DROIT DE CONSERVATION OU DE DÉFENSE

SECTION PREMIÈRE

NOTIONS GÉNÉRALES

172. Les Etats, comme les particuliers, ont le droit primordial de sauvegarder contre les atteintes dont elle pourrait être victime la personnalité naturelle et juridique qui leur appartient. Ce droit se manifeste par un grand nombre de procédés qui peuvent se partager en deux catégories suivant leur caractère préventif ou répressif.

173. \. Comme moyens prt'venti/s de la conservation des Etats, on peut surtout signaler : les armements et les mesures de défejise militaire en temps de paix ; les traités d'alliance ou de subsides avec des puissances amies en prévision d'une attaque ; l'expulsion des nationaux étrangers dont la présence sur le territoire est réputée dangereuse (V. n. 3A1) ; les obstacles et limitations apportés à l'accès de certains étrangers dans le territoire. Citons également la défense faite aux nationaux de se rendre à fétranger quand leur départ peut être une cause de danger, notamment par le concours qu'ils peuvent donner h l'ennemi, ce qui était le cas des émigrés pendant la Révolution.

Mais la prohibition générale et absolue d'émigrer, soit pour éviter tout commerce avec l'étranger, soit pour mettre obstacle à. la dépopulation du pays, constitue une atteinte grave à la liberté individuelle et est aujourd'hui condamnée (V. n. 341).

Un Etat peut aussi prendre des mesures pour la conservation de ses richesses inlellecluelles et artistiques aussi bien qu'économiques, par exemple en interdisant leur exportation : c'est ce qu'ont fait l'Italie et la (irèce (V. affaire du prince Barberini Colonna, cour d'Ancône, i4 octobre 1894 ; Lepelletier, J. C, XXIII, p. 962 ; et XIX, p. 973 ; XXI, p. 311 ; XXII, p. ()94}.

174. lï. Les moyens* répressifs de conservation peuvent aussi beaucoup varier. Us se résument dans les hostilités déclarées : dans des mesures de violence destinées à répondre à celles dont on a été victime et qui prennent le caractère de rétorsions ou de représailles (V. n. 490 et suiv.) ; enfin dans Tapplication aux étrangers, sur le territoire, des lois générales de police ou de sûreté, comme les lois pénales, ou de mesures spéciales de sauvegarde contre eux, comme rinternement de ceux qui se sont réfugiés dans le pays (V. n. 351).

173. Limitation da droit de défense. — Dans toutes les mesures de conservation qu'il juge à propos de prendre, un Etal doit s'abstenir de violer les devoirs que le Droit international lui impose vis-à-vis des autres pays. Ainsi, en bannissant des nationaux coupables de droit commun, il attente au droit des autres Etats de ne pas conserver sur leur territoire des individus que leurs antécédents peuvent faire réputer dangereux. Il en est différemment des condamnés politiques dont la culpabilité toute relative peut ne pas mettre en éveil les craintes des gouvernements étrangers.

De même un Etat ne doit pas, sous prétexte d'assurer sa sécurité, violer les engagements qu'il a contractés envers les autres pays, par exemple refuser Taccès de son territoire aux nationaux étrangers auxquels le libre séjour a été garanti par une convention avec leur gouvernement, Ainsi rAilemagne violait Tarticle 11 du traité de Francfort qui assure la condition de la nation la plus favorisée aux nationaux respectifs des deux Etats pour Vadtnissioji et le traitement sur leur territoire, en exigeant des Français seulement des formalités rigoureuses et des passeports pour l'entrée en Alsace-Lorraine (V. E. Clunet, La question des passeports en Alsace-Lorraine ; Rolin Jœquemyns, R, D. /., XX, p. 015 ; Jean Ileimweh, Le régime des passeports en Alsace-Lorraine, 1890). Pareille question se pose aux Etats-Unis qui sont particulièrement rigoureux pour l'admission des étrangers au point de vue des conditions de fortune, d'état mental et de moralité (V. y. C, 1890, p. 156; 1891, p. 1055; 1892, pp. 402 et 565 et loi des Etats-Unis du 3 mars 1893). Un traité du 17 nov. 1880 avec la Chine permet aux Etats-Unis de limiter ou suspendre l'immigration chinoise sans la prohiber complètement; une loi du (> mai 1882 la suspendit pour dix ans et une autre du 1*' octobre 1888 l'a interdite en fait, abrogeant ainsi le traité de 1880 (V. J.-B. Moore, Les Etats-Unis fermés aux Chinois^ /. C, 1892, p. 388. V.

