DU DOMAINE FLUVIAL

428. Les fleuves, en tant qu'ils traversent un pays, font partie de son territoire et sont soumis à sa souveraineté; ils peuvent même, en qualité de cours d'eau navigables, faire partie

(1) Carathéodory^ Du droit intern. des grands cours d*eau; E. Engcllardt, Du réffime conventionnel des fleuves internationaux; Histoire du droit fluvial conventionnel, 1889; Godcfroi, Les tribunaua: pour la navigation du Rhin^ H. D. I., 1888, p. 96; Travers Twiss, La libre navigation du Congo, id., 1863, pp. 437, 547 ; 1884, p. t37.

DES BIENS AU POINT DE VUE Dr DROIT INTERNATIONAL 419

du domaine public de TEtat, comme en France, et être ainsi l'objet d'un véritable droit de propriété. Quand il s'agit de neuves séparant le territoire de deux pays, nous avons déjà vu que la souveraineté de chaque Etal riverain s'étend jusqu'à la ligne médiane du thalweg.

Mais cette souveraineté de l'Etat ne peut aller jusqu'à interdire la navigation étrangère dans les fleuves qui longent ou traversent son territoire : les fleuves sont en eflel les voies nécessaires à certains pays pour communiquer avec d'autres Etats ou avec la mer, et les considérations tirées du droit des peuples à un commerce mutuel justifient la liberté de la navigation sur les fleuves comme elles la justifient sur la mer.

Cette manière de voir est aujourd'hui universellement admise en principe pour les fleuves qui traversent le territoire de plusieurs pays et que Ton appelle, pour cela, fleuves inteimationaiix, mais la pratique ne l'a pas encore consacrée pour les cours d'eaux qui sont contenus tout entiers dans le territoire d'un seul Etat. Cependant, il semble que les raisons sont les mêmes, le cours d'eau pouvant, dans les deux situations, être indispensable pour le commerce international. On ne voit pas, au surplus, comment ce qui est un devoir pour des Etats dont les territoires sont traversés par un même fleuve, deviendrait une faculté pour un seul pays dont la souveraineté s'étend sur tout le territoire arrosé par le cours d'eau. Comment s'expliquer, enfin, que la liberté de navigation reconnue sur un fleuve international puisse être écartée sous prétexte que, à la suite d'événenements politiques, comme cela est arrivé pour le Mississipi et pour le Pô, ce fleuve est devenu en entier la propriété d'un seul Etat?

Aussi la doctrine tend-elle à consacrer le principe de la liberté de navigation pacifique ou innocente dans tous les fleuves, la souveraineté de l'Etat riverain se bornant à écarter celle qui peut compromettre sa sécurité, par exemple en limitant ou interdisant l'accès aux navires de guerre étrangers, ou à imposer ses règlements de police et fiscaux pour la circulation des navires. Encore faut-il que les taxes sur les navires étrangers ne soient pas établies à titre de péage, ce qui serait détruire la liberté de cette navigation ; elles ne peuvent être que la représentation des services rendus à la navigation pour les travaux

Droit intern. public 2î^

faits dans le fleuve. Le transit sans escale ni introduction de produits dans le pays doit être libre de tout impôt.

On pourrait aussi, en établissant la neutralité des fleuves internationaux, sauvegarder la liberté de la navigation commerciale en temps de guerre : mais cette heureuse initiative n'a été prise que pour le Congo et le Niger, le Parana et l'Uruguay, comme nous le verrons plus loin.

Enfin il serait aussi logique qu'utile d'étendre la liberté de navigation aux affluents des fleuves internationaux, même lorsque ces affluents ne traversent pas plusieurs Etats : cette extension n'a été formellement consacrée que pour le Congo et le Niger.

429. La liberté de la navigation fluviale a été longtemps méconnue, les Etats riverains établissant des droits de péage fort lourds sur les bateaux étrangers. Cette liberté, déjà consacrée en principe par la France en 1792 el en 1798, fut admise pour le Rhin au traité de Paris du 30 mai 181 4, art. 5, et l'Acte final du Congrès de Vienne du 9 juin 1815, art. 108 à 115, rétendit à tous les cours d'eau navigables traversant le territoire de plusieurs Etals. Les règles principales consacrées par le Congrès de Vienne et dont l'application a été successivement faite à divers fleuves sont les suivantes : 1® les Etats riverains d'un \n>Aï\e fleuve s'engagent à régler d'un commun accord ce qui a rapport à sa navigation ; 2* la navigation sur les fleuves internationaux est libre jusqu'à leur embouchure pour toutes les nations; 3" les règlements de police de la navigation doivent être uniformes pour toutes les nations et favorables au commerce; ils doivent être aussi conçus de telle sorte qu'ils ne rendent pas nécessaire un examen détaillé des cargaisons pour leur application ; A? chaque Etat riverain se charge des travaux nécessités par la navigation dans le parcours du fleuve sur son territoire; 5" les péages sont supprimés; on ne peut percevoir que des taxes représentant la rémunération des travaux faits dans l'intérêt de la navigation générale, abstraction faite des droits de douane qui sont indépendants.

