DE LA NEUTRALITÉ

684. L'étude des rapports que ]a guerre provoque entre les Etats belligérants doit être complétée par celle des relations qui se produisent entre ces derniers et ceux qui, n'étant pas engagés dans les hostilités, sont qualifiés de neutres. Bien qu'étrangers à la guerre, les Etats neutres peuvent se voir astreints à certains devoirs pour ne pas compromettre, par leurs rapports avec un des belligérants, les intérêts de l'autre, comme ils peuvent invoquer certains droits afin de ne pas être mêlés malgré eux à un conflit auquel ils ne veulent pas prendre part : la détermination de l'ensemble de ces droits et devoirs constitue l'objet de la théorie de la neutralité.

§ I. Notions générales sur la neutralité .

685. La neutralité peut se présenter sous plusieurs formes : 1*" La neutralité perpétuelle reconnue à certains Etats, tels que la Belgique et la Suisse (V. n. 137 et suiv.); ^ la neutralité ou, pour mieux dire, l'inviolabilité dans la guerre de certains établissements et de certaines personnes, d'après la Convention de Genève; d** la neutralité perpétuelle garantie à certaines fractions du territoire d'un pays par des traités, sans que, d'ailleurs, les pays auxquels ces fractions appartiennent soient dans la même situation : tel est le cas, comme nous l'avons vu, du Chablais et du

Le droit des prise» (rapport à rinstitut de Droit int.], R. D, L, 1878, 1879, 1880, 1881 ; Résolutions de rinstitut de Droit intern., Turin, 1882, Munich., 1883, Heidelberg, 1887, Annuaire, t. VI, p. 12, 1(», 129, 139, 164, 174, 213 à 223; t. VII, p. 185-190 ; t. IX, p. 202-217 ; Gessner, Les tribunaux de prises et leur réforme, R. D, ï.y 1881, p. 260; Katchenovsky, Prize law, Irad. PraU ; de Pisloye et Duverdy, Traité des prises maritimes, 1859; Valin, Traités des prises, 1763; Diena, / tribuni délie prede belliche e il loro avvenire, 1896 ; Duboc, Le droit de visite et la guerre de course, 1902; Gilles, Le droit de visite;. Démangeât, De la t'uri- Miction en matière de prises maritimes, 1890; Féron, Des tribunaux de prises, organisation, compétence, procédure; Morse (point de vue américain), /. C, t. XXV, p. 825 et 1006 ; Mozo (point de vue espagnol), id., t. XXV, p. 652 ; Owen (point de vue anglais), id., t. XXV, p. 493; Pierantoni (point de vue italien), R. D. L, t. VII, p. 619; Wolheim da Fonscca, Der deutsche Seehandel und die franzdsischen Prisengerichte ; Holland, A Manual of prize Jmw, 1888, publié sous les auspices de TAmiraulé britannique conHne guide des officiers de marine.

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Faucîgny en France (n. lii) et du Canal de Suez (V. n. 418); 4° parfois, en vertu d'une convention formelle ou par une sorte d'arrangement tacite entre les belligérants, ou entre eux et des Puissances neutres, les hostilités sont limitées à certaines parties du territoire, soit pour éviter de trop grands ravages, soit pour des considérations politiques variables suivant les cas (') ; 5*" enfln, on entend d'une manière plus générale par Etat neutre celui qui ne participe ni directement ni indirectement à des hostilités ayant éclaté entre deux ou plusieurs autres Etats. De la sorte, un pays peut être engagé dans une guerre avec un autre et être neutre par rapport à d'autres pays entre lesquels les hostilités ont été déclarées sans qu'il y prenne part. Cette neutralité se manifeste habituellement sous la forme d'une simple abstention par rapport à tout acte qui pourrait être considéré comme un concours direct ou indirect à l'un des belligérants : cependant, pour sauvegarder leurs droits que les belligérants peuvent compromettre au cours des hostilités, comme pour paralyser toute pression de l'un des belligérants voulant les entraîner dans la lutte, les neutres font quelquefois des préparatifs militaires afin d'être en mesure de se défendre ; c'est ce que l'on appelle la neutralité armée, dont deux exemples remarquables sur lesquels nous aurons à revenir se trouvent dans les ligues de neutralité armée des 28 février 1780 et 16 décembre 1800.

686. La neutralité générale, que nous avons signalée en dernier lieu et dont nous avons particulièrement à parier, se distingue par deux caractères qu'il importe de mettre en relief.