DROITS ET DEVOIRS INTERNATIONArX DES ÉTATS 171

aussi loi du 5 mai 1892, Aun, législ. étvang. 1893, p. 895, et arrêt de la cour suprême de Washington, 13 mai 1889, J. C, 1892, p. 388). Les deux pays ont réglé Témigration par le traité du 17 mars 1894 (7?. G. D. /., 1894, p. 561). Dans tous les cas, Texpulsion en niasse des nationaux d'un pays est une mesure des plus graves qui précède généralement la déclaration des hostilités.

EnOn, un Etal ne doit pas faire, sans motif sérieux, des préparatifs militaires menaçants. Il est d'usage de demander des explications, au sujet des armements ou des concentrations de troupes pouvant inquiéter les Etats voisins, et d'exiger une réponse satisfaisante donnant des garanties que la paix ne sera pas violée.

DE L ÉQl'IUBRE EUROPÉEN

178. A Texercice du droit de conservation et de défense des Etals se rattache intimement la théorie de l'équilibre des Puissances qui joue un si grand rôle dans la politique internationale. Un entend, en effet, par théorie de l'équilibre, cette idée générale d'après laquelle les Etats ont le droit d'arrêter les accroissements excessifs de hi puissance de l'un d'eux, lorsque ces accroissements sont de nature h mettre en danger la sécurité des autres et à préparer une situation telle que, si on n'y met pas obstacle, ces derniers seront livrés à la merci de l'ambition conquérante ou de l'influence envahissante de celui qui aura démesurément grandi. L'équilibre dont il s'agit constitue donc un moyen préventif de la conservation des Etats en vue d'un danger, éventuel mais très probable, qui les menace C).

177. L'idée de l'équilibre est tellement naturelle qu'elle a dû vraisemblablement se produire dès le début de la politique internationale, sous la forme d'une coalition des Etats menacés contre les progrès inquiétants de l'un d'eux. Ainsi voyons-nous, dans l'Antiquité, les Grecs s'unir contre la puissance grandissante de Philippe de Macédoine, et Hiéron, tyran de Syracuse, s'allier à Carthage sans autre but que de faire échec à Rome dont les conquêtes lui faisaient présager un danger pour lui. C'est ainsi encore

(•) V. de Carné, De réquilibre européen. Reu. des Dens— Mondes, 15 nov. 1840, p. 465 ; E, Nys, Jm théorie dé l'équiUhre européen, R. D. /., 18'JIÎ, p. .Ti ; «le Slieglielz, De l'équilibre politique, du léf/ifimi::uie. elc..., édil. franraiso. 3 vol. 1893-1894 ; A. Sorel, De Vorif/ine des traditions nationales dans ta politique e.rlérieure avant la Révolution, 1882.

172 DROIT IXÏEHNATIOXAL PUBLIC

que toute prédoniinance d'un Etat a été, dans le cours de Thistoire, combattue, même à titre de menace éventuelle, par des alliances souvent peu en harmonie avec la politique générale des Etats et qui n'avaient d'autre base qu'un danger commun 'pressenti : telles furent celle de François 1er avec la Turquie contre Charles-Quint, et celle d'Elisabeth d'Angleterre avec les Pays-Bas contre Philippe II d'Espagne.

Mais c'est aux traités de Westphalie, en IGiS, que le principe de l'équilibre, desimpie procédé politique, devient une règle du Droit international européen consacrée par l'accord des Etals et appliquée en fait par les dispositions de ces traités. Dans ces accords, l'équilibre est, du reste, plutôt ébauché qu'établi ; la guerre continua entre la France et l'Espagne jusqu'au traité des Pyrénées de 1650, et la situation troublée de l'Europe occidentale ne cessa qu'au traité d'Olive en 1660. Après les conquêtes de Louis XIV qui rompirent l'équilibre au profit de la France, on arrêta la suprématie qu'il voulait s'altribuer en empêchant la réunion de sa couronne et de celle d'Espagne, au traité d'Utrecht de 1713 qui, le premier, emploie formellement l'expression d'équilibre entre les Etats (V. n. 21). Plus lard, le même principe inspire l'Europe contre les conquêtes de Napoléon I" au Congrès de Vienne en 1813, contre les progrès de^la Russie sur les bords du Danube au Congrès de Paris de 1856 et à celui de Berlin de 1878 (V. n. 27). Le principe de l'équilibre est formellement visé, en particulier, dans le traité du 30 mai 1814 entre la France et les alliés, et dans le préambule du traité du 12 mars 18^4 entre la France et l'Angleterre unies contre la Russie.

