Les servitudes internationales ne peuvent résulter que

DROITS ET DEVOIRS INTERNAT10?îAUX DES ÉTATS 181

de raccord des Etats intéressés, le plus habituellement établi par un traité. Cependant, la possession longue et continue d'une servitude, sans opposition de l'Etat grevé, implique une adhésion de ce dernier et peut ainsi servir de base sufGsante à la servitude si elle est contestée.

Mais la prescription telle qu'on l'entend dans le Droit civil est impuissante à créer le droit dont nous parlons, par la raison bien simple que ce mode d'acquérir suppose l'observation de certaines conditions légalement déterminées, par exemple au point de vue de la durée de possession, et qu'il n'y aucune autorité législative au-dessus des Etats pour fixer ces conditions à l'avance.

D'autre part, les servitudes du Droit international diffèrent encore de celles du Droit civil en ce que , créées uniquement en vue d'obtenir un certain résultat et dans des conditions données, elles cessent d'exister comme perdant leur raison d'être au point de vue international quand ce résultat n'est plus réalisable, ou que les conditions se sont modifiées de manière à les rendre inutiles; tandis que les servitudes privées ne pourraient être considérées comme éteintes pour ces seules raisons.

On constate, au contraire, des analogies entre les servitudes du Droit international et celles du Droit privé quant aux modes d'extinction suivants qui s'appliquent aux premières comme aux secondes : V expiration du traité (ou contrat) qui les a créées ; 2' extinction de la chose objet de la servitude ; 3* renonciation de l'Etat qui est titulaire de la servitude ; 4® la consolidation^ c'est-à-dire la réunion sous la même souveraineté du fonds dominant et du fonds servant, sans que leur séparation ultérieure fasse revivre la servitude.

Il faut encore emprunter au Droit civil ces deux règles pour les appliquer en Droit international : 1* dans le doute, la servitude ne se présume jamais, car elle est une dérogation exceptionnelle à la souveraineté des Etats ; 2* la servitude peut consister dans une obligation de laisser faire ou de s'abstenir, jamais dans l'accomplissement d'un fait positif.

192. On qualifie quelquefois de servitudes naturelles ou géographiques les obligations pour les Etats de supporter certaines charges vis-à-vis des autres à raison de la disposition même de leur territoire, par exemple celle de recevoir le cours

des eaux venant d'un autre pays ou de ne pas les détourner pour les rejeter hors du territoire. Mais ce sont là des obligations qui résultent de la nature même des choses ; les traités peuvent les régler dans leur application, ils ne les créent pas, car elles proviennent du droit même d'existence qui appartient aux Etats. Ne constituant en rien des restrictions exceptionnelles au droit de souveraineté, elles ne sont pas plus des servitudes que ne le sont, en droit privé, les obligations venant de la situation naturelle des lieux et qui forment la règle normale de la propriété.

11 ne faut pas voir non plus des servitudes internationales^ mais de simples concessions garanties par le droit local de chaque pays, dans les droits régaliens conférés par un gouvernement, non à un Etat étranger, mais à un simple particulier. Tel était le cas de la maison de Tour et Taxis qui avait obtenu le monopole des postes en Allemagne et qui le conserva jusqu'en

SECTION II

DE l'intervention (1)

193. Après avoir dit ce qu'il faut entendre par intervention,, nous indiquerons les principales circonstances où elle s'applique et La manière dont elle se réalise ; puis nous aurons à présenter l'historique sommaire de cette pratique dans les rapports internationaux, surtout dans la période contemporaine ; enQn nous en étudierons l'application la plus remarquable à l'heure actuelle dans l'Empire ottoman, connue sous le nom de Question d'Orient.

% P'. Notion générale de l'intervention.

194. On entend par intervention le fait de la part d'un Etat de s'immiscer de sa propre autorité dans les affaires intérieures

(1) En dehors des traités de droit international * v. Hautefeuille; Le principe de non intervention et ses applicationSyiS68; de Rotteck, Dos Becht der Einmischungy 1854; Strauch, Zur Interventionslehre^ 1879; Stapleton, Intervention and non intervention, or the foreign policy of Great Britain, 1790-1866, Londres, 1866; Oliri, La questione del diritto d'intervento, Arcbivio giuridico, 1880; M. Kebedgy, De V Intervention, Théorie générale et étude spéciale de la Question d*Orient, 1890; G. Amari, Hev. de Droit intem,, 1873, p. 352 et suiv. ; GefTcken» Dos Recht der Intervention,

OU extérieures d'un autre, de manière à lui imposer soit la solution d'une difOculté particulière, soit une ligne de conduite déterminée à propos d'une ou de plusieurs questions.

