DU DOMAINE FLUVIAL

428. Les fleuves, en tant qu'ils traversent un pays, font partie de son territoire et sont soumis à sa souveraineté ; ils peuvent même, en qualité de cours d'eau navigables, faire partie du domaine public de l'Etat, comme en France, et être ainsi l'objet d'un véritable droit de propriété. Quand il s'agit de fleuves séparant le territoire de deux pays, nous avons déjà vu que la souvcr raineté de chaque Etat riverain s'étend jusqu'à la ligne médiane du thalweg, sauf convention contraire.

Mais cette souveraineté de l'Etat ne peut aller jusqu'à interdire la navigation étrangère dans les fleuves qui longent ou traversent son territoire : les fleuves sont en efl'et les voies nécessaires à certains pays pour communiquer avec d'autres Etals ou avec la mer, et les considérations tirées du droit des peuples à un commerce mutuel justifient la liberté de la navigation sur les fleuves comme elles la justifient sur la mer.

Cette manière de voir est aujourd'hui universellement admise en principe pour les fleuves qui traversent le territoire de plusieurs pays et que l'on appelle, pour cela, fleuves inlernalionaux ; mais la pratique ne l'a pas encore Consacrée pour les cours d'eaux qui sont contenus tout entiers dans le territoire d'un seul Etat. Cependant, il semble que les raisons sont les mêmes, le cours

./) Caraihéodory, Du droit intern. des grands cours d'eau; K. Eiigelhanll, Du régime conventionnel des fleuves internationaua- : Histoire du droit fluvial courentionnel, 1889; Orban, Etude sur le droit fluvial international. 18%; Hcsolutlons de llnstilut à Heideiberg, Ann., t. IX, p. 152 ; Vernesco, Des fleuves en Droit intern. : Catellani, !m navigazione fluviale e la questione del Danuhio secondo il diritlo délie genti, 1883.

d'eau pouvant, dans les deux situations, être indispensable pour le commerce international. On ne voit pas, au surplus, comment ce qui est un devoir pour des Etats dont les territoires sont traversés par un même fleuve, deviendrait une faculté pour un seul pays dont la souveraineté s'étend sur tout le territoire arrosé par le cours d'eau. Comment s'expliquer, enfin, que la liberté de navigation reconnue sur un fleuve international puisse être écartée sous prétexte que, à la suite d'événements politiques, comme cela est arrivé pour le Mississipi et pour le Pô, ce fleuve est devenu en entier la propriété d'un seul Etat ?

Aussi la doctrine tend-elle à consacrer le principe de la liberté de navigation pacifique ou innocente dans tous les fleuves, la souveraineté de l'Etat riverain se bornant à écarter celle qui peut compromettre sa sécurité, par exemple en limitant ou interdisant l'accès atix navires de guerre étrangers, ou k imposer ses règlements de police et fiscaux pour la circulation des navires. Encore faut-il que les taxes sur les navires étrangers ne soient pas établies à titre de péage, ce qui serait détruire la liberté de celle navigation ; elles ne peuvent être que la représentation des services rendus à la navigation par les travaux faits dans le fleuve. Le transit sans escale ni introduction de produits dans le pays doit être libre de tout impôt.

On pourrait aussi, en établissant la neutralité des fleuves internationaux, sauvegarder la liberté de la navigation commerciale en temps de guerre : mais cette heureuse initiative n'a été prise que pour le Congo et le Niger, le Parana et l'Uruguay, comme nous le verrons plus loin.

Enfin il serait aussi logique qu'utile d'étendre la liberté de navigation aux affluents des fleuves internationaux, même lorsque ces affluents ne traversent pas plusieurs Etats : cette extension n'a été formellement consacrée que pour le Congo et le Niger.

