ÉTATS NEUTRES

137. Au point de vue de la capacité dans l'exercice de la souveraineté extérieure, les Etats placés en neutralité perpétuelle présentent des particularités importantes, à raison des restrictions apportées à leur initiative pour respecter leur caractère internalional.

§ I. La neutralité perpétuelle et ses conséquences (»).

138- L'Etat en neutralité perpétuelle est celui qui, à la suite d'un accord intervenu entre lui et d'autres puissances, a pris l'en-

F*iccionL E:fsai sur la neiifrjlit ' perp^luellp, Pàvh. 18)1.

132 DHOIT INTERNATIONAL PL'BLIC

gÉ^enietJi de ne Jamais Taïre de guerre offensive et qui obtient en relonr, des Khils ayant reconnu sa situation résultant de cet engagement, la i^araiitie collective ou individuelle que cette situation sera respectée par eux en s'abstenant de toute attaque contre le pays neutralisé, ou même qu'ils la défendront contre quiconque voudrait lu compromettre. La neutralité perpétuelle est donc essentiellement conventionnelle : un pays ne peut pas se Tattribuer vis-à-vi> d'autres Etats sa us le consentement de ces derniers, pas plus que ceux-ci ne peuvent la lui imposer sans sa volonté.

La neutralité perpétuelle entraîne une restriction considérable de la souveraineli^ externe en privant du droit de déclarer des guerres oflensives, et eu limitant l'initiative belliqueuse au seul cas de défense du lerrilaire contre les agressions du dehors; mais celte restriction est compensée par les avantages que trouve TElat neutraiisè dans l'aysiiranie d'une garantie plus ou moins efficace r|ue sa neutralité i^era défendue si elle est violée.

L'idée de lu neutralité i)erpétuelle est de date récemte : l'Antii|nilê, qui n'avait même ])as la notion de la neutralité en temps de f^^uerre, ne Ta point cou nue, car il ne faut pas confondre avec la neutralité perpétuelle l'inviolabilité qui était assurée pendant la giierre, soil chez les Oecs, soit chez les Romains, sous l'influenre de ronsidératînns religieuses, à certains lieux sacrés, par exemple aux temples de Delphes et de Cyrrha, et, par extension, aux villes où ils étaient situés. Avant le xix^ siècle, en dehors de la Suisse fpn jouissait depuis longtemps d'une neutralité de fait, on ne peut citer que île rares exemples de cette situation, notamment Tessài de neutralisa lion de l'ile de Malte attribuée à Tordre de Saiut'Jean de Jérusalem par le traité d'Amiens du 27 mars IHUsi, arL 10, n. 7, essui que l'Angleterre paralysa en s'emparant de nie duue riianière détinilive, en vertu du traité de Paris du 30 mai 181 i, arl, 7. \\\ Morand, Origines de la neulralilc pevprtiU'lie, li. a. fK /.. 180i. |i. 522).

Cette inslitulion est iuspirée par deux considérations d'intérêt politique, (hi veut, tout d'ubord, sauvegarder les petits Etats contre les empiétemeuts de leurs puissants voisins et maintenir ainsi ré<[uilibre entre les granils pays. On désire, en second lieu, maintenir entre les gramls Etals des territoires inviolables qui leur servent de barrières et évitent les chocs immédiats: c'est le système des Etats fnm/itrns, suivant l'expression de M. Thiers.

De plus, ces l^^ltats uculies, à raison de la tranquillité dont ils jouissent, sont parliculiéjement désignés pour être le siège des

unions internationales el des institutions propres à favoriser le fonctionnement des rapports entre les différents pays : c'est à ce titre que la Suisse et la Belgique sont le plus souvent choisies pour des œuvres semblables. .

Malgré les avantages qu'ils présentent, on ne peut songer à multiplier indéfiniment les Etats neutres, car cette situation ne convient qu'aux pays placés dans certaines conditions. 11 faut, d'abord, que l'Etat à neutraliser soit de minime importance, par conséquent sans ambition de conquête, ni d'intluence, ne portant pas ombrage aux grandes puissances et comptant au contraire sur leur appui. Pour être neutralisé, un pays, même peu considérable, doit avoir terminé son évolution et ne pas aspirer encore à des accroissements : la Grèce, qui ne croit pas son expansion ni même sa formation terminée, a refusé la neutralité en 1863, et c'eût été folie que de neutraliser le Piémont quand il était invinciblement porté à s'augmenter de tous les Etats italiens. Enfin la neutralité ne sera efficace que si elle s'applique à un Etat viable par lui-môme; le pays neutre doit être soustrait à l'influencé prédominante d'une autre puissance, et cette condition ne peut être remplie s'il est inféodé à un autre Etat. A ce point de vue, la neutralité du Luxembourg est quelque peu illusoire, étant donné que, dès le début, ce petit pays a été économiquement subordonné à l'Allemagne par sa participation au ZoUverein, et que, depuis 1870, soit par la pénétration des voies ferrées de l'Empire germanique, soit par l'avènement du duc de Nassau dépendant de cet Empire, il est, en fait, à la merci de son puissant voisin.

139. Effets de la neutralité perpétuelle. ^Elle restreint la souveraineté des Etats en leur imposant des devoirs spéciaux dont les uns ont un caractère négatif, les autres positif.

