CHANGEMENT DE CONSTITUTION OU DE GOUVEHNEMEXT

87- Un changement de cette nature est un acte de la souveraineté interne absolument sans influence au point de vue de la situation internationale et qui ne modifie en rien la personnalité juridique de l'Etat. Aussi les autres pays doivent-ils traiter avec le gouvernement de fait qui détient le pouvoir, sans avoir à s'immiscer dans l'examen de sa valeur constitutionnelle et de sa légitimité. Le Saint-Siège lui-même, quelque scrupule qu'il puisse avoir à ce sujet, a consacré cette façon d'agir commandée également par l'intérêt pratique et par le respect de la souveraineté

9i DKOIT INTERNATIONAL PIBLIC

interne des Etals (Déclaration de Grégoire XVI, en 1831 : Solliciludo Ecclesiannn ..). Aussi la dépêche de M. de Bismark à J. Favre, le 10 janvier 1871, pour demander que le gouvernement de la Défense nationale fût confirmé par le peuple français, doit être entendue comme une précaution de fait afin de s'assurer de l'efficacité des né«i;ocialions engagées avec une autorité provisoire. Dans l'usage, pour maintenir les bons rapports, on notifie aux autres puissances le changement de régime constitutionnel et même l'avènement régulier d'un nouveau souverain ou d'un nouveau chef d'Etat. Jadis le Saint-Siège exigeait, en pareil cas, de la part des gouvernements catholiques, l'envoi d'une ambassade spéciale, dite d'obédience^ qui est depuis longtemps tombée en désuétude. Lorsque le gouvernement d'un pays est complètement nouveau ou contesté, au lieu de se contenter d'un simple accusé de réception courtois de la notification, on demande \direconnaissance (V. n. 82). Si celle-ci est refusée, les rapports internationaux peuvent être rompus ; c'est ainsi que M. de Cavour retira l'ej^qualur aux consuls de Bavière et des autres Etats allemands qui refusèrent d'accepter les actes accomplis par le roi de Sardaigne comme roi d'Italie.

88. De ce que la personnalité juridique de l'Etat reste toujours la même malgré le changement de gouvernement résultent d'importantes conséquences.

1* La fortune publique de l'Etat n'éprouve aucun changement; ses dettes et ses engagements ainsi que les servitudes internationales dont il est titulaire ou dont il est grevé subsistent comme auparavant.

2** Il en est de même des traités conclus par le gouvernement antérieur. Ce principe, incontestable de tout temps, a été solennellement posé à la Conférence de Londres le 19 février 1831, au sujet de l'émancipation de la Belgique vis-à-vis des Pays-Bas. C'est ainsi que, en 1649, le gouvernement de Cromwell maintint les traités des Stuarts; en IfifiO, Charles II ceux de Cromwell; en 1688, Guillaume d'Orange ceux de Cromwell et des Stuarts. En 1790, l'Assemblée constituante accepta les traités conclus par la monarchie; on n'écouta pas plus tard les membres de la Convention qui voulurent les répudier, pas plus que Lamartine qui, dans sa circulaire de 1818, voulait renier ceux de 1814 et de 1815, du moins en droit, tout en déclarant les respecter comme état de fait. Enfin, la République s'est reconnue liée par les conventions internationales de Napoléon III. (Note de M. de Rémusatdu 27décem-

DES ÉTATS SUJETS DU DROIT IN TERNATIOiNAL 95

bre 1872, au sujet du traité franco-suisse de 1869). Bien qu'il ne puisse y avoir aucun doute à cet égard, les gouvernements nouveaux, surtout ceux qui sont issus d'une révolution, font souvent une déclaration solennelle dans ce sens, comme le gouvernement de Napoléon III et la République de 1870.

3** Les conventions conclues pendant un interrègne par un gouvernement momentané ou provisoire sont obligatoires pour le régime qui succède ou qui reprend le pouvoir. Ainsi on écarta, en 1814, les protestations de l'électeur de liesse contre les engagements souscrits par Jérôme, frère de Napoléon, en qualité de roi de Westphalie ; de même la République a ratifié l'emprunt Morgan contracté par le gouvernement de la Défense nationale.

4° Cependant, s'il ne s'agit que d'une révolution éphémère qui n'a jamais détenu le pouvoir d'une manière efficace, ou d'une autorité insurrectionnelle qui n'a pu représenter un pays, on ne tient pas compte des engagements contractés par elle en tant qu'ils pourraient être opposés à l'Etat : telle a été la situation de Kosciusko en Pologne en 1794, de Manin à Venise en 1849, de Kossuth en Hongrie à la même époque. On ne saurait assimiler à ce cas celui d'un gouvernement qui, même par la force, détient en fait le pouvoir; c'est ainsi que le gouvernement portugais était mal venu à refuser la responsabilité de l'emprunt contracté en 1832 par dom Miguel qui régna en fait de 1828 à 1833; d'autant plus que le Portugal avait ratifié d'autres engagements du même usurpateur ('). Dans tous les cas, un pays est toujours responsable jusqu'à concurrence du profit qu'il a retiré des actes accomplis par un pouvoir insurrectionnel et sans qualité pour le représenter.