L'intervention semble incompatible avec la souveraineté des Etats, car elle tend directement à subordonner l'indépendance des uns au bon vouloir des autres. Cependant on discute beaucoup dans la doctrine pour savoir si le droit d'intervention existe en principe, sauf à être plus ou moins restreint par des exceptions, ou si au contraire la non intervention est la règle, sauf à y déroger dans certains cas spéciaux. On peut dire qu'il y a à peu près autant d'opinions que d'auteurs, surtout en ce qui concerne la détermination fort délicate des cas où l'intervention est permise et de ceux où elle est interdite. Cependant, lopinion qui l'emporte est que la non intervention est la règle dominante, commandée par le respect de la souveraineté des Etats, et à laquelle on ne peut déroger que très exceptionnellement quand la nécessité de conservation des autres Etats le commande. Comme le disait Kant, « aucun Etat ne doit s'immiscer de force dans la constitution et le gouvernement d'un autre Etat » ; et cette manière de voir a été souvent affirmée d'une manière officielle dans difTérents pays, par exemple dans le discours de la couronne devant le Parlement anglais, le 5 février 1861, à propos des événements d'Italie, et dans celui du roi de Prusse au Parlement allemand, le 14 février 1870.

Pour nous, le droit d'intervention, considéré comme faculté spéciale des Etats, n'existe pas, car ce serait la négation du Droit incontestable de souverainelé qui est l'élément essentiel de l'existence même des Etats. Tout ce qu'on peut dire, c'est que, en vertu du droit de conservation qui lui appartient, chaque pays peut n^ettre obstacle, dans la mesure de ses forces, aux actes accomplis par une autre souveraineté et qui constituent une atteinte à ses droits et à sa sécurité. En agissant ainsi, il peut se trouver amené à interveniry suivant l'expression consacrée, dans les affaires intérieures ou extérieures d'un autre et à lui imposer l'accomplissement d'un fait ou l'abstention d'un acte. Précisément parce que le prétendu Droit d'intervention n'est que l'exercice du Droit de défense d'une souveraineté contre les attaques directes ou indirectes d'une autre, il faut en conclure qu'il ne peut être invoqué que d'une manière

exceptionnelle et dans la mesure stricte de la sauvegarde de l'Etat qui veut s'en servir.

II faut en conclure également que l'Etat qui se croit obligé de recourir à l'intervention pour se défendre entre au fond plus ou moins dans la voie des hostilités, soit qu'il emploie la force, soit qu'il menace de s'en servir. Désormais, il n'est donc plus lié que par les principes généraux de justice qui dominent les conflits des peuples civilisés, et dont le résumé se trouve dans cette règle que toute atteinte à la souveraineté d'un Etat doit être limitée par les nécessités de la défense et de la conservation des droits contestés.

C'est le défaut d'autorité judiciaire supérieure au-dessus des Etats et l'impossibilité d'obtenir justice autrement que par soimême qui imposent l'obligation de prévenir directement les actes accomplis par une souveraineté dans les limites de son indépendance, mais dans des condititons telles qu'ils peuvent violer les droits d'un autre Etat. Aussi, sans dire que l'Etat qui intervient n'use jamais d'un droit, comme l'ont afflrmé certains auteurs, par exemple MM. Funk-Brentano et Sorel, il faut reconnaître que ce n'est pas un droit spécial dont il se sert, mais simplement le droit général de défense ou de conservation, sous la forme d'une atteinte nécessaire portée à la souveraineté du pays dont il a à se plaindre. Cela montre, en même temps, que les cas d'intervention légitime ne peuvent être embrassés dans une formule générale vainement cherchée par les publicistes; tout dépend de la nécessité dans laquelle un pays se trouve de recourir à l'intervention pour sauvegarder ses droits.