1® Elle est volontaire, en ce sens que chaque Etat, à raison de sa souveraineté même, est libre de la respecter ou de participer aux hostilités en y prenant d'ailleurs tel parti qu'il lui convient. Toutefois, si cela est complètement vrai des pays dont la souve-

(') Conv. anglo-française, 12 oclob. 1832, art. 8, limitant Taction mililaire de la France en Belgique à la prise d'Anvers sur les Hollandais ; armistice du 28 janvier 1871, art. i^'^ ne laissant continuer les hostilités «que dans le Doobs, le Jura, la Côte-d'Or et autour de Belfort. Nombreuses conventions entre les Etats riverains de la Baltique pour neutraliser cette mer : en 1658, paix de Roelskide, en 1759, le 9 juillet 1780. Mais, aujourd'hui, pour soustraire une mer aux hostilités, il faudrait : i^ que tous les Etats riverains fussent d*accord; 2<* qu'aucun d'eux ne fût mêlé aux hostilités ; 39 que les belligérants y consentissent, car ils pourraient, sinon, invoquer le principe de la liberté des mers. — En 1870, le commandant français du Dupteix et celui du navire allemand Hertfui s'entendirent pour neutraliser les mers de Chine et du Japon, mais la France n'accepta pas cet accord (V. n. 619}.

raineté est entière, il peut n'en être plus de même à Tégard de ceux que leurs liens avec un autre Etat contraignent plus ou moins à suivre le sort de ce dernier. Il y a lieu d'appliquer ici tout ce qui a été dit au sujet des effets de la déclaration de guerre dans le cas d'unions d'Etats, de confédération, de fédération, de protectorat ou d'alliance (V. n. 519).

2** La neutralité est absolue, c'est-à-dire qu^elle exclut toute participation aux hostilités, quelle qu'elle soit et en quelque circonstance qu'elle soit donnée, et tout concours, même indirect, à l'un des belligérants. Aussi est-il impossible de comprendre, au point de vue des principes de la neutralité, la conduite des Puissances qui, tout en affirmant leur attitude neutre dans la guerre gréco-turque de 1897, ont occupé la Crète, paralysant ainrsi l'action de la Turquie sur une partie de son propre territoire, et y empêchant toute agression de la part des Grecs (*).

On ne peut plus admettre, avec les anciens auteurs, la distinction entre la neutralité /)ar/at/e ou stricte, et la neutralité imparfaite qui comportait certains secours à l'un des belligérants sans rupture de la neutralité : celle-ci, dans la doctrine moderne, est exclusive de toute immixtion en faveur d'un des belligérants ou contre lui, ou même à l'égard des deux. De cette idée générale résultent les deux conclusions suivantes.

a) La neutralité est violée par un secours, serait-il fort limité, donné à l'un des belligérants en vertu d'un ancien traité d'alliance, même non conclu en vue de la guerre actuelle ; la règle est que l'allié de l'ennemi n'est pas réputé ennemi luimême par le seul fait de son alliance, mais toute participation de sa part aux hostilités, en exécution du pacte qui le lie à l'ennemi^ le rend ennemi, contrairement à Topinion des anciens auteurs ('). On ne pourrait davantage admettre qu'un Etat qui veut rester neutre eût une attitude différente à l'égard des belligérants en favorisant l'un par des procédés bienveillants : ainsi, en 1870, lord Granville répondit avec raison à l'Allemagne qu'il ne pouvait se montrer plus rigoureux que ne le comportent le Droit britannique et le Droit international pour interdire la vente des armes à la France par des particuliers anglais et observer, comme on le lui demandait, une neutralité bienveillante pour l'Allemagne.-

(*) V, pour les délails, R, G. D, L, 1897, p. 504 el 680, el, pour rappréciation de la conduite des Puissances, 7?. D. /., 1898, XXX, p. 25 ; Despagnet, La Diplomatie de la troisième République, p. 671 el suiv.

(») V. Vallel, liv. III, chap. VII, §§ 101 el 105.

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La même observation s'applique au traité d'alliance du 7 octobre 1879 entre TAllemagne et TAutriche, devenu la Triple alliance par l'adhésion de Tltalie, et qui stipule aussi une neutralité bienveillante entre les deux Etats (v. n^ 459).

b) La neutralité est également violée bien ^ue le même concours soit donné ou offert aux deux belligérants à la fois; la participation aux hostilités n'est pas moins certaine en pareil cas, et, de plus, le même concours procuré aux deux belligérants n'aura jamais le même efTel pour chacun; par exemple, le droit de traverser le territoire neutre, très important pour l'un des pays engagés dans la lutte, sera peut-être insignifiant pour l'autre, à cause de la différence de situation au point de vue topographique; également la faculté de lever des troupes sera toute à Favantagc du belligérant pour lequel la population du pays neutre a le plus de sympathie.