5* Les traités qui sont intervenus entre chefs d'Etat, en dehors de leur qualité de représentants de leur pays, pour maintenir un régime particulier, ou inluitu personœ pour soutenir un monarque, ne sont pas opposables à l'Etat et disparaissent avec le souverain qui les a conclus : c'est ce qui est arrivé pour le traité entre Louis XIV et Jacques II Stuart ayant pour objet de fournir à ce dernier les subsides destinés à lui permettre de recouvrer son trône, et pour les accords entre Napoléon III et Maximilien d'Autriche pour maintenir celui-ci au Mexique.

6<» Enfin un gouvernement est grevé de la responsabilité assumée par son prédécesseur à raison des dommages causés aux autres

/) Alglave et Renault, Jm personnalité de l'Etal en matière d'emprunt; le (/ouvernement portugais et l'emprunt de tSSi. 188(J.

Etats. En 1814 et 1815, le gouvernement des Bourbons fui déclaré responsable des perles occasionnées par les campagnes et les décisions de Napoléon I" ; la convention de Paris du 4 juillet 183::i vis-à-vis des Etats-Unis régla la réparation du préjudice résultant des confiscations de navires ordonnées par Napoléon, et celle du 14 octobre 1832 mit à la charge du royaume de Naples Tindemnité due pour les confiscations semblables ordonnées par Mural quand il était roi.

CONSÉOl'ENCES DE l'aNNEXION (')

89. L'annexion consiste dans la soumission totale ou partielle du territoire d'un Etat à la souveraineté d'un autre. En nous plaçant successivement dans le cas d'annexion totale et d'annexion partielle, nous allons examiner les principales conséquences de ce changement survenu dans la condition d'un Etal, mais en renvoyant à plus tard celles qui concernent l'exécution des jugements criminels (V. n. 286) et le changement de nationalité des habitants du territoire annexé (V. n. 33i s.).

Nous apprécierons d'ailleurs la valeur de l'annexion considérée en elle-même quand nous traiterons des causes de perte ou d'acquisition du territoire (V. n. 393). Quant aux effets de l'annexion que nous examinons maintenant, nous n'avons à les envisager qu'au point de vue du Droit international, sans nous préoccuper des conséquences au point de vue du Droit privé et du Droit constitutionnel. C'est ainsi que la situation des territoires annexés dans le pays annexant varie suivant la décision de ce dernier: les populations de races, de mceurs et de civilisation très difTérentes de celles de l'Etat annexant sont souvent maintenues dans une condition d'infériorité politique, comme les indigènes Algériens vis-à-vis de la France et ceux de l'Inde vis-à-vis de l'Angleterre ; au contraire, s'il y a communauté de civilisation entre le pays annexant et le territoire annexé, l'assimilation est habituellement complète, sauf parfois des nuances d'organisation administrative;

(*) Indépendamment des traités généraux de Droit international, V. sur celle question : Selosse, Traité de Vannexion au tenntoire français et de son détnembrement, 1880 ; Cabouat, Des annexions de territoire et de leurs principales conséquences, 1881 ; Vincent et Penaud, Dict. de Droit inl. privé, v« Annexion et démembrement ; Gabba, Questione di diritto civile ; Successione di Statoà Slato^ 2* édil., 188G; H. A\i\ûeior\^ Des e/fets des annexio7is de territoires sur les dettes de VEtat démembré ou annexé t 18îfâ.

DES ÉTATS SrJETS DU DHOIT INTERNATIONAL ,97

par exemple le territoire de Nice et de la Savoie incorporé à la France a été transformé en départements français semblables à tous les autres, tandis que T Alsace-Lorraine, sans faire partie de la Fédération allemande, est un territoire d'Empire directement administré par TEmpereur.

Les droits souverains féodaux exercés dans b pays annexé sont subordonnés à la constitution politique de TEUit annexant qui peut les admettre ou les rejeter. Toutefois, pour tenir compte des situations acquises, on accorde parfois des indemnités qui remplacent les droits abolis, comme cela fut fait pour les princes allemands dépossédés de leurs lîefs sur les territoires de la rive gauche du Rhin incorporés à la France, dans l'art. 7 du traité de Lunéville, du 9 février iSOI.

§ I. Annexion totale,

90. Quand un Etat est absorbé complètement par un autre, il se produit une sorte de succession universelle par laquelle les droits et obligations de l'Etat incorporé passent intégralement à celui qui réalise l'annexion à son profit. Les conséquences de cette succession, en ce qui concerne les rapports internationaux, peuvent se manifester à différents points de vue.

91. 1" Les traités internaiionaux conclus par l'Etat annexant s'appliquent de plein droit à l'Etat annexé qui, au point de vue des rapports diplomatiques, prend la condition du premier dont il fait désormais partie intégrante ; les traités ne sont pas en effet conclus, sauf stipulation contraire, en prévision de l'étendue territoriale actuelle des pays entre lesquels ils interviennent, et leur application ne souffre aucune difficulté dans les parties ultérieurement adjointes à l'un ou Ai l'autre. Cette solution a été fréquemment consacrée en ce qui concerne l'application aux divers Etats italiens, incorporés au royaume de Sardaigne pour former le royaume d'Italie, des traités passés avec le gouvernement sarde (V. Cass., 30 janvier 1867, S., 67. 1. 117 ; Cass., o novembre 1878, S., 79. 1. 126 ; /. C, 1879, p. 55; 1882, p. 390 ; 1879, p, 300 ; 1888, p. 99 ; Aix, 8 novembre 1875, S., 76. 2. 134 ; Montpellier, 10 juillet 1872, S., 72. 2. 139 ; v. Vincent et Penaud, toc cil,y y^ Traités, n. 32 ; Le Bourdellès, /. C, 1882, p. 389).

