EXTRADITION

§ I. Notions général PS.

289. L'extradition est l'acte par lequel un Etat livre un individu, accusé ou reconnu coupable d'une infraction commise hors

■'} La bibliographie de I extradition est très considérable. V. Vincent et Penaud, Diction, de Droit intern. prive, s^ Extradition, p. .'UVJ; nous citerons surtout : nillol. Traité de Vextradition : Bernard, Traité théorique et pratique de Vejrtra- (lition, 2' édit., revue par MM. Lucas et Weiss; Weiss, Etude sur les conditions de rextradition ; Ed. (Harke, T realise upon the Law nf ex tradition : Wallon, Du

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de son lerrjtoire, à un autre Etat qui le réclame et qui est compétent pour le juger et le punir (Billot).

Lapra.tique de rextradition s'est toujours rencontrée dans l'hisloire depuis l'antiquité la plus reculée; mais jusqu'au xviii« si(n»lr elle n'était pas régulièrement organisée; elle ne se présentait qiin d'une manière accidentelle et encore, la plupart du temps, sous l'influence de certaines considérations complètement étrangères aux principes du droit et de la justice. En effet, le droit d'asilo que l'inQuence religieuse fit consacrer dans les temples païens d'abord, puis dans les églises, recul une extension naturelle à tout le territoire de chaque Etat, étant donné que la souveraineté absolue de chaque pays considérait comme une atteinte la concession faite à une souveraineté étrangère en lui laissant saisir ou même en lui livrant un criminel échappé de son domaine. Aussi, malgré les idées émises par quelques publicistes, surtout par Bodin a» XVI® siècle, dans son livre de la République^ qui fonda le premier l'extradition sur le devoir d'assistance réciproque des souverains, et par Grotius qui reprit la même manière de voir, l'extradition ne fut pas consacrée dans la pratique ordinaire jusqu'au xvni' siècle. Ce n'était guère que pour des raisons politiques, pour poursuivre des crimes de lèse-majesté ou des attentats contre une nation, qu'elle était demandée, et pour ménager les relations avec un Etat puissant qu'elle était accordée. Au xvii» siècle, l'asile territorial n'est guère violé encore qu'au préjudice des proscrits pour cause politique et religieuse, c'est-à-dire pour ceux que l'extradition ne doit pas atteindre, comme nous le verrons : c'est par la menace que Louis XIV obtint de Genève l'expulsion des protestants français qui s'y étaient réfugiés.

Au xviii* siècle, les publicistes affirment la nécessité théorique de l'extradition, non sans quelques hésitations cependantaupoinl de vue pratique : Vattel la restreint aux crimes les plus graves qui sont contraires au Droit pénal de toutes les nations civilisées, Beccaria veut attendre que les diverses législations pénales deviennent moins barbares avant de livrer les coupables qui ont trouvé asile à Tétranger. Mais l'opinion publique était entrée dans une nouvelle voie; on sentait la nécessité de Textradition, et la pratique suivit : à la veille de la Révolution, les traités d'exlradi-

dmit d'asile; P. Fiore, loc. cit., n. 277; Boniboy el Oilbrin, Traité pt*atique de rexiradilion; 3.-B. Moore, ^«1 (réalise on extradition and interstate Rendition. Hoslon, 1891, 2 vol. ; T. Ducrocq, Théorie de l'Extradition.

lion s'étaient multipliés; la France, en particulier, qui avait déjà passé quelques anciennes conventions, notamment avec la Savoie le 4 mars 1376, était unie en 1789 avec tous les Etats limitrophes et nombre d'autres pays par des traités de ce genre. L'Angleterre seule se refusait encore à accepter le pirincipe nouveau.

La Constituante conçut très nettement Tidée de la distinction entre les délits politiques et les délits de droit commun, mais elle n'eut pas le loisir de faire la loi qui devait consacrer l'extradition applicable seulement aux seconds. Le traité d'Amiens du 27 mars 1802 consacra le principe de l'extradition, dans son art. 20, entre l'Angleterre, la France, l'Espagne, la République Batave et la Turquie. L'asile inviolable des réfugiés politiques fut, k la même époque, affirmé par Bonaparte dans la sévère remontrance qu'il adressîi au Sénat de Hambourg, pour avoir livré à l'Angleterre trois proscrits irlandais. Le principe nouveau de la distinction entre les délits politiques et ceux de droit commun fut consacré par tous les Etats civilisés ; sa reconnaissance collective et solennelle par les Puissances eut lieu, à l'occasion de la réclamation par l'Autriche et fa Russie d'insurgés hongrois réfugiés en Valachiei grâce à l'action des diplomates anglais et français (Lettre de lord Palmerston du 6 octobre 1849).

290. Dans les nombreuses justifications que l'on a proposées de l'extradition, on a presque toujours donné une trop large place à l'idée de la justice absolue, commune à tous les Etats civilisés, et en vertu de laquelle ces derniers devraient se donner un concours réciproque pour assurer la répression des crimes. On en revient ainsi à la théorie vague et quelque peu dangereuse du droit de punir fondé sur la justice abstraite, dont la base d'ailleurs manque complètement, ainsi que le prouve la très grande variété des lois criminelles, même dans les pays également civilisés (V. n. 284, C); ou bien on ne trouve l'accord de ces lois, expression de la justice universelle que tous les Etats devraient seconder, que pour un nombre assez limité d'infractions, et on en e.sl réduit, avec la plupart des publicisles du xviiic siècle, à restreindre l'extradition aux crimes les plus graves que toutes les nations punissent.

