CONDITION DE LA PAPAUTÉ AU POINT DE VUE INTERNATIONAL

147. La situation du Saint-Siège dans les rapports interjiationaux présente quelque chose de tout à fait exceptionnel, et l'anomalie de cette situation au point de vue des principes ordinaires du Droit international ne peut s'expliquer que par l'influence toujours persistante d'une tradition dont l'histoire seule peut nous permettre de nous rendre compte. Pendant des siècles, jusqu'en 1870, le Pape a été à la fois un souverain temporel et le chef spirituel de l'Eglise catholique; puisant dans la première qualité l'autorité nécessaire pour agir au point de vue international, il s'en est surtout servi pour assurer son influence comme chef de la catholicité, de telle sorte que, pendant fort longtemps, c'est moins le chef de l'Etat que le Souverain Pontife qui est.inter-

(') V. Arlicle de M. Holiii Jœqueinyns, R. D. /., V, p. 300; de M. Nys, tV/., 1878, p. 501 ; HefTler et GefTckcn, loc. cit., §§ 40 el 41 ; Hliinlschli, De la responsabilité el de V irresponsabilité du Pape dans le droit international, Irad. Hivier; Boinpani, La papauté en droit international, 1888; A. Lcroy-Beaulieu, Le pape Ijéon XIU el V Italie sous le régime de la loi des f/aranties^ Rei\ des Deux-Mondes f 15 oclob. 1883 ; J. Imbarl-Latour, La Papauté en Droit inlern., 1893 ; HoUworowski, Im situation intern, du Saint-Siège au point de vue juridique, Ann. de l'Ecole des Sciences poUfiques, 15 janv. 1892; de Olivarl, Le Pape, les Etats de l'Eglise et l'Italie. 1807.

venu dans les rapports avec les différentes puissances, catholiques ou non. Aussi, tandis que les questions d'organisation religieuse et de relations du pouvoir civil dans les divers pays avec le Saint- Siège auraient dû relever exclusivement du droit public et des lois constitutionnelles de chaque Etat, il est arrivé qu'elles ont été réglées avec le Pape, mênne considéré comme chef de TEglise catholique, au même titre que des questions de Droit international, à raison de la confusion naturelle qui s'opérait entre le Souverain Pontife et le monarque indépendant de Rome et de son territoire. Le pouvoir temporel des Papes a pu disparaître en 1870, Tinfluence de la tradition n'en a pas moins persisté, et, en fait sinon en droit, les relations «avec le Saint-Siège, au point de vue exclusivement religieux, le seul qui subsiste aujourd'hui, sont toujours considérées comme des relations internationales.

Pour expliquer cette situation complexe et anormale, nous dirons ce qu'a été le pouvoir temporel des Papes, puis leur autorité spirituelle; nous indiquerons ensuite la condition actuelle du Saint-Siège depuis la disparition de sa souveraineté territoriale.

§ I"'*. Pouvoir temporel des Papes,

148. Souverains de Rome et d'un territoire qui a été plus ou moins étendu suivant les époques, en vectu des concessions de certains princes et surtout de Pépin et de Charlemagne, les Papes devaient être considérés comme des monarques ordinaires dont les rapports avec les autres souverainetés étaient régis par les règles du Droit international. A ce titre, les Papes passaient des traités, faisaient la guerre, recevaient et envoyaient des agents diplomatiques, comme tout autre gouvernement. Cependant, l'Eglise a toujours répudié celte manière de voir; elle n'a jamais cessé de considérer les E(als Ponlificaux comme un domaine qui lui avait été donné par un dessein particulier de la Providence pour assurer l'indépendauce du Saint-Siège, et qui, par conséquenL devait être inaliénable, \)ro[èp;é contre toute usurpation par la force matérielle dont le Saint-Siège peut disposer (Syllabus, Proposition XXIV) et par l'arme spirituelle de l'excommunication. Cette inaliénabilité était jurée par les Papes et les cardinaux, notamment d'après la bulle d'Innocent XII du i23 juin 1092, faite pour prémunir autant contre les abus de concessions accordé<?s sous l'influence du népotisme que contre les cessions de territoire au bénéfice de puissances étrangères.