Que décider des traités antérieurement conclus par l'EUit annexé?

On est d'accord pour reconnaître que ceux de ces traités qui Droit international public, 2* éd. 7

modifient la condition internationale parlicnlière dti territoire unnexù sont ûpposabîos A TElut annexant (|ui eî^t ol>Iigé de les renpecler; ces traités» en etret, donnent des ci vantâmes ^pèciuux ou. des charges oxcoptiouneUes au territoire cédé que TEtat annexant ne peut prendre que dans la situation où il se trouve. Ainsi doivent L^tre maintenus, nialgré Ta une x ion, les traités qui fixe ni les fronlières, les servitudes inlernationales concernant le terriloin», la navîgalion fluviale* la circulation înti^rnalionate sur les roules, etc.. C'est ainsi, notamment, que l'art. 3 du traité de Turin du ii mars I8(>(J a maintenu le caractère des districts de la Sarae neutralisés avet* la Suisse en 181*7, malgré leur cession à k France.

11 est également certain que les traités politiques» conclus en vue de la situation de TEtat annexé, avant l'annexion» ue peuvent élre ma in le nus de plein droit vis-à-vis de TElat annexant; ces traités, par exemple ceux d'alliance, n ont pins leur raison d'être quand l'un des eontracUinls n'a pins la situation qui les expliqnait et les avait provoqués.

Quant aux conventions qui n'ont pas ce caraelère et f|ui tu* rtiodi tient pas d*ail leurs» au point de vue internatiotml^ la condition dti territoire même objet de la cession, le.s avi.s sont partagés. Beaucoup de imldicistes estiment i|ne, l'Etal qui a passé la convention disparaissant comme sujet de droit indépendant, la convention s'éteint d'elle-même; ils ajoutent que le maintien des traités vîs-fVvis de FEtal annexant serait inadmissible» étant donné qu'ils ont été conclus eu égard h la situation particulière, par exemple au point de vue économique» de TEtai annexé, et eu égard aussi à sa législation» tandis qu'ils sont incompatibles avec la situation» les intérêts et la législation de l'Etat annexant. Cette solution a été consacrée par les tribunaux allemands qui se sont refusés à appliquer en Alsace- Lorraine le traité franco-suisse du 15 juin 18(10 relatif à des questions de droit international privé» telles que la tutelle, la faillite, les successions, etc. (V. trib, supérieur de Colinar, :i avril IHtïtî, Vincent et Penaud, v^» Annexion^ n* 473),

11 nous paraît infiniment plus juste et plus rationnel de s'en tenir à Taxionie juridique eu vertu duquel quiconque recueille le patrimoine d'une individualité de droit est tenu de respecter les conventions passées par cette dernière» tout autant que leurs eirels ne sont pas intransmissibles de leur nature. En principe, nous déciderons par conséquent que l'Etal annexant

peut invoquer les traités conclus par TEtat annexé ou peut se les voir opposer, en tant qu'ils sont applicables au territoire qu'il a acquis, par suite de sa qualité de successeur universel aux droits et aux obligations de cet Etat. On ne fait pas de difficulté pour accepter cette solution lorsqu'il s'agit de traités qui modifient la condition internationale du territoire cédé, parce que l'Etat annexant ne peut recueillir ce territoire que dans la situation où il se trouve : or, n'est-ce pus en vertu du même principe, que TEtat annexant ne peut se substituer à l'Etat annexé qu'en prenant sa condition telle qu'elle résulte des traités antérieurement conclus par ce dernier? C'est ce qu'ont pensé avec raison certains tribunaux (V. Montpellier, 10 juillet 1872, S., 72. 2. 139; Cour de circuit de New-York, octobre 187i, J. C, 1875, p. 38; Paris, 27 août 1864, S., 67. 1. 118; trib. Saint-Quentin, 30 octobre 1885, J. C. 1888, p. 99). Cependant, de même que, dans les successions entre particuliers, les droits et obligations provenant de contrats conclus en raison de la personnalité des parties contractantes ne produisent pas d'efTets transmissibles activement ou passivement aux héritiers, de même les traités qui ne sont provoqués que par la condition particulière des Etals contractants doivent être réputés intransmissibles de l'Etat annexé à TEtat annexant. Nous avons déjà appliqué cette solution aux traités d'un caractère politique, tels que les traités d'alliance ; il faut l'appliquer également aux conventions qui ne s'expliquent que par la situation économique respective des Etals contractants, ou par les dispositions spéciales de leur législation. Ainsi, un traité de commerce ou de douanes, provenant toujours d'avantages réciproques que se confèrent les contractants, ne saurait être invoqué p<ar l'Etat annexant pour le territoire qui lui est cédé, alors qu'il est peut-être lui-même, vis-à-vis de l'autre Etat contractant, dans une situation économique qui ne justifie pas l'application du traité. Moyennant cette réserve, que confirment du reste presque tous les auteurs, il est généralement facile de concilier deux opinions en apparence diamétralement opposées. Otte réserve s'impose, au surplus, même en tant qu'il s'agit d'appliquer au territoire annexé les traités de l'Etat annexant. Cette application ne serait pas possible s'il s'agissait de conventions conclues eu égard à la condition spéciale du territoire du pays annexant, et qu'il n'entrait pas dans la pensée de l'Etat coconlractant d'étendre à un territoire annexé ayant une situation tout à fait difTérenle. Ainsi un traité de commerce, pas.sé avec