Toutefois, malgré la- rigueur de la neutralité, celle-ci n'interdit pas la manifestation de ses opinions sur les droits des Etats en guerre ni du désir de voir triompher l'une ou l'autre cause. 11 importe seulement d'être réservé en pareille matière, la sympathie trop vivement manifestée pouvant facilement conduire à dçs actes que le belligérant contre lequel on se prononce interprétera comme des violations de la neutralité (').

687. Développement historique delà notion de neutralité. — La notion de la neutralité telle qu'on la conçoit aujourd'hui est de date assez récente. Les peuples de l'Antiquité, quand ils étaient engagés dans une guerre, exigeaient que les autres pays, dans la mesure où ils pouvaient les y contraindre, prissent parti pour eux et contre leur adversaire. Telle était particulièrement la façon d'agir de Rome; suivant la formule de Tite-Live : « Romanos aut socios aut hostes habeatis oportet, média nulia via esl » ('). On en tirait logiquement cette conclusion que chaque bellig^ant interdisait

(*j Au point de vue historique : Sidncy Schopfer, Le principe juridique de la neuiraim et son évolution dans l'histoire du droit de la guetTe, 1894; M. Bernard, Hislorical account ofthe neutrality ofGreat Brilain during the American civil war^ 1870; Drouyn de Lhuys, Les neutres pendant la guerre d'Orient, 1868; sur la neutralité de la Suisse en 1870-1871, Bury, B. D, /., 1870, p. 636; Siegfried Weiss, La guerre de 1870 et la neutralité de la Belgique; 'D^nevisky, Aperçu historique de la neutralité et critique de la déclaration maritime de Paris (en russe) ; Doniol, Histoire de la participation de la France à rétablissement des Etats-Unis^ t. III : L'introduction par la France du droit des neutres dans le droit public maritime, 1789.

i«) Histoire, § XXXII.

aux pays non engagés dans les hostilités de continuer le commerce avec son ennemi. Ce n'est qu'exceptionnellement et lorsqu'ils étaient assez forts pour le faire, que les Etats affirmaient leur droit de rester étrangers à une lutte à laquelle ils ne voulaient point prendre part ('). Les mêmes idées subsistent et s'appliquent au moyen- Age, d'autant plus que le lien féodal qui unissait alors un grand nombre de souverains obligeait fréquemment les vassaux à prendre parti pour leur suzerain et réciproquement.

De la fin du moyen-âge à la Ligue de neutralité armée de 1780, les abus des belligérants à l'égard des neutres deviennent de plus en plus intolérables, à raison du développement du commerce et spécialement du commerce par mer. Les grandes Puissances maritimes, non seulement entravent ou même suppriment tout commerce des neutres avec leur ennemi, mais recourent svstématiquei|ient à la guerre pour avoir occasion de ruiner leurs rivales dans le commerce maritime. Du reste, les neutres ne sont pas plus scrupuleux et prennent parti, suivant les cas, pour l'un ou pour l'autre des adversaires.

Pour que l'idée de neutralité se dégageât complètement, il fallait que les peuples eussent le sentiment de leurs intérêts solidaires et les défendissent d'un commun accord contre les prétentions excessives des belligérants. Cette idée d'une communauté internationale ne pouvait apparaître dans l'Antiquité où les peuples étaient profondément séparés les uns des autres, spécialement par la différence de leurs religions. Le christianisme prépara l'union des peuples, au moins entre les pays chrétiens considérés dans leur ensemble et mis en opposition avec les infidèles : c'est ainsi que l'idée de contrebande de guerre vint de la défense de fournir des armes et munitions aux musulmans en lutte contre la chrétienté, édictée par l'Eglise sous la sanction de l'excommunication et de l'esclavage (*). De cette première conception d'une solidarité de tous les peuples chrétiens contre les infidèles devait se dégager ensuite, parmi les peuples chrétiens eux-mêmes, celle d'une communauté d'intérêts entre les peuples étrangers à une guerre pour résister aux prétentions des belligérants qui voulaient les impliquer plus ou moins dans leurs hostilités. On en vint ainsi à ne plus

.'} Grolius, liv. III, chap. XVII, §11; Schweizer, Geschicftle der schweizerischen SeulralUàl, 1895, p. 17 el suiv.

•*) Troisilîme Concile de Lalran, 1179; DécréUles, Grégoire IX, 1190, liv. V, iil. VI, chap. XII; quatrième Goncile de Latran, 1215; Bulle de Clément V, de 1310, de Nicolas V, 13 août 1450, pour leî< infidèles d'Afrique.