195. Mais l'intervention n'en est pas moins un mode d'exercice du droit de conservation des Etats qui a un caractère spécial et dont les conditions doivent. être bien précisées pour éviter de le confondre avec les attaques et mesures d'hostilité ordinaires. Ces conditions peuvent être ramenées à deux principales.

I. Il faut, pour qu'il y ait intervention proprement dite, qu'un Etat impose sa volonté à un autre, même par menace de recours à la force, si c'est nécessaire. Aussi ne faut-il pas voir une intervention dans une offre de médiation ou de conseils faite à un Etat qui est toujours libre de la refuser; ni dans les mesures

d'armement et de précautions ayant pour but d'arrêter les conséquences d*un acte annoncé ou accompli par un autre pays, ce que M. Thiers appela, en 1840, Tattitude de la paix armée; car en agissant ainsi on indique l'intention de combattre éventuellement les entreprises d'un Etat sans prétendre lui imposer une conduite différente de celle qu'il suit. Il en faut dire autant de l'alliance avec un Etat qui est en lutte contre un autre, ou de la coalition contre un pays menaçant par ses entreprises de conquête, ou de la guerre déclarée par une tierce puissance, dans son propre intérêt, à deux pays déjà en guerre entre eux : tous ces cas rentrent dans Texercice de la souveraineté individuelle de chaque Etat cherchant à paralyser des souverainetés rivales ou ennemies, sans prétendre leur imposer sa volonté et détruire leur initiative.

C'est en ce sens seulement que l'on peut dire qu'il n'y a intervention proprement dite que lorsqu'il y a immixtion dans les affaires intérieures d'un Etat; il faut, en effet, qu'il y ait défense, appuyée par la menace de recours à la force, faite à un Etat d'user librement de son initiative souveraine, sans qu'une simple résistance extérieure, par exemple au moyen d'alliances conclues contre lui, soit suffisante pour constituer une intervention. Mais il importe peu que la question à propos de laquelle on veut imposer sa volonté à un gouvernement indépendant concerne sa politique intérieure ou extérieure ; il y a aussi bien intervention quand on défend à un pays de s'allier avec un autre que lorsqu'on lui commande de respecter son ancienne constitution ou d'accorder la liberté de culte à tous ses nationaux.

II. Il faut, en second lieu, pour qu'il y ait intervention, que Ton attente à l'indépendance d'une véritable souveraineté. Il n'y a donc plus intervention quand la souveraineté de l'Etat auquel un autre veut imposer sa volonté n'existe pas, vis-à-vis de ce dernier, quant à la question que l'on considère, en vertu d'un droit antérieurement acquis, ou quand l'Etat qui s'immisce, loin de méconnaître la souveraineté de celui dont il s'occupe, ne fait que répondre à son appel librement exprimé. De là résultent certaines conséquences.

!• Il n'y a pas intervention quand le pouvoir central, dans un Etat fédéral ou dans une Confédération, s'immisce, conformément au pacte d'union, dans les affaires intérieures ou exté-

Heures de l*un des Etats qui en fait partie. Ce n'est là que l'application du traité d'union par lequel les divers Etats ont abandonné tout ou partie de la souveraineté. C'est ainsi que l'autorité fédérale suisse agit en 1890 pour faire cesser la révolution du Tessin. Mais il est évident que cela suppose une immixtion conforme au traité d'union; la conduite de la Diète germanique contre le Danemark à propos de l'aiTaire des duchés en 1863 était la violation du pacte de la Confédération et, comme l'a dit GefTcken, moins une intervention qu'une exécution.

2* Pas d'intervention, pour la même raison, quand un pays a soumis à l'approbation d'un autre sa politique intérieure ou extérieure, ce qui arrive pour les Etats protégés.

3^ Ni quand l'immixtion d'un Etat étranger a été stipulée par traité à propos du cas où elle se manifeste, par exemple quand elle est provoquée par la sauvegarde de la neutralité dont cet Etat s'est porté garant.

4'' Ni enfin quand l'immixtion dans les affaires d'un pays est provoquée par ce dernier. On ne peut dire que, en patreil cas, TEtat qui appelle cette immixtion abdique sa souveraineté en la soumettant à celle du pays dont il demande le secours ; il l'af- Qrme au contraire en usant de son indépendance pour associer sa fortune à celle d'un Etat puissant.