En se plaçant au point de vue du Droit international qui détermine les droits et devoirs respectifs des Etats, on voit que charun d'eux a un intérêt légitime, donc un droit certain, à exclure de son territoire les criminels qui s'y sont réfugiés et dont la présence, soit parleiir impunité, soit par la crainte de nouveaux

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méfaits, constitue un danger pour lui. Si, bien souvent, l'Etat conjure ce danger par la simple expulsion, il le conjure beaucoup mieux en détournant les criminels de venir se réfugier sur son territoire par la menace de les livrer à la juridiction compétente. Il ne faut pas dire que, en agissant ainsi, un Etat viole Thunianité et trompe la confiance du criminel qui croyait compter sur un a.sile inviolable, ainsi que le soutiennent quelques représentants attardés d'idées aujourd'hui surannées. En demandant à l'Etat où il se réfugie de le défendre contre les réclamations d'un pays étranger, le criminel sollicite l'exercice du droit de souveraineté territoriale en sa faveur ; mais le pays de refuge use également de sa souveraineté en l'extradant, et on ne peut lui reprocher de s'en servir dans un sens conforme à ses intérêts plutôt que dans l'intérêt beaucoup moins respectable d'un assassin ou d'un voleur. D'ailleurs l'extradé est livré à la juridiction (ïui est mieux k même que toute autre d'établir .sa culpabilité ou son innocence, puisqu'elle peut réunir tous les éléments d'information dans le pays mérhe oii le délit a été commis. L'extradé est alors placé dans la situation qu'il s'est faite ; son refuge à l'étranger ne lui a pas donné un droit ; il ne pourrait lui procurer, avec le bon vouloir de l'autorité du pays où il s'est rendu, qu'une simple faveur que ni la justice ni l'intérêt de ce pays ne justifient.

D'autre part, le respect réciproque que se doivent les Etals dans l'exercice légitime de leur souveraineté respective commande au pays de refuge de prendre les mesures nécessaires pour que la juridiction pénale de celui où le coupable doit être jugé et puni, d'après les règles rationnelles de la compétence criminelle, soit à même d'exercer son action : le refus d'extrcidition apparaît moins alors comme un défaut de concours à la justice étrangère que comme un obstacle à son exercice légitime.

Au surplus, même appréciée comme assistance entre les Etats, l'extradition est l'application des principes généraux du Droit international. Si les Etats, en effet, forment une société dont les éléments sont réunis par l'observation de devoirs réciproques, on ne saurait méconnaître que chaque pays est tenu, dans la mesure qui ne compromet pas sa propre existence, de donner son concours à la sauvegarde de l'existence des autres ; ce n'est pas là une simple prescription de morale, mais une obligation juridique étroite que le droit positif consacre souvent dans chaque société particulière pour les rapports entre individus. Le refus de secours

peut constituer, dans certains cas, une infraction que prévoit la loi pénale (V. art. 47â, n. 12 C. pén.), et le législateur ne fait que consacrer alors une obligation que commandent les relations sociales ; pourquoi n'en serait-il pas de même au point de vue du Droit international, entre les Etats qui forment une véritable société, lorsqu'il s'agit de prêter une assistance qui, loin de nuire à celui qui la procure, est toute à son avantage, soit en le débarrassant d'un criminel, soit en lui assurant une assistance récipro- (\ue de la part des autres pays quand il la réclamera? C'est ce qu'exprimait Beccaria en ces termes : « La persuasion de ne trouver aucun lieu sur la terre où le crime demeure impuni serait un moyen bien efficace de le prévenir ». L'Institut de Droit international a également consacré les mêmes idées en adoptant la formule suivante de M. L. Renault, à la session de Bruxelles, en 1880 : « L'extradition est une opération conforme à la justice et à l'intérêt des Etals, puisqu'elle tend à prévenir et à réprimer efficacement les infractions à la loi pénale ».

291 . Les explications qui précèdent peuvent nous permettre de résoudre la question très controversée de savoir si les Etals sont obligés d'accorder l'extradition qu'on leur demande, ou s'ils ont la faculté de la refuser suivant leur volonté. C'est probablement pour avoir été mal posée, en confondant l'obligation théorique fondée sur les principes du Droit international et l'obligation positive, que cette question a donné lieu à des solutions si opposées.

Au point de vue positif, l'extradition n'est obligatoire que si elle est commandée par un engagement venant d'un traité dont le pays requérant peut invoquer les termes ; c'est là une conséquence de cette idée bien simple que le Droit international, n'ayant pas de loi formelle, ne peut se traduire que par l'accord volontaire des Etats.

Mais, si l'on se place sur le terrain des devoirs réciproques des Etats considérés au point de vue du Droit rationnel, l'extradition devient une obligation dont l'inobservation constitue une violation du Droit international tel que le comprend la conscience du monde civilisé. Seulement, comme la formule de ce Droit théorique n'est pas encore établie d'un consentement mutuel en dehors des dispositions des traités, chaque pays peut, en vertu de sa souveraineté, apprécier d'une manière indépendante les prescriptions du Droit international h propos de chaque demande d'extradition, et accorder ou refuser celle-ci comme il lui plait, quand il n'est

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pas Hé par une convention formelle. Si Tappréciation de son devoir international par un Etat à propos dune demande d'extradition n'est pas conforme à la raison et à la justice, il n'y aura pas d'aulre sanction que celle des représailles contre lui quand il demandera une extradition même justifiée, et la flétrissure de l'opinion publique.

,^ II. Extradition safis traite.

292. Dans nombre de pays, il existe une loi générale qui déleimine les règles k suivre en matière d'extradition ; malheureusement, le projet dû à l'initiative de M. Dufaure et voté par le Sénat le 5 avril 1879 n'a pas encore acquis force de loi. Le système législatif, en effet, a l'avantage sur celui des traités de procéder par dispositions générales, tandis que les convention» entre les Etats, soumises aux influences particulières, sont trop souvent divergentes et intéressées; de plus, une loi sur l'extradition lie l'Etat qui la promulgue pour tous les cas où il n'y a pas de traité et écarte ainsi les solutions arbitraires dues à l'action des sympathies ou antipathies internationales et à la pression de Topihion publique, souvent aveuglée par des considérations étrangères au point de vue du Droit international.

En l'absence de traité ou de loi sur l'extradition, on reconnaît généralement au gouvernement le droit d'accorder l'extradition en vertu même de l'exercice de la souveraineté qui lui appartient (Cass.,6 juin 1867, S., 68. 1. 138). Dans certains Etats, au contraire, l'extradition ne peut jamais être accordée en dehors des traités: telle est la règle notamment en Angleterre et aux Etats-Unis.