Le devoir n«?(;a/i/ principal de l'Etat neutralisé est de s'abstenir de tout acte d'hostilité, sauf dans le cas de légitime défense. Cooime conséquence, il doit éviter tout acte de politique internationale pouvant le conduire directement ou indirectement à une guerre offensive. C'est ainsi qu'il ne peut garantir la neutralité d'un autre Etat ce qui l'amènerait à une guerre offensive pour défendre celte neutralité si elle était violée ; dans le traité du il mai 1867, on a reconnu que la Belgique, neutre elle-même, ne pouvait garantir la neutralité du Luxembourg. Cependant, la Belgique figure parmi les Etats qui, d'après la conférence de Berlin de 1885, garantissent la ne tralité du Congo. Il est vrai que, d'après l'art. 10 de l'acte de la conférence, les puissances signa-

13ê ÏIROIT LNTERNATIOXAL PUBLIC

laires iî eo^çagent k respecter cette neutralité, mais non à la faire rei^pecter; nénnitioins hi Belgique, en sa qualité d'Etat neutre, ne pourra employer que la voie diplomatique et non les hostilités pour exiger le respect de la neutralité de ses possessions dans le Congela guerre «e lui étant permise que pour défendre la neutralité tin son lerriloire métropolitain, d'après sa constitution organique au poîuL de vue international.

De même l'Etat neutre ne peut contracter d'alliance offensive, c« qui est évident, ni défensive, car l'autre Etat allié solidariserait avec sou sort celui de TElat neutre et acquerrait sur lui une inQuence excessive, co a traire men tau but de la neutralité qui est de sauvegarder l'équililire des puissances dans leurs rapports avec l'Etat neutralisé.

L'alliance défensive avec un Etat, garant ou non de sa neutralité, n'est permise à un Etat neutre que pour sauvegarder sa neutralité menacée. Encore faut-il que l'attaque contre l'Etat neutre soit déjà pronuncéei une alliance contractée en temps de paix, en prévision de la violEitian de la neutralité, pouvant compromettre la situation de l'Etat neutre; car son allié exigerait toujours son aide dans le cas ou il aurait besoin lui-même de secours et le pays neutre se trouverait aiusi entraîné à une guerre pour la défense d'autrui. On ne doit même pas permettre à l'Etat neutre de s'entendre avec les autres pour maintenir une paix générale : de pareils accords conduisent fatalement à la guerre pour réprimer les actes des pays qui compromettent la pacification que l'on veut établir. C'est sous les réserves qui précèdent que doit être entendu Tart, 8 de la Constitution Helvétique qui permet à la Suisse de conlraclpr des allifinces.

Au contraire, la participation de l'Etat neutre à un acte international êminemnicnt pacifique en lui-même et dans ses conséquences est absolument légitime; on s'explique donc diflîcilement que le gouvernement belge ;iit invoqué sa neutralité pour ne pas prendre part onkiellement à l'exposition de Paris en 1889 et régler Ha conduite sur celle de pays garants de cette neutralité : agir ainsi.^ c>st transformer la garantie de la neutralité en contrôle et en protectorat des Etats garants ; peut-être même était-ce s'associer un peu trop a l'hostilité économique de certains Etats garants contre l'un d'eux et violer ainsi la neutralité sous prétexte de Ja respecter.

Etant donnée sa situation, il semble difficile à un pays neutre de s'annexer des territoires ou d'acquérir des colonies, même

pacifiquement, à moins que les puissances garantes n'étendent la neutralité à ses nouvelles possessions. H ne lui serait même pas possible de placer d'autres pays sous son protectorat ou sous sa vassalité avec promesse de protection. Comment, en effet, le pays neutre justifiera-t-il les guerres qu'il sera peut-être forcé d'entreprendre pour défendre ses acquisitions ou pour soutenir ses protégés, du moment que la guerre ne lui est permise que pour la protection de son territoire neutralisé? A ce point de vue, le droit d'hypothèque que la Belgique s'est fait concéder sur le Congo pour garantie de ses avances, avec perspective d'annexion si ces avances ne sont pas remboursées, est des plus discutables (*).

Une union douanière est encore impossible avec un Etat neutre, car elle solidariserait également les intérêts de celui-ci avec ceux d'autres pays, et l'entraînerait dans les mêmes luttes économiques, peut-être même plus tard dans les mêmes hostilités. C'est pour ce motif que M. Guizot dut renoncer en 18i^, sur les observations de l'Angleterre, à conclure une union douanière avec la Belgique, et ce n'est que très exceptionnellement que le Luxembourg a été autorisé, malgré sa neutralité déclarée k la conférence de Londres en 1867, à continuer h faire partie du Zollverein allemand auquel il avait adhéré en 1842.

Sous peine d'aller c\renconlredu but même de la neutralité, un Etat neutre ne peut pas se lier par des traités qui l'inféodent à un autre et peuvent même l'entraîner dans les guerres engagées par ce dernier. C'est ainsi qu'il ne peut entrer ni dans une union réelle, ni dans une fédération, ni dans une confédération, ni se soumettre à un protectorat. (V. notre Essai sur les Protectorats, p. 284 et suiv.). On peut, au contraire, comprendre l'entrée d'un pays neutre dans une union personnelle qui laisse sa situation respective àchacun des pays unis : c'est ainsi que le Luxembourg, neutre depuis 1867, est resté attaché par l'union personnelle à la Hollande jusqu'en 1890, et que Xeuchàlel, partie de la Suisse, pays neutre, a été uni dans les mêmes conditions au roi de Prusse jusqu'en 1857. L'Etat du Congo est aussi en union personnelle avec la Belgique; mais le roi Léopold ayant légué son droit de souveraineté à la Belgique mênie par son testament du 2 août 1889, c'est à l'Etat belge que le Congo sera éventuellement uni, ce qui

I ') V. Conv. du 3 juillet 1890, A. D., 1890, IV, p. 2i9 et suiv. ; Conv. du 9 janv. 1895; F. Despagnet, L'Etat du Conrfo et la neutralité belge, Rev. Bleue, 23 juin 1894, p. 778; P. Fauchillo, L'annejion du Congo à la Belgique et le Droit inl., R. G. D. /., 18%, p. 4(J0.

