : « qtiœ res hostiles apud nos sunt, non publicœ sed occupantium fiuni ». Vattel déjà exemptait les immeubles acquis en temps de paix et conseillait d'agir de même pour les meubles. Mais aujourd'hui le principe qae la guerre est un rapport d'Etat à Etat défend la propriété privée contre toute confiscation, au moins dans la guerre terrestre. Les traités de commerce rappellent fréquemment cette règle qui a été confirmée aussi par la Cour suprême de Washington pendant la guerre de 1812. En fait, elle a été violée quelquefois; en 1793 par la France et l'Angleterre, en 1807 par l'Angleterre et le Danemark, et par les Etats de l'Union américaine dans la guerre de Sécession, ce qui provoqua les protestations de l'Angleterre. D'autre part, le traité de Paris du 30 mai 1814 stipula la restitution de toutes les propriétés privées confisquées pendant la guerre, et ces propriétés ont été respectées dans les guerres de Crimée, d'Italie et de 1870-1871.

La môme solution s'impose, et pour les mêmes motifs, en ce qui concerne les créances au sujet desquelles on peut établir les deux règles suivantes.

1* Un Etat belligérant ne peut pas se faire payer, après la déclaration de guerre, ce qui est dû à l'Etat ennemi ou à ses nationaux, sauf en ce qui concerne les impôts dans le cas d'invasion (V. n" 572). Quand cette confiscation a eu lieu, comme dans la guerre de Sécession ou dans celle des Anglais contre les Etats de l'Inde, elle était beaucoup plus une mesure de répression intérieure qu'une pratique vraiment internationale.

2** Un belligérant ne peut pas s'exonérer de sa dette envers les nationaux de l'ennemi. C'est ce que fit cependant Frédéric II en retenant le paiement de l'emprunt contracté en 1753 par l'empereur Charles VI en Angleterre et garanti par la Silésie

540 DROIT INTERlfATlONAL PUBLÎC

qui passa plus lard à la Prusse avec cette charge, pour répondre à des confiscations de navires prussiens faites par les Anglais. La consultation des jurisconsultes de la Grande-Bretagne, tant admirée par Montesquieu, détermina Frédéric II à céder. La pratique dont il s'agit ne peut, d'ailleurs, comme l'observe Summer-Maine, que compromettre le crédit de l'Etat par la méfiance qu'il inspirerait aux capitalistes.

C. Quant à la faculté de contracter avec les habitants de l'Etat ennemi, certains auteurs estiment que la déclaration de guerre ne peut pas l'atteindre, soit parce que la guerre n'est qu'une relation d'Etat à Etat, soit parce que le commerce se fait quand même, par intermédiaires, mais avec plus de frais, soit enfin parce que le maintien des rapports économiques peut rapprocher les peuples et faciliter la paix.

En sens inverse, on fait ressortir que le maintien du commerce avec l'ennemi et le profit des opérations faites avec lui est un scandale; que les intérêts du négoce peuvent entraîner, volontairement ou non, à des communications ou à des compromissions dangereuses pour la défense nationale; enfin, que l'action des belligérants est gênée par l'obligation de respecter les relations commerciales.

Tout en se ralliant, en général, à cette dernière manière de voir, la doctrine est fort divisée sur le point de savoir si l'interdiction de commerce avec l'ennemi résulte de plein droit de la déclaration de guerre, ou si elle doit être édictée d'une manière spéciale comme mesure commandée par les circonstances. Dans le second sens, on peut dire que la faculté individuelle de faire le commerce subsiste malgré la guerre qui est un rapport d'Etat à Etat, et que seules les nécessités de la défense nationale peuvent en justifier la suspension. Mais, plus généralement, on considère le maintien du commerce avec Tennemi comme incompatible avec l'état même des hostilités. La France et surtout l'Angleterre se sont toujours montrées particulièrement rigoureuses à cet égard : la Cour d'amirauté britannique a maintes fois déclaré de bonne prise des marchandises vendues avant la guerre et expédiées après. Le principe absolu pour tous contrats, tels que associations, assurances, négociations d'effets de commerce, même pour la correspondance directe, postale ou télégraphique, sous la sanction de la saisie des objets des con-

DES CONFLITS ENTRE LES ÉTATS 5il

venlioDS, a été édicté aussi dans une circulaire du ministre de la marine de France en 1870. La sanction peut être particulièrement grave quand il s'agit d'opérations en faveur du Trésor ennemi : ainsi fut condamné le financier berlinois Giiterboeck qui, en 1871, prêta son concours à l'emprunt Morgan fait par la France.

Cependant, on peut accorder des dispenses connues sous le nom de licences ou saufs-conduits. Il y en a de générales, accordées à tous et qui émanent du gouvernement, comme celles que donnèrent la France et l'Angleterre malgré la guerre avec la Chine, en 1860. D'autres sont spéciales ou individuelles, non transmissibles à moins de clause contraire, et permettent le commerce dans certaines conditions et limites, par exemple avec certains ports ennemis seulement. On les accorde quelquefois à des nationaux du pays ennemi qui ont alors la faculté d'ester en justice pendant la guerre dans les limites de leur licence. De nombreuses licences spéciales ont été accordées pendant la guerre de Crimée; le 9 avril 1854, la Russie admit même les marchandises anglaises et françaises par navires neutres, sauf celles de contrebande de guerre, et elle autorisa les communications télégraphiques avec les Français.

Quant aux alliés, certains prétendent que la prohibition du commerce avec l'ennemi ne peut leur être imposée à moins de clause formelle dans le traité d'alliance; mais on peut soutenir que, vu l'incompatibilité de ce commerce avec l'état de guerre qui s'impose aux alliés, il ne peut être toléré que du consentement du belligérant envers lequel les alliés sont engagés.

622. Effets de la déclaratioii de guerre à l'égard des États. — 1" L'état d'hostilité fait naturellement cesser entre les belligérants les anciens rapports pacifiques qui s'exerçaient par l'intermédiaire de leurs représentants; les agents diplomatiques sont rappelés, la mission des consuls respectifs est suspendue, et les nationaux de chacun des deux pays autorisés à rester sur le territoire de l'autre se placent sous la protection des agents diplomatiques et consulaires d'une Puissance amie. 2* L'eflet de la déclaration de guerre sur les traités conclus entre les Etats avant les hostilités donne lieu à de vives controverses.

Il est d'abord évident que la guerre fait cesser de plein droit

542 DROIT INTERNATIONAL PDBLIC

les conventions incompatibles avec elle, c'est-à-dire qui supposent le maintien d'une conduite politique commune des Etats et leurs bons rapports; tels sont les traités d'alliance.

En sens inverse, il est des traités qui ne trouvent leur application qu'à propos des hostilités ; soit entre les belligérants et d'autres Etats comme les traités d'alliance, de subsides, de garantie ; soit entre les belligérants eux-mêmes, comme toutes les conventions relatives à la conduite des hostilités, par exemple la Convention de Genève ou celle de Saint-Pétersbourg.

On reconnaît également que les traités conclus avant la guerre et qui fixent les droits respectifs des Etats quant à une situation définitivement acquise, par exemple à propos d'une limitation ou d'une cession de territoire, ou d'une reconnaissance de dette, continuent à les lier malgré la déclaration de guerre survenue entre eux. Mais le doute apparaît pour tous les traités dont l'application est d'ailleurs compatible avec la guerre et qui règlent une série de rapports entre les Etats, par exemple pour ceux qui concernent l'exécution des jugements, les droits des nationaux respectifs sur le territoire de l'autre Etat, la protection de la propriété littéraire ou industrielle, etc.

En premier lieu, ces traités subsistent toujours quand ils sont conclus en même temps avec d'autres pays qui ont le droit d'en exiger le maintien vis-à-vis d'eux, malgré la guerre déclarée entre deux ou plusieurs Puissances signataires : tels sont les traités de Paris, 1856; de Berlin, 1878; de Paris pour la propriété industrielle, 20 mars 1883 ; de Berne pour la propriété littéraire, 9 septembre 1886.