Mais l'extradition n'est accordée en fait que pour des actes qui sont également punis par la loi du pays de. refuge : on évite ainsi les solutions arbitraires, et on est dans l'esprit de l'extradition qui est fondée sur la sauvegarde des intérêts comjnuns des Etats. Cependant, s'il s'agissait d'un délit qui, en lui-même, est punissable d'après la loi du pays de refuge, mais s'est présenté dans des conditions telles ci l'étranger qu'elles ne pourraient pas se reproduire dans l'Etat où le criminel a cherché un asile, l'extradition serait possible : tel serait le cas de l'extradition demandée par les Pays-Bas à un Etat non maritime, pour un délit de dommage public causé par un individu qui aurait rompu les digues protégeant le premier pays contre l'invasion de la mer.

Pans la pratique, l'extradition n'est accordée que sous la cou-

dition de réciproci^, sauf de rares exceptions. (Cire, garde des sceaux, 2 août 1890 et 9 mai 1891 ; V. n. t293).

C'est par la voie diplomatique que se fait Textradition, même en dehors des traités, sauf dans les pays d'Orient où les pouvoirs donnés aux consuls rendent toutes les formalités de l'extradition inutiles en ce qui concerne leurs nationaux (V. n. 358 in fine).

§ m. Extradition en vertu des traites.

293. Les trailés sur cette matière se sont aujourd'hui très multipliés; la France est liée par des conventions de ce genre avec à peu près tous les Etats (V. Liste de ces traités, Dictionnaire de Vincent et Penaud, p. 373 et Bernard, 2« édit. de MM. Lucas et Weiss; V. Déclarations de réciprocité^ Herbaux,/. C, 1893, p. 1034). Sauf dans les pays où la loi interdit l'extradition en dehors dos stipulations expresses des traités, par exemple on Angleterre, Belgique, Luxembourg, Hollande et aux Etats-Unis, on organise souvent l'extradition, sans traités ou hors des cas qu'ils prévoient, au moyen de déclarations échangées entre gouvernements, et que l'on appelle : déclarations de réciprocité en matière d'extradition. Ces déclarations sont très usitées en France où, en attendant le vote de la loi sur l'extradilion, et pour ne pas paraître empiéter sur le Parlement qui doit régler législativement cette matière, le gouvernement s'abstient de passer seul les traités d'extradition depuis 1879 : il les fait tous ratifier par les Chambres, comme le dernier conclu avec les Pays-Bas le 24 décembre 1895 (Cire, mini.st. 3 avril 1841, § 1; 30 juillet 1872, 2 août 1890, 0 mai 1891, if> juin 1891, /. C.y 1890, p. 75; 1891, p. 1061 et 1062). La validité de ces déclarations n'a pu être sérieusement contestée au point de vue du Droit constitutionnel, attendu que, comme il est dit un peu plus loin, les traités d'extradition eux-mêmes dépendent du gouvernement seul et ne sont pas subordonnés à la ratification parlementaire. Elles sont au contraire condamnées en Allemagne où l'extradition n'est pas permise au gouvernement en dehors des «•as prévus dans les traités (trib.de l'Empire, 3 octobre 1890, J. C, 1891, p. 570).

L'effet essentiel des traités est de rendre l'extradition positivement obligatoire, comme exécution d'un contrat, dans les rapports des Etats qui les ont conclus.

Leur conclusion, au point de vue des autorités compétentes, est réglée par le droit constitutionnel de chaque pays; ainsi, en

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France, s'ils sont en fait soumis aux Chambres, ils pourraient être ratifiés par le Président de la République seul, étant donné qu'ils ne rentrent pas dans Ténumération des traités pour lesquels Tart. 8 de la loi du 16 juillet 1875 exige une loi (Cpr. article de M. Clunet, dans le J. 6\, 1880, p. 5 à 55; et de M. Robinet de Cléry, irf., 1876, p. 448).

Les traités d'extradition reposent à peu près toujours sur la condition de réciprocité qui a même été consacrée dans le projet voté par le Sénat en 1879, art. l"".

Mais celte condition, jadis nécessaire pour déterminer les autres pays à accorder l'extradition en leur promettant un avantage semblable, ne semble plus avoir sa raison d'être aujourd'hui que l'extradition est entrée dans la pratique de tous les Etats civilisés. En la maintenant, on entrave au contraire les facilités de l'extradition puisque, à raison de la divergence des lois de chaque pays relativement à la protection des étrangers et à l'étendue du droil d'asile, on ne trouve qu'un petit nombre de pointas où l'accord se produise entre elles etoù la réciprocité absolue puisse être acceptée par les Etats contractants. Il serait plus sage et infiniment plus favorable à l'extension de l'extradition que chaque pays fixât dans son indépendance, en s'inspirant des principes du Droit international combinés avec les exigences de sa loi pénale particulière, les circonstances où il accorde l'extradition, sans poursuivre une étroite réciprocité qui ne peut que limiter le domaine où l'accord international peut se faire. Il est, du reste, assez étrange de faire de cette question une espèce de marchandage entre les Etats, comme si chacun n'avait pas à s'inspirer avant tout de ses devoirs internationaux et des règles particulières de sa législation ; comme si surtout il n'était pas intéressé il se débarrasser, chaque fois qu'il le peut, des criminels réfugiés sur son territoire, abstraction faite de l'intérêt qu'il peut avoir à se faire livrer ses justiciables qui ont fui à l'étranger. C'est ce qu'ont compris les Anglais qui accordent facilement l'extradition sans condition de réciprocité. Telle est également la solution adoptée par l'Institut de Droit international (session d'Oxford, 1880).

294. Les traités d'extradition peuvent s'appliquer à des délits antérieurs à leur conclusion, sans que le principe de la non-rétroactivité soit violé, parce que ces traités ne font que confirmer et rendre obligatoire, entre les Etats contractants, l'extradition que les Etats pouvaient déjà accorder en vertu de leur souveraineté : mais quelques traités seulement tranchent la question.

