SECTION PREMIÈRE

RAPPORTS DE l'ÉTAT AVEC SES NATIONAUX A l'ÉTRANGER

340. Bien qu'il appartienne à chaque souveraineté de déterminer la mesure dans laquelle elle entend s'exercer sur les nationaux qui se trouvent dans le territoire d'un autre pays, et que les questions se référant à cet ordre d'idées fassent partie, en principe, du droit interne, il est certain néanmoins qu'elles provoquent entre les Etats des rapports souvent forts délicats, étant donné que l'action de la souveraineté d'un pays sur ses nationaux dans un pays étranger peut se rencontrer avec Texercice de la souveraineté territoriale sur ces mêmes individus : c'est à ce dernier point de vue que les rapports de l'Etat avec

ses nationaux se trouvant à Tétranger rentrent dans le domaine du Droit international.

341. Les migrations d'un pays dans un autre ont pris de nos jours une très grande extension, à raison de la facilité des transports et des communications et du développement des relations économiques entre les Etats. D'autre part, il est admis actuellement, au moins dans les peuples civilisés, que l'émigration est libre, ce qui n'est qu'une application du principe de la liberté individuelle dont la faculté d'expatriation est une autre conséquence importante, comme nous l'avons déjà vu (V. n® 332). Les nationaux peuvent quitter leur patrie sans entraves; les étrangers peuvent également abandonner le pays où ils s'étaient fixés; le droit moderne ne connaît plus les obstacles consacrés par le droit féodal qui permettait au souverain territorial de retenir ses sujets ou les étrangers (aubains) établis sur son domaine, afin de conserver les services que lui devaient les premiers et les contributions (droits A'aubainage, chevage, formariage) qu'il percevait sur les seconds.

On conçoit cependant qu'un Etat, sous l'empire d'une nécessité sociale, interdise à ses nationaux une émigration qui est dangereuse pour lui, par exemple quand elle a pour but d'éviter le service militaire ou de prendre part à une agression contre la patrie : ainsi se justifient les mesures de rigueur prises contre les émigrés pendant la Révolution.

D'autre part, par mesure d'ordre public et pour protéger les émigrants eux-mêmes, l'émigration peut être réglementée quand elle fait l'objet d'une entreprise commerciale (V. loi du 18 juillet 1860). Les Etats peuvent même avoir à s'entendre pour protéger leurs nationaux à cet égard. C'est ainsi que, depuis la suppression de l'esclavage, on a eu à s'occuper du recrutement des travailleurs dans les colonies par l'émigration des indigènes de certains pays orientaux. Le traité de Tien-Tsin du 25 oct. 1860 autorise l'émigration des Chinois (art. 9), en annonçant des règlements destinés à sauvegarder les coolies engagés et à éviter que leur situation ne devienne un esclavage déguisé. Ces règlements n'ont jamais paru et nos consuls doivent seulement surveiller nos nationaux qui se livrent à ce recrutement des travailleurs chinois. De même, par la convention du l**" juillet 1861, l'Angleterre a donné à la France le monopole du recrute-

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ment des travailleurs dans Tlnde pour la Réunion, la Martinique, la Guadeloupe et la Guyane, avec faculté de supprimer sa concession pour certaines colonies, ce qu'elle a fait pour la Guyane en 1877 et pour la Réunion en 1884. Le monopole ainsi attribué n'appartient qu'au gouvernement par l'intermédiaire de ses agents et non aux particuliers français (Cons. d'Etat, 15 juin 1864, Lebon, 64, p. 567; v. aussi décrets sur l'émigration des 13 février, 7 mars 1852 et du 30 juin 1890 pour la Guadeloupe).

342. Le national émigré à l'étranger conserve sa nationalité qui ne doit être perdue en principe que par l'obtention d'une autre. Cependant, certaines législations font dériver la perte de la nationalité d'un établissement à l'étranger effectué dans certaines conditions : telle est la loi allemande du l^*" juin 1870 qui déclare déchu de sa nationalité l'Allemand fixé à l'étranger depuis dix ans et qui ne s'est pas fait immatriculer au consulat allemand de sa résidence. Les dispositions de ce genre ont le grave défaut de multiplier les personnes sans patrie, car il peut arriver que l'établissement à l'étranger ne donne aucun droit à la nationalité du pays où l'on s'est fixé. Aussi est-ce avec raison que la loi du 26 juin 1889 a abrogé la disposition de l'art. 17 de notre Code civil d'après laquelle l'établissement à l'étranger sans esprit de retour entraînait la perte de la nationalité française.