lOÛ IJROIT INTERNATIONAL PUBLIC

TEtat annexant spécialement agricole, ne saurait, sans méconnailre la vérilable pensée de Taiilre pays contractant, être appliqué ù un territoire annexé dun caractère surtout industriel. Toute l'économie des traités serait bouleversée, contrairement au droit et à l'équité, si on ne tenait pas compte de ces éléments de fait, Miivant la nature et Tobjet des conventions internationales. (V. Renault, sous arrêt de Paris, Je'déc. 1879, S., 81. 2. 145).

92, 2° Le domaine public de l'Etat annexé est attribué à TEtat annexant qui l'absorbe tout entier et qui se substitue complètement à lui au double point de vue de la personnalité juridique et d(î la souveraineté. Dans le cas d'annexion totale, il doit en être de même, en principe, des biens du domaine privé, l'anéantissement de la personnalité de l'Etat annexé et la substitution de TEtat annexant devant faire intégralement passer au second tous les droits du premier. Il est généralement admis que les biens de la couronne, entant qu'ils appartiennentàTEtat annexé et sont simplement mis à la disposition du souverain pour soutenir le prestige de sa situation, passent aussi à l'Etat annexant, tandis que ceux i\m appartiennent à titre particulier et individuel au souverain ri'Slejit sa propriété privée dans le Droit international moderne.

93. 3" Les dettes de l'Etat annexé incombent à l'Etal annexant, que sa situation de successeur universel rend responsable du passif comme il profite de l'actif.

Cette solution, universellement admise, a été appliquée notamaieut par l'Italie qui, en 1861, unifia la dette des différents Etats de la Péninsule qu'elle avait absorbés en 1870, prit à sa charge celle du Saint-Siège, et par la Prusse, au sujet de Francfort, de la Hi^se, du Hanovre, de Nassau. (Loi prussienne du 22 septemb(^e 1866).

Si cependant l'Etat annexé doit conserver une autonomie complète, notamment au point de vue financier, il faut décider que, ganlant ses biens et ses recettes, il doit conserver ses charges, et que l'Etat annexant ne profitant pas des premiers n'est pas tenu des secondes : c'est ce qui aurait lieu si l'Etat annexé était incorporé comme membre nouveau à un Etat fédéral ou confédéré.

Les Etats-Unis ont procédé ainsi à l'égard du Texas par la décision du Congrès du 1" mars 1845 qui a proposé l'admission de ce pays dans la fédération américaine. Mais, plus tard, le Texas ayanl abandonné au pouvoir fédéral le droit de percevoir le produit de ses douanes, les Etats-Unis durent satisfaire les créanciers du Texas auxquels ces produits avaient été engagés, et qui,

d'ailleurs, à défaut de leur droit de gage, auraient pu introduire légitimement une action de. in rem verso, jusqu'à concurrence du profit réalisé de ce chef par TUnion américaine.

94. 4° La législation de TEtat annexant s^impose à TEtat annexé, à moins que le premier ne préfère conserver au second celle qui le régissait auparavant. Sans insister longuement sur cette question qui rentre beaucoup plus dans le Droit interne de chaque pays que dans le domaine du Droit international, remarquons que la législation de l'Etat annexant ne peut être considérée comme obligatoire pour les habitants du pays annexé que lorsqu'elle a été promulguée sur leur territoire. C'est la solution consacrée par le sénatuS'Consulte du 12 juin 1860, fixant au 1^ janvier 1861 l'application des lois françaises dans le territoire de Nice et de la Savoie, et par la loi du 2 mars 1878, art. 3, portant promulgation à Tlle de Saint-Barthélémy de toutes les lois déjà promulguées à la Guadeloupe. En Allemagne, on considère que la loi du 9 juin 1871, qui a fixé au !•' janvier 1873 l'application de la constitution de l'Empire en Alsace-Lorraine, y a laissé subsister les lois civiles françaises. Cette solution juridique et équitable est en harmonie avec la tradition de la Révolution et de l'Empire qui n'ont imposé la loi française aux pays annexés qu'après promulgation spéciale (V. décret du 1®'' octobre 1795 pour la réunion de la Belgique), quand on ne leur laissait pas leurs lois civiles (V. Traité d'annexion de Genève, 26 avril 1798, art. 7, et proclamation du 9 juin 1805, art. 2, pour l'incorporation de la Ligurie).