Ainsi le traité franco-anglais du 14 août 1876, art. 4, est déclaré applicable aux délits antérieurs, tandis que ceux de la France avec les Etats-Unis, 9 novenibre 1843, et avec le Venezuela, 23 mars 1833, art. 10, sont en sens contraire. Cette dernière solution se retrouve dans le traité général entre les Etats de l'Amérique du Sud, conclu en 1889 à Montevideo (art. 50). La République Argentine, qui avait consacré la même manière de voir dans sa loi du 25 août 1885, paraît y avoir renoncé en accordant, en 1894, l'extradition de Balfour à l'Angleterre, pour des faits antérieurs au traité du 15 décembre 1893 conclu avec la Grande-Bretagne (V. H. Prudhomme, L'extradition de Balfour, J. C , 1895, p. 289).

295. Les traités d'extradition peuvent être conclus par les Etals souverains, et même souvent par ceux qui sont placés dans la condition de mi-souveraineté, en tant qu'ils se rattachent k l'exercice, dans les rapports extérieurs, du droit de police intérieure que ces Etats conservent le plus souvent : ainsi la Roumanie passait des conventions de cette nature avant 1878, lorsqu'elle était soumise à l'autorité du Sultan.

En fait, la possibilité pour un Etat mi-souverain d'accorder ou de demander directement des extraditions dépend des termes du traité qui règle sa situation vis-à-vis du pays suzerain ou protecteur. Mais, le plus souvent, ce dernier pays absorbant les rapports internationaux de l'Etat mi-souverain, c'est lui qui dirigera exclusivement les négociations diplomatiques relatives aux extraditions; souvent même, ce pays fera étendre à l'Etat qui lui est subordonné comme vassal ou protégé les traités qu'il a lui-même conclus avec les puissances tierces, comme la France l'a fait en ce qui concerne ses conventions avec la Belgique, l'Angleterre et la Suisse qu'elle a étendues, d'accord avec ces puissances, à la Tunisie (J. C, 1890, p. 779; 1893, p. 1064 et 1088; 1894, p. 639).

Dans les rapports de l'Etat suzerain ou protecteur et de l'Etat vassal ou protégé, les règles de l'extradition subsistent en principe, puisque le pays subordonné garde sa souveraineté dans la mesure où il ne Va pas aliénée. Mais le pays dominant accaparant presque toujours la diplomatie de l'Etat mi-souverain, c'est lui qui aura à demander à lui-même l'extradition au nom de ce dernier Etat pour un criminel réfugié sur son propre territoire : <!'esl dire que l'extradition est alors abandonnée à sa libre volonté. En sens-inverse, le pays dominant se fait parfois consentir des droits de police si étendus dans le pays mi-souver»ain, qu'il peut

procéder directement aux arrestations sur le territoire de celui-ci, sans recourir aux formalités de l'extradition (V. pour l'Andorre, Cass., 9 mai 1845, S., 45. 1. 396; pour la Tunisie, Cons. de révision de Paris, 6 juillet 1891, /. C, 1892, p. 197; F. Despagne», Eiisai sur les Protectorats^ 1896, p. 329 et suiv. ; articles de MM. 11. Locard, J, C, 1889, p. 400 et 773; Souchon, trf., 1894, p. 763).

296. On insère quelquefois dans les traités d'extradition des clauses secrètes qui réservent aux gouvernements des Etats contractants la faculté d'accorder Textradilion en dehors des cas prévus par la convention. Cette façon de procéder a été critiquée, car elle perinet d'apporter le plus grand arbitraire dans Textradilion, qui sera alors accordée suivant la condition particulière des délinquants, et non d'une manière générale, suivant la nature des délits. D'autre part, si Von proclame publiquement dans un traité ou dans une loi les faits pour lesquels on accordera l'extradition, il y a peut-être quelque mauvaise foi à se prévaloir d'une clause secrète, impossible à prévoir, contre un réfugié étranger (jui pouvait compter sur un asile certain, le délit commis par lui n'étant pas de ceux pour lesquels l'extradition est annoncée. Cette objection est particulièrement forte aujourd'hui que les traités embrassent les simples délits, et qu'on peut croire que les faits non prévussont absolument écartés comme n'étant pas assez graves pour justifier l'extradition. Cependant, malgré les critiques présentées dans la doctrine, le projet de loi voté par le Sénat en 1879 consacre le droit pour le gouvernement d'accorder l'extradition pour tel cas spécial en dehors des termes des traités ; on dit que les abus de cette faculté laissée au pouvoir se trouveraient écartés par les prescriptions étroites de la loi sur rexlradilion dont il ne pourrait pas s'écarter.

î$ IV. Ijps pvraonnf's st(scfi/)fi/f/ps (roxlradition,

297. En principe, Textradilion peut s'appliquer à tous les criminels; mais le Droit international et la législation po.sitive des Etats consacrent des exceptions. Au premier nous rattacherons : io celle qui couvre les souverains, les agents diplomatiques, leur famille et leur suite fconséquence de l'immunité de juridiction et de l'inviolabilité qui leur sont accordées); 2^ l'exception relative aux esclaves.

L'esclavage étant aujourd'hui condamné par l'ensemble des Etats civilisés, il est inadmissible qu'on livre l'esclave fugitif au pa>s

qui le réclame, soit parce qu'il est devenu libre en touchant le sol d'un Etat an ti esclavagiste, soit parce que Ton ne trouve plus ici l'esprit de solidarité pour la protection d'intérêts communs qui est la base même de l'extradition ; celle-ci, si elle était accordée, ne serait plus que la sauvegarde de l'intérêt privé du propriétaire de Tesclave; or, un pays antiesclavagisle n'a pas à intervenir pour défendre une propriété (Ju'il ne reconnaît pas, qu'il considère même comme immorale et inhumaine.

Si le refus d'extradition de l'esclave est ainsi pleinement justifié lorsqu'il a simplement fui pour conquérir sa liberté, le sera-t-il également si le fugitif est coupable de délits de droit commun? A cet égard, une distinction s'impose. Si les crimes reprochés à l'esclave ont été commis par lui pour se rendre libre, par exemple, s'il a tué ou blessé ceux qui voulaient le retenir, l'extradition ne peut être accordée par un pays antiesclavagiste qui^ logiquement, ne saurait considérer comme un crime un acte rendu nécessaire pour la défense d'un droit imprescriptible, celui de la liberté. Au surplus, la sauvegarde d'intérêts communs qui justifie l'extradition n apparaît plus en pareil cas, le pays de refuge n'ayant jamais à redouter des infractions uniquement provoquées par l'esclavage qu'il n'admet pas. C'est en ce sens que se prononça le gouvernement anglais au sujet de la demande d'extradition qui lui fut adressée par les Etats-Unis, en 1841, contre des esclaves embarqués sur la Créole et qui, après avoir tué leur maître et enchaîné les officiers du bord, s'étaient réfugiés dans le portanglais de Nassau. Malgré les raisons assez mauvaises invoquées par l'Angleterre et (irées de l'expiration du traité d'extradition conclu avec les Etats- Unis, c'est en réalité aux considérations exposées ci-dessus que le gouvernement anglais obéit pour refuser de livrer les esclaves réclamés (V. L. Renault, Etude sur l'Extradition en Angleterre^ p. 5).

S'il s'agit de délits commis par l'esclave en dehors de toute préoccupation de conquête de la liberté, le refus d'extradition peut conduire à ce résultat inique que la condition d'esclave lui vaudra l'impunité. Mais livrer l'esclave, c'est l'abandonner à la rigueur d'une loi injuste, c'est surtout le maintenir dans cette servitude que l'Etat de refuge condamne ; aussi, même dans ce cas, l'extradition est-elle refusée.

Cependant on a vu des pays antiesclavagistes accorder l'extradition d'esclaves criminels, à la condition qu'on les jugerait et traiterait comme des hommes libres, ce qu'il est fort difficile d'ob-

tenir et très imprudent d'espérer (V. conv. de TUrugiiay, 12 cet. 1851, et de la République Argentine, 14 décemb. 1857, avec le Brésil ; ces traités accordent même la restitution des simples esclaves fugitifs, sans réciprocité puisque seul le Brésil maintenait l'esclavage ; V. pour la pratique de l'Angleterre, Perels, Droit marit.intern., trad. Arendt, p. ^26 et suiv.j.

208. La législation dans la plupart des pays ou la jurisprudence consacrent deux autres exceptions en faveur des nationaux et des réfugiés non volontaires.

A. Pour soutenir que les réfugiés venus malgré eux sur le territoire de notre pays, par exemple à la suite d'un naufrage, ne sont pas passibles d'extradition, on s'est fondé sur un prétendu principe traditionnel de notre droit pénal, d'après lequel, en pareil cas, on ne doit pas profiter du malheur qui frappe ces réfugiés involontaires et les soumettre à la loi pénale française quand ils ont encouru son application. Cette raison, plus sentimentale que juridique, a motivé l'arrêté des consuls du 18 brumaire an VIII, en vertu duquel on rendit la liberté aux émigrés évadés du fort de Ilam et qu'un naufrage rejeta sur les côtes de France. Cette décision isolée n'a que la valeur d'un acte de politique habile. Mais beaucoup de criminalistes et la jurisprudence (v. n. 1^86) ont entendu dans le sens de retour t^o/on^aiVe la condition du retour en France exigée par l'art. 5 du Code d'instruction criminelle, modifié par la loi du 27 juin 1866, pour qu'un Français, coupable à l'étranger, puisse être poursuivi en France. Outre que cette interprétation de notre loi est discutable, il est certain que, au point de vue de l'extradition, pareille exigence n'est nullement justifiée. L'arrestation des criminels s'explique dans tous les ca,^ pour qu'on puisse les livrer à l'Etat qui les réclame, et puisqu'on peut expulser les étrangers, même réfugiés malgré eux dan.^ notre pays, on ne voit pas pourquoi il serait interdit de les extrader. En fait, les traités se contentent d'employer le mot réfugiés sans autre précision, ce qui autorise l'extradition en toute circonstance ; bon nombre même stipulent l'extradition à la seule condition que le coupable soit trouvé sur le territoire de l'un des pays contractants : ces mêmes expressions sont employées dans le projet de loi sur l'extradition de 1879.

B. Le refus d'extradition des nationaux repose, en France, sur une vieille tradition de notre ancienne jurisprudence (V. remontrance du Parlement de Paris du 3 mars 1555, Jousse, yf/y/ùv criminelle, 1, p. 427) ; il pouvait s'expliquer par l'influence du

droit d'asile si généralement udmis autrefois, comme par la méfiance assez naturelle à Tégard des juridictions criminelles alors barbares et dont Timpartialilé était fort douteuse quand il s'agissait de juger des étrangers. Une première application de cette règle au sujet des traités fut faite à propos de la double déclaration de la France et des Pays-Bas des 23 juin et 17 août 1736. La Bulle Brabahtine assurait aux Brabançons le privilège de ne pouvoir être soustraits à leurs tribunaux, faveur que Tusage étendità tous les sujets de rAuU'iche ; aussi, malgré le silence des déclarations de 1736 sur ce point, les Pays-Bas ne purent pas accorder l'extradition de leurs nationaux, et la France agit de même par réciprocité.

Cependant, l'art. 6 primitif du Code d'Instruction criminelle semblait, par sa généralité, autoriser l'extradition des nationaux, et il fut interprété d|ins ce sens par le Décret du 23 octobre 1811. Sans rechercher si ce décret était constitutionnel, ni s'il a été abrogé par les art. 4 et 62 de la Charte de 1814, constatons seulement qu'il n'en a été fait que deux applications, le 20 octobre 1812 et le 25 février 1813. Depuis 1830, la non-extradition des nationaux est stipulée dans tous les traités pa.ssés par la France (pour la première fois traité avec la Belgique, 22 nov. 1834), et la circulaire du garde des sceaux du 5 avril 1841 la considère comme un principe de notre droit public et du Droit international; on trouve la même manière de voir daqs le projet de loi de 1879 sur l'extradition (art. 3-1*). A l'étranger, soit la pratique, soit la loi consacrent la même règle, sauf en Angleterre et aux Etats-Unis dont nous indiquerons plus bas la ligne de conduite à ce sujet.

Cette quasi-unanimité des Etats pour refuser l'extradition de leurs nationaux ne saurait nous faire illusion sur la faiblesse des arguments présentés à l'appui de cette solution et qui ont été si bien mis à néant par J. Favre et par E. Picard lors de la discussion de la loi du 27 juin 1866 (V. D., 66. 4. 82 et 84).