Conservant ainsi sa nationalité, Témigrant continue à être rattaché à sa patrie par des devoirs et par des droits qui dérivent de cette nationalité (1).

343. Les devoirs de Témigrant envers sa patrie se résument en deux points : 1** Il doit, tout d'abord, se conformer aux dispositions de sa loi nationale, en tant que celle-ci lui est applicable à l'étranger; par exemple, en ce qui concerne son état et sa capacité (art. 3, alin. 3, Code civil) ; 2* L'émigrant doit répondre à l'appel de sa patrie quand celle-ci a besoin de lui, par exemple pour satisfaire au service militaire ou pour abandonner le pays où il se trouve quand celui-ci entre en lutte avec le sien. Si ce droit de rappel {jus avocandi) n'est pas respecté,

(i) Louiche-Desfontaincs, De VémigvjLtion : Elude sur la condition juridique des Français à Vélranger, 1880.

34i DROIT INTERNATIONAL PUBLIC

la sanction peut varier : en France, depuis la loi sur le recrutement du 27 juillet 1872, les consuls doivent refuser toute protection aux insoumis, sauf les cas de dispense prévus par Tart. 50 de la loi du 15 juillet 1889 ; en Allemagne, on les déclare déchus de leur nationalité (loi de 1870, art. 20), ce qui peut avoir l'inconvénient de les rendre sans patrie.

344. L'émigrant qui a conservé sa nationalité peut invoquer comme un droit la protection des agents diplomatiques ou consulaires de son pays. Si le tort qui lui est fait vient d'un particulier, il doit s'adresser aux autorités locales compétentes puisque, comme nous le verrons bientôt (V. n* 351), il est soumis à la juridiction territoriale ; le recours aux agents diplomatiques ou consulaires n'est justifié que lorsque l'attaque vient du gouvernement étranger ou de ses agents, ou quand les autorités du pays lui refusent justice, soit d'une manière formelle, soit d'une façon dissimulée par une incurie inconsciente ou volontaire.

Mais les étrangers peuvent souffrir un préjudice à la suite d'une guerre, d'une révolution ou d'une émeute éclatant dans le pays où ils se trouvent : il est universellement admis aujourd'hui que la protection diplomatique ou consulaire ne peut être invoquée en pareil cas, parce qu'il s'agit d'un accident de force majeure dont les étrangers courent les risques absolument comme les nationaux du pays. Ce serait, d'ailleurs, trop restreindre la liberté d'action des belligérants ou du gouvernement qui combat les insurgés que de les obliger à respecter les biens et les personnes des étrangers, alors surtout qu'il est souvent impossible de les distinguer dans une lutte violente. Aussi refusa-t-on à l'Angleterre d'accepter le principe d'un arbitrage au sujet des réclamations qu'elle présentait pour le préjudice éprouvé par ses nationaux en 1848, dans les insurrections de Livourne et de Messine (note du prince Schwarzenberg pour l'Autriche du 24 avril 1850, et du prince Nesselrode pour la Russie du 2 mai 1850); en 1851, les Etats-Unis refusèrent une indemnité aux Espagnols victimes de la populace à la Nouvelle-Orléans et n'en accordèrent qu'au consul d'Espagne, en le considérant comme directement placé sous la protection de l'Etat fédéral à raison de ses fonctions.

Cependant, on accorde souvent des indemnités en pareille

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circonstance, mais à litre gracieux et sous la condition de la réciprocité : citons, à ce propos, le traité du 20 juillet 1880 relatif à la réparation des dommages soufferts par les Français dans la guerre de Sécession et par les Américains dans celles du Mexique et de 1870-1871, et pendant la Commune; du 2 nov. 1882 avec le Chili au sujet de la guerre avec le Pérou ; les arrangements avec l'Espagne pour les événements de Cuba, des guerres carlistes et du Sud Oranais; les réparations données par l'Angleterre à la suite du bombardement d'Alexandrie en

Mais le principe d'assimilation des étrangers aux nationaux est toujours maintenu : c'est ainsi qne la loi votée en septembre 1871 pour attribuer des indemnités aux victimes de la guerre et de la Commune n'a pas distingué entre les Français et les étrangers, tout en affirmant le caractère purement gracieux de ces secours.