Les autres Etals ne pouvaient accepter cette théorie mystique si contraire aux principes rationnels du Droit international. Il importait peu qu/e les actes de FEglise défendissent de céder une part des Etats Pontificaux; c'est là une règle constitutionnelle que, dans beaucoup de pays, le monarque doit jurer d'observer, comme le faisaient les anciens rois de France à leur sacre et l'empereur d'après l'article 53 de la constitution du 18 mai 1804 (Sén. Cons. du 28 floréal au XH). Pareil serment ne lie que vis-à-vis du pays dont la Constitution l'impose; il est sans influence c\ l'égard des Etats étrangers qui peuvent toujours s'augmenter au préjudice du territoire de ce pays d'après les terngies d'un traité, comme par tous les autres moyens sanctionnés par le Droit international. D'autre part, on ne pouvait pas voir dans les Etats Pontificaux une propriété de l'Eglise, envisagée comme collectivité religieuse formée par les fidèles répandus dans le monde, propriété confiée au Pape et administrée souverainement par lui. Au point de vue du Droit, on était placé en face du dilemme suivant : ou l'Eglise n'est qu'une association, et alors elle n'a qu'une propriété privée qui doit être reconnue par la loi des différents pays et qui est subordonnée à l'autorité des pays sur le territoire desquels cette propriété est située ; ou elle veut jouer un rôle international, et alors elle doit satisfaire aux conditions requises pour être un Etat, c'està-dire avoir un territoire déterminé, siège de sa population, ce qui n'a pas lieu pour les catholiques répartis en une foule d'Etats et soumis à leur gouvernement comme nationaux de ces Etats. D'ailleurs, même comme Etat, l'Eglise n'aurait pu invoquer qu'un droit de souveraineté et non de propriété sûr son territoire, suivant la théorie juste et rationnelle qui triomphe aujourd'hui contre les traditions de la Féodalité (Y. n. 385). Les Etats Pontificaux ne pouvaient donc être traités que comme un Etat ordinaire, soumî.s aux mêmes vicissitudes et régis par les mêmes règles de Droit international.

149. Mais la théorie de l'Eglise, en ce qui concerne le caractère domanial des Etats Pontificaux, conduisait à cette conséquence que les Puissances cathohques devaient toutes intervenir, à l'occasion, pour empêcher tout changement intérieur ou extérieur qui aurait pu compromettre la souveraineté absolue des Papes conforme î\ la doctrine orthodoxe. De là l'impossibilité, pour les sujets <lu Pape, de modifier leur constitution politique suivant le droit inéluctable des populations; de là un principe d'intervention diamétralement opposé à la théorie générale du respect de l'initiative

des peuples dans leur organisation intérieure (V. n. 199), théorie que le Syllabus a condamnée avec énergie (propos. LXII). Pour justifier cette intervention à, un point de vue juridique et politique, on a fait ressortir Vintérêt qu'a une Puissance catholique à ne pas permettre qu'une autre accapare exclusivement à son proOt une influence morale aussi considérable que celle de la Papauté; comme si un intérêt était une raison suffisante pour intervenir dans les relations extérieures ou les affaires intérieures des autres Ëtats, sans qu'on ait à se plaindre de la violation d'un droit. On a invoqué encore l'obligation pour un gouvernement de sauvegarder la puissance temporelle des Papes, afin de donner à la conscience de ses sujets catholiques la légitime satisfaction qu'elle réclame. (Y. discours de Montalembert à l'Assemblée le 30 novembre 1849, et de M. Thiers au Corps législatif, le 13 avril 1865). Mais il ne s'agit là que d'une question religieuse, absolument en dehors de l'action légale et politique, et à l'égard de laquelle le gouvernement, tenu seulement de respecter les consciences, n'a aucune initiative à prendre pouf remplir un rôle actif, en mettant sa puissance au service d'aspirations d'un caractère confessionnel. La souveraineté, organe du Droit, doit avant tout ne pas le violer en paralysant la faculté, consacrée par le Droit lui-même, pour toute population de changer comme elle l'entend son régime politique; les habitants des Etals Pontificaux ne pouvaient pas être la matière inerte, malléable à merci pour la satisfaction de la conscience des catholiques. C'est cependant sous l'influence de ces idées que les Elats Pontificaux ont été le théâtre de nombre d'interventions à l'époque contemporaine.

160. Après la conquête des Etats Pontificaux par les armées de la République en 1790, la captivité de Pie VI en 1799, le rétablissement du Saint-Siège en 1800, l'usurpation de Napoléon !•'' et la mise en captivité de Pie VII sous l'étrange prétexte de le mieux protéger, en réalité pour conflsquer au profit de l'œuvre impériale l'influence de la Papauté, le Congrès de Vienne reconstitua le pouvoir temporel. — A la suite de la Révolution de 1830, le Saint- Siège, invoquant la théorie d'intervention obligatoire pour les Etats catholiques que nous avons indiquée plus haut, demanda la protection de l'Autriche contre le mouvement révolutionnaire. A l'occupation des Etats Pontificaux par les .armées autrichiennes, la France répondit par celle d'Ancône destinée à paralyser l'effet de la première et qui dura de 1832 à 1838. En 1849 ce fut la France républicaine qui, conjointement avec l'Espagne, l'Autriche et les

