Egalité de droit et inégalité de fait des Etats

Constitués par la réunion des mêmes éléments, d'une nature intrinsèque absolument identique, pouvant par conséquent invoquer tous au même titre le droit h l'existence et aux facultés juridiques qui en proviennent, les Etats sont égaux au point de vue du Droit international et du respect de leur personnalité, comme des devoirs qui leur incombent dans leurs rapports avec les autres Etats. Cette égalité n'est autre que celle que la raison révèle et que la conscience commande de reconnaître chez les hommes au point de vue du Droit, malgré les innombrables inégalités de fait, naturelles ou acquises, qui existent entre eux. Ajoutons que, sans ce principe, les rapports internationaux d'un caractère juridique, qui supposent que les Etats agissent dans une indépendance complète et sur un pied d'égalité absolue quant aux droits à faire valoir et aux devoirs à respecter, deviendraient impossibles.

Mais cette égalité au point de vue du Droit ne saurait efïacer les inégalités si profondes qui séparent les Etats quant à la richesse, au territoire, à la population, à la puissance militaire ou intellectuelle, à l'influence, etc. On distingue ordinairement, à cet égard, les finaudes Puissances et les Puissances secondaires ; mais toute tentative pour établir une hiérarchie arrêtée des Etats a échoué. Il est démontré, aujourd'hui, que le prétendu classement fait par Jules II n'est que la relation, dans le Diavium de Paris de Grassis, maître de cérémonies du Pape, de la préséance observée à Rome, le 12 mai 1504, lors de l'ambassade d'obédience du roi d'Angleterre (V. E. \ys, IL I, />., 1893, p. 513). En 1815, le Congrès de Vienne ne put organiser qu'une hiéararchie des agents diplomatiques, sans réussir à classer les Etats d'après leur

importance; enfin la prééminence que s'étaient arrogée les cinq grandes Puissances à la suite du Congrès d'Âix-la-Chapelle en 1818, en formant la Pentarchie, a été détruite depuis la Révolution de 1830. Cependant, en fait, il est d'usage de qualifier de grandes Puissances les cinq qui formaient la Pentarchie, Allemagne, Angleterre, Autriche-Hongrie, France et Russie, auxquelles s'est joint îe royaume d'Italie. C'est généralement l'accord de ces six Etals (Hexnrchie) qui règle les questions d'intérêt général pour l'Europe, par exemple au Congrès de Londres en 1867, à celui de Berlin en 1878 et en 1897 à l'occasion du cqnflit gréco-turc; car, pour l'ensemble du monde, il faudrait tenir compte d'une souveraineté aussi importante, les Etats-Unis d'Amérique. L'Espagne, passée au rang de puissance secondaire au traité de Paris de 1763, n'a pu obtenir depuis, malgré ses efforts, de participer au concert des grandes puissances. Du reste, ce ne sont laque des combinaisons politiques étrangères au Droit international, sans influence sur le principe de l'égalité des Etals, et que les événements modifient sans cesse. Ainsi aujourd'hui l'alliance entre l'Allemagne, TAutriche et l'Italie d'une part, celle entre la France et la Russie, de l'autre, l'attitude neutre ou expectante de l'Angleterre, divi- .sent les grandes Puissances et paralysent parfois l'effet que leur union pourrait produire.

168. Conséquences de l'Inégalité de fait des Etats. — Dans les rapports internationaux, l'inégalité de fait des Etats se révèle par les titres qu'ils s'attribuent ou qu'on leur reconnaît.

Nous avons déjà vu que les Etats se donnent les titres qu'ils veulent, en vertu même de leur souveraineté, mais que les autres ont xme liberté absolue pour les leur reconnaître ou les leur dénier dans leurs rapports avec eux (V. n. 73) : ainsi l'électeur Frédéric ]•' se proclama roi de Prusse en 1701 et ne fut reconnu comme tel par le Pape qu'en 1786 et par l'ordre Teutonique qu'en 1792: au contraire, le roi de Prusse a été proclamé empereur d'Allemagne le 8 janvier 187 J, et la reine d'Angleterre impératrice des Indes le 28 avril 1876, sans aucune protestation, d'autant mieux que le titre impérial, contrairement à ce qui avait lieu au temps du Saint-Empire Romain, ne donne plus aucune prééminence sur les royaumes et autres souverainetés du premier rang.