SECTION II

RAPPORTS DE l'ÉTAT AVEC LES ÉTRANGERS SUR SON TERRITOIRE

346. La condition légale des étrangers est, en principe, fixée d'une manière souveraine par le droit interne de chaque pays ; mais le respect qui est dû aux autres Etats impose au législateur certaines restrictions que fixe le Droit international.

§ P^ Admission des étrangers.

346. Un Etat peut, en vertu de sa souveraineté interne, exclure de son territoire tous les étrangers comme le faisaient certains pays dans l'antiquité, comme l'ont fait de nos jours le Japon et le Paraguay. Mais, en agissant ainsi, il rompt tout commerce international et se place en dehors de la société des Etats que doit régir un droit commun. Si, en particulier, son exclusion vise les nationaux de certains pays seulement, son attitude peut être considérée comme une offense grave par ces derniers et une cause d'hostilités (V. n** 183).

Toutefois, chaque Etat peut, en vertu du droit de conservation qui lui appartient, prendre les mesures nécessaires pour écarter de son territoire les étrangers dont la présence pourrait être dangereuse pour lui, sauf à ne pas dépasser la mesure

commandée par le respect qui est dû aux droits des étrangers (V. n"*" 173, 174, 175). Le refus d'admettre des étrangers, soit soit en masse, soit à titre individuel, peut être d'ailleurs justifié par nombre de raisons qui se ramènent toutes à la nécessité de sauvegarder les intérêts de TEtat (V. le projet de loi voté par rinstitut de Droit intern. à Genève, en 1892, art. 4. V. Tableau général de l'Institut, p. 137). C'est ainsi qu'on peut écarter notamment :1* les étrangers dont les menées politiques sont compromettantes au point de vue des rapports avec les autres Etats ou de la sécurité de TEtat où ils veulent se réfugier; 2* les repris de justice, vagabonds, mendiants, les gens qui ne justifient pas de moyens d'existence ; 3** tous ceux qui pourraient importer une maladie contagieuse.

L'exclusion des étrangers fondée sur la protection du travail national, très critiquable au point de vue économique, ne semble que difficilement acceptable au point de vue du Droit international, parce qu'elle constitue une atteinte très grave à la liberté d'émigration et du travail, en même temps qu'un obstacle au commerce entre les Etats (V. Projet de Genève, 1892, art. 7; v. cependant la pratique des Etats-Unis envers les Chinois, J. Clunet, 1885, p. 126 et 1887, p. 382, et n» ilhsuprà; v. pour l'Angleterre, J, Cliinet, 1888, pp. 159 et 875).

Le refus d'accès dans le territoire ne peut évidemment s'appliquer aux nationaux du pays ; ces derniers seraient-ils frappés dans leur patrie de la peine du bannissement, on est tenu de les recevoir quand ils sont expulsés par les pays étrangers (Projet de Genève, art. 2).

Chaque Etat peut enfin, pour sauvegarder son intérêt général, subordonner l'admission des étrangers a certaines justifications d'origine, de moralité et de ressources; c'est ce qu'ont fait en France le décret du 2 octobre 1888, en vertu duquel tout étranger non autorisé à fixer son domicile dans notre pays (art. 13 C. civ.) doit étabhr, devant la municipalité de sa résidence, son identité et sa nationalité, celles de sa femme et de ses enfants mineurs, ses moyens d'existence, et la loi du 8 août 1893 qui les assujétit à une déclaration de résidence quand ils doivent exercer une profession. On peut également exiger des passeports dont l'usage n'est plus maintenu en

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France, au moins en principe (V. Rev. gén. d'Administration, 1883, t. I, p. 493; J. Clunet, 1885, p. 475 et n« 175 suprà).

% II. Expulsion des étrangers.

347. Dans tous les pays, sauf en Angleterre où les étrangers jouissent du drpit de Tinviolabilité individuelle comme les nationaux, la législation donne au gouvernement la faculté d'expulser hors du territoire les étrangers dont la présence constitue un danger ou est susceptible de provoquer des inconvénients, soit au point de vue de Tordre interne, soit au point de vue des rapports internationaux.

Ce droit d'expulsion a été très diversement apprécié et a donné lieu à des controverses très vives entre les publicistes, les uns l'approuvant comme indispensable pour assurer la sauvegarde des Etats, les autres le trouvant abusif et de nature à livrer ceux qui en sont les victimes à l'arbitraire des gouvernements.