430. Condition internationale des principaux fleuves. — 1® Les anciens péages qui grevaient la navigation sur le Rhin furent abolis au Congrès de Hasladt sur la demande de la France et un règlement fut établi par les Etats riverains le 15 août

180i. L'art. 5 du traité de Paris du 30 mai 1814 consacra la liberté de navigation sur ce fleuve et, suivant l'Acte final du Congrès de Vienne du 9 juin 1815, art. 116, une commission internationale fut établie à Mayence pour faire un règlement de la navigation. Les F*ays-Bas soulevèrent une difficulté en prétendant que, la liberté de navigation étant accordée jusqiià la mer, les branches du Rhin qui forment de vrais bras de mer sur leur territoire ne faisaient plus partie du fleuve et n'étaient plus placées sous le principe de la liberté de navigation : cette interprétation rendait illusoire l'acte du Congrès de Vienne pour le Rhin, les seules branches navigables de ce fleuve à son embouchure étant des bras de mer. Sur les réclamations de l'Angleterre au Congrès de Vérone et plus tard dans la déclaration du 27 novembre 1827, la Prusse, l'Autriche et la Russie exigèrent la liberté de navigation du Rhin sur tout son cours, jusque dans la mer. La Hollande résista jusqu'à la convention de iMayence du 31 mars 1832 qui écarta ses prétentions.

Cependant, on a maintenu le monopole de la petite batellerie au profit des Etats riverains. Enfin les derniers péages sur le Rhin et ses affluents traversant plusieurs pays ont été supprimés par la convention de Manheim du 17 octobre 1868, qui institue une commission internationale pour régler la navigation sur ce fleuve, fixe la compétence en cas de contestation et déclare exécutoires dans chaque Etat, sans révision au fond, les sentences rendues par les tribunaux mixtes (V. loi du 21 avril 1832 et art. 2123, Code civil in fine).

2* Le traité de Westphalie (24 octobre 1648) avait fermé TEscaut aux provinces belges, ce que confirma le traité de Fontainebleau du 8 novembre 1785. Le traité de Paris du 30 mai 4814 (troisième article secret), consacra la liberté de sa navigation comme pour le Rhin et, par le traité du 19 avril 1839, la Hollande et la Belgique convinrent d'appliquer à ce fleuve les règles du Congrès de Vienne, en surveillant en commun leur application. Les droits de péage de la Hollande ont été rachetés par la Belgique le 12 mai 1863, et celle-ci s'est entendue avec les autres Etats pour les faire participer proportionnellement au rachat, le 16 juillet 1863.

3» La Prusse et la Saxe convinrent, le 18 mai 1815, d'appliquer le principe de la liberté de navigation à l'Elbe; mais la

commission chargée de rédiger le règlement qui parut le 23 juin 1821 laissa subsister bien des entraves que l'on atténua le 14 avril 1841 : la dernière, le fort péage que percevait le llanôve à Stade, et qui remontait au xp siècle, n'a disparu que par le traité de rachat du 22 juin 1861 entre les Etats allemands et un grand nombre d'autres Puissances.

4* La liberté de navigation sur le Pô était consacrée par diverses conventions, notamment par le traité de Milan du 3 juillet 1819 et celui de Zurich du 10 novembre 1859; mais, depuis la paix de Vienne du 3 octobre 1866, tout le cours du Pô est compris dans le territoire italien.

5"^ Le traité de Bucharest en 1812 réservait la navigation du bas Danube à la Russie et à la Turquie; par le traité d'Andrinople du 14 septembre 1829, la Russie s'attribua l'embouchure de Sulina et le monopole de la navigation. Mais le traité de Paris du 30 mars 1856, art. 15, a imposé à la Russie l'application pour le Danube des règles du Congrès de Vienne sur la liberté de la navigation fluviale.

Le traité de 1856 a créé une Commission européenne composée de délégués de tous les Etats signataires. Cette commission a rédigé un règlement qui a été signé à Galatz le 2 novembre 1865. Après des prorogations successives, notamment d'après l'art. 54 du traité de Berlin du 13 juillet 1878, cette commission a été maintenue pour 21 ans, avec reconduction tacite de trois ans en trois ans, à compter du 24 avril 1904, sauf des modifications possibles dans sa constitution et ses attributions, par la convention de Londres du 10 mars 1883.