169. Les titres les plus usités sont les suivants : pour le Pape : Sainteté, Très Saint Père, Souverain Pontife (depuis le iii« siècle), enfin Pape (depuis le V siècle); lui-même se qualifie de Servys servonim Dei, Le litre de Majesté, réservé d'abord à l'empereur

d'Allemagne, s'applique depuis le xv« siècle à tous les pois. Le Sultan est qualifié de Majesté, Hautesse, Empereur des croyants. Sublime Porte ; les ducs et princes régnants, d'Altesses sérénissimes, et, en Allemagne, de Hautesses ; les républiques, appelées jadis sérénissimes, comme celles de Gènes et de Venise^ sont aujourd'hui simplement désignées par leur nom.

170. Les différences de titres se manifestent dans l'étiquette des rapports internationaux. Nous ne dirons que quelques mois de cette matière peu juridiqiLe, suivant l'expression de Heffler, mais qui, comme le dit de Flassan, l'historien de la diplomatie française, est formée de graves riens dont l'importance grandit avec la susceptibilité des gouvernements toujours en éveil, et qui a trop souvent été la raison ou le prétexte de conflits et même de guerres (*).

Les Etats se partagent en ceux qui ont les honneurs royaux et ceux qui ne les ont pas. Les premiers portent le titre royal, les armes et la couronne royales ; ils s'envoient réciproquement, au moins d'ordinaire (V. n. 225), des agents diplomatiques de premier rang, c'est-à-dire des ambassadeurs; enfin leurs chefs monarchiques se qualifient de frères dans leurs rapports directs. Ce sont les Etats dont les souverains sont empereurs, rois, grandsducs et le Pape, même depuis la chute de son pouvoir temporel en 1870, enfin les grandes Républiques.

Le changement de constitution d'un pays ne modifie pas les honneurs auxquels il a droit; la France républicaine conserve les honneurs royaux qu'avait la France monarchique. Mais ces honneurs doivent être attribués à un souverain prenant un titre qui lui donne ce droit : tel est le cas des princes de Roumanie et de Serbie, jadis vass^iux de la Turquie, proclamés rois après le traité de Berlin de 1878 qui avait consacré leur indépendance.

Les Etats à, honneurs royaux ont la préséance, c'est-à-dire la priorité de rang par rapport à ceux des Etals qui n'ont pas droit à ces honneurs, pour le pas dans les cérémonies et pour l'ordre de signature des actes diplomatiques, tels que les traités. Malgré la décision du Congrèsde Vienne qui voulait leur donner un rang inférieur à celui des royaumes, les grandes Républiques sont traitées comme les Etats à honneurs royaux.

Entre Etats à honneurs royaux ou, d'une façon générale, de

(*) V. pour les détails : Pradier-Fodéré, Covrs de Droit diplomatique, l, ch. II l et IV; Ch. de Marlens, Guide diplomatique, 1832, el édil. Geffcken, 1866.-

même rang, la difficulté de préséance a été jadis très délicate, sonvent soulevée, et a donné lieu à de graves conflits, comme celui qui éclata à Londres sous Louis XIV entre l'ambassadeur de France et celui d'Espagne. On la résout aujourd'hui, soit en suivant l'ordre alphabétique, soit par l'aZ/erna/, c'est-à-dire en faisant signer le premier successivement, dans chaque exemplaire de l'acte diplomatique, chacun des représentants des Etats. Bien que la pratique de Valtemat soit surtout employée par les Etats à honneurs royaux dans leurs rapports réciproques, il y a cependant quelquefois des exceptions (V. Heffter et Geffcken, loc, cit., p. 68, note 4). Pour le traité de paix de 1781, Joseph II d'Autriche refusa l'alternat à Catherine II; aussi, au lieu de passer un traité proprement dit, les deux souverains échangèrent des lettres contenant des engagements mutuels.

Les Etats mi-souverains prennent rang après les autres, et les Etats protégés habituellement après l'Etat protecteur, sans que cela implique aucune infériorité pour eux vis-à-vis des autres Etats.