A ce propos, certains publicistes, surtout en Italie, affirment que le secours donné par un Etat à des provinces qui cherchent à s'affranchir du joug d'une souveraineté, comme celui qui fut donné à la Grèce en 1827 ou à la Belgique en 1830, ne constitue qu'un acte politique dont l'opportunité est appréciable suivant les circonstances, mais non une véritable intervention. Mais il est difficile de ne pas voir là une immixtion directe dans les affaires intérieures d'un pays auquel on impose par la force de reconnaître Tindépendance des insurgés, par conséquent une véritable intervention.

Ce n'est pas au contraire intervenir que reconnaître comme Etat souverain un pays insurgé (V. n* 81) ou attribuer le caractère de belligérants à ses habitants qui combattent pour l'indépendance : on constate alors des résultats auxquels on est resté étranger et qui se sont accomplis en dehors de toute immixtion étrangère.

§ 2. Des principatia: cas d'intervention.

1B6. Sans parcourir les circonstances inflniment variées dans lesquelles peuvent se produire les interventions, les publicistes discutent la légitimité de celles qui ont lieu le plus fréquemment dans la pratique. Au milieu de la divergence absolue des opinions à ce sujet, nous nous attacherons toujours au critérium déjà indiqué (V. n® 194) : pour nous une intervention n'est justifiée que tout autant qu*elle est commandée par la nécessité stricte de la défense des droits de TEtat qui veut la réaliser.

197. 1** Une intervention peut être provoquée par une intervention injustifiée d'un pays dans les affaires d'un Etat dont on veut sauvegarder Tindépendance ; c'est un acte de solidarité internationale, et souvent d'intérêt bien entendu, pour éviter des abus dont on aurait à souffrir plus tard. L'intervention n'est alors qu'une mesure de défense préventive qui se rattache intimement à la question de l'équilibre ; c'est en effet pour empêcher un pays d'abuser de la puissance que lui donnerait son intervention dans un Etat plus faible que les autres souverainetés interviennent à leur tour. En 1826 l'Angleterre intervint au Portugal pour arrêter l'intervention de l'Espagne; en 1831 la France occupa Ancône pour paralyser l'eff^et de l'intervention autrichienne dans les Etats-Pontifîcaux ; c'est aussi pour entraver les progrès de la Russie en Turquie qu'eut lieu la guerre de Crimée et que l'Europe intervint au Congrès de Paris en 1856.

198. 2* On intervient aussi pour arrêter une guerre qui menace la sécurité des autres Etats, soit en conduisant à une rupture de l'équilibre, soit en maintenant une situation troublée qui peut gagner de proche en proche et jeter la perturbation dans les rapports internationaux. Cette raison fut invoquée pour justifier l'intervention dans la lutte de Tindépendance grecque, et dans celle de la Russie et des populations slaves des Balkans contre la Turquie en 1877-1878. Mais si on veut rester dans les limites exigées pour que l'intervention soit légitime et éviter les abus auxquels pourrait donner lieu le prétexte trop facile à faire valoir qu'il est bon de faire cesser des hostilités de trop longue durée, il est nécessaire de subordonner l'immixtion des autres Etats à cette condition que leur sécurité est sérieusement menacée. C'est ce que faisait ressortir lord Castlereaght dans sa note

du mois de mai 1820 (V. Recueil supplém. de Martens, t. X, I, p. 176) et dans sa déclaration du 19 janvier 1821, à propos de l'intervention autrichienne dans les Deux-Siciles. Son successeur, Canning, disait que « l'Angleterre n'agirait jamais d'après un principe de précautions contre des dangers possibles », indiquant par là que, évitant les procès de tendance non justifiés et les mesures arbitraires, il entendait subordonner le droit d'intervenir à l'exercice nécessaire du droit de conservation ou de défense. Malheureusement la politique internationale a trop souvent abusé de cette raison pour couvrir des interventions injustifiables.