Tout en exigeant la promulgation dans les pays annexés pour les lois civiles et criminelles, la jurisprudence française y déclare exécutoires de plein droit et par le fait de l'annexion les lois constitutionnelles, de police et de sûreté générales qui s'imposent à tous, sans distinction de nationalité (Cass., 14 décembre 1846, S., 47. 1. 49; C. de Madagascar, 8 mai 1897, J. C. 1898, p. 105). Sans parler de la contradiction choquante qui consiste àdispenser de la promulgation les lois criminelles et à l'exiger pour les lois de police et de sûreté générales, telles que les règlements de voirie ou de douane, qui ont exactement le même caractère d'ordre public, il est à noter que la doctrine de la Cour de cassation, mal établie et nullement justifiée au point de vue des principes généraux relatifs h Texécution des lois, est loin d'être constante; c'est ainsi que l'article 75 de la Constitution de l'an Vlll a été déclaré inapplicable en Algérie, faute d'y avoir été promulgué (Cass., 3 octobre «857, S., 57. 1.875).

iSSt' DROIT 4!STERNAT10XAL PVBUC

DtLDs tous les cas, Tatitiexioû n a pio-, d'^fTet réiroaciif et les droits acquis, au sens juridique de rexpression, sous Tenipire de 1 ancien ntî loi, subsisl«:;nL malgré l'application d'une législation nouvelle (V. traité du 12ti avril iTÎ(8 pour TauneNion de la Repu- Llique de Genève, du H décembre 186:^ pour la recliti cation des frontières avec la Suisse; pour la Savoie, Cass., T juillet 1862^ I>., 02. 1. 3S3; 23 mai 1HK3, S., 83. 1. 397, etc.. ^

05. a" Les crmncej^ de l'Etat annexé passent k TElat annexant; c'est une conséquence naturelle de labsorption de la personnalité juridique du premier dans celle du second.

§ H- Annexion pariielle.

96, Les règles précédeiiimeut indiquées relativement k Tinfluence de Tannexion totale sur Tapplication des traités et de la législation doivent être transporiées sans modification au cas d'annexion partielle; nous u'tnsisterons, par conséquent, que sur les points qui donnent lieu à des observations particulières dans ce dernier cas.

97,1" Pour les dettes puhlifjuigft^ certaines précisions sont nécessaires afin de déterminer à qui incombe la charge dan fi le cas d'une annexi{)n partielle,

S agit' il de dettes que Ton considère, au point de vue iatcrnalional, coanne liypotliéquées sur une fraction du territoire d'un paySj c'est-a-dire de dettes contractées dans l'intérêt particulier de cette fractioiï, par exemple pour des travaux publics qui lui Ew^nt propres, ou bien de dettes tocales à. la ctiarge des personues morales administratives de cette portion du territoire ; alors ces dettes restent a la charge du territoire cédé et, en vertu d'une sorte de droit de suite, passent avec ce terri taire à l'Etat qui se l'incorpore. C'est en ce sens qu*il faut entendre les traités de Canipo-Formio, 17 oct, 1797, art, 4 et 10, et de Lunéville, 9 fèv. IHOl, art. H, qui juettenl à la ctiarge de la France les dettes hypothf'ijurt:^ sur les territoires qui lui sont cédés.

S'agit" il, au contraire, des dettes générales de TEtat dénieuibré. il est jnsle et rationnel que l'Etat annexant en prenne une part pro port lOtMJ elle a Tijuportance de Tannexion qu'il réalise è. son profit par rapport au surplus de l'Etat démembré.

Pour établir cette répartition, on a proposé de prendre comme critérium l'iuiportance du territoire cédé ou de sa [loputation eu égard au territoire d'ensemble ou Îjl la population de l'Etat démeui-

bré. Mais Tun ou Tautre de ces deux éléments peut n'avoir aucun rapport avec la richesse relative de la partie cédée, et Ton peut aboutir ainsi à une solution inique. Il est infiniment préférable de prendre pour base de cette répartition la quote-part d'impôts payée par le territoire cédé quand il faisait partie de TEtal démembré ; outre que Ton se fonde ainsi sur un élément qui est généralement l'expression de la richesse présumée de chaque portion du territoire d'un pays, on se conforme à l'appréciation déjà émise par l'Etat démembré dans ses lois fiscales, et on a plus de chances d'éviter ses réclamations. Aussi cette façon de procéder est-elle conseillée par tous les publicistes.

En fait, les solutions varient beaucoup suivant les traités d'ancexion, comme le montrent les exemples suivants tirés de la période contemporaine. Le traité de Zurich, en 1859, imposa à la Sardaigue les trois cinquièmes de la dette lombarde, le surplus restant à la charge de l'Autriche; la convention du :23 août 1861, art. l»*",' met au compte de la France là dette sarde jusqu'à concurrence de quatre millions et demi de rente, à la suite de la cession de Nice et de la Savoie; en I86B, l'Italie prit à sa charge la dette pontificale proportionnellement à la population des Romagnes qu'elle s'annexait; le traité de Berlin du 13 juillet 1878 (art. 9, 33, 4i), fait incomber une partie des dettes de la Turquie à la Bulgarie, à la Serbie, au Monténégro, suivant une proportion qui devait être équitablement établie par les représentants des Etals signataires d'accord avec le Sultan, et la proportion admise a été celle du territoire accordé à ces diflerents Etats; enfin, en 1839, on fixa à cinq millions de rente la portion de la dette des Pays-Bas que devait supporter la Belgique, d'après ce qu'elle avait payé pendant deux années précédentes.