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permettre qu'un belligérant forçât les Etais à prendre parti pour lui ou leur interdit tout commerce avec son adversaire : cette dernière restriction ne fut plus supportée qu'en ce qui concerne la contrebande de guerre qui était réputée un véritable concours donné à l'ennemi ; quant au commerce général des neutres avec les belligérants, il reprit dans une certaine mesure sa liberté, suivant une évolution que nous indiquons plus loin (V. n. 701 .

La doctrine restait cependant très confuse et n'arrivait pas à dégager nettement l'idée de neutralité. Grotius lui-même n'y parvint que d'une manière imparfaite. Cependant, on lui doit une conception nouvelle et dont les résultats furent précieux. H comprit le premier que la pratique de son temps était intolérable et que les guerres de la chrétienté « étaient une débauche qui ferait honte aux peuples barbares ». Aux anciennes expressions parlésquelles les belligérants désignaient les peuples qui n'étaient pas en lutte avec eux, amici vei socii^ il substitua celles de : medii m belloy extra bcllum positi. C'était montrer que la situation de ces peuples ne dépendait pas d'un élément purement subjectif et capricieux, c'est-à-dire de leurs sentiments de sympathie ou d'antipathie pour les belligérants, mais d'un élément objectif et invariable : leur non participation à la guerre. Toute la théorie moderne de la neutralité était en germe dans cette nouvelle conception (*). A l'ancienne pratique d'après laquelle les puissances non engagées dans la lutte ne pouvaient s'y soustraire qu'en passanl des traités particuliers avec les belligérants, se substitua peu à peu, depuis Grotius, le principe nouveau que les avantages de la neutralité existaient de plein droit et en dehors de toute convention. Il y eut cependant des retours en arrière : le plus brutal est le traité du 22 août 1689 par lequel l'Angleterre et les Pays-Bas interdirent à toute puissance de faire le commerce avec la France, leur ennemie commune. Cet abus provoqua, le 17 mars 1693, un premier essai de ligue de neutralité armée entre la Suède et le Danemark, qui força les Pays-Bas et l'Angleterre à ne pas exécuter leur traité de 1689. La doctrine, d'ailleurs, restait encore tlottante et trop portée à favoriser les abus des belligérants : Bynkershoek, le premier, dans ses Quesiiones juris pitbliciy parues en 1737, dégagea l'idée essentielle du droit des neutres de n'être

(*) Le livre de Grotius est de 1625; on trouve cependant, pour la première fois, l'expression neutralité dans un traité de Neumayer de Ramsla, en 1620. V. Nî>. R. D, /., t. XXVII, p. 592 et t. II, 2« série, p. 470.

entravés dans leur liberté que lorsqu'il s'agissait d'actes de nature à favoriser Fun des belligérants ou susceptibles de nuire à Tun d'eux. Cependant, la situation des neutres était encore si mal précisée au milieu du xvm* siècle que Vattel leur conseille de passer avec les belligérants des traités dits de neutralité pour fixer exactement ce que ces derniers pourront exiger d'eux (*).

Mais, une fois leur intérêt solidaire bien compris, au moins en ce qui concerne la défense de leur commerce contre les abus de grandes puissances maritimes belligérantes, les puissances en vinrent à consacrer, par étapes successives, la liberté du commerce des neutres sur mer, d'abord dans la ligue de neutralité armée de 1780, enfin dans la déclaration de Paris de 1856 (V. n. 701).

688. Critique de la notion de neutralité. — De Fexposé qui précède il résulte que Torganisation de la neutralité ne s'est faite que d'une manière restreinte et imparfaite, presque uniquement en ce qui concerne le commerce maritime des neutres: cela vient soit de ce que les abus des belligérants se manifestaient surtout à ce point de vue, soit de ce que l'intérêt solidaire des neutres n'a été encore bien compris qu'à cet égard. Mais le Droit international, théorique aussi bien que pratique, n'a pas encore une doctrine sûre et nettement établie sur le fondement de la neutralité et sur les conséquences qu'elle entraîne relativement é\ la situation respective des belligérants et des neutres dans les diverses circonstances où ils sont en rapport.

Cela tient àl'insuffisance et au manque de précision des idées concernant la base juridique elle-même de la neutralité. Les anciens auteurs, en général, se contentaient d'expliquer les contraintes que les belligérants imposent aux neutres par les nécessités de la guerre, le salut du pays engagé dans la lutte devant l'emporter sur les droits et intérêts moindres du commerce privé des neutres (*). La détermination des nécessités de guerre étant ainsi livrée à l'appréciation arbitraire et intéressée des belligérants, tous les abus pouvaient se trouver légitimés et les neutres étaient à la merci des combattants : c'est, par exemple, en invoquant des raisons de nécessité et de salut national que l'Angleterre fit détruire par Nelson, en 1801, la flotte danoise dans le port de Copenhague pour punir le Danemark d'avoir adhéré à la seconde ligue de neutralité

(»: Vatlel, liv. III, ch. VU, §§ 107 et 108.