429. La liberté de la navigation fluviale a été longtemps méconnue, les Etals riverains établissant des droits de péage fort lourds sur les bateaux étrangers. Cette liberté, déjà consacrée eu principe par la France pour l'Escaut et la Meuse (décret du 16 novembre 179i2 et traité de la Haye du !(> mai 1795), fut admise pour le Rhin au traité de Paris du 30 mai 18U, art. 5, et l'Acte final du Congrès de Vienne du 9 juin 1815, art. 108 k 115, retendit à tous les cours d'eau navigables traversantle territoire de plusieurs Etats. Les règles principales consacrées par le Congrès de Vienne et dont l'application a été successivement faite k divers fleuves

sont les suivantes : 1° les Etals riverains d'un même fleuve s'engagent à régler d'un commun accord ce qui a rapport à sa navigation; 2o la navigation sur les fleuves internationaux est libre jusqu'à leur embouchure, pour toutes les nations; 3° les règlements de polfce de la navigation doivent être uniformes pour toutes les nations et favorables au commerce; ils doivent être aussi conçus de telle sorte qu'ils ne rendent pas nécessaire un examen détaillé des cargaisons pour leur application ; 4° chaque Etat riverain se charge des travaux nécessités par la navigation dans le parcours du fleuve sur son territoire; 5° les péages sont supprimés; on ne peut percevoir que des t^xes représentant la rémunération des travaux faits dans l'intérêt de la navigation générale, abstraction faite des droits de douane qui sont indépendants.

430. Condition internationale des principaux fleuves. — lo Malgré l'insistance delà France au Congrès de Rastadt en 1799, le principe de la liberté de navigation ne put être consacré ni particulièrement appliqué au Rhin; un règlement fut seulement adopté entre les Etats riverains, le 15 août 1804. L'art. 5 du traité de Paris du 30 mai 1814 consacra la liberté de navigation sur ce fleuve et, suivant l'Acte final du Congrès de Vienne du 9 juin 1815, art. 116, une commission internationale fut établie à Mayence pour la réglementer. Les Pays-Bas soulevèrent une difficulté en prétendant que, la liberté de navigation étant accordée jw^z/u^d la mer, les branches du Rhin qui forment de vrais bras de mer sur leur territoire ne faisaient plus partie du fleuve et n'étaient plus placées sous le principe de la liberté de navigation : cette interprétation rendait illusoire l'acte du Congrès de Vienne pour le Rhin, les seules branches navigables de ce fleuve èi son embouchure étant des bras de mer. Sur les réclamations de l'Angleterre au Congrès de Vérone, et plus tard dans la déclaration du 27 novembre 1827, la Prusse, l'Autriche et la Russie exigèrent la liberté de navigation du Rhin sur tout son cours, jusque dans la mer. La Hollande résista jusqu'à la convention de Mayence du 31 mars 1832 qui écarta ses prétentions.

Cependant, on a maintenu le monopole de la petite batellerie au profit des Etats riverains. Enfin les derniers péages sur le Rhin et ses affluents traversant plusieurs pays ont été supprimés par la convention de Manheim du 17 octobre 1808, qui institue une commission internationale pour régler la navigation sur ce fleuve, fixeia compétence en cas de contestation, et déclare exécutoires

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dans chaque Etat, sans révision au fond, les sentences rendues par les tribunaux mixtes (V. loi du ^i avril 1H32 et art. 2123 Code civil in fitie){*},

2» Le traité de Westphalie (24 octobre 16-i8) avait fermé TEscaut aux provinces belges au profit des Pays-Bas, ce qlie confirma le traité de Fontainebleau du 8 novembre 1785, conclu grâce à la médiation de la France, après que Tempereur Joseph II eût voulu enlever leur monopole aux Hollandais. Pendant la Révolution un décret du 16 novembre 1792 ouvrit TËscaut aux Belges. Le traité de Paris du 30 mai 1814 (troisième article secret), consacra la liberté de sa navigation comme pour le Rhin et, par le traité du 19 avril 1839, la Hollande et la Belgique convinrent d'appliquer à ce fleuve les règles du Congrès de Vienne, en surveillant en commun leur application. Les droits de péage de la Hollande ont été rachetés par la Belgique le 12 mai 1863, et celle-ci s'est entendue avec les autres Etats pour les faire participer proportionnellement au rachat, le 16 juillet 1863.