Du reste, cette coalition des Etats peut se manifester pour combattre une tendance à une suprématie particulière et dans un domaine spécial, aussi bien qu'une tendance «\ une domination générale ; c'est ainsi que les Puissances maritimes sont parvenues, par une résistance commune, à écarter les prétentions de l'Angleterre à l'empire des mers (V. u. 410).

178. La théorie de l'équilibre a été très vivement combattue par nombre d'auteurs ; mais ils n'ont pu guère que signaler les abus que l'on en a faits en l'utilisant comme prétexte pour déclarer des guerres injustes et pour mettre obstacle à des accroissements très légitimes des Etats. Les abus d'une théorie n'en démontrent pas le mal fondé au point de vue rationnel et juridique. Or l'équilibre n'est qu'un mode d'exercice, sous la forme d'un moyeu préventif, du droit de conservation et de légitime défense des

Etats contre les atlaques actuelles ou imminentes dont ils peuvent être l'objet. C'est qu'en effet, à la différence des individus qui, en cas de violation de leurs droits, peuvent faire appel à la justice, les Etats ne peuvent compter que sur eux-mêmes pour se sauvegarder; de là souvent la nécessité pour eux de faire la guerre à titre préventif (V. n. 173) et, à plus forte raison, de s'opposer à une augmentation de puissance telle de la part d'un autre Etat, qu'il leur serait impossible, plus lard, de se soustraire à la domination que cet Etat voudrait faire peser sur eux.

Si le maintien de Téquilibre de la part des Etals en situation d'agir utilement à ce point de vue n'est pas un devoir, mais sim pleraent un droit quand ils sont éventuellement menacés, il faut reconnaître cependant que les considérations égoïstes sous Tinlluence desquelles on s'abstient d'intervenir, quand on croit d'autres pays seulement en danger, conduisent presque toujours h une politique de courte vue dont les conséquences retombent lourdement, l'histoire le prouve, sur ceux qui la suivent. La Prusse a la première souffert d'avoir laissé écraser l'Autriche par Napoléon en 1805; de même pour la France laissant agir la Prusse en 1866, pour l'Angleterre ne secourant pas la Turquie en 1877 contre la Russie, et enfin pour l'Europe entière entraînée à l'armement général pour n'avoir pas arrêté en 1870-1871 les progrès excessifs de la puissance iillemande au détriment, non pas seulement de l'or et du territoire français, mais de la paix du monde européen. Sainement compris, le principe de l'équilibre mérite bien l'appréciation qu'en faisait Talleyrand : « Principe conservateur des droits de chacun et du repos de tous. »

179- Le principe de l'équilibre étant ainsi justifié en lui-même, la difficulté consiste à préciser les conditions auxquelles son application est subordonnée pour ne pas devenir abusive et dangereuse.

Il est tout d'abord évident que l'on ne saurait songer à établir un équilibre mathématique résultant d'une répartition égale de puissance entre les Etats. Outre que ce genre d'équilibre serait impossible à réaliser au mépris des situations déjà acquises et que nul ne voudrait sacrifier, il est clair que, en le supposant accompli pour un instant, il serait rompu aussitôt par l'activité et le génie de quelques Etats et par les fautes et les négligences des autres. Du reste, il n'y a que les éléments matériels de la puissance d'un peuple qui soient susceptibles d'une commune mesure et, par conséquent, d'une répartition égale, tels que le territoire,

la population et, à la rigueur, la richesse ; mais la prospérité d'un Etat dépend aussi, tout autant que Tautorité qu'il peut acquérir sur les autres, de facteurs immatériels qui échappent k toute appréciation semblable, tels que Tintelligence et ractivité de la population, sa vitalité, son humeur belliqueuse ou pacifique, jusqu'aux traditions de gloire et au prestige international déjà acquis. Aussi serait-on loin de réaliser l'équilibre désiré en tenant compte uniquement des éléments matériels indiqués plus haut et que. cependant, on peut seuls apprécier dans la pratique : la Franco est plus grande à la fin du règne de Louis XIV qu'au commencement, et elle est cependant beaucoup plus faible, par suite de son appauvrissement, de sa désorganisation intérieure et de la diminution de son prestige ; la Prusse, plus grande sous Frédéric- Guillaume IV que sous Frédéric H, qui avait su en faire l'arbitre de la politique internationale dans le centre de l'Europe, ét^iit cependant bien moins puissante.