Cette commission forme une véritable personnalité indépendante, d'un caractère inta^ational ; elle jouit d'une neutralité absolue, son action ne pouvant être entravée par aucun belligérant; elle a son pavillon particulier. Elle exerce la police de la navigation sur le Danube, dans la branche de Sulina jusqu'à Braïla, et prononce, en son nom et avec un pouvoir propre, la sanction des contraventions commises. Elle a également la surveillance et l'entretien des travaux destinés à faciliter la navigation et concourt aux règlements sanitaires avec le conseil international siégeant à Bucharest.

Le traité de Paris de 1856 avait aussi créé une Commission riveraine, composée seulement des délégués des Etats riverains

du Danube, qui devait tire permanente et était chargée de faire un règlement de la navigation. Ce règlement, en date du 7 nov. 1857, consacrait la liberté, mais en réservant le monopole de la navigation intérieure dans le fleuve, de port à port, aux riverains. Sur les protestations de la France et de l'Angleterre à ce sujet, ce règlement ne fut pas appliqué et se trouva remplacé par celui de la Commission européenne du 2 nov. 1865. Cette dernière Commission fut également chargée par le traité de Berlin de 1878, art. 55, de rédiger un règlement pour Tamont de Galatz, comme elle Tavait fait pour Taval. Mais ce règlement, rédigé le 2 février 1883 et approuvé à la Conférence de Londres le 10 mars suivant, est resté sans elfet, la Roumanie ayant refusé de reconnaître la présidence attribuée à TAutriche.

6o Par le traité du 26 février 1884, l'Angleterre et le Portugal s'étaient reconnu le droit de souveraineté et de perception de taxes sur la navigation du Congo. A la suite des réclamations de la France et de l'Allemagne, et avec l'adhésion du Portugal, les Puissances tinrent la Conférence dite africaine ou du Congo, à Berlin, du 15 novembre 1884 au 26 février 1885. Le chapitre IV de l'Acte final du 26 février 1885 contient les règles admises en ce qui concerne la navigation sur le Congo (art. 13 à 26).

1* La liberté de navigation est admise sur le fleuve et sur tous ses embranchements et issues pour tous les navires de commerce, avec un traitement égal pour toutes les nations ; cette règle est reconnue comme faisant partie désormais du droit public international. 2* Tous les péages sont supprimés, sauf ceux qui auront le caractère de rétribution pour les services rendus à la navigation. 3® Le régime est le même pour les affluents du Congo et pour les rivières, canaux et lacs du bassin déterminé par l'Acte de Berlin. 4® Les routes, chemins de fer ou canaux latéraux établis pour suppléer, à rinnavigabilité de certaines portions du Congo, de ses affluents ou d'autres cours d'eau assimilés, sont soumis aux mêmes règles. &> Une commission internationale, ayant le même caractère que celle du Danube, est chargée de veiller à l'observation du règlement de la navigation ; ses membres, ses offices, bureaux et archives sont inviolables ; elle a pour mission de faire le règlement de la navigation sous l'approbation des Puissances

signataires et d'appliquer les sanctions des contraventions de sa propre autorité. Mais cette autorité ne s'exerce que sur le Congo et ses affluents; dans les autres cours d'eau du bassin, elle ne peut s'exercer que du consentement des Puissances sous la souveraineté desquels ils sont placés. Cette commission peut contracter des emprunts gagés sur les revenus qui lui sont attribués. 6" Enfin, la navigation du Congo, de ses affluents, de son embouchure et de la mer territoriale en face de celle-ci, est libre en temps de guerre, même pour les navires de commerce des belligérants. I-ia neutralité ne cesse que pour le cas de contrebande de guerre.

7** Le chapitre V de l'Acte de Berlin (art. 26 à 34) reproduit pour le Niger les mêmes règles que pour le Congo; cependant leur application est confiée aux diverses Puissances riveraines, sans être placée sous le contrôle d'une Commission internationale comme pour le Congo.

8® Après de vifs débats entre l'Espagne et les Etats-Unis, la liberté de navigation a été consacrée pour les deux Etats sur le Mississipi, par le traité de San-Lorenzo en 4795. Ce fleuve relève en entier aujourd'hui de l'Union américaine.

9* La même liberté a été assurée au Saint-Laurent pour la communication avec les grands lacs par le traité du 5 juillet 1856, entre l'Angleterre et les Etats-Unis.

10" Le Parana et l'Uruguay sont déclarés libres et neutralisés en cas de guerre par le traité de San-José de Florès du 10 juillet 1853, entre la France, la République Argentine et d'autres Etats (V. n«621,5«).

11' La liberté de navigation est également assurée sur le fleuve des Amazones par les traités du 13 mai 1858 et du 7 décembre 1866.