199, 3® Les troubles et révolutions survenus dans un pays peuvent, quand ils menacent les Etats voisins, justifier de la part de ceux-ci toutes les précautions, telles que les armements, l'établissement d'un cordon militaire; on peut même aller jusqu'à l'attaque, soit isolée, soit en coalition, pour combattre un prosélytisme violent et dangereux, comme le fit l'Europe monarchique pour répondre au décret de la Convention du 19 novembre 1792 qui était une véritaj)le menace d'intervention dans les affaires intérieures des autres pays.

Mais toute immixtion dans les questions de politique intérieure, comme l'espèce de contrôle que se donnait la Pentarchie pour maintenir les monarques contre les mouvements révolutionnaires, constitue une négation de la liberté des peuples et de la souveraineté des Etats, C'est la forme la plus brutale et la plus odieuse d'intervention, en même temps que la moins efficace, les populations soumises par la force reprenant bien vite leur indépendance quand l'intervention cesse, et le pouvoir que l'on a voulu maintenir ne tombant que plus bas sous l'impopularité que lui a donnée le concours de l'étranger. Du reste, ainsi que l'observe P. Fiore, l'intervention devrait alors être réciproque entre les souverains, et il n'y aurait plus que la puissance militaire de l'étranger pour régler les conflits politiques dans chaque Etat.

On ne saurait davantage justifier l'intervention qui consiste à soutenir un parti politique dans une révolution. Un autre Etat peut seulement proposer sa médiation ou ses bons offices, sans les imposer, pour réconcilier les parties, ou accepter l'arbitrage qu'ils lui offrent.

Il en serait de même s*il s'agissait de soutenir une population contre son souverain dont la conduite est blâmable. On peut faire à ce dernier des représentations amiables, rompre même les relations diplomatiques avec lui s'il ne modifie pas sa politique intérieure ; on n'a pas le droit de s'immiscer dans le conflit qui a éclaté entre lui et son peuple. Ainsi, au Congrès de Paris (le 1856, la France et l'Angleterre s'occupèrent des abus de pouvoir du roi des Deux-Siciles ; sur son refus de tenir compte (le leurs observations, elles rappelèrent leurs ambassadeurs et envoyèrent des navires de guerre pour protéger leurs nation î^ux. La Russie protesta contre cette attitude cependant modérée, et y vit une véritable intervention dans les afTaires intérieures des Deux-Siciles.

Beaucoup d'auteurs cependant acceptent la légitimité d'une intervention se manifestant sous la forme d'un secours donné à un parti insurrectionnel qui a pour lui le bon droit. Mais nous pensons, avec Geffcken, que les autres Etats ne sont pas juges de la cause soutenue par les partis politiques à l'étranger, et que, d'ailleurs, il n'est pas bien certain qu'un gouvernement ait le droit de disposer, en faveur d'un parti politique dans un autre pays, des ressources de sa nation quand celle-ci n'y est pas directement intéressée. Ce genre d'intervention doit être considéré comme une entreprise d'hostilité contre le gouvernement d'un pays sous la forme d'une alliance avec ceux qui le combattent; ce n'est plus qu'un acte de politique dont l'opportunité et les avantages doivent être appréciés suivant les cas, comme lorsque la France donna son concours aux colons américains insurgés contre la Grande-Bretagne.

200. 4** L'intervention contre un gouvernement qui, dans l'exercice de sa souveraineté interne, viole les lois de l'humanité, ne peut pas être non plus admise, sous peine de donner lieu à tous les abus et, sous prétexte de sauvegarder les intérêts des populations, de ruiner complètement le respect de la souveraineté des Etats; un gouvernement peut, par exemple, interdire l'esclavage et paralyser le trafic des esclaves dans tout le domaine qui relève de son autorité, il ne peut en imposer la ^suppression aux autres Etats sur leur territoire. Il va sans dire d'ailleurs que, en fait, on trouve presque toujours dans les attaques des gouvernements barbares, telles que les agressions