Deux-Siciles, par une étrange contradiction et en opposition avec le principe contenu dans Tart. 5 du préambule de la Constitution de 1848, prit l'initiative d'une intervention armée pour étouffer la République romaine et rétablir Pie IX sur son trône. De 1849 à 1870, un corps de troupes françaises occupa Rome, au milieu de mille diffîcultés soulevées par la situation équivoque que donnaient à. la France la garde des Etats Pontilîcaux et le secours qu'elle accordait à l'Italie pour obtenir son unité dont le complément inévitable était la prise de possession de Rome. La convention ambiguë du 15 septembre 1864 entre la France et l'Italie ne put faire cesser Tancienne équivoque ; cette convention ne fut d'ailleurs exécutée de part ni d'autre : la France, qui devait retirer ses troupes, les remplaça par un corps français, la légion d'Antibes ; ritalie, qui avait promis de respecter les Etats Pontificaux et qui, comme garantie de sa promesse, avait transféré sa capitale de Turin èi Florence, profita du retrait de nos troupes en 1870 pour s'emparer de Rome le Î20 septembre 1870 et pour en faire sa capitale. Un vole des populations confirma ce fait accompli, déjà prévu depuis longtemps et voulu par elles ;Ma chute du pouvoir temporel ne provoqua aucune protestation dans la diplomatie européenne.

§ 11. Souveraineté spiriluelle du Saint-Siège,

151. Nous avons déjà vu que, dès le début du moyen âge, le Saint-Siège affirma un droit de suprématie absolue sur les Puissauces catholiques, soit dans des proclamations officielles maintes fois renouvelées, notamment depuis les Décrétales Venerabilein, Solitœ et Novit itle d'Innocent 111 (1200 à 1204) jusqu'à la bulle In Cœnà Domini de 1370 (V. n. 17), soit par une intervention de fait dans les affaires extérieures ou intérieures de ces Etats, intervention qui allait jnsqu'à la rupture des traités conclus, la défense de faire la guerre, l'attribution des territoires contestés, la déposition des souverains, le contrôle des actes administratifs et législatifs.

Pour exercer sa mission de contrôle auprès des souverainetés étrangères, l'Eglise a des mandataires spéciaux dont on a fait remonter l'origine aux apocrisiarii ou vesponsales envoyés depuis Constantin auprès des empereurs de Constantinople (V. conlrà, Boinpard, loc, cil. y p. 10). Ces mandataires sont divisés suivant une hiérarchie qui subsiste encore pour les envoyés du Saint- Siège et que, pour cela, nous devons préciser.

|o Les envoyés sans mission politique et un iquemenl chargés d'un

rôle honorifique, tels que les ablêfjals chargés d'apporter hi barrette aux nouveaux cardinaux.

2* Les envoyés ayant, au contraire, une mission politique et d'affaires, les imnlii etjudices, qui comprennent plusieurs degrés, dans Tordre suivant :

a) Les legaii à lalere, cardinaux détachés du côté du Pape [latus] et ayant droit aux plus grands honneurs; — h) Les legaii missis qui ont les mêmes caraclères que les précédents et qui n'en diffèrent que parce qu'ils ne sont pas cardinaux ; quand leur mission est permanente, on les qualifie de Niindi ou Nonces; — c) Au-dessous des nonces sont placés les internonces, — Le titre de Legaius natus est attaché à certains évéchés et, depuis le xve siècle, est purement honorifique.

Tous ces envoyés n'avaient pas le caractère d'agents diplomatiques; leur mission n'était pas, en effet, de représenter le gouvernement du Saint-Siège auprès des souverainetés étrangères, mais d'édicter et de faire exécuter dans les divers Etats les ordres émanant du Pape comme chef spirituel de la catholicité. Cette suprématie exercée par l'Eglise fut d'abord une grande ressource, la justice et l'humanité relatives de son autorité servant de protection aux particuliers contre les abus des pouvoirs séculiers encore barbares qu'elle maintenait sous sa tutelle. Mais, comme il était naturel, celte suprématie religieuse ne tarda pas à confondre le domaine du Droit avec celui de la religion, à méconnaître la légitime indépendance du pouvoir temporel, et ainsi à opprimer les consciences tout en froissant les gouvernements, ce qui devait aboutir ù une résistance combinée dos classes laïques les plus éclairées et des souverains. En même temps, l'Eglise ne maintenait le concert international qu'entre les peuples catholiques, apportant ainsi au développement rationnel du Droit international un obslacle qu'on a mis des siècles à renverser (V. n. 17).