3° La Prusse et la Saxe convinrent, le 18 mai 1815, d'appliquer le principe de la liberté de navigation à l'Elbe; mais la commission chargée de rédiger le règlement, qui parut le 23 juin 1821, laissa subsister bien des entraves que l'on atténua le 14 avril 1814: le fort péage que percevait le Hanovre à Stade, et qui remontait au xi*" siècle, n'a disparu que par le traité de rachat du 22 juin 1801 entre les Etats allem<ands et un grand nombre d'autres Puissances; le péage de Wittenberge a été supprimé parla convention de Vienne du 22 juin 1876.

4** La liberté de navigation sur le Pô était consacrée par diverses conventions, notamment par le traité de Milan du 3 juillet 1849 et celui de Zurich du 10 novembre 1859 ; mais, depuis la paix de Vienne du 3 octobre 1866, tout le cours du Pô est compris dans le territoire italien.

5" Le traité de Bucharest, en 1812, réservait la navigation du bas Danube à la Russie et à la Turquie ; par le traité d'Andrinople du 14 septembre 1829, la Russie s'attribua l'embouchure de Sulina et le monopole de la navigation. Mais le traité de Paris du 30 mars 1856, art. 15, a imposé à la Russie l'application pour le Danube des règles du Congrès de Vienne sur la liberté de la navigation fluviale.

('M*oiir 1p Hhin, V. (iodefroi, f^s Iribunnnx pour la navif/ation du Rhtn, R. D. /.. 1888, p. 96; A?ser, Im nouvelle convention Rhénane.

Le traité de 1856 a créé une Commission européenne composée de délégués de tous les Etats signataires. Celte commission a rédigé un règlement qui a été signé à Galatz le 2 novembre 1865. Après des prorogations successives, notamment d'après Tart. 54 du traité de Berlin du 13 juillet 1878, cette commission a été maintenue pour 21 ans, avec reconduction tacile de trois ans en trois ans, à compter du 24 avril 1904, sauf des modifications possibles dans sa constitution et ses attributions, par la convention de Londres du 10 mars 1883.

Cette commission forme une véntable personnalité indépendante, d'u7i caractère itiler national ; elle jouit d'une neutralité absolue, son action ne pouvant être entravée par aucun belligérant ; elle a son pavillon particulier. Elle exerce la police de la navigation sur le Danube, dans la branche de Sulina jusqu'à Braïla, et prononce, eji son nom et avec un pouvoir propre ^ la sanction des contraventions commises. Elle a également la surveillance et Tentretien des travaux destinés à faciliter la navigation et concourt aux règlements sanitaires avec le conseil international siégeant à Bucharest.

Le traité de Paris de 1856 avait aussi créé une Commission riveraine, composée seulement des délégués des Etats riverains du Danube, qui devait être permanente et était chargée de faire un règlement de la navigation. Ce règlement, en date du 7 nov. 1857, consacrait la liberté, mais en réservant le monopole de la navigation intérieure dans le fleuve, de port à port, aux riverains. Sur les protestations de la France et de l'Angleterre à ce sujet, ce règlement ne fut pas appliqué et se trouva remplacé par celui de la Commission européenne du 2 nov. 1865. Cette dernière Commission fut également chargée par le traité de Berlin de 1878, art. 55, de rédiger un règlement pour l'amont de Galatz, comme elle l'avait fait pour l'aval. Mais ce règlement, rédigé le 2 février 1883 et approuvé à la Conférence de Londres le 10 mars suivant, est resté sans efl'et, la Roumanie ayant refusé de reconnaître la présidence attribuée à l'Autriche (^).