136 DHOIT INTERNATIONAL PCbLIC

entraînera une annexion avec les objections signalées plus haut.

Mais l'Etat neutre peut conclure tous les traités qui ne sont pas contraires à son devoir de ne pas se solidariser avec les autres Etats pour les luttes dans lesquelles ils pourraient être engagés. C'est ainsi qu'il peut passer des conventions de commerce et de navigation, d'extradition, pour l'exécution des jugements, la protection des droits des particuliers, etc..

Au point de vue positifs l'Etat neutralisé a, non seulement le droit, mais même le devoir de défendre sa neutralité quand elle est attaquée ou seulement menacée, comme l'ont fait depuis 1870 la Belgique et la Suisse. Si cependant une condition de sa neutralité est qu'il n'aura pas d'armée et que ses fortifications seront rasées, comme cela a été prescrit pour le Luxembourg en 1867, il est exonéré de l'obligation de la défendre personnellement.

D'ailleurs, quoi qu'en aient dit certains publicistes, un pays neutralisé n'a nullement le droit d'empêcher les autres de faire des travaux militaires près de ses frontières : ces travaux peuvent avoir un caractère purement défensif pour l'Etat qui les fait, et nullement agressif contre la neutralité du voisin. Parfois, cependant, par excès de précaution, les traités contiennent des prohibitions de ce genre; par exemple l'acte final du Congrès de Yienne, art. 8, défendait à l'Autriche de fortifier Podgorce pour ne pas menacer la neutralité de Cracovie; dans la convention de 1862, pour la rectification des frontières dans la vallée des Dappes, la France et la Suisse se sont réciproquement interdit d'élever des fortifications dans cette vallée. Au contraire, d'après l'art. 90 de l'acte final du Congrès de Vienne, le roi de Sardaigne, par conséquent aujourd'hui la France en tant qu'elle lui a succédé en Savoie, conserve pleine liberté de faire tous les travaux de défense sur la frontière suisse.

En dehors des obligations spéciales qui viennent de sa situation internationale et que nous venons de signaler, un pays en neutralité perpétuefie garde son indépendance complète et ne saurait être assujetti à une immixtion des puissances garantes, spécialement dans ses affaires de politique intérieure : c'est ainsi que, dans le traité dit des dix-huit articles, art. 9 (V. iiifra), les puissances garantissent la neutralité perpétuelle de la Belgique, « sans s'immiscer dans son régime intérieur ». Le régime politique qui est souvent organisé par les puissances garantes pour un pays, en même temps qu'elles établissent sa neutralité perpétuelle, n'est point, à moins de convention spéciale, garanti avec la neutrafité

perpétuelle, et ne peut être imposé par elles. Ainsi, pour la Belgique, les protocoles des 27 janvier, 1*% 7 et 19 février 1831 ont seulement pour objet d'écarter certains candidats au trône de Belgique et de préparer, pour ce pays, un gouvernement qui assure son existence et la tranquillité des Etats voisins; il fut même afOrmé,dans le protocole du 19 février 1831, que les changements de régime en Belgique ne modifieraient en rien les conventions relatives à la neutralité. Si les puissances s'occupèrent, en 1857, du changement de régime de Neuchàtel, partie de la Suisse neutre, par suite de la rupture de l'union personnelle avec la Prusse, c'est qu'il s'agissait d'autoriser une modification dans un état de choses qu'elles avaient créé en 1815. Aussi était-ce sans raison que M. Guizot en 1847, comme lord Palmerston dès 1832, voulait s'opposer à tout changement constitutionnel en Suisse, sous prétexte que son organisation, telle qu'elle avait été acceptée par les puissances garantes en 1815, était la condition de sa neutralité. La déclaration du Comité des affaires suisses, au Congrès devienne, le 16 janvier 1815, comme l'art. 74 de l'acte final du Congrès, ne visait que l'organisation d'un gouvernement stable offrant des garanties k l'Europe qui assumait la charge de défendre la neutralité de la Suisse : cette dernière était donc libre de modifier sa constitution comme elle le fit en 1848 et, plus tard, en 1874. (Cpr. 0. d'Haussonville, loc. cit., II, p. 317 et suiv.).

Les pays neutralisés ne sont aussi soumis qu'aux obligations de droit commun au point de vue du refuge accordé aux agitateurs politiques et aux menées révolutionnaires, dangereuses pour les autres Etats, qu'ils toléreraient sur leur territoire. Toute immixtion dans leur police intérieure, en dehors des devoirs généraux que le Droit international leur impose comme à tous autres pays, sous prétexte que leur neutralité les astreint à des obligations plus rigoureuses, serait une intervention abusive. C'est ce qu'a fait justement ressortir le ministre suisse, M. Droz, dans son discours au Conseil national du 20 mars 1888. (V. Piccioni, lor. cit., 128; affaire WolgemOth en 1889, J. C, 1889, p. 418).