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contre les nationaux, les violations de frontières ou les outrages aux représentants, un motif suffisant pour leur déclarer la guerre et aboutir, après la paix, à une modification de leur conduite vis-à-vis de leurs propres sujets : ainsi quelque désir que Ton ait eu de mettre un terme à de monstrueuses barbaries, ce ne sont pas les cruautés du roi du Dahomey qui peuvent justifier la guerre déclarée par la France, mais seulement la violation des traités qu'il a conclus avec elle et ses incursions sur les possessions françaises. Il est vrai que Ton a allégué un flroit de civilisation qui permettrait aux peuples européens en particulier d'agir contre les gouvernements barbares pour leur imposer des institutions plus morales et plus humaines : nous verrons plus tard quelle est la valeur de cette théorie et les abus auxquels elle peut donner lieu sous le couvert, souvent hypocrite, d'une mission civilisatrice désintéressée (V. n* 405). Cependant, la plupart des autorités du Droit international, telles que Grotius et Vattel, admettent la légitimité d'une intervention qui a pour but de mettre fin à la tyrannie cruelle d'un monarque, et beaucoup pensent que le respect de la souveraineté doit céder devant le devoir moral d'arrêter cet état de choses. Mais cette manière de voir implique la violation d'un principe essentiel de Droit international, celui de l'indépendance absolue des Etats, en vertu d'un autre principe, non encore établi dans les rapports internationaux et qui d'ailleurs rentrerait dans le domaine de la morale plutôt que dans celui du Droit, d'après lequel un Etat doit employer sa puissance à éviter le maintien de l'iniquité et dé la barbarie dans le gouvernement des autres. Qui ne voit que, dans les rapports entre Etats comme dans ceux entre particuliers, cette ingérence relève de la conscience seule, et non des principes juridiques qui règlent les relations des uns comme des autres ? Qui ne voit aussi combien la pratique de ce prétendu devoir moral est fertile en abus et peut servir à ruiner complètement l'indépendance des Etats, étant donné surtout que, en fait, elle ne sera jamais employée que par des gouvernements puissants à l'égard de pays très faibles ? Un gouvernement tyrannique n'a qu'un justicier, c'est le peuple môme auquel il s'impose ; et le défaut d'union ou de courage de ce peuple pour s'en débarrasser trouve sa punition dans le maintien même du tyran qui

Topprime. Ainsi, abstraction faite des droits qu^elIe tire du traité de Berlin de 1878 et que la Bulgarie a plus ou moins violés, TEurope ne se soucie pas de mettre un frein aux cruautés commises dans ce pays, parce qu'elle redoute les conséquences d'une intervention qui pourrait provoquer un conflit général : ceci montre bien que l'ingérence étrangère, provoquée en apparence par des raisons d'humanité et de civilisation, ne sera jamais réalisée que lorsqu'elle pourra aboutir à un autre but moins platonique, et qu'elle sera toujours anrétée par la moindre considération d'intérêt, quelle que soit la force des motifs qui devraient la justifier au point de vue moral.

201. 5* L'intervention est souvent provoquée par la défense des nationaux dont les droits sont violés à l'étranger. Assurément chaque Etat a le droit et le devoir de protéger ses nationaux en pareille circonstance et, si ses réclamations ne sont pas écoutées, il peut recourir à des mesures énergiques, telles que les représailles et la déclaration des hostilités. Mais cette façon d'agir ne constitue pas une intervention ; celle-ci n'apparaît que lorsqu'un Etat contraint un autre à modifier sa législation ou son organisation administrative de manière à donner satisfaction aux nationaux étrangers dans son territoire. Nous verrons un exemple remarquable de cette intervention en Turquie et en Egypte. Au contraire, l'action combinée de la France avec l'Angleterre et l'Espagne dans le Rio de la Plata de 1838 à 1850, et au Mexique de 1861 à 1863, n'était qu'une mesure de coercition pour sauvegarder les droits de leurs nationaux et obtenir réparation des dommages qu'ils avaient soufierts; la France seule intervint ensuite au sens vrai de l'expression, en prenant parti au Mexique contre le gouvernement de Juarez et en voulant imposer à ce pays le gouvernement de Maximilien d'Autriche.

Dans le même ordre d'idées, il faut répudier les interventions qui ont uniquement pour objet de soutenir les tentatives des populations de même nationalité contre le gouvernement qui les régit : le principe des nationalités est, nous l'avons déjà dit, une idée politique plus ou moins discutable ; il ne peut servir de base à une intervention, car celle-ci ne se comprend que sous la forme du droit de défense ou de conservation.