{*i Grotius, De jure beltiacpacis, liv. IIÏ, ch. II, § 6, el liv. III, ch. I, § 5 ; Vatlel, liv. II, ch. IX, § 119 et s. ; liv. III, ch. VII, § 111 ; Kliiber, 2« édil., § 44, p. 75.

Droit international public, 3« éd. 51

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armée dirigée contre les prétentions britanniques, et que, en 1807, elle bombarda Copenhague même pour empêcher le Danemark d'accéder au blocus continental.

Suivant certains publicistes, la règle essentielle de la neutralité se trouverait dans cetle formule : le belligérant peut interdire aux neutres tout acte qui serait de nature à renforcer son adversaire. Mais cette formule livre encore les neutres k la merci des belUgéranLs qui jugeront à leur guise les actes susceptibles ou non de renforcer leur ennemi ; ils pourront notamment soutenir que tout commerce avoc leur adversaire est un élément de renfort pour celui-ci.

Pour la plupart des Jurisconsultes contemporains du Droit international, le critérium de la neutralité serait dans Timpartialité vis-à-vis des belligérants. Bien que cetle impartialité soit de Tessence même de la neutralité, elle n'est pas encore suffisante pour préciser celle-ci et surtout pour en fixer les conséquences juridiques. Tout d'abord, il ne peut être question que de Timpartialité de fait, et non de ce que Ton pourrait appeler rimpartialité morale : les sympathies ou antipathies manifestées par un neutre à l'égard des belligérants ne sont nullement contraires à la neutralité, quand elles no sont pas accompagnées de secours donné à l'un ou d'obstacle apporté à l'action de l'autre (V. n. 686 in fine . D'autre part, l'impartialité ne consiste pas dans l'égalité de concours donné aux deux belligérants ; ce concours également donné <iux deux, en supposant la chose possible, constituant une participation à la lutte et, par conséquent, une méconnaissance de la neutralité (V. n. 686, 2", b). Si les actes qui constituent une participation directe ou indirecte à la lutte sont interdits aux neutres même en supposant qu'ils accordent un traitement parfaitement égal aux deux partis en guerre, il leur est, au contraire, parfaitement loisible de traiter inégalement les belligérants dans les actes qui n'ont aucun rapport avec les hostilités et aucune influence sur elles : par exemple, dans les relations de pure courtoisie, d'ordre artistique ou scientifique, de droit privé, etc.

La difficulté apparaît quand il s'agit de relations entre neutres et belligérants qui, sans être une participation aux hostilités qui est toujours interdite, ni un rapport complètement étranger à la guerre qui est toujours permis, sont indirectement susceptibles de nuire ou d'être utiles à l'un des adversaires, par exemple les relations économiques et spécialement le commerce maritime. La difficulté peut être grande pour savoir si ces dernières relations

n'ont qu'une influence indirecte sur la situation des belligérants comme tels et si elles sont permises, ou si elles ne modifient pas leurs avantages au point de vue de la guerre et si elles sont défendues. D'autre part, le critérium de Timpartialité dans le maintien de ces dernières relations reste toujours vague et peut être arbitrairement discuté par les Etats engagés dans la lutte.

Ces vices de la théorie de la neutralité sont la conséquence de j90n évolution historique. Tout d'abord, les belligérants obligèrent les neutres à prendre parti pour eux ; puis, ils durent se contenter de leur interdire les relations avec Tadversaire, qui, suivant €ux, pouvaient leur nuire, en gardant d'ailleurs le droit d'apprécier ces relations à leur guise et suivant leur arbitraire intéressé; enfin, la résistance des neutres est parvenue à restreindre les prétentions des belligérants en faisant reconnaître leur droit de conserv^er avec l'adversaire certains rapports, spécialement de commerce maritime, sous la condition de se soumettre à certains devoirs pour respecter l'action belliqueuse des Etats en lutte, par exemple quant au concours donné h Tun des combattants, quant à l'observation des blocus régulièrement établis, quant au transport de la contrebande de guerre et à Tacceptation du droit de visite sur mer. Mais on partait toujours de cette idée fondamentale que, par le fait même de la guerre, les belligérants avaient des droits sur les neutres, sauf à les restreindre peu à^peu pour en écarter ou diminuer les abus primitifs. Or, rationnellement et juridