FORMATION ET RECONNAISSANCE DES ÉTATS

79. La formation d'un Etat nouveau est un fait dont les causes peuvent être très variables; elles sont pacifiques, par exemple partages d'anciens Etats se divisant en plusieurs, unions d'Etats n'en formant plus qu'un seul, fondation d'un Etat dans un territoire occupé par un groupe d'émigrants comme cela a eu lieu pour le Transwaal fondé par les boers. Hollandais d'origine, en 1837; ou bien violentes, comme l'émancipation par

la force de provinces ou de colonies, acte fréquent aujourd'hui sous l'influence de l'idée des nationalités ou des intérêts économiques.

Dès qu'un grpupe d'hommes satisfait aux conditions exigées pour la constitution d'un Etat, il existe comme tel et s'impose à l'égard des autres Etats au point de vue du respect de sa personnalité et de ses droits. S'il entend nouer des rapports internationaux en se conformant aux règles admises du Droit international, le refus d'entrer en rapport avec lui peut être considéré comme une méconnaissance de ses droits et comme une véritable offense susceptible de provoquer les hostilités. Aussi, la déclaration de la part des autres Etats qu'ils accep^ tent l'intervention du nouvel Etat dans le concert international; ce que l'on appelle la reconnaissance, n'est que la manifestation politique de l'intention d'entrer en rapport avec lui et non la condition essentielle de l'existence de l'Etat nouveau.

Cependant, l'existence de cet Etat reste quelque peu platonique s'il n'est pas reconnu ; il aura bien la jouissance, au sens juridique de l'expression, de la souveraineté extérieure, mais il n'en aura pas l'exercice, faute de pouvoir entrer en relations avec les Etats qui se refuseraient à le reconnaître. C'est ce qui explique les contradictions des auteurs dont les uns font de la reconnaissance un élément indispensable de la formation des Etats, tandis que d'autres, avec raison, n'y voient qu'un élément de fait d'un caractère purement politique.

En bonne théorie, la reconnaissance ne devrait jamais faire de difficulté à l'égard d'un Etat qui propose d'entrer dans le concert des peuples en acceptant les principes généraux du droit international; mais presque toujours, quand elle est refusée, c'est sous l'influence de certains sentiments d'hostilité à l'égard d'une origine antipathique ou des idées politiques représentées par l'Etat nouveau : or, toutes ces considérations ne tendent à rien moins qu'à permettre de s'immiscer dans des questions de souveraineté interne qui doivent rester étrangères aux autres pays.

80. Formes de la reoonnaissanoe. — Elle peut être expresse, c'est-à-dire contenue dans une déclaration formelle d'une notification diplomatique ou d'un traité. Assez souvent elle résulte d'un Congrès dans lequel un certain nombre de

puissances acceptent les relations avec un nouvel Etat ou même le créent et parfois l'organisent : ainsi le Congrès de Vienne a créé le Hanovre et les Pays-Bas (9 juin 1815, art. 26 et 65) ; le Congrès de Berlin du 13 juillet 1878, la Serbie, la Roumanie, la Bulgarie ; la conférence de Berlin en 1885, TEtat indépendant du Congo.

La reconnaissance est plus souvent tacite, c'est-à-dire résulte du fait de nouer des relations avec le nouvel Etat en entamant des négociations, en passant des traités avec lui, en lui envoyant des représentants et en en recevant de lui, etc.

81. Quand peut intervenir la reconnaissance d'nn Etat nouveau? — Cette question, souvent fort délicate, est avant tout une question de fait qui relève de l'art de la politique extérieure et qui doit être résolue en jugeant l'opportunité de la mesure à prendre et en appréciant ses conséquences. On peut cependant poser un certain nombre de règles générales dont la diplomatie doit s'inspirer pour respecter les droits des Etats.

1' La séparation d'une fraction d'un Etat ou d'une colonie se constituant en puissance indépendante ne concerne que le droit constitutionnel du pays où cette révolution s'opère et ne peut être jugée par les autres : ces derniers n'ont qu'à considérer, au point de vue des rapports internationaux, si la fraction séparée forme un Etat véritable.

2** La reconnaissance, comme Etat indépendant, de la fraction séparée par le pays même qui subit cette séparation autorise les autres puissances a la reconnaître : mais, presque toujours, c'est l'Etat amoindri par cette séparation qui est le dernier à accepter le fait accompli.