On a invoqué, tout d'abord, la dignité de l'Etat qui lui commande de ne pas livrer ses nationaux, dont il est le protecteur, à la justice étrangère. Mais est-il du devoir d'un Etat de protéger ses nationaux pour les soustraire au juste châtiment qu'ils ont mérité à l'étranger ? Est-il plus digne pour un pays d'assurer rîmpunité à ses nationaux criminels, que de les livrer à la juridiction dont ils relèvent rationnellement en vertu de l'infraction qu'ils ont commise ?

Il ne faut pas, ajoule-t-on, soustraire le national à ses juges Droit intehnational public, 2« éd. 20

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naturels, c'est-à-dire à ceux de son pays. Encore une assertion bien hasardée ; en matière criminelle, le juge naturel est celui du lieu où le délit est commis. Il faudrait donc admettre qu'un Français, jugé par les tribunaux d'un pays où il se serait rendu coupable d'une infraction, pourrait en appeler, en France, aux tribunaux nationaux, sous le prétexte qu'il n'a pas été traduit devant ses juges naturels !

Le seul moyen d'atténuer les résultats choquants du refus d'extradition des nationaux est de donner compétence aux tribunaux de leur pays, à raison des infractions qu'ils ont commises à l'étranger, comme l'a fait la loi française du 27 juin 1866. Mais cette règle est bien insuffisante quand on n'exige pas, pour empêcher les poursuites, que le coupable ait subi sa peine à l'étranger, et que l'on se contente, comme en France (art. 5, ïnst. crim.), qu'il n'ait pas été définitivement jugé : il arrive ainsi que le Français condamné à l'étranger et se réfugiant en France échappe à toute action et est assuré de l'impunité. Enfin, quelque amélioration que l'on apporte î^ la loi sur ce point, il restera toujours que le coupable sera jugé par des tribunaux éloignés du théâtre de l'infraction, dépourvus des moyens d'instruction nécessaires et qui ne sont pas, en un mot, les vrais juges naturels du fait à apprécier.

Au fond, la pratique suivie ne s'explique que par l'influence d'une méfiance traditionnelle à l'égard des juridictions étrangères appelées à juger des nationaux d'autres pays. On a renoncé à cette méfiance au point de vue civil, notamment en ce qui concerne Texécution des jugements rendus à l'étranger (Cpr. ordon. de 1629, art. 121) ; et les quelques traces qui en restent encore, par exemple dans l'art. 14 de notre code civil, sont universellement condamnées : pourquoi ne pas agir de même au point de vue pénal, alors surtout que l'on admet l'extradition qui n'a plus sa raison d'être si l'on n'a pas confiance dans les juridictions répressives étrangères ?

Remarquons, à ce propos, que la question de nationalité de l'individu à extrader dépend, comme toute question d'étal, des tribunaux judiciaires; mais, comme il s'agit d'une question d'intérêt public en tant qu'elle se rattache à la possibilité de l'extradition, elle peut être soutenue parle ministère public comme partie principale (Colmar, aff. Ostermann, 19 mai 1868, D., 68. 2. 285\

Le refus d'extradition des nationaux soulève de nombreuses difficultés se rattachant à la détermination de la nationalité de

ceux dont rextradition est demandée. Nous n'insisterons que sur celles qui se réfèrent directement aux rapports internationaux, abstraction faite des particularités de chaque législation sur les cas où la nationalité peut être obtenue par des réfugiés étrangers.

Si le réfugié prend, après son délit, la nationalité du pays où il est venu chercher asile, certaines législations permettent de le poursuivre au même titre qu'un national coupable d'une infraction sur le territoire d'un autre Etal (V. Code pénal allemand de 1870, art. 4; loi belge du 15 mars 1874, art. 10-. Mais cette solution est directement contraire au principe généralement admis, d'après lequel l'attribution de nationalité n'a pas d'effet rétroactif.

11 semble préférable de ne pas tenir compte de la naturalisation obtenue dans de pareilles conditions comme ayant un caractère frauduleux, et de livrer le coupable. C'est la solution consacrée par quelques traités (V. Conv. entre l'Angleterre et le Brésil, 13 nov. 1872; ritalie, 5 fév. 1873, art. 4; la France, 14 août 1876, art. 2); elle résulte également des déclarations faites par le garde (les sceaux dans la discussion du projet de loi sur l'extradition ( /. officiel^ 4 avril 1879). Quelques traités, pour éviter toute fraude, permettent l'extradition daus un certain délai, habituellement rînq ans, depuis la naturalisation dans le pays de refuge. La déclaration franco-danoise du 28 mars. 1877 réserve aux deux Etats le ûfoxi de refuser l'extradition quand le réfugié est établi depuis plus de deux ans dans le pays. Lorsqu'il y a annexion et que le coupable se trouve encore dans les délais fixés par le trait» pour l'oplion de nationalité, le procédé le plus simple, employé d'ailleurs entre la France et l'Allemagne au sujet de Tannexion de l'Alsace-Lorraine, consiste à le mettre en demeure d'opter immédiatement, pour pouvoir déterminer la juridiction dont il doit relever.

Dans les rapports des Etats faisant partie d'une confédération ou d'une fédération, le refus d'extradition des nationaux de chacun d'eux vis-à-vis des autres entraînerait des inconvénients tels qu'il est généralement écarté (V. pour l'empire fédéral allemand, le règlement du le"" juillet 1871, étendu k l'Alsace-Lorraine le 11 décembre 1871 ; pour la Suisse, chaque canton peut refuser l'extradition à un autre s'il s'engage à punir le coupable, loi du 24 juil. 1852, art. l*')- 1^ en est de même dans les Etats qui sont en union réelle (V. pour la Suède et Norvège, ordon. du 1" juin 1819, R, I), /., p. 179, note 1).

L'Angleterre et les Etats-Unis admettent en principe Textradition de leurs nationaux, ce qui s'explique étant donné qu'ils ne poursuivent pas non plus, en règle générale, les infractions de leurs nationaux à Tétranger. Celte solution, admise par la commission royale britannique en 1878, a conduit TAngleterre à conclure des traités dans lesquels elle accorde l'extradition de ses nationaux, tandis que l'autre Etat contractant se réserve déjuger les siens (avec l'Espagne, 1878) ; le principe traditionnel de la nonextradition des nationaux a été, au contraire, maintenu de part et d'autre, dans le traité franco-anglais du 14 août 1876, art. 4 (V. Renault, Etude sur rextradilion en Angleterre, p. 17).

Notons que le projet de loi voté par le Sénat en 1879 est allé plus loin encore que l'opinion traditionnelle, en décidant (art. 3), non seulement que l'extradition sera refusée pour les Français, mais qu'on ne pourra même pas demander aux pays étrangers celle de leurs propres nationaux, seraient-ils disposés à l'accorder, comme l'Angleterre! C'est évidemment dépasser la mesure.

299. Extradition des nationaux d'une Puissance tierce. — Un pays peut toujours livrer à un autre la personne coupable d'une infraction sur le territoire de ce dernier, même quand cette personne appartient, par sa nationalité, à un troisième Etat. Mais, pour ménager les rapports internationaux et pour permettre à chaque pays d'exercer son droit de protection légitime sur ses sujets à l'étranger, il est d'usage d'aviser l'Etat auquel 4e coupable appartient et de lui demander son avis sur l'opportunité de l'extradition. Ce devoir n'incombe qu'au pays requis. C'est ainsi que la Sardaigne refusa de livrer à la France l'Anglais liodge, impliqué dans l'attentat du li janvier 1858 contre Napoléon 111, parce que l'Angleterre consultée invoqua le traité franco-anglais du 13 février 1843, d'après lequel Hodge n'était pas dans une situation telle que la France eût pu obtenir son extradition de l'Angleterre.

Dans tous les cas, l'avertissement adressé au pays auquel le coupable appartient doit être considéré comme purement facultatif, et il n'est nullement nécessaire d'avoir l'avis favorable de ce pays, puisque l'Etat où le criminel s'est réfugié use de sa souveraineté absolue en accordant ou refusant l'extradition (V. cependant traité entre l'Italie et l'Uruguay, 7 nov. 1867). Les traités sont généralement muets sur celte question depuis 1869.

§ W Concours de demandes d'extradition.

300. Le même criminel peut être réclamé par plusieurs pays pour une même infraction ou pour des infractions différentes.

Dans le premier cas, la préférence doit être accordée au pays qui invoque la compétence territoriale, la première de toutes en matière pénale, c'est-k-dire à celui sur le territoire duquel Tinfraction a été commise. Si ce pays est hors de cause, on peut suivre Torde des demandes.

Dans le second cas, la compétence territoriale étant respectée en première ligne, on doit préférer le pays auquel le coupable appartient par sa nationalité; ensuite on se conforme à Tordre des demandes, si les infractions sont d'égale gravité. Dans le cas où les infractions sont de gravité différente, l'extradition doit être accordée au pays où la plus grave a été commise, sauf à Taccorder d'abord à celui sur le territoire duquel la moins grave a été accomplie, à la condition qu'il s'engage à livrer le coupable, après l'avoir jugé et puni, à l'Etat où le fait le plus grave a été réalisé (Traités entre la France et la Belgique, 29 avril 1809, art. 9, § 3; la Bavière, 29 nov. 1809, art. 8, § 3 ; Institut de droit intern., session de Bruxelles, 1879; loi suisse, 22 janv. 1892, art. H).

§ VI. Fails passibles d'extradition,

301. La nature même de Textradition, qui repose sur un esprit de solidarité entre les Etats pour leur défense commune, commande de ne Tappliquer qu'à des faits dont Timportance est telle qu'il y ait intérêt que l'accord se fasse pour leur répression, et qui sont susceptibles de compromettre la sécurité de tous les pays où ils pourraient se commettre. De là une double restriction de l'extradition tirée de la gravité des infractions et de leur caractère spécialeu égard à l'organisation de chaque pays.

302. 1. Restrictions fondées sur la gravité des Infractions. — A raison de leur peu d'importance, et de la disproportion entre l'arrestation préventive que nécessite Textradition et la peine dont elles doivent être frappées, les petites infractions, comme les contraventions telles qu'elles sont définies dans notre loi pénale, ne donnent pas lieu à extradition.

Pour les, faits plus graves, on exige habituellement qu'ils soient punis par la loi du pays requis comme par celle du pays requérant, afin d'avoir une base sérieuse et non arbitraire pour apprécier

rintérèt commun des deux Etats à accorder et à demander Textradition. C'est ainsi que l'usure, qui ne constitue guère un délit que dans la loi française, ne justifiera pas Textradition aux yeux des pays étrangers qui ne la répriment pas. Cependant, on ne saurait accepter cette règle d'une manière absolue, en ce sens qu'il faut toujours tenir compte de la gravité du fait apprécié en lui-même, lorsqu'il est de telle nature qu'il ne peut être commis dans le territoire du pays requis (V. n. 292) : la Suisse, par exemple, n'était pas autorisée à refuser l'extradition pour délits de piraterie ou de baraterie, sous prétexte que sa loi de pays non maritime ne pouvait prévoir de pareilles infractions. Quand il s'agit de faits particulièrement graves, l'extradition est justifiée par l'intérêt commun de l'Etat requis, alors même que, par leur nature, ces faits ne pourraient être commis sur son territoire, parce que la présence d'auteurs de méfaits aussi considérables constitue déjà un d<nnger pour lui. Aussi la loi suisse du 22 janvier 1892, art. 4, a-t-elle rompu avec l'ancienne jurisprudence fédérale, en permettant l'extradition à raison de faits non pré\Tis par la loi du canton de refuge pour des circonstances extérieures, par exemple la différence des situations géographiques. De même, le traité du 8 avril 1879 entre le Danemark et le Luxembourg prévoit les délits maritimes.

Pendant longtemps, on a limité l'extradition auxcrimesles plus graves; le traité anglo-français du 13 février 1843 ne prévoyait même que le meurtre, le faux et la banqueroute frauduleuse. Aujourd'hui, l'extradition s'étend à tous les crimes de droit commun.

Quant aux délits, on est entré actuellement dans la voie de l'extradition depuis le traité de 1869 avec la Belgique. Mais les énumérations des traités varient infiniment, suivant l'appréciation de la gravité des faits, soit d'une manière intrinsèque, soit en prenant pour critérium la peine dont ils sont frappés, et qui doit être ordinairement un minimum de deux ans ou quelquefois d'un an do prison pour les prévenus, et un mois pour les condamnés (*). Souvent aussi la situation particulière des Etats contractants commande plus ou moins de sévérité : ainsi, entre pays limitrophes, il est naturel d'étendre davantage les cas d'extradition à. cause des facilités plus grandes qu'ont les délinquants de se soustraire à la

\^) Le projet français fixe deux ans pour les délits, qu'il s'agisse d'inculpés on de condamnés. Il est critiquable d assimiler un cas certain à un cas douteux; il faut un minimum plus élevé pour les accusés et prévenus.

DES eONFUTS DE LOIS ENTRE LES ÉTATS 311

justice de leur pays (V. traité franco-belge du 29 avril 1869, arl. 2, qui prévoit 38 cas d'extradition, et celui du 15 août 1874 entre les oiêmes pays, 39 cas).

Depuis la convention franco-belge du 29 avril 1869, on assimile^ dans les traités, la tentative au fait accompli au point de vue de 1 extradition, ainsi que la coniplicité, et, sur ces deux points, la plupart des lois étrangères ont adopté la même solution. Pour fixer les conditions de la complicité, il faut suivre la loi du pays requérant (V. n. 303, n. 1).

303. L'application des traités d'extradition, en tant qu'ils énumèrent les faits auxquels elle s'applique, soulève de nombreuses difficultés.

1<* Si un fait a une qualification ou une pénalité différente dans les lois des deux pays, à laquelle s'attachera-t-on ? C'est, croyonsnous, à la loi du pays requérant, qui a compétence pour qualifier les infractions commises sur son territoire, qu'il faudra s'en tenir. D'ailleurs, chaque pays, en passant le traité, a implicitement compté sur fexlradition pour les faits qui, d'après sa loi, ont la qualification rndiquée dans le contrat intervenu avec l'autre pays. Cette solution rationnelle et conforme à finterprétation de bonne foi des traités, après avoir été méconnue dans les ancien nés conventions, tend à prévaloir dans les plus récentes, depuis le traité de 1869 avec la Belgique : il y est dit, en effet, que fexlradition sera accordée pour les délits frappés au minimum de deux ans de prison, d'après la loi du pays réclamant.

2<» Que décider si un fait prévu dans le traité d'extradition change de caractère à la suite d'une modification de la loi pénale de f un des deux pays, et ne rentre plus désormais dans les prévisions du traité? On a soutenu que chaque Etat, en vertu de sa souveraineté, conserve la faculté de changer sa législation pénale, et de soustraire ainsi un fait à f extradition prévue dans le traité. Mais nous croyons que cette considération doit céder devant le caractère des traités, qui sont de véritables contrats dont f une des parties ne peut changer les clauses sans l'assentiment de l'autre.

3° Il n'y a pas lieu de tenir compte des circonstances atténuantes ni des excuses dont fappréciation appartient souverainement il la juridiction du pays requérant ; quelle que puisse être leur influence sur la pénalité ou sur la qualification du délit, il suffit de rechercher si ce dernier rentre dans les prévisions du traité.

4*» La prescription, soit de l'action publique, soit de la peine»

mettant obstacle à toute poursuite, on doit faire figurer la date de l'infraction dans les pièces produites pour obtenir Textradition. Si les lois des deux pays en présence diffèrent quant à la durée de la prescription, la règle générale est que l'on s'en tient à la loi du pays requis, ce qui revient à dire que l'on applique la prescription la plus courte, puisque le pays requérant ne demandera pas l'extradition lorsque la prescription sera acquise d'après sa propre législation (V. lois belge, art. 7; hollandaise, arl. 5; projet français, art. 3, 4o; traité franco-anglais de 1876, art. 11 ). Quelques traités cependant se contentent de dire que le pays requis pourra refuser l'extradition si la prescription est acquise d'après sa loi pénale (Tr. de la France avec l'Espagne, 14 déc. 1877, art. 11 ; Belgique, 15 août 1874, art. 11 ; Italie, 12 mai 1870, etc.). La solution rationnelle serait d'appliquer exclusivement la loi du pays requérant qui règle souverainement la prescription en ce qui le concerne, et qui a le droit de compter sur l'extradition pour tous les faits prévus au traité en appréciant, par lui-même, l'application qui doit leur être faite de sa loi pénale. Cette solution est, en plus, conforme à la notion même de la prescription qui est fondée sur l'inutilité des poursuites, au point de vue de l'intérêt social, après un certain délai : or c'est là un point qui n'intéresse que le pays requérant et qui ne peut être apprécié que par lui. On objecte que le pays requis ne peut extrader que si le fait est punissable d'après sa loi : or, il ne l'est plus si la prescription est acquise d'après cette même loi. Mais cela ne peut s'entendre que du caractère délictueux du fait en lui-même, d'après la loi du pays requis, et non de la possibilité actuelle de le punir suivant ses dispositions : sinon l'extradition ne serait jamais possible, le fait commis à l'étranger n'étant pas, comme tel, punissable dans le pays requis.

304. II. Restrictions fondées sur le caractère des infractions. — L'extradition étant essentiellement justifiée par la solidarité légitime des Etats pour défendre leurs inlérèts communs, il en résulte qu'elle perd sa raison d'être toutes les fois qu'il s'agit d'infractions d'un caractère tout relatif, dépendant des intérêts ou de l'organisation de tel ou tel Etat, et qui n'accusent pas, en elles-mêmes, une criminalité susceptible de compromettre la sécurité des autres pays. Cette considération s'applique aux délit. ^ spéciaux et aux dêlifs politiques.

A. Délits spéciaux. Ce sont ceux qui constituent une infraclion aux lois particulières d'un Etat sans violer les prescriptions ^éné-