Sauf cette réserve, les auteurs sont très divisés : les uns estiment que la guerre suspend tous les traités ; les autres qu'elle les annule même, ce qui rend une nouvelle convention nécessaire après la paix. Cette dernière solution a été consacrée par le traité de Francfort du 10 mai 1871, art. 11, et par la convention additionnelle du 11 décembre 1871, art. 18, qui ont déclaré annulés par la guerre les traités entre la France et les Etats allemands, et ont remis en vigueur les conventions de commerce ainsi que la plupart des autres (V. Cass., 2^î décembre 1854, Sir., 54. 1. 811).

Nous pensons au contraire que, la guerre étant un rapport direct entre les Etats qui ne met nullement obstacle au maintien

des relations juridiques des particuliers, les traités relatifs à ces dernières et compatibles d'ailleurs avec les hostilités doivent être maintenus ; il arrivera seulement que leur application pourra être paralysée en fait par la rupture des rapports pacifiques et des communications matérielles ou juridiques entre les pays belligérants. (Aix, 8 décembre 1858, Sir., 59. 2. 605; Saint- Quentin, 30 octobre 1885, /. Clunety 1888, p. 99).

523. La déclaration de guerre peut produire des conséquences à l'égard d'autres Etats que les belligérants.

A. Vis-à-vis des pays qu'aucun lien ne rattache aux belligérants, la déclaration de guerre entraîne la situation de neutralité dont nous apprécions plus loin les conséquences (n*" 671 et suiv.).

B. En ce qui concerne les Etats rattachés aux pays belligérants, plusieurs cas sont à distinguer :

a) Les pays en union personnelle jouissent d'une indépendance respective complète, de telle sorte que la guerre de l'un n'engage pas nécessairement l'autre. 11 en est différemment des pays en union réelle dont l'existence est indivisible au point de vue international.

b) Dans les pays fédéraux, la situation est la même que dans le cas d'union réelle ; la guerre ne peut être engagée que par Tautorité fédérale et pour toute la fédération. Dans la Confédération, chacun des Etats peut conserver son indépendance au point de vue de la guerre dans les limites fixées par le pacte môme de la Confédération : il en était ainsi d'après l'ancienne Confédération germanique ; l'Autriche n'engagea pas ses confédérés dans la guerre de 1859 contre la France et la Sardaigne, et la guerre de 1864 contre le Danemark ne mit en ligne que la Prusse et l'Autriche.

r) Pour les Etats mi-souverains, la question de savoir s'ils sont nécessairement engagés dans les guerres de l'Etat dont ils relèvent ne peut être résolue que par l'examen spécial de leur situation infiniment variable. Ainsi, l'Egypte dont les troupes font partie de l'armée turque doit être considérée comme engagée de plein droit dans les guerres de sa suzeraine ; de même, les pays protégés où le protecteur a le droit d'occupation militaire, comme la Tunisie, l'Annam et le Tonkin, vis-à-vis delà France, suivent fatalement le sort de leur protecteur ; c'est ce

que le gouvernement français a reconnu en 1870 pour Tarchipel de Taïti, cJors placé sous notre protectorat et occupé par nos troupes. Au contraire, la Bulgarie, à raison de son indépendance militaire vis-à-vis du Sultan, ne serait pas atteinte de plein droit par une déclaration de guerre avec la Turquie.

d) La situation des alliés des belligérants peut être envisagée à deux points de vue. D'abord, tant que les alliés ne donnent pas leur concours effectif à l'ennemi, on ne peut les traiter en ennemis en raison du traité même d'alliance qu'ils ont conclu. La déclaration de guerre a leur égard est subordonnée a une action effective de leur part : ainsi la Russie a déclaré la guerre à la Turquie en 1877 sans se préoccuper des autres Puissances garantes de l'Empire Ottoman, puisque ces Puissances gardaient la neutralité. Si l'allié donne son concours effectif à l'ennemi, on le traite aujourd'hui en ennemi; jadis, au contraire, quand les armées étaient en grande partie formées de mercenaires étrangers, on n'agissait ainsi que pour les alliances contractées en vue de la présente guerre ou qui avaient le caractère d'un concours général, tandis qu'on ne tenait pas compte des subsides limités conformément à un traité antérieur.

SECTION III