Les Etats catholiques accorde.it toujours la préséance au représentant du Pape (V. n. 154 et 155) ; les événements de 1870 n'ont pas modifié sur ce point le règlement du Congrès de Vienne qui confirme cet ancien usage, car Thonneur dont il s'agit est accordé au Pape comme chef spirituel et non comme souverain temporel. Les Etats non catholiques, s'ils tolèrent cette préséance, ne le font que par pure déférence.

171. Égalité des Etats dans le cérémonial maritime (*). — Les anciennes prétentions de certains Etats à la souveraineté des mers en général ou de quelques-unes de leurs parties, surtout de FAngleterre, avaient entraîné une autre prétention absolument contraire à l'égalité des Etats dans leurs rapports réciproques; c'était celle d'exiger des navires des autres puissances le premier salut, et même dans des formes humiliantes, par exemple en abaissant le pavillon. L'énergique protestation de la France et des autres Etats contre de semblables prétentions, depuis le xvii« et surtout le xviii^ siècle (V. n. 410), les ont complètement écartées. C'est sur un pied d'égalité parfaite que se règle actuellement le cérémonial maritime qui, ne se rattachant au Droit international que par son principe et rentrant plutôt dans la courtoisie in-

(*) Orlolan, Diplomatie de la ynei\ 1, .T94 et suiv. ; de Cussy. hroU maritime iniern., I, 2, §f31 ; HefTler, loc, cit.j § 197; Ch. de Martens, ^iuide diplomatique.

168 DnOIT INTERNATIONAL riBLlC

ternationale (V. n. 50, c)^ ne doit retenir notre atlenlion qu'au point de vue des usages principaux de la pratique moderne. Ces usages peuvent se résumer dans les dispositions suivantes.

i** Tous les Etats sont égaux au point de vue du cérémonial maritime ; aucun d'eux n'est subordonné aux autres en ce qui concerne la priorité ou la forme des saluls à échanger.

2» Entre navires marchands, le salut est une simple politesse absolument facultative.

3° A moins de stipulation contraire dans les traités, il en est de même entre les navires de guerre ; le défaut de salut n'est qu'un manque de courtoisie qui ne saurait justifier une demande en réparation. Cependant il est d'usage que les bâtiments portant le pavillon amiral exigent le salut de tous les navires des puissances amies.

4® Entre deux navires ou deux escadres, le commandant le moins élevé en grade envoie le premier salut qui lui est rendu coup de canon pour coup de canon. Le navire isolé salue le premier l'escadre qu'il rencontre.

5** Les navires de guerre portant des souverains ou des membres de la famille régnante ou des ambassadeurs sont salués les premiers.

G"" Les navires de guerre arrivant dans le port d'un pays étranger saluent les premiers ; il leur est répondu de terre coup pour coup. S'ils portent des souverains ou des ambassadeurs, on les salue d'abord de la terre (Règlement du 20 mai 1885, art. 829, 832, 833).

7° En général, les navires étrangers s'associent aux fêtes nationales du port où ils se trouvent, sauf quand les réjouissances publiques sont de nature à offenser leurs sentiments nationaux, par exemple quand elles ont pour cause l'anniversaire d'une vicloire remportée contre leur pays.

8<* Dans les cérémonies publiques à terre, la préséance des officiers étrangers se règle d'après le grade ; à grade égal, d'après l'ordre d'arrivée au mouillage. On suit la même règle pour les visites entre officiers étrangers se trouvant ensemble dans le port d'une tierce puissance.

0*» Pour l'ordre des pavillons dans le pavoisement des navires, chaque pays a ses règles. En France, le décret du 15 août 1851 ne permet d'arborer que le pavillon national ; mais celui du 20 mai 1808 autorise les commandants à suivre les usages locaux, sans jamais placer au même niAt les pavillons français et étran-

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gers. Un autre décret de la même date règle le mode des saluls maritimes. Ces dispositions sont confirmées par le règlement du i() mai 1885, art. 83 i.

En juillet 1877, les Etats maritimes se sont mis d'accord pour ne rendre coup pour coup que les saluts au pavillon national à l'entrée dans un port étranger, et aux officiers ayant le droit d'arborer le pavillon.