140. Sauvegarde de la neutralité. — Elle se manifeste par la garantie donnée par les puissances qui ont consacré la neutralité.

Cette garantie implique le devoir : lo de respecter la neutralité; 2° de la défendre contre tout autre pays qui voudrait la violer. Cette dernière forme de garantie doit intervenir d'office, sans que l'Etat neutre la réclame, et elle peut même avoir lieu malgré l'op-

position de ce dernier, car la neulralilé est un droit acquis pour les Etats garants, dans Tintérét desquels elle est établie aussi bien que dans celui de l'Etat neutre lui-même.

Cette garantie peut être : U pure et simple ou individuelle; 2» ou bien collective.

Dans le premier cas, chaque garant peut et doit intervenir seul pour défendre la neutralité, ou, s'il le préfère, s'entendre avec ses cogarants.

Dans le second, tous les cogarants doivent chercher à se mettre préalablement d'accord. Ijn d'eux ne peut être contraint d'agir seul si les autres s'abstiennent; mais, en sens inverse, le refus systématique d'un ou de quelques-uns d'entre eux ne peut paralyser l'action des autres.

Si deux des garants sont en guerre, une autre puissance, garante aussi, peut s'entendre avec chacun pour empêcher l'autre de violer la neutralité. Ainsi, le \i août 1870, l'Angleterre promit à la France son concours contre l'Allemagne, et un traité semblable fut conclu le 9 août avec ce dernier pays, pour le cas où Tune des deux puissances aurait méconnu la neutralité de la Belgique.

Du reste, quoi qu'en disent certains auteurs, le respect d'une neutralité ne s'impose qu'aux Elatsqui l'ont acceptée. Ici, comme ailleurs, les traités ne lient que les contractants, même quand, sous la forme d'un Congrès, ils ont réuni ladhésion d'un grand nombre d'Etiits. Décider le contraire, c'est ruiner le principe de la souveraineté des Etals qui se trouveraient ainsi soumis aux décisions de quelques grandes puissances. Seulement il arrive souvent que, sans adhésion formelle, d'autres Etats acceptent implicitement la neutralité consacrée par certains pays; il ne reste plus alors qu'à apprécier la valeur et la portée de cette acceptation tacite. C'est ainsi que la neutralité de la Belgique et de la Suisse fait partie du Droit public de l'Europe.

Si la neutralité est violée, soit qu'un des pays garants ne la respecte pas et que l'Etat neutre n'ait pas les moyens de l'arrêter, soit que l'Etat neutre lui-même le laisse user de son territoire dans ses opérations militaires, un autre pays garant peut-il se considérer comme dégagé de l'obligation de tenir compte de la neutralité? Certains auteurs se prononcent pour l'affirmative et cette manière de voir a été soutenue par M. de Bismarck, dans sa note du 3 décembre 1870, au sujet des violations de la neutralité luxembourgeoise qu'il reprochait à la France. Mais le ministre tl'Etal du Luxembourg, M. Servais, fit remarquer, avec raison.

que robligation de respecter la neutralité est également contractée envers les autres pays cogarants et qu'elle doit être maintenue à. leur égard, puisqu'on ne peut se prévaloir d'une violation du contrat de leur part. L'Angleterre et l'Autriche se rallièrent à. cette opinion.

Cependant, les nécessités de la guerre peuvent rendre nécessaire la violation de la neutralité quand un des belligérants ne • la respecte pas, afin de ne pa$ se laisser placer dans une infériorité stratégique trop grande, et qu'il y a urgence absolue. Mais encore faut-il que les empiétements de l'autre belligérant sur le territoire neutre soient tels qu'il faille nécessairement agir comme lui sous peine de compromettre le résulat des hostilités. Voilà pourquoi M. de Bismarck n'a pas insisté en 1870, les violalions du territoire luxembourgeois, s'il y en a eu, ayant été insignifiantes.

La portée des traités de garantie peut d'ailleurs varier d'après leur teneur et leur espriL 1© Suivant les uns on s'engage à respecter et à faire respecter la neutralité; tel est le cas pour la Belgique, le Luxembourg, et même pour la Suisse : bien que la garantie ne figure, (fans l'adhésion de la Diète Helvétique du 27 mai 1815 et dans l'acte du 20 nov. 1815, que pour l'intégrité du territoire et non pour la neutralité, il n'est pas douteux que cette dernière est assurée parles puissances, avec le double engagement de la respecter et de la faire respecter par les autres. C'est, du reste, avec cette double portée que la simple promesse de garantie est interprétée normalement, notamment pour la Belgique dont la neutralité est simplement garantie sans autre précision, et pour la défense de laquelle l'Angleterre prit les précautions que nous avons signalées par ses conventions des 9 et 11 août 1871 avec la Prusse et la France. 2° Parfois, les traités de garantie portent seulement l'engagement de respecter la neutralité et non celui de la faire respecter: c'est ce que décide l'art. 10 de l'acte du 26 février 1885 pour la neutralisation des territoires dans le bassin du Congo. Il a été, d'ailleurs, formellement entendu que, .si les puissances ne contractaient pas l'obligation de défendre cette neutralité, elles se réservaient le droit de la faire respecter, le cas échéant (Livre jaune, Congo, rapport de M. Engelhardt, 1885, p. M à 36 et 275). De plus, quand il y a engagement formel de faire respecter la neutralité, comme pour la Belgique et le Luxembourg, l'obligation des Etats signataires est contractée ergà omnes, même en ce qui concerne les attaques venant des

lifl imtliT INTKKNAÏIONAL PUBLIC

puiïksanocis lierces: Landis que lorsque, comme pour le Congo, il y [i st*iilt*iMeTil obligation de respecter la neutralité, sa défense par un de.s pays garants, facultative vis-à-vis des Etats cocontractants, Test à plus forte raison vis-à-vis des puissances tierces.

S H. Ktais actuellement neutralisés (').

141, 1" La Suisse, ofluriiîllement indépendante depuis 1648, et qui Tétait en réalité depuis trois siècles, bénélicia en fait de TinviolalïiliN'\ sauf nue allcinte par les troupes autrichiennes en 17(19; d'ailleurs, sans qu'il y eût garantie des puissances, ses divers caillons, dans leurs traités avec elles, réservaient leur neutralité, et ou ne cotisidérait pas comme contradictoires avec celte neuli alite les Vuplhdalions militaires ou conventions par lesquelles les cantons s engageaient à fournir des troupes mercenaires.

De 1793 à la paix d'Amiens, la République française annexa la Puisse qui, redevenue libre, re(;utde Napoléon, le 19 février 1803, une coniîtitutiorï connue sous le nom dWcle de médiation , parce qu'elle avait pour Ijut de mettre lin aux discussions qui avaient éclaté après le dépuil. des troupes françaises. Placée en état de neutralité perpétuelle par le Congrès de Vienne le 20 mars 1813, la Suisse dut cependant s'unir aux alliés et laisser leurs troupes liaverser soîj terri loire après le retour de Napoléon l«' (Convention de Zuricli du %\ mai 1815). Mais sa neutralité fut établie et garantie à nouveau dans Tacte de Paris du 20 novembre 1815 par la France, ïa Russie, l'Autriche, la Prusse et TAngleterre.

En retour de concessiuns territoriales en faveur de la Suisse, le roi de Sardaigne obtint que certaines parties de la Savoie, les provinces du Chublais el de Faucigny, seraient neutralisées, sam lui eiiirrer le droii d\i It*^ fortifier suivant sa convenance (art. 90 et {}2 de Tocte final du Congrès de Vienne du 9 juin 1815 ; art. 8 du

(ï) Mîltjvariiiuid'h. lhi( hfiiiè» de garantie en Droit international, p. lU à ÏW; Hury. tjt neuiruUh* ifuiss^^ H, D. 1 , 1H70, p. (»l^> ; ArentU, Essai sur laneufifitttt' tic ffi fSeffiîffiif: FnUUtr, La neutralité de la Belgique, R. D. /., XVIII. pH "fôy; K. M(V-ihi. fjt neitindiip de la Belgique, 181)2; Payen, La neutralisation de Itî Sfthfie, AiwAWf^ il** leciïte îibre des sciences politiques, 1892, p. 619; Pictel ik 1io(.vhi']iiOiiU Df* Ift tieuîrfdifti de la Suisse dans l'intérêt de l'Europe, iS2\. 2*' H il-, 18rK>; lï\>tu'n5 Litinif'in*, De la neutralité de la Haute-Savoie, 1893; abbc iJlici'*, Occupa i tan. nt*utrftlitf* tttffifaire et annexion de la Savoie, 1877; Ililly, /)/> ttFutrftfi/éi der Si'hirt*iz in ihter heutigen Au/fassung, 1889; Cti. de Mazad<\ f/Etin*!** et ù'x netttrutitfs, la Mgique et la Suisse, 189.*i.

traité (lu 20 mai 1815 et art. 3 du Irailé du 20 novembre IHloj. Ces arrangements, conclus uniquement entre les puissances et le roi de Sardaigne sur la demande de celui-ci et dans son intérêt, réservaient k la Suisse le droit d'établir des troupes sur ces territoires quand les troupes sardes se seraient retirées par la roule du Valais, en cas de guerre entre les Etals voisins de la Confédération helvétique. La Suisse accepta par le traité de Turin du 1 i mars 1816 avec la Sardaigne, art. 7. Quand le traité de Turin du 2i mars 1860 céda à la France la Savoie et l'arrondissement de Nice, Fart. 2 stipula que la France recevait les parties neutralisées de la Savoie dans les conditions où la Sardaigne les détenait elle-même et qu'elle aurait à s'entendre à ce sujet avec les puissances signataires du congrès de Vienne et la Suisse. Celle-ci, souleoue par l'Angleterre, a prétendu à maintes reprises, notamment dans sa circulaire du 18 juillet 1870, que la cession de ces territoires à la France est incompatible avec leur neutralité établie précisément pour combattre les invasions de la part des troupes françaises; que, de plus, cette neutralité ayant été déclarée dans l'intérêt de la Suisse, il appartenait à cette dernière d'occuper les territoires en question pour se proléger. Cette prétention semble bien peu justifiée en présence dos actes diplomatiques énoncés plus haut, desquels il résulte que la neutralité d'une partie de la Savoie a été établie uniquement dans l'intérêt de la Sardaigne, par elle seule tout d'abord, et que la Suisse n'a fait que l'adopter après coup. C'est, du reste, le roi de Sardaigne qui sollicita cette neutralité, suivant en cela les traditions des ducs de Savoie qui l'avaient déjà demandée, mais en vain, en 1690, 1679, 1702 et 1741 ('). Si l'on avait eu en vue la protection de la Suisse, auraiton visé une petite partie de ses frontières seulement, celle par laquelle elle n'a jamais été attaquée et qui appartenait àson voisin le moins redoutable, la Sardaigne? Celle-ci, seule intéressée à la neutralité des territoires cédés par elle en 1860, a pu dispo.ser de la Savoie, seule, et sans le concours de la Suisse. 11 résulte d'ailleurs des notes échangées entre les puissances que la France détient ces territoires dans les conditions de neutralité où ils se trouvaient quand ils appartenaient à la Sardaigne { V. .\uuoean Recueil de Marlens^ t. II, p. 379). Aussi ne peut-on accepter les