162. Aussi vit-on se manifester, timide d'abord, puis plus énergique et parfois même violente, une politique des monarques tendant i\ considérer le Saint-Siège comme un souverain étranger. Sans traiter avec lui sur un pied d'égalité qui aurait paru inconvenant d'après les idées religieuses de l'époque, tout en lui rendant des honneurs qui reconnaissaient sa suprématie, tels que le baise-main el la tenue de l'étrier, on prit à son égard l'attitude politique ordinaire avec un Etat étranger, notamment au point de vue du refus de toute ingérence de sa part dans la souveraineté des autres pays. De là la défense aux agents du Pape de conimu-

niquer directement avec le clergé sans le contrôle du gouvernement et de s'immiscer dans des actes de juridiction. F^e clergé national s'associe souvent lui-même à celte politique d'indépendance, comme le montre la fameuse Déclaration du clergé français en 1682. De tout cela résultait la nécessité de passer des traités avec le Saint-Siège pour régler ses rapports avec le pouvoir temporel dans les questions d'organisation religieuse : ces traités sont les Concordais qui, quoique ayant un objet ne touchant en rien aux ^relations internationales et passés avec le Pape considéré seulement comme chef spirituel, ont toujours été envisagés comme des conventions entre souverainetés, parce qu'ils étaient conclus avec le souverain Pontife regardé comme monarque étranger.

15?. Bien que l'Eglise n'ait en rien abdiqué, au point de vue des principes. Je rùle de suprématie et de contrôle spirituel sur les pouvoirs temporels qu'elle s'était donné au moyen âge, les nécessités des circonstances lui ont imposé un langage plus atténué et des concessions de fait considérables, généralement accompagnées d'ailleurs de protestations. Au point de vue de la pratique actuelle des rapports des Puissances avec le Saint-Siège, nous n'avons qu'à relever les traits caractéristiques de la situation qui est faite à ce dernieren lantque chef spirituel de la catholicité.

154. 1° Le Pape est considéré comme un souverain ; dans leurs rapports avec lui, les chefs d'Etats catholiques lui reconnaissent comme un droit la prééminence qui se manifeste par des honneurs particuliers. Les Etats non catholiques la lui attribuent généralement par déférence, L'amba.ssade iV obédience, exigée par les papes des souverains' catholiques à leur avènement, a disparu depuis longtemps : la dernière est celle de Louis XIII à Urbain VIII en 1633. Ainsi regardé comme souverain, le Pape est une personnalité du Droit international (V. n. 486).

155. 2» Comme souverain en tant que chef spirituel, le Pape a le droit de légation actif et passif, c'est-à-dire d'envoyer et de recevoir des représentants diplomatiques.

Les agents du Pape, dont nous connaissons la hiérarchie (V. n. 151), sont placés d«ans la première catégorie des agents diplomatiques s'ils sont légal s ou nonces, et dans la seconde s'ils sont internonces i Règlement de Vienne du 19 mars 1815 ; V. n. 220j.

Le règlement de Vienne précité maintient l'ancien usage qui donne aux nonces le pas sur tous les agents diplomatiques et le droit de les présider, c'est-à-dire de parler en leur nom collectif.

Le point important à retenir c'est que, aujourd'hui, dans tous

loi DROIT INTERNATIONAL PUBLIC

les pays, les envoyés du Sainl-Siège sont assimilés aux agents diplomatiques et dépourvus de toute faculté d'immixtion dans les affaires du pays où ils remplissent leurs fonctions. On peut donc les agréer ou les écarter; ils doivent s'abstenir de toute communication directe avec le clergé local et de tout acte de blAme contraire à la correction diplomatique. Ainsi, en mai 1894, la circulaire du nonce Ferrata au clergé français, à propos de la nouvelle loi sur les fabriques, a été officiellement blâmée (/?. G, D, /., 1, p. 487;; il en a élé de même en Hongrie, au sujet d'un discoui;s du nonce Agliardi, critiquant la conduite du gouvernement au sujet du mariage civil, du divorce, etc. (avril 1895).

De son côté, le Pape reçoit, comme chef de l'Eglise, des représentanls des Etats étrangers accrédités auprès de lui, au Vatican, et absolument distincts de ceux que les mêmes, Etats envoient auprès du roi d'Italie.

Les cardinaux peuvent être ministres plénipotentiaires auprès du Pape, mais non ambassadeurs. Un ancien usage réserverait le droit d'envoyer des ambassadeurs auprès du Saint-Siège à la France, à l'Autriche et au Portugal; en fait l'Espagne en a un ainsi que ces Puissances; les autres n'ont que des agents diplomatiques inférieurs.

166. 3» Enfin, comme chef spirituel, le Pape, considéré en qualité de souverain, passe avec les Puissances des traités ayant pour objet les rapports du pouvoir temporel avec le Saint-Siège dans les questions religieuses : ce sont les Concordais,

Depuis le concordat de 11 2i entre l'empereur d'Allemagne Henri V et le pape Calixte II, qui mit fin à la fameuse quereHe de l'investiture des évèques, nombre de conventions semblables ont été conclues; celles qui intéressent la France sont : le Concordat du 18 août 1516 entre François I«' et Léon X; le Concordat du 15 juillet 1801 entre Napoléon I®»" et Pie VII, qui subsiste encore. Deux autres concordats du 25 janvier 1813 et li juin 18i7 n'ont jamais rcru d'exécution. Avec les pays protestants, le Pape ne passe pas de concordats ; mais il rend des Bulles de cii^onscHplion, ainsi nommées parce qu'elles ont pour prétexte la délimitation des diocèses. Ces bulles sont généralement promulguées en vertu de certains engagements pris par les Etats auxquels elles s'appliquent, et prennent ainsi le caractère d'un véritable contrat : ainsi la bulle pour le Hanovre du 26 mars 1824 consacre l'engagement pris par le roi d'Angleterre et Hanovre, Georges IV, de permettre à l'Eglise de percevoir des dîmes.