En 1871, malgré les instances de M. ïhiers, l'Allemagne refusa de tenir compte des précédents historiques et de contribuer à la dette publique de la France après la cession de l'Alsace-Lorraine. A la condition que cette question ne fût pas soulevée dans les conférences ultérieures, M, de Bismark affecta d'abaisser findemnité de guerre de six à cinq milliards. Cette prétendue concession fut objectée plus tard par M. d*Arnim aux conférences de Bruxelles, le 26 avril 1871, pour écarter toute participation de l'Allemagne à notre dette publique.

11 va sans dire, d'ailleurs, que la partie annexée contribue aux dettes de l'Etat annexant à compter de son incorporation, conformément aux lois fiscales de ce pays au sort duquel elle est liée

104 DROIT INTERNATIONAL PIRLIC

désormais et dont elle va partager les avantages et les charges.

Les traités règlent la répartition entre TEtat annexant et l'Etat annexé des impôts à percevoir dans Tannée courante sur le territoire cédé ; la solution rationnelle est de les partager entre eux proportionnellement au temps écoulé avant et après la date de Fannexion qui marque le changement de souveraineté. Cependant, une fois l'annexion accomplie, le recouvrement des impôts arriérés ne peut appartenir qu'à l'Etat annexant, nouveau souverain ayant seul qualité pour exercer les poursuites (V. Cass., 30 août 1864, D., 64. 1. 350). Ainsi, en 1871, l'Allemagne, tout en laissant à la France les facilités nécessaires pour recouvrer ses créances en Alsace-Lorraine, s'est réservé le droit exclusif de poursuivre le recouvrement des impôts. Mais, en même temps, la France a dû abandonner tout droit sur les impôts déjà exigibles jusqu'au 2 mars i871 (Conv. du 16 mars), même dans les pays occupés et qui ne devaient pas être annexés, ce qui est contraire à la solution équitable et rationnelle indiquée ci-dessus. Du reste, les règles précitées ne sont applrcables que sous réserve du droit de TEtat annexant de percevoir les impôts sur les territoires qu'il envahit et qu'il occupe dans le cours des hostilités, en vertu de la substitution en fait de sa souveraineté à celle du pays envahi (V. n. 572).

Au point de vue des charges à assumer par l'Etat annexant, il faut remarquer qu'il succède aux obligations de l'Etat démembré en ce qui concerne le paiement des pensions civiles et militaires, mais seulement, bien entendu, à l'égard de ceux qui, par le fait del'annexion, prennent la nationalité de l'Etat annexant (V. Conv. de Francfort, 11 décembre 1871, art. 2). En retour, l'Etat démembré doit **éder à l'Etat annexant le montant des retenues faites en vue de la retraite sur le traitement des pensionnés, ainsi que les sommes qu'il détient à titre de cautionnement pour les fonctionnaires qui changent de. nationalité et que maintient dans leurs fonctions l'Etat annexant, sauf à respecter les droits acquis de l'Etat démembré sur ce cautionnement avant l'annexion (V. Convention du 23 août 1860, art. 14; traité de Francfort du 10mail87i, art. i, § 2 et protocole de clôture du 11 décembre 1871, § vu).

Quand les fonctionnaires sont conservés par l'Etat annexant, on leur tient généralement compte, pour la retraite, du temps passé au service de l'Etat démembré ou annexé (Traité de Turin, 24 mars 1860, décrets des 28 et 30 juin 1860, traité de Francfort, 10 mai 1871, art. 2). Les titulaires d'une pension ne gardent leur droit dans le pays démembré que s'ils optent pour lui; mais, en

fait, pour éviter ces options, TEtat annexant prend parfois èi sa charge le service des pensions. (Conv., 22 août 1860 avec la Sardaigne, du \i décembre 1871 avec rAllemagne, protocole du 31 octobre 1877, art. 7, avec la Suède, au sujet de la cession de l'île Saint- Barthélémy).

Les officiers ministériels maintenus par l'Etat annexant doivent recevoir une nouvelle inveslitui-e,mais elle leur est généralement donnée en bloc (Décrets du 20 septembre et 1"" décembre 1860). Suivant les règles de sa propre législation, le pays annexant peut supprimer ou modifier à sa guise les offices ministériels dans le territoire annexé; mais, pour respecter les droits privés que Tanoexion ne doit pas atteindre, il est tenu compte aux titulaires des dommages qu'ils éprouvent (Cass., 26 avril 1864, S., 61. 1. 227; irf., iT juillet 186i, S., 64. 1. 181 ; Cons. d'Etat, 13 juillet 1877, S., 79. 1 190). Le pays annexant n'est pas évidemment tenu de respecter rinamovibilrté des magistrats assurée par la loi du pays démembré; mais, à moins de clause spéciale du traité qui lie les particuliers, les magistrats et officiers ministériels ne peuvent être obligés de garder leurs fonctions jusqu'à leur remplacement : on trouve cependant cette disposition abusive dans le décret du 12 juin 1860, art. 1.