(*) V. outre les auteurs cilés à la noie précédenle : Bluiilschli, loc. cit., arl. 7i*): Tliouvenel, Le Secref de T Empereur, l; baron d'Avril, Rep. du Monde latin. oclob. 1886 et juillet 189f); (iefTcken sur IlelTler. p. 3.T), note 2; K. I^irlet, Htogra phiSy travaux.... de G. F*iclel de Hochemonl, p. ID^i el suiv. 1892.

142 DHOIT INTERNATIONAL PUBLIC

réclamations de la Suisse, en 1870, 1883, 1887, au sujet des fortifications entreprises par la France dans les parties neutralisées de la* Savoie : le droit réservé à ce point de vue à la Sardaigne par l'art. 3 du traité du 30 mai 18U et l'art. 90 de Tacte du Congrès de Vienne est naturellement passé à la France par la cession de 181)0 C).

142. ^^ Sans se préoccuper du sentiment des populations et de rhostilité traditionnelle entre les provinces belges et les Pays- Bas, le Congrès de Vienne, voulant surtout constituer une barrière sérieuse à Texlension de la France vers le Nord, posa le principe de leur union qui fut consacrée par le traité du 31 mai 1815 entre le roi des Pays-Bas et les quatre grandes puissances alliées, et par l'acte final du Congrès de Vienne du 9 juin 1815. A la suite de la Révolution de 1830 en France, la Belgique se déclara indépendante. Cette nouvelle situation fut acceptée dans le traité du 15 novembre 1831 entre TAngleterre, l'Autriche, la France, la Prusse, la Russie et la Belgique ; de plus, non pas tant dans l'intérêt de TEtat nouveau, comme on l'avait fait en 1815 pour hi Suisse, que pour éviter une annexion au profit de la France à laquelle l'opinion publique belge était très favorable, on le déclara neutre à perpétuité sous la garantie des mêmes puissances (V. aussi traités du 24 juin 1831, dit des dix-huit articles, et du 15 octobre 1831, ou des vingt -quatre articles). Après Tintervention armée de la France, les résistances de la Hollande furent vaincues et l'état de choses nouveau fut confirmé par les traités du 19 avril 1839 entre la Hollande et les puissances signataires de l'acte du 15 novembre 1831, et entre la Hollande et la Belgique.

Comme la neutralité belge était surtout inspirée par la crainte de voir la Belgique s'unir à la France, on accepta facilement la proposition de démanteler les fortifications de ce pays dont la France eut l'initiative le 17 avril 1831. En conséquence, les quatre grandes puissances, en dehors de la France, passèrent avec la Belgique les traités des 15 novembre et li décembre 1831 pour fixer les places fortes à détruire. Mais, depuis 1870 surtout, la crainte de voir sa neutralité compromise a déterminé la Belgique

('; Le lerriloire neutralisé est ainsi limilè par le traité de Paris dn 20 nov. 181.V arl. 3. : « La nenlralilé suisse sera él(;ndiie au territoire qui se trouve au nonl d'une ligne à tirer depuis Ugine, y compris celle ville, au midi du lac d'Annecy et de là au lac du Hourgel, de la même manière qu'elle a élé étendue jusqu'au Rhône, aux provinces du Chablais et du F'aucigny, par l'art. 1)2 de l'acte (inal du Congres de Vienne. »» (de (ilercq. Il, p. 0)82).

à entreprendre des fortificalions considérables de ses frontières : or, d'après le protocole militaire d'Aix-la-Chapelle du 15 novembre 1818, la Prusse avait le droit d'occuper en cas de guerre avec la France certaines places fortes, notamment Htty, Dînant et Namur; l'Angleterre avait un droit semblable pour Ypres, Ostende, etc. ; ces dispositipns furent confirmées par la Convention dite des forleresxes du 14 décembre 1831 citée plus haut, ce qui détermina le roi Léopold I*"" à raser ces places de guerre pour rendre la convention inapplicable en fait. La reconstitution des fortifications de Namur n'autoriserail-elle pas la Prusse à occuper cette ville en cas de guerre? Nous ne croyons pas celte prétention sérieusement soutenable, étant donné que la convention de 1831, qui est un traité secret, est inopposable à la France qui a garanti la neutralité de la Belgique d'accord avec cette dernière, et que le traité du 19 avril 1839, signé par la Prusse pour garantir cette même neutralité, annihile la convention contradictoire de 1831. D'ailleurs, en 1870, F Allemagne a accepté l'accord offert par l'Angleterre pour combattre les violations de la neutralité belge au cas où elles auraient été commises par la France; de même que l'Angleterre devait s'unir à celle-ci contre l'Allemagne si cette dernière n'avait pas respecté l'inviolabilité du territoire belge.