Sans entrer dans le détail des avantages réciproquement accordés par les Etats contractants et le Saint-Siège qui forment les dispositions mêmes des Concordats et qui varient suivant les cas, il faut retenir que des conventions de cette nature ne démunissent en rien le pouvoir de chaque pays du droit de régler à sa guise la police du culte, pourvu qu'il respecte les stipulations consenties synallagmatiquement dans le Concordat. Souvent, il est vrai, ces règlements sont tels que le Saint-Siège ne les aurait pas acceptés s'ils avaient été soumis à son adhésion ; mais comme, au fond, la matière même des concordats, c'est-à-dire les rapports du service du culte et du pouvoir séculier, sont du domaine exclusif du droit public interne de chaque pays, que c'est seulement par une concession inspirée par des considérations d'intérêt politique et d'apaisement religieux qu'elles sont traitées dans un accord avec le Saint-Siège, il s'ensuit que le gouvernement de chaque Etat reprend sa liberté d'action normale pour tous les points qu'il ne s'est pas engagé à régler d'une certaine façon dans le Concordat. Aussi n'y a-t-il à tenir aucun compte des protestations du Saint-Siège contre les règlements et les lois relatifs aux questions religieuses, tant que ces lois et règlements ne violent par les termes du Concordat, telles que celles que présenta le cardinal Caprara à M. de Talleyrand, le 18 août 1803, contre les Articles organiques qui complétaient les dispositions du Concordat de 1801 relativement à la situation de l'Eglise en France.

167. Mais, malgré l'apparence que leur donne la manière dont ils sont conclus, les concordats sont-ils de véritables traités internationaux? ^

La plupart des auteurs se prononcent pour la négative et ne Toientdans les concordats que des actes publics dont nous aurons à préciser la véritable nature.

158. Les concordats ne peuvent être des traités h raison : 1« des personnes entre lesquelles ils interviennent; '2^ de leur objet.

Ils sont, en effet, conclus entre les Etats et le Saint-Siège qui n'est investi de la qualité de souverain qu'en vertu d'une concession gracieuse, nullement Justifiée au point de vue du Droit international. Ce dernier Droit ne reconnaît comme souverains que les groupes d'hommes satisfaisant aux conditions requises pour former un Etat; or, en tant que chef spirituel, le Pape ne pourrait que prétendre qu'il est le représentant de l'Eglise catholique formant un Etat par le groupement des lidèles : mais à ce prétendu Etat il manquerait une chose essentielle, le leiritoire dis-

150 DROIT INTKHNATIONAL ITBUC

tinct et indépendant, sans parler de son objectif purement religieux que le Pape poursuivrait exclusivement et qui est étranger au Droit international. L'Eglise n'est pas un Etat; le Pape, son chef, ne peut être un souverain au même litre que les chefs des Etats: donc il ne peut conclure des traités qui sont, par essence, des conventions entre souverains reconnus par le Droit international iV. n. 58. Cpr. P. Fiore, Droit int. codifié, art. 34, note; Chrétien, /oc. ri7., p. 74).

D'autre part, l'objet des traités est de régler les rapports qui s'établissent entre les Etats placés sur un pied d'égalité juridique et indépendants les uns vis-à-vis des autres. Dans les concordats, on règle au contraire l'immixtion de TEglise dans les affaires intérieures de l'autre Etat contractant; de telle sorte que Tobjel de ces conventions, complètement étranger aux relations extérieures, consiste uniquement dans l'organisation d'un service public fonctionnant dans Tintérieur même de l'Etat et relevant en principe, sauf les concessions que l'on est obligé de faire à Taulorité morale du Saint-Siège, de la souveraineté interne de cet Etat.