3** On ne doit pas reconnaître comme Etat une population qui cherche encore à conquérir son indépendance dans une lutte dont l'issue est douteuse : tel était le cas des Hongrois en 1848- 1849; des Polonais en 1863; des Etats du Sud de l'Union américaine pendant la guerre de sécession de 1861 à 1865.

4** L'opportunité de la reconnaissance est jugée d'après les chances, pour la population qui se sépare d'un Etat, d'arriver à l'indépendance complète, et d'après la probabilité que l'Etat qui résiste à cette séparation ne pourra pas l'empêcher ou consentira à la ratifier. Il va sans dire que, dans l'appréciation de ces chances de succès des efforts faits pour conquérir l'indé-

pendance, les autres pays se laissent grandement influencer par la sympathie ou Tantipathie que leur inspire la tentative séparatiste, d'après des considérations de race, d'opinions politiques, d'opposition ou de communauté d'intérêts vis-à-vis de l'Etat qui sobit la séparation, ou de la population qui cherche à la réaliser. La France, déjà républicaine à l'état latent, a reconnu la République des Etats-Unis avant les autres puissances, avant même que l'indépendance des Etats-Unis fût assurée.

5* L'Etat qui a intérêt à empêcher la création d'un Etat nouveau ne peut légitimement se refuser à le reconnaître, quand Texistence de cet Etat est un fait accompli ratifié par les autres puissances.

6^ Quand l'Etat nouveau satisfait aux conditions requises pour figurer comme personne souveraine dans les rapports internationaux, la reconnaissance faite par les autres pays ne peut être coûsidérée comme une offense par la puissance qui avait intérêt à s'opposer à la formation de cet Etat. Au contraire, une reconnaissance prématurée, accordée avant que la population qui cherche à conquérir l'indépendance l'ait définitivement obtenue en fait, peut être jugée par l'Etat qui cherche à maintenir cette population sous son autorité comme une alliance avec des rebelles et comme une véritable agression contre lui.

82. Reconnaissanoe d'nn gouvernement nouveau. — En principe, les changements politiques survenus dans un pays sont complètement indifférents au point de vue du Droit international. Cependant, en fait, les gouvernements des autres pays peuvent refuser, pour des considérations d'ordre politique, de maintenir des relations avec l'autorité nouvelle qui est appelée à exercer le pouvoir dans un Etat, ou au contraire les continuer comme avec l'ancien gouvernement. Etant donné le Droit absolu de chaque Etat de régler comme il l'entend sa constitution interne, les rapports internationaux devraient être maintenus avec toute autorité nouvelle qui respecte le Droit des gens et est en situation, par sa position acquise, de représenter efficacement un Etat dans ses relations avec les autres. Du reste, la reconnaissance d'un gouvernement se pratique comme celle d'un Etat et dans les mêmes formes, expressément ou tacitement.

De plus, quand elle est refusée, elle peut provoquer les

mêmes difficultés : c'est ainsi que le refus obstiné de TEspagne et de la France de reconnaître le gouvernement de Cromwell fit éclater la guerre entre ces deux pays et l'Angleterre. La ligne de conduite régulière est de maintenir les relations avec le gouvernement qui détient encore le pouvoir d'une façon officielle, jusqu'à ce qu'il soit supplanté en fait, avec ou sans consécration constitutionnelle, par un gouvernement nouveau. Ainsi, lors de la récente révolution du Chili, le parti insurgé, dit des Congressistes, demanda en vain la livraison des navires de guerre commandés en France par le président régulier Balmaceda. Il y a même lieu de critiquer, à ce point de vue comme à d'autres, l'ordonnance de référé rendue à Paris, et annulée d'ailleurs plus tard, d'après laquelle ces navires furent mis sous séquestre pour être attribués à qui de droit; tant que la révolution n'avait pas triomphé, les navires devaient être remis au gouvernement régulier qui les avait commandés et qui était encore officiellement au pouvoir ; c'est à juste titre, au contraire, que la Cour du banc de la reine à Londres et le juge des référés à Paris écartèrent, en juillet 1891, les oppositions faites par les Congressistes au paiement de certaines sommes entre les mains des agents de M. Balmaceda.

83. De qui peut émaner la reoonnaissanoe? — Comme il s'agit d'un acte diplomatique, l'initiative en appartient à la seule autorité compétente, d'après la constitution de chaque pays, pour diriger les rapports internationaux (V. loi constitutionnelle du 16 juin 1875, art. 8). D'où il résulte que, tant que la reconnaissance d'un Etat ou d'un gouvernement nouveau n'a pas été manifestée expressément ou tacitement par cette autorité, les nationaux de chaque pays ainsi que les tribunaux doivent s'en tenir à l'ancien état de choses.