143. 3* Le traité de Vienne du 9 juin 1815 avait établi aussi la neutralité de la ville de Cracovie, avec la garantie de l'Autriche, de la Prusse et de la Russie.

En 1846, l'Autriche a annexé cette ville sans que les autres cogarants aient protesté ; la France, l'Angleterre et la Suède se contentèrent de quelques réserves diplomatiques pour la sauvegarde du principe de garantie.

J44. 4<* Le grand-duché de Luxembourg, placé en état d'union personnelle avec les Pays-Bas par le traité du 31 mai 181o, art. 3, entre la Hollande et les quatre puissances alliées, faisait en même temps partie de la Confédération germanique, la Prusse tenant garnison dans la forteresse de Luxembourg concurremment avec le roi des Pays-Bas, en vertu du traité conclu par ces deux pays le 8 novembre 1816. Quand la Prusse, le 14 juin 1866, eut considéré la Confédération comme dissoute, on agita la question de l'annexion du grand-duché à la France, annexion que la Prusse favorisait en apparence pour en faire ensuite un prétexte de guerre contre notre pays. La diplomatie française put reculer à temps et une conférence des Etats signataires du traité du 19 avril 1839 relatif aux rapports de la Belgique, des Pays-Bas et du Luxembourg,

l*i UnOTT INTERNATIONAL inHUG

plus rilalië, fut t:ouvorfiiée à Londres le 7 imù 1807 pour régler la condilion du grand-duché. Elle abotilM au traité du 11 uiiii 1K(>7 qui uiaiiïHnl i'uuiQu ijersotinollu avec les Pays-Bas el plar.i en état de neutralité perpétuelle le laixeiiiljourg, avec la garanti** cotlt'riire des putj^sances signataires, sauf la Belgique neutre ellenïènie. On uiaiiiMnl la part ici pn lion du grand ^duché au Zollvereiu auquel ilavail adhéré en iHï±: la furleressede Luxi^nibourg devail èlre rasée et les troupes- éluient réiluiles aux forées nécessaires pour le service de la police. On Sîùl que, en IHÎKï, Tau ion personnelle avec lit Hollande a cessé et que le Luxembourg esl gouverna* par le duc de Nassau (V. n. 7ti^ l*').

La garantie de la tieulralité luxembourgeoise, notamnient ri Foccasion des plaintes émises par rAllenragne au sujet des prétendues violations du territoire luxembourgeois commises pur la France en 1870, a donné lieu à dlnléressants dèbals, La Prusse ayant exigée en IS07, la garantie ftdlf'rtîce^ le gouvernement anglais, par la bouche de lord Stanley, à la Chambre des eounnunés, déelani qu'elle n'entraînait pour les puissances qu\m *jngatjfmvitt dlmuvt'Hr de s'entendre pour saïivegarder la neutralité, mais qu'elle nimpliqnait aucune obligation strirle pour chacun des cogarants de la faire respecler. Lord Derby, père de lord Stanley, dit ni ènn^ à la Chandn-e des lords, le iO mai 18(»7, que hi garantie n'étail eflective que si Ions les ctigarants étaient d'accord pour la fournir el que l'abstention des uns dégageait les autres, runanimilé, condition essentielle de la garaniie collective, faîsanl défaut. Cetle étrange théorie provoqua de vives protestations; lord llussell répondit que la garantie était prise surtout contre les atta(|ues évenkieïlesde Tun des cogarants, dont chacun était tenu de défendre îa neutralité même contre tous les antrt^s, Kn 1H71, lord Stanley, devenu lord Dcrtiy, renouvela à la Chambre de> communes sa théorie de 18ii7. Mais le Conseil d"Etat tin Luxcniliourg Ja répudia énergîquenjent dans son avis du îl janvier 1871, **n faisant ressortir, nver raison, que si la résistance de Tun des cogarurds devait paralyser leiTet de la garantie, celle-ci n'était plus qu'un vain ntol, et que même on a/îaiblissail la portée de la garantie eu la déclarant collective, alors qn'cu lui donnant ce caractère on avait l'intention évidente de la rendre pins enicace (Servais, Le LHxmnbourQ et Ir trait*' (h^ /^67 },

Les subtilités invoquées dnns ce débat, subMlités qualiliées de ehicanex pur iM. de Bismarck le llï septembre 18tî7, mon Ire ni cnmbiea les garanties les plus solennelles d'une neutralité sont à la

DES ÉTATS SrJETS DI' UROIT INTERNATIONAL 115

merci de linlérèt politique des Etals garants, ce qui faisait dire {\ Frédéric H : « Toutes les garanties sont comme des ouvrages de filigrane, plus propres à satisfaire les yeux qu'à être de quelque utilité ». Mais Gentz écrivait plus justement : « Les garanties sur le papier sont de faibles moyens de défense ; cependant on aurait tort de les négliger, car elles fournissent au moins à ceux qui veulent faire leur devoir et remplir leurs engagements un moyen légal d'agir, lorsque les circonstances les y appellent ». Ajoutons que rintluence de Topinion publique, tous les jours plus efficace dans les rapports internationaux, détermine de plus en plus les Etals à respecter leurs engagements de garantie, par suite de la réprobation, parfois menaçante pour l'avenir, qu'elle attache aux violations de la foi promise.