D'ailleurs, comment apprécier la validité d'un concordat d'après les règles du Droit international, comme on apprécie celle d'un traité? Le Droit est incompétent dans les questions de dogme et de discipline ecclésiastique qui ne sont pas de son domaine. Enfin, en cas d'inexécution d'un concordat, le Pape n'aurait que l'arme spirituelle de l'excommunication qui échappe à rappréciation du Droit ; tandis que l'Etat contractant serait lui-même dépourvu de toute sanction, le Saint-Siège étant inattaquable comme souverain, faute d'armée et de territoire.

lfi9. L'intérêt de la question de savoir si les concordats sont des traités consistera d'abord en ce que, si ce sont des traités, on n'y mettra lin qu'en les dénonçant ; tandis que, si ce ne sont que de simples lois, un vote du pouvoir légi.slalif peut les abroger. Mais ce n'est guère \k qu'une question de forme, le vote des Chambres devant obtenir le même résultat, qu'elles abrogent le concordat ou qu'elles invitent le gouvernement à le dénoncer. Cependant il n'est pas douteux que la situation de souverain reconnue en fait au Souverain Pontife et le caractère synallagmatique des conventions conclues avec lui commandent de ne mettre fin aux concordats que par une dénonciation régulière, comme pour les traités internationaux.

Mais le grand intérêt de notre question apparaît surtout on ce

que la violation d'un concordat, quelque critique qu'on puisse lui adresser au point de vue moral ou politique, sera indifférence au point de vue du Droit international ; il ne s'agit on effet, en pareil (^s, que d'un manquement à ses engagements de la part d'un Etat dans une question purement interne et, par conséquent, d'un acte qui ne le place pas en dehors de l'observation du Droit international proprement dit. Les autres Etats n'ont pas à se considérer comme menacés au point de vue des traités qu'ils ont conclus avec ce même pays ; la violation d'un concordat peut les laisser aussi indifférents à cet égard et aussi tranquilles au sujet des conventions passées avec eux, que les actes de politique intérieure plus ou moins critiquables accomplis par l'Etat avec lequel ils ont noué des rapports contractuels.

160. Les concordats sont considérés par l'Eglise comme des concessions gracieuses de sa part, des induits par lesquels le Saint- Siège consent à limiter son droit de contrôle et de juridiction suprêmes dans le gouvernement des Etals, au point de vue de l'inlérêl de la religion. Cette théorie théologique étant écartée pour les raisons indiquées plus haut (V. n. 151;, et les concordats n'étant pas d'ailleurs de véritables traités internationaux, il faut les considérer comme des actes publics de la souveraineté interne, établis d'accord avec le Saint-Siège fictivement considéré comme une souveraineté internationale, afin de ménager, dans un intérêt politique, sa grande influence inorale, soit sur les populations catholiques du pays qui passe le concordat, soit sur les gouvernements des autres pays. Au premier point de vue, les concordats sont des actes complètement étrangers au Droit international; au second, ils sont des actes de politique e-rtérieure et non de Droit international, l'absence de souveraineté juridiquement établie du Saint- Siège ne permettant pas de les assimiler à des traités qui sont des contrats entre deux souverainetés égales et indépendantes.

161 • Du caractère des concordats il résulte qu'ils se rattachent intimement h la Constilulion des pays qui les ont conclus, en tant qu'ils règlent les rapports de l'autorité laïque et du clergé. Aussi les Etats, maîtres de leur Constitution, sont toujours en droit de dénoncer les concordats incompatibles avec les changemeots constitutionnels introduits chez eux» On voit effectivcMiient les modifications dans le régime constitutionnel entraîner souvent de« changements à ce point de vue. En délinitive, la souveraineté interne règle la question religieuse par un accord avec h» Saint-Siège représentant de l'Eglise en tant qu'elle a des

ressortissants sur le territoire de TEtat ; quand cette sôuTeraineté interne obéit à des principes nouveaux, elle est amenée légitimement à mettre Forganisalion religieuse d'accord avec eux.

Le caractère constitutionnel des concordats conduit à décider, au point de vue du Droit international, que les territoires annexés ne continuent plus à être régis par les concordats conclus par l'Etat démembré et sont soumis, en ce qui concerne les questions confessionnelles, au régime constitutionnel de l'Etat annexant. Il faut traiter les concordats comme les conventions d'un caractère politique qui sont passées en vue de la situation particulière des Et^ts contractants (V. n. 91). C'est ce qui a été reconnu pour la Lombardie séparée de l'Autriche en 1859, et pour l'Alsace-Lorraine incorporée k l'Allemagne, par la chancellerie impériale en 1873. Aussi, pour éviter les complications, modîfiet-on les circonscriptions diocésaines de manière à les faire concorder avec les nouvelles frontières. C'est ce que la cour de Rome a fait, le 14 juillet 1874, pour les diocèses d'Alsace-Lorraine, et sa décision a été confirmée par le protocole de Paris du 7 octobre 1874 entre la France et l'Allemagne.

§ III. Condition du Saint-Sirge diaprés la loi italienne des garanties,

162. A l'exemple de Napoléon quand il occupait les Etats Pontificaux, l'Italie s'est préoccupée d'assurer l'indépendance matérielle et morale du Pape, après l'occupation de Rome en 1870. C'est l'objet de la loi dite de$ garanties du 13 mai 1871.

A la différence de certains projets présentés aux puissances les 18 septembre 1801, 2i janvier 18G8 et 29 août 1870, celle loi n'a aucun caractère international ; elle a été votée par le Parlement italien en dehors de tout accord avec les autres Etats. Elle n'est pas davantage le résultat d'une entente avec le Saint-Siège qui en a répudié toutes les dispositions, comme il proteste contre l'occupa'ion de ses Etals (Encyclique du 15 mai 1871). Cette loi n'a même" pas le caractère constitutionnel en Italie ; un simple vote du Parlement italien peut la moditier ou l'abroger.

Ce document traite, dans sa seconde partie, des rapports de l'Eglise d'Italie avec l'Etat, par conséquent d'une question de Droit public interne étrangère au Droit international. Dans la première, il règle les garanties des privilèges du Saint-Siège ;

DES ÉTATS Sl'JETS DU DROIT INTERNATIONAL 139

nous allons les résumer en tant qu'elles intéressent les rapports du Pape avec les Puissances.

Le caractère général des dispositions de cette loi, à ce point de vue, c'est qu'elles n'attribuent au Pape aucune souveraineté personnelle, C|B qui lui enlève le droit de conclure des traites d'alliance, ni aucune souveraineté territoriale , certains édifices (art. S) lui étant seulement attribués en jouissance^ ce qui le prive de tout droit de juridiction. On ne lui accorde que quelques prérogatives et honneurs généralement reconnus aux souverains. 163. Voici le détail de ces honneurs et prérogatives. 1« Indépendance absolue du Pape pour l'exercice de sa mission spirituelle (art. 8 et 10) ; faculté de libre communication avec tout le monde catholique (art. 12). On accorde même une dotation au Saint-Siège, qui l'a toujours refusée.

2* L'inviolabilité, c'est-à-dire l'exemption de la juridiction italienne. Mais cette immunité personnelle n'empêche pas les créanciers du Pape d'assigner ceux qui ont la charge de gérer son patrimoine devant les tribunaux de Tltalie. La jurisprudence italienne s est prononcée en ce sens, en 1882, au sujet d'une action intentée contre le Pape en la personne du cardinal secrétaire d'Etat et du majordome de Sa Sainteté. Léon XIII a, il est vrai, le 25 mai 1882, organisé dans l'intérieur du Vatican des tribunaux chargés de statuer sur les conflits entre les administrations e<;clésiastiques ou entre elles et leurs employés ; mais l'Italie méconnaît tout droit de souveraineté territoriale au Saint-Siège et, par conséquent, la faculté de créer des juridictions particulières. — On a objecté que le Pape devait être à l'abri de toute action en justice, en vertu de la fiction d'exterritorialité qui doit bien le couvrir, puisqu'elle s'applique aux agents diplomatiques étrangers accrédités auprès de lui, et qu'il serait bizarre qu'il n'eût pas une faveur accordée aux ambassadeurs qu'il reçoit. Mais il faut remarquer que ces agents diplomatiques relèvent au moins de la juridiction du pays qui les envoie, tandis que, le Pape n'ayant pas le pouvoir d'organiser des juridictions faute de souveraineté territoriale, il serait impossible à ses créanciers de se faire payer s'ils ne pouvaient s'adresser aux tribunaux italiens {La juridiction du Vatican, par E. Brusa, R, />. /., 1883, p. 113).

3*» Le Pape est spécialement protégé, à l'instar d'un souverain, contre les attentats, les injures et les offenses.

!• Il a droit à des honneurs particuliers ; il peut, notamment, avoir une garde armée qui ne doit pas prendre les proportions d'une force militaire.

160 DROIT INTERNATIONAL ITBUC

5» Les locaux occupés par le Pape, par un conclave ou un concile œcuménique , échappent î\ toute action de rautorité italienne, à moins de réquisition du Pape, du conclave ou du concile.

6" Les agents diplomatiques étrangers envoyés auprès du Pape sont couverts par les immunités ordinaires du Droit internatioDul (V. n. 233 et suiv.). Quoi qu'on en ait dit, l'Italie a fait, à ce poiul de vue, sous Finfluence de considérations politiques, une concession à laquelle elle n'était ^qa juridiquement tenue. Même en acceptant la souveraineté spirituelle du Saint-Siège, elle n'avait pas à assimiler aux agents diplomatiques accrédités auprès de son gouvernement ceux qui se trouvent sur son territoire et qui sont accrédités auprès du Pape ; elle ne leur devait que ces égards de courtoisie que les Etats accordent généralement aux ambassadeurs près d'une autre Puissance qui traversent leur territoirt* {V. n. 252). Aussi faut-il en conclure que l'Italie peut librement écarter cette concession, ou la soumettre à telle condition qu'elle voudra, par exemple que les envoyés auprès du Pape seront exclusivement chargés des affaires spirituelles intéressant le pay> qu'ils représentent.