Si, dans l'annexion totale d'un pays, l'Etat annexant succède complètement à tous les engagements que ce pays a contractés (envers des particuliers, il ne succède au contraire, dans l'annexion partielle, qu'à ceux de ces engagements qui intéressent le territoire qu'ilacquiert. Quant aux engagements qui intéressaientl'Etat démembré dans son ensemble, "tels que ceux qui viennent des fournitures militaires, ils restent complètement h sa charge. Les traités confirment souvent cette solution relativement aux concessions de travaux publics ou de mines faites par 1 Etat démembré surle territoire qu'il cède (V. Décret du 18 août 1860, Cons. d'Etat, ^ avril 1876, D., 76. 3. 84; Convent. addit. de Francfort du 11 décembre 1871, art. 13; Cass., 8 niars 1865, S., 65. 1. 108). Du reste, l'annexion constituant un acte de souveraineté qui s'impose aux particuliers d'une manière absolue et comme un cas de force majeure, ces derniers ne peuvent protester contre ses conséquences; ils ont perdu tout recours contre l'Etat démembré pour l'exécution de ses engagements envers eux, et ne peuvent plus s'adresser qu'à l'Etat annexant qui s'est substitué comme débiteur par l'effet du traité, et qui détient d'ailleurs l'objet et les ;;aranties des engagements contractés.

106 DROIT ISTERNAÏIOSAL PUBLIC

98. 2° Les créances appartenant au territoire cédé comme personnalité juridique, par exemple comme déparlement ou commune, sont conservées par lui; dans TEtat annexant, ce territoire prendra la situation fixée par les lois de ce dernier au point de vue du patrimoine des collectivités administratives.

90.3° Pour leshiens du domaine public, TEtatannexantacquiert, en principe, ceux qui se trouvent sur le territoire cédé. L'Etal démembré garde, par conséquent, les archives relatives au territoire cédé et qui sont conservées dans un dépùt situé hors dé ce territoire. (Nancy, 16 mai 1896, D., 96. 2. 411\ Les biens du domaine privé situés sur le téerritoiré dcercstent au contraire à TEtat démembré, car celui-ci les pos.sède à litre de simple personne morale et l'annexion ne peut l'atteindre que comme puissance publique et souveraine. On admet cependant que les meubles contenus dans les dépendances du domaine public passent à FEtat annexant comme accessoires des immeubles où ils se trouvent (V. Décret du 21-22 novembre 1860, art. i). En fait, d'ailleurs, pour éviter le maintien du droit de propriété au bénélice de TEtal démembré sur un territoire qui va appartenir désormais à un autre Etat, on comprend presque toujours dans la cession, sauf règlement d'indemnité, le domaine privé aussi bien que le domaine public. Signalons, comme particularité, que TAllemagne, en rendant les communes de Raon-sur-plaineet deRaon-les-Leau, garda les propriétés domaniales qui s'y trouvent; mais, pour éviter ces enclaves, le traité île délimitation du 28-31 août 1872 a fait disparaître cette anomalie. (Conv, du 12 octobre 1871, art. 10; V. S., Lois annotées, 1873, p. 338).

Les biens de la couronne, en tant que dépendances du domaine privé, doivent aussi échapper aux effets de l'annexion partielle. En 1870, ces biens ayant été placés dans le domaine public auraient pu, comme tels, passer à l'Etat annexant; mais le décret du 6 septeuibre 1870, «art. 2, les remit dans le domaine privé.

Panni les biens du domaine privé figurent notamment les créances que l'Etal démembré peut avoir en dehors de sa qualité de puissance publique, par exemple à raison d'avances faites à des particuliers. Ainsi, en 1871, on a maintenu le droit pour le Trésor français de réclamer les avances faites aux industriels alsaciens en vertu d'une loi du 1^' août 180)0. Pour les avances faites aux départements et aux communes, la difficulté vient de ce que l'annexion soustrait ces personnes morales au contrôle de l'Etat démembré et que, dès lors, ce dernier perdant sa prin-

cipale garantie, le remboursement devrait être immédiat; maison prive ainsi les débiteurs du bénéfice du terme. Il semblerait juste que TElat annexant, substitué à TEtal démembré, payât à celui-ci ses avances, sauf à recourir contre les départements et communes dans les conditions du contrat primitif.

En 1871, TAllemagne n'a pas voulu accepter cette combinaison, et s'est contentée de promettre 'qu'elle ferait son possible pour assurer l'exécution des engagements contractés par les départements et communes du territoire cédé envers le Trésor français.

La cession des chemins de fer comporte certaines précisions. S'il s'agit de chemins de fer qui sont la propriété de l'Etat démembré et exploités par lui, ils passent k l'Etat annexant comme les autres dépendances du domaine public situées sur le territoire cédé. Si, comme cela a lieu en France, l'Etat n'a que la nue-propriété des chemins de fer qui sont concédés à des compagnies doDl lusufruit doit durer plus ou moins longtemps, il faut décider que la nue-propriété, faisant seule partie du domaine public de l'Etat démembré au moment de l'annexion, passe aussi seule à l'Etat annexant. La concession, propriété privée de la Compagnie qui exploite le chemin de fer, doit rester à l'abri de toute modification, comme toute propriété des particuliers que l'annexion ne peut atteindre. Cependant, soit pour éviter le fonctionnement sur son territoire d'une société étrangère, soit pour tenir sous son contrôle immédiat un service public aussi important au point de vue économique et stratégique que celui des chemins de fer, l'Etat annexant usera presque toujours de la faculté de rachat qui appartient à l'Etat démembré.

C'est ainsi que l'art. 1" de la convention additionnelle de Francfort du 11 décembre 1871 imposa à la France le rachat de la partie du réseau de l'Est cédée à l'Allemagne, moyennant le paiement par ce dernier Etat de 325 millions imputables sur l'indemnité de guerre. Cette somme, qui ne devait représenter que le droit de jouissance et d'exploitation, la nue-propriété passant de plein droit à l'Allemagne par le fait de l'annexion, ne fut pas cependant versée à la Compagnie de l'Est; à la suite d'une transaction, celleci ne reçut qu'une rente temporaire (Loi du 17 juin 1873).

Il est à noter, au sujet de cette cession, que l'Allemagne ne voulut d'abord offrir qu'une indemnité dérisoire de quatre-vingts millions pour les obligataires, écartant les actionnaires qui reprc- ^entaîent la propriété de la Compagnie de l'Est, sous prétexte que, a la fin de la concession, cette propriété devait revenir à l'Etat.

108 ^ DKOIT INTERNATIONAL PUBLIC

Après avoir proiuU Tindemnilé de 325 millions, rAllemagne exigea que la Franci? n'accordât aucune concession pouvant relier le résea[i du l'Msl uux chemins de fer luxembourgeois. Or, les voies de TEîsl reliées à ces derniers chemins de fer étaient cédées à TAllemaj^nP, pt la France avait garanti à la compagnie de FEst Texploifation d\\ réseau Guillaume-Luxembourg. De là il résultait que la France cédait gratuitement à l'Allemagne ce qu'elle avait garanti à la conqvagnie de l'Est, et devait, d'après le traité, obliger celle-ci a renomu-r au réseau du Luxembourg.

KOHMATION d'uN ÉTAT NOUVEAU PAR SÉPARATION

100, Quand un Etat se forme par la séparation d'une partie du territoire d'un pays, on se trouve en présence d'une personnalité nouvelle qui no saurait être considérée, d'une manière absolue, comme un successeur ou ayant-cause de FEtat à Fautorité duquel )a fraction défachée s'est soustraite. Aussi la situation de cet Etat non%'eau doit-i»lli.^ être appréciée d'une manière particulière aux différents points do vue qui peuvent intéresser le Droit international. Quanta ses relations avec FEtat dont il se sépare, elles dépendront des arrangements survenus entre eux; c'est ainsi que, habituelle ment, ï'Etat formé par séparation gardera les dépendances du domaine public qui se trouvent sur son territoire.

101- Les iniiU}s conclus par FEtat dont une fraction se détache ne lient pas cette fraction lorsqu'elle s'est constituée en Etat indépendant ; tes Etats-Unis et les anciennes colonies espagnoles ou portugaises dp l'Amérique ne sont pas tenus par les conventions de rAiigleterre, de l'Espagne ou du Portugal, passées à l'époque où ils rtdevaient de ces pays. Par le fait de leur séparation et de leur Iransibriiialion en Etats nouveaux, ces colonies sont devenues des personnes morales indépendantes qui ne peuvent plus être liées que par [enis engagements librement consentis.

102, Pour les délies, FEtat nouveau formé par séparation reste tenu de celles qui ont trait à son territoire dans Fintérét duquel elles ont été contractées, tandis que FEtat démembré en est libéré : telles sont les dettes relatives à des travaux publics d'un intérêt local, par exemple celles qui proviennent de la construction de roules, de clM'inîns de fer, etc.

Quant aux dettes générales de FEtat démembré, FEtat formé par sépamlion doit en assumer une quote-part proportionnelle.

DES ÉTATS Sl'JETS Di: DROIT IN TEKXATIONAL 109

et le meilleur criierium pour fixer cette quote-part est celui de la quotité d'impôts que payait la fraction détachée avant sa séparation (V. n. 97).

La di-ITérence des solutions admises pour les traités et pour les dettes publiques s'explique. Les traités, en effet, sont des contrats qui ne lient que les Etats qui y ont participé ; or l'Etat nouveau, formé par séparation, est demeuré complètement étranger à des conventions qui ont pris naissance avant même qu'il eût la personnalité souveraine nécessaire pour y prendre part.

Cet Etat, au contraire, est tenu à raison même du territoire sur lequel il s'est formé, propter rem, de toutes les dettes contractées dans rintérêt de ce territoire, lequel forme ainsi le gage naturel des créanciers. Quant aux dettes générales de l'Etat démembré, elles ont été contractées pour l'ensemble de cet Etat, donc aussi pour la fraction qui s'en détache et qui doit ainsi, équilablement, en supporter sa part proportionnelle.