Au fond, raccord existe à peu près pour reconnaître à chaque souveraineté la faculté d'expulser les étrangers, car elle peut ôlrc souvent nécessaire pour permettre à l'Etat d'exercer son droit de conservation; les divergences sont surtout provoquées par la manière dont l'expulsion est pratiquée. Dans nombre de pays, notamment en France (loi du 3 décembre 1849, art. 7 et 8), l'expulsion a lieu en vertu d'un simple arrêté de l'autorité administrative, émanant du ministre de Tintérieur ou même d'un fonctionnaire local, comme un préfet dans les départements de la frontière, et l'étranger n'a aucune garantie contre l'arbitraire de la mesure qui lui est appliquée. Dans d'autres pays, au contraire, l'expulsion est entourée par la loi de garanties et de réserves qui en atténuent la rigueur et l'iniquité possibles (V. Renault, Bulletin de la Soc. de législ. comparée, t. XllI, p. 715; R. Millet, id., 1882, p. 588) (1).

(1/ Féraud-Giraud, Réglementation de V expulsion des étrangers en France^ J' Clunetf 1890, p. 414; idem. Droit d'expulsion des étrangers 1890, Aix; Bès de Bcrc, De l'expulsion des étrangers^ Paria, 1888; Ilapport de M. Von Bar, à Tln»titui de Droit intern., session de Ilambour^r, 1891 ; Résolutions de Tlnstitut, ses- *ion de Genève, 1892; Expulsion des étrangers. Von Bar, J. Clunet, 1886, p. 1; w Anglelen'e, Craier, idem, 1889, p. 357; Du séjour et de l'expulsion des étrangers, par A. Chantre, Genève, 1891 ; Langiiaard, Das Recht der Fremdenauswei-

348 DftOIT INTERNATIONAL PUBLIC

On a même proposé de régler d'une manière uniforme le droit d'expulsion dans tous les pays; c'est Tobjet des résolutions votées par l'Institut de Droit international, dans sa session de Genève en 1892. Mais, malgré toutes les précautions prises pour déterminer les cas où cette expulsion pourra être appliquée d'une manière légitime, on est toujours réduit à tenir compte de la souveraine appréciation de chaque Etat qui juge d'une manière indépendante de l'opportunité de l'expulsion, étant donné que cette mesure s'applique non seulement quand l'étranger a, par ses agissements, compromis la sécurité du pays de refuge, mais encore quand on redoute ses actes à venir en tenant compte de ses précédents, de ses intentions, voire même de ses tendances politiques. Les résolutions de l'Institut indiquent cependant une règle générale dont le bien fondé n'est pas contestable, à savoir que l'expulsion ne peut être motivée que par l'intérêt collectif de l'Etat, et jamais par un intérêt privé pour empêcher une légitime concurrence de se produire ou pour arrêter des actions régulièrement ouvertes devant les tribunaux compétents du pays (art. 14), et que l'expulsion ne doit jamais être un moyen détourné de livrer un étranger à l'Etat qui le poursuit, sans observer les règles de l'extradition (art. 16). L'Institut demande en outre que, contrairement à la pratique de la plupart des pays, Texpulsé ait un recours devant la juridiction judiciaire ou administrative indépendante du gouvernement pour protester contre une expulsion contraire à une loi ou à un traité international (art. 21); mais le caractère d'acte de haute police et de souveraineté attribué dans presque tous les pays à l'expulsion des étrangers rendra bien difficile l'intervention des tribunaux pour contrôler une mesure qui, par son caractère même, échappe à leur appréciation (V. Cons. d'Etat, 14 mars 1884, Sir., 86. 3. 2; Labbé, Sir., 1876. l. 193; V. de Lalande, Du recours contentieux en jnatière d'expulsion des étrangers en France, Rev. prat. de Droit int. privé, 1892, II, p. 59).

Il en est différemment si l'expulsé se prétend national et invoque la loi du pays qui ne permet son expulsion du territoire qu'en vertu d'un jugement régulier le condamnant au bannis-

sung mit besonderer Berilcksichtigung der Schweiz ; A. Desjardins, Rev. des Deux- MondeSf 1882, p. 657 ; Jamais, La Loi, 4 et 5 mars 1881; Projet de loi du 29 juin 1882, J. Offic., 10-12 mai, 30 juin 1882.