Ces observations montrent qu'un Etat ne saurait se plaindre de la rupture de l'équilibre par le fait d'une augmentation de territoire au proût d'un autre pays, si à cette augmentation ne se joint pas un accroissement de puissance tel qu'il puisse devenir dangereux pour lui dans l'avenir. Cependant, la politique internationale est encore tellement dominée par des considérations matérielles et, surtout sous les gouvernements monarchiques, par l'influence traditionnelle de domaine féodal et de suzeraineté territoriale, que l'on prend souvent comme base d'une demande de cession de territoire les accroissements d'un autre Etat, sans toujours rechercher si ces derniers accroissements constituent une augmentation véritable de sa puissance et surtout un danger dans l'avenir. La politique internationale n'est plus alors qu'un marchandage, aux dépens des populations sans défense que Ton se distribue sans tenir compte de leurs sentiments, ni de leurs intérêts, ni de leur droit à l'indépendance. Qu'on empêche la rupture de l'équilibre pour se sauvegarder soi-même, en s'opposant aux acquisitions territoriales d'une autre puissance, c'est à la fois naturel et juste : mais on est sans droit et sans excii.se quand on prétend corriger les acquisitions d'autrui en s'en faisant consentir à soi-même, aux dépens du même pays ou d'un autre. On tombe ainsi dans tous les abus du système copartageant et dans le dépouillement inique des Etats faibles par les puissants, suivant les pratiques de l'ancienne diplomatie qui ont eu leur couronnement dans les monstrueux partages de la Pologne. C'est

ainsi que les petits Etats ailemands furent partagés en lambeaux au Congrès de Vienne, suivant l'expression de Fichte, pour être jetés dans la balance de l'équilibre européen. De même, en 1860, Napoléon III demanda le territoire de Nice et de la Savoie pour compenser Taugmentation territoriale qu'il avait procurée à l'Italie; en 1866, il négocia la politique des pourboires y suivant le mot de M. de Bismarck, pour se faire donner le Luxembourg et la Belgique, et compenser ainsi les accroissements de la Prusse; on sait que la Serbie a déclaré la guerre à la Bulgarie en 1885, parce que cette dernière rompait l'équilibre dans les Balkans en plaçant sous rautorité de son prince la Roumélie orientale; enfin la Grèce ellemême a demandé des extensions territoriales aux dépens de la Turquie en invoquant la même raison. Aujourd'hui, les puissances préparent le partage de la Chine sous prétexte de maintenir l'équilibre entre elles dans l'Extrême Orient.

180. Serrant la question de plus près pour fixer les conditions essentielles «auxquelles sont subordonnées les protestations et la résistance légitimes contre les accroissements de puissance d'un Etat, nous pouvons établir les principes suivants :

!• Il faut que ces accroissements constituent un danger sérieux pour la sécurité des autres pays, soit par leur importance, soit par l'esprit de conquête et de tendance vers la suprématie qui les provoque ;

2* Il faut que ces accroissements soient le résultat d'une politique de domination et non la conséquence normale de l'évolution progressive d'un Etat. Une augmentation de richesses, de relations économiques par voie de terre ou de mer, de population par la vitalité de la race, même de territoire par des procédés réguliers tels que l'occupation de pays sans maître et une colonisation active, ne saurait justifier des réclamations. Ce sont là des progrès de la personnalité même d'un Etat, prévus et légitimes comme un développement normal de ses facultés naturelles, et qui, laissant indemnes les facultés semblables des autres pays, ne peuvent que provoquer une concurrence pacifique.

181. L'équilibre qui, semble-t-il, devrait être universel puisqu'il est l'expression du droit primordial de défense qui appartient aux Etats, est cependant qualifié toujours d'européen. C'est que le besoin de l'invoquer ne s'est guère jamais fait sentir qu'en Europe. En Amérique, les conditions économiques et géographiques lui donnent moins d'importance ; du reste, en fait, il y a toujours été violé au bénéfice des Etats-Unis qui ont nettementaffirmé

176 DROIT 1NTEHNATI0NAL PIBLIC

leur rôle prédominant sur les autres Etats américains dans le message de Mqnroë (V. n. 208), et qui continuent à Texercer en fait, grâce surtout à leur immense influence économique.