Quant aux envoyés du Saint-Siège, l'art. 11 de la loi des Garanties les assimile aux agents diplomatiques d'un souverain étranger et les entoure des égards d'usage quant ils traversent le territoire italien pour l'exercice de leur mission. Mais, en dehors de ce cas, et en tant qu'ils résident en Italie, ces agents relèvent comme des citoyens ordinaires de la juridiction des tribunaux locaux.

164. La situation faite au Saint-Siège depuis 1870 a soulevé la question de savoir si l'Italie n'est pas responsable des agissements du Pape vis-à-vis des autres Etats, comme elle le serait pour tout citoyen qui, sur son territoire, attenterait aux droits ou aux intérêts des autres pays, sans qu'elle fît rien pour l'en empêcher. C'est en vertu de cette idée que M. de Bismarck voulut s'en prendre au gouvernement italien des anathèmes lancés pas Pie IX contre la politique du Kulturkampf,

Comme il ne peut être question, de la part du Saint-Siège dans la condition où il se trouve aujourd'hui, d'attiiques matérielles contre les autres Etats, pour lesquelles on pourrait demander à l'Italie son intervention afin de les arrêter sur son territoire, la question ne se pose qu'en ce qui concerne les critiques, les excitations émanant du Pape et le préjudice moral qui peut en pro-

DES ÉTATS SrJETS Df DROIT INTERNATIONAL 16i

venir pour les autres pays. La nature de ces attaques, pour la répression desquelles le pouvoir italien est également incompétent et impuissant, commande de décider que chaque Etat doit se défendre à sa guise, par exemple en Interdisant la publication chez lui des actes du Saint-Siège ou en enlevant au clergé hostile les avantages qu'il lui a concédés. L'Italie ne peut être accusée d'encourager ces attaques en ne les réprimant pas, puisqu'elle n'a fait que maintenir, avec l'accord tacite des autres Puissances, l'indépendance du Pape au point de vue spirituel, et que les Etats confirment encore cette situation en traitant avec le Saint-Siège comme Souveraineté indépendante dans les questions religieuses et en lui reconnaissant le droit délégation actif et passif. Il serait étrange que le royaume d'Italie vit se retourner contre lui une concession qu'il a faite à l'usage traditionnel des Etats dans leurs rapports avec le Saint-Siège, après avoir étendu sa souveraineté dans tous les Etats Pontificaux.

Droit international public, 2« éd. 11

LIVHE II

166. On distingue les droits absolus des Etats et les droits relatifs : les prenaiers sont essentiels à l'existence de TEtat et dérivent de sa notion même; les seconds peuvent variera Tinfini* comme nombre et comme objet, parce qu'ils proviennent des relations particulières qui peuvent s'établir entre les Etals, notamment des traités qu'ils ont conclus.

Tous les droits des Etats, de quelque nature qu'ils soient, ont pour corrélatifs des devoirs auxquels s'applique une distinction correspondante. Les devoirs absolus consistent toujours dans le respect des droits de même nature des Etats ; leur caractère est donc éminemment négatif et ils se réduisent à l'abstention de tout acte attentatoire aux droits généraux des autres pays. Les devoirs relatifs peuvent comporter aussi bien l'accomplissement d'un fait positif qu'une simple abstention; ils résultent des engagements pris par un Etïit dans un traité, ou des obligations venant d'un fait qui entraîne une responsabilité de cet Etat vis-à-vis d'un ou de plusieurs autres.

Nous traiterons des droits et devoirs relatifs des Etats en parlant de leurs relations d'obligations, contractuelles ou non (V. . livre VI). Il ne nous reste donc à envisager que les droits absolus avec les devoirs corrélatifs consistant à les respecter.

166. Les droits absolus des Etats sont : 1° la souveraineté interne et externe; 2® l'égalité; 3° le droit de conservation ou de défense ;4'* de commerce mutuel; 5** de respect mutuel de leur personnalité; 6° de représentation (*j.

On ajoute souvent : le droit d'être propriétaire; mais ce n'est là <|u'une conséquence de la personnalité reconnue aux Etats qui entraîne pour eux la faculté d'invoquer les droits des personnes juridiques, notamment le droit de propriété.

(') Cpr. A. Pillel, Recherches sur tes droits fondamentaux des Etats R. G.

n, /., i898, p. 66 et suiv., 236 el suiv.

Parmi les droits absolus des Etals, il en est deux, la souveraineté et la personnalité juridique, qui constituent leurs éléments mêmes et dont, pour cela, nous avons déjà signalé la nature et la portée en donnant la notion de TEtat (V. n. 72, 73). Il ne nous restera à les étudier qu'au point de vue du respect qui leur est dû et des devoirs qu'ils entraînent, comme au point de vue des restrictions qu'ils subissent dîins les rapports internationaux.