t45. 5* Le Congrès de Vienne plaça les lies Ioniennes sous le protectorat de TAngleterre. En 1863, après la chute du roi Othon, cette dernière puissance lit accepter parla Grèce son candidat au trône, le prince Georges de Danemark, et écarter celui de la Russie en promettant de céder l'Archipel au royaume Hellénique. La Turquie s'eflraya d'un pareil accroissement de la Grèce ; aussi fut-il établi, dans le traité du 14 novembre 1863, entre l'Angleterre, l'Autriche, la France, la Prusse et la Russie, que les îles seraient neutralisées et les fortifications rasées. En même temps, les puissances signataires prenaient l'engagement de respecter cette neutralité, sans promettre de la défendre (de Clercq, VllI, p. 61i) Les habitants de l'Archipel et les Grecs protestèrent contre cette neutralité qui déjouait leurs projets belliqueux contre les Turcs. Mais la France, l'Angleterre et la Russie, à qui avait été déléguée, par l'art. 6 du traité de 1863, la mission de régler les difficultés relatives à la cession des Iles Ioniennes, réglèrent la question comme il suit : 1* plus de limitation des forces de terre ou de mer dans l'Archipel, comme le prescrivait le traité de 1863 ; 2° restriction de la neutralité à Corfou, Paxo et leurs dépendances. Ainsi limitée, la neutralité fut confirmée dans le traité du 29 mars 1864 entre les trois puissances et la Grèce (De Clercq, IX, p. 1-5), et elle a été respectée depuis, notamment dans les blocus pacifiques contre la Grèce en 1887 et dans la récente guerre gréco-turque.

146- 6° Le bassin du Congo a été placé dans une situation toute spéciale au point de vue delà neutralité par l'acte final de la conférence de Berlin du 26 février 1885 (chap. III, art 10, 11 et 12 .

i* La neutralité n'est pas imposée aux puissances signataires de lacté pour les territoires qu'elles possèdent ou acquerront dans Droit international pubuc, 2« éd. 10

140 TlROiT 1>TERNATI0NAL PUBLIC

le bassin du Congo; nuiis chacune a la faculté de les déclarer neutres, auquel cas les antres s'engagent à respecter cette neutraiité. CeUe déclaration a été faite par l'Etat du Congo, et confirmée par le roi des Belj^es en acceptant la souveraineté de ce pays {H. B. /., 1886, p. 205).

2" L'engagement de respecter les neutralités déclarées n'implique pas robli|;aliun de les garanlir en cas de violation.

3* Les neulralités qui seront déclarées n'ont pas le caractère de perpétuité; elles ne durent qu'aussi longtemps que les puissances intéressées qui les ont nolifiées jugent à propos de les maintenir.

4" En cas de conllit au sujet des territoires qu'elle possède ou possédera dans le l*assin du Congo, chacune des puissances sîgnataireR s engage à recourir à la médiation d'une ou de plusieurs des autres puissances amies, sans d'ailleurs se soumettre par avance aux décisions des puissances médiatrices.

La neutmlitè formelle et perpétuelle, qui avait été demandée par les Etats-Unis, fut écartée, pour ne pas priver les Etats intéressés de la prérogative de la guerre offensive, peut-être longtemps nécessaire encore dans ces régions exposées aux attaques des peuples barbares.

146 hu. Les exemples précités de la Savoie et des îles Ioniennes luonlrenl que la neutralité perpétuelle peut ne s'appliquer qu'à une partie du territoire d'un Etat. Cette neutralité partielle a deux caractères communs avec celle qui embrasse la totalité du territoire : 1=* elle ne peut être établie que du consentement du pays qui doit la subir; la Sardaigue, non seulement accepta, mais demanda la neutralisation de la Savoie en 1815, et la Grèce a été appelée à ratitier, en 1864, celle des îles Ioniennes; 2» comme la neutralité d'un pays tout entier, elle implique, de la part des puissances garantes, la garantie de la possession du territoire neutralisé au profit de l'Etat auquel il appartient. C'est pour cela que le traité du 2i mars 1860, art. "l, exigea le consentement des puissances garantes de la neutralité de la Savoie, parce qu'elles garantissaient, en même temps, la possession de celle-ci à la Sardaigne, et que cette dernière cédait précisément la Savoie à la France.

Dans la partie neutralisée, l'Etat peut exercer librement sasouveraineté sauf à ne pas y réaliser d'opérations militaires pour une guerre offensive ; la défensive est, au contraire, sans entraves. IjCS travaux de fort ilî cations et les concentrations de troupes y sont également permis, sauf stipulations contraires, par exemple

celle qui a été signalée pour Corfou dont les remparts ont été rasés en vertu du traité de 1863. On a vu que, au contraire, la Sardaîgne d'abord, la France depuis 1860, ont toute latitude pour fortifier la partie neutralisée de la Savoie.

En ce qui concerne les conventions internationales, TEtat dont une partie est neutre peut conclure toutes celles qui lui conviennent, sauf à ne rien stipuler qui puisse compromettre la neutralité de cette fraction de son territoire. De là il suit qu'il peut passer des traités, même applicables à la partie neutralisée, qui ne seraient pas permis à un pays neutre en totalité, par exemple un traité d'alliance ou une union douanière : c'est que, en effet, par son indépendance pour le surplus de son territoire, l'Etat peut alors conserver sa liberté d'action, tout en respectant la neutralité partielle dans la mesure où elle s'impose à lui, c'est-à-dire, en tant qu'il ne doit pas accomplir des actes d'hostilité agressive <lans la portion neutralisée.