J82. Au système de l'équilibre se rattachent les nombreux projets présentés pour organiser les Etals européens en une vaslo confédération qui assurerait le respect des droits de chacun contre les tentatives de domination des autres. Déjà une première proposition fut faite en ce sens par Henri IV, à Tinstigalion de Sully : le projet de ce dernier comportait une République des Etals européens, au nombre de quinze, avec un tribunal arbitrai pour trancher leurs conflits, sous la présidence honorifique du Pape et, en réalité, sous le gouvernement elTectif de la France. Plus lard, après le traité d'Utrecht de i7J3, Tabbé de Saint-Pierre publia son « Projet de. traité pour rendre la paix perpétuelle, »> rempli d'excellentes intentions, mais bien utopique au point de vue des exigences de la politique et de la condition îictuelle des Etats; son essai fui repris par J.-J. Rousseau qui développa ses idées propres sous la rubrique : « Extrait du projet de paix perpétuelle de l'abbé de Saint-Pierre », en i 761, et par J. Bentham (M. Sous la Révolution, l'abbé Sieyès revint au plan de Sully, en le modifiant de manière à faire de la France la grande directrice des Etats européens placés sous le régime républicain. Enfin, de nos jours, les projets dus à l'initiative individuelle sont innombrables et aboutissent tous à un même idéal, l'organisation des Etats- Unis d'Europe.

En comparant tous ces systèmes, on voit bien vite que les uns ont surtout pour objectif la création d'une confédération, dominée par un tribunal arbitral suprême et ayant pour résultat de substituer i\ la guerre une organisation judiciaire internationale (V. n. AO in fine). C'est le caractère des projets émanant des penseurs tels que l'abbé de Saint-Pierre et J.-J. Rousseau et de tous les publicistes modernes. Nous apprécierons leurs idées quand nous traiterons des moyens proposas pour résoudre juridiquement les conflits internationaux.

Au contraire, les systèmes émanant des gouvernements ou des hommes politiques, tels que les projets de Sully et de Sieyès, sont beaucoup plus inspirés par le désir de maintenir l'équilibre, et

(' Sully, Economies rayâtes. Vil et Vlll ; Wolowski, Le f/rand dessein d'Henri IV ; de Molinari, L'ahbé de Saini-I'îerre, sa vie, ses œuvres, Bruxellr?.

DROITS ET DEVOIRS INTER^iATIONAUX DES ÉTATS 177

'organisation d'un tribunal arbitral entre les Etats y a beaucoup moins pour objet la cessation des guerres que l'arrêt des empiétements d'une puissance sur les autres et la sécurité politique de toutes.

Mais, dominés par des influences nationales dont il est bien difficile de se défaire et avec une sorte d'égoïsme inconscient, tous ceux qui ont émis ces projets de confédération des Etats eLropéens les ont combinés de telle sorte que la prééminence et le gouvernement suprême revenaient à leur pays, sans tenir compte des droits égaux, ni même des susceptibilités fort légitimes, des autres grands Etats : c'est ce qui apparaît très clairement dans les projets de Sully et de Sieyès. De là à l'idée d'un gouvernement universel de tous les pays, ou du moins de tous ceux qui qnt des rapports suivis et entre lesquels les conflits peuvent le plus souvent s'élever, par exemple de tous les Etats européens, il n'y avait qu'un pas. C'est le système de la monarchie universelle que Louis XIV parait bien avoir voulu réaliser, quoi qu'en ait dit Montesquieu qui, du reste, en a montré l'inanité au point de vue de la réalisation et le danger au point de vue de la simple tentative (V. Esprit des lois, liv. IX, ch. VU; et dans les écrits posthumes : De la monarchie universelle). Napoléon aussi poursuivait le même projet.

Des publicistes récents, parmi lesquels Bluntschli, ont conçu la réalisation de ce gouvernement universel des Etats comme un idéal désirable qui pourra peut-être s'accomplir dans un avenir plus ou moins lointain. Mais il faut remarquer que, à ce compte, l'indépendance au moins extérieure des Etats disparaît, et le Droit international avec elle. D'autre part, les conditions spéciales des divers paysan point de vue ethnique, traditionnel, économique, intellectuel, climatérique, etc., ne permettent pas d'unifier leur sort politique; il est contraire à la nature, révélée par l'observation des faits, et par conséquent antiscientiUque, de ne pas adapter les institutions et les lois à la situation particulière de chaque peuple. Le prétendu idéal que l'on propose n'aboutirait d'ailleurs qu'à paralyser l'essor du progrès, résultant de la concurrence inévitable qui s'établit entre les ElAts dans toutes les branches de de l'activité humaine.

Droit international public, 2» éd. 12