84. Reooimaissance oonditionnelle. — Elle se présente quand les puissances, avant de reconnaître un Etat ou un gouvernement nouveau et plus souvent en créant un Etat à la suite d'un Congrès, lui imposent certaines conditions au point de vue des relations extérieures ou même au point de vue de son organisation interne. C'est ainsi que le traité de Berlin du 13 juillet 1878, en reconnaissant l'indépendance de la plupart des anciennes provinces danubiennes vis-à-vis de la Turquie, leur a imposé certaines règles d'organisation, telles que l'égalité des

citoyens malgré la différence de religion et la liberté du culte; de même, l'acte de la conférence de Berlin du 26 février i885 contient des dispositions relatives à la traite et à la liberté du commerce dont Tobservation est la condition de la reconnaissance de TEtat du Congo.

Cette pratique de la reconnaissance conditionnelle est fort dangereuse, car elle aboutit à placer des Etats dans une situation équivoque, sans un droit de souveraineté bien défini, et & les soumettre à une sorte de tutelle des autres puissances : de là des interventions incessantes dans l'administration de ces Etats et une cause permanente de rivalité et de conflits entre ceux qui se sont donné la mission de faire respecter les conditions auxquelles la reconnaissance a été subordonnée.

Du reste, les conditions dont il s'agit ne sont pas suspensives; l'Etat qui doit s'y conformer prend naissance avant leur accomplissement; elles ne sont pas davantage résolutoires, car leur inobservation ne peut entraîner la disparition de l'Etat. Il faut les considérer comme de simples conditions de la garantie que les Puissances ont donnée pour le maintien de l'Etat nouveau et sa protection à l'égard des attaques dont il pourrait être l'objet ; cette garantie sera seulement refusée si les conditions prescrites n'ont pas été remplies.

85. Pratique actuelle de la reoonuaissauce des Etats. — Cette pratique est particulièrement indiquée par les faits suivants qui confirment les règles générales indiquées ci-dessus (V.n*81).

1* L'indépendance des Etats-Unis fut d'abord reconnue par la France en 1778 dans un traité de commerce et d'amitié. On sait que cette façon d'agir provoqua les protestations de l'Angleterre, car la reconnaissance de la part de la France fut accompagnée d'un concours effectif pour soutenir l'insurrection dont le succès n'était pas certain. L'Angleterre accepta le fait accompli au traité de Versailles de 1783.

2* Lors de l'insurrection des colonies espagnoles de l'Amérique, une proposition de reconnaître leur indépendance présentée en 1818 au Congrès de Washington fut repoussée parce que l'issue de la lutte n'était pas encore suffisamment déterminée. Cependant les Etats-Unis furent les premiers à reconnaître les faits accomplis quand le résultat de la tentative séparatiste ne

fut plus douteux, obéissant en cela à Tinfluence de la doctrine de Monroë qui aboutit à l'affranchissement de TAmérique vis-àvis de l'Europe (V. n* 208). Les Etats-Unis accusèrent plus nettement encore leur manière de voir à ce sujet en envoyant en 1849 un délégué, M. Mann, pour faire une enquête sur l'issue probable de l'insurrection hongroise, et en déclarant qu'ils subordonneraient leur reconnaissance de l'indépendance des Magyars aux résultats de cette enquête. Cette façon de procéder amena des réclamations de l'Autriche qui voulut traiter M. Mann comme un espion.

3« Quand l'indépendance de la Belgique fut reconnue par les grandes puissances à la conférence de Londres du 15 novembre 1831, les Pays-Bas n'acquiescèrent définitivement que dans le traité du 19 avril 1839, ce qui n'empêchait pas l'autonomie de la Belgique d'être incontestable auparavant.

4* L'Angleterre, tenant compte des faits accomplis et qu'on pouvait considérer comme définitifs, reconnut le nouveau gouvernement du royaume de Naples, en 1860, alors que le roi François II, enfermé dans Gaëte, avait encore des prétentions militantes au maintien de son autorité.

5* Lors de la guerre de sécession, l'Angleterre se refusa à reconnaître l'autonomie des Etats du Sud parce que la lutte n'était pas terminée, que l'issue n'en était nullement certaine et qu'une reconnaissance de sa part aurait pu passer pour une participation directe à l'insurrection (dépêche de lord Russell du 2 août 1862, Lawrence sur Wheaton, t. I, pp. 205 et 206).