(») Pour le Danube, v. Arnlz, Régime intern. du Danube ; Blociszewski, R. G. D. /.. l. IV, p. i04; Hunsen, R. D. /., XVI, p. 551 ; EnKelhardt, R. D./.,XV, p. 5 et 340 ; XVI, p. 360 ; Rev. des Deux-Mondes, 1" juillet 1870 ; Korslesser, Le Danube comme fleuve intern. ; GefTcken, La question du Danube, 1883 ; Holtzendorff, Les droits 7'iverains de la Roumanie sur le Danube ; Valerian, V Autriche- Hongrie et la Roumanie dans la question du Danube ; Wurm, La Roumanie et la liberté du Danube.

Droit international public, 2« éd. 30

6» Par le traité du 26 février 1884, l'Angleterre et le Portugal s'étaient reconnu le droit de souveraineté et de perception de taxes sur la navigation du Congo. A la suite des réclaroatioDS de la France et de l'Allemagne, et avec l'adhésion du Portugal, les Puissances tinrent la Conférence dite africaine ou du Congo, à Berlin, du 15 novembre 1884 au 26 février 1885. Le chapitre IV de l'Acte final du 26 février 1885 contient les règles relatives à la navigation sur le Congo (art. 13 à 26).

1° La liberté de navigation est admise sur le fleuve et sur tous ses embranchements et issues pour tous les navires de commerce, avec un traitement égal pour toutes les nations ; cette règle est reconnue comme faisant partie désormais du Droit public international. 2^ Tous les péages sont supprimés, sauf ceux qui auront le caractère de rétribution pour les services rendus à la navigation. 3" Le régime est le même pour les affluents du Congo et pour les rivières, canaux et lacs du bassin déterminé par l'Acte de Berlin. 4" Les routes, chemins de fer ou canaux latéraux établis pour suppléer à Vinnavigahilité de certaines portions du CongOy é' ses affluents ou d'autres cours d'eau assimilés, sont soumis aux mêmes règles, o» Une commission internationale, ayant le mena' caractère que celle du Danube, est chargée de veiller à l'observation du règlement de la navigation ; ses membres, ses offices, bureaux et archives sont inviolables ; elle a pour mission de faire le règlement de la navigation sous l'approbation des Puissances signataires et d'appliquer les sanctions des contraventions de sa propre autorité. Mais cette autorité ne s'exerce que sur le Congo et ses affluents ; dans les autres cours d'eau du bassin, elle le peut s'exercer que du consentement des Puissances sous la souveraineté desquelles ils sont placés. Cette commission peut contracter des emprunts gagés sur les revenus qui lui sont attribués. 6<* Enfin, la navigation du Congo, de ses affluents, de son embouchure et de la mer territoriale en face de celle-ci, est libre en lenops de guerre, même pour les navires de commerce des belligéranL*;. La neutralité ne cesse que pour le cas de contrebande de guerre.

7" Le chapitre V de l'Acte de Berlin (art. 26 à 34) reproduit pour le Niger les mêmes règles que pour le Congo ; cependant leur application est confiée aux diverses puissances riveraines, sans être placée sous le contrôle d'une Commission internationale comme pour le Congo (*).

(*) Pour le Congo et le Niger, V. Duchône, Le Droit de navigation dans te Si-

8* Après de vifs débats entre TEspagne et les Etats-Unis, la liberté de navigation a été consacrée pour les deux Etats sur le Mississipi, par le traité de San-Lorenzo en 1795. Ce fleuve relève en entier aujourd'hui de TUnion américaine.

9* La même liberté a été assurée au Saint-Laurent pour la communication avec les grands lacs, par le traité duo juillet 1856, entré l'Angleterre et les Etats-Unis.

10** Le Parana et l'Uruguay sont déclarés libres et neutralisés en cas de guerre par le traité de San-José de Florès du 10 juillet 1853, entre la France, la République Argentine et d'autres Etats (V. n. 622-5»).

!!• La liberté de navigation est également assurée sur le fleuve des Amazones par les décrets brésiliens du 13 mai 1858 et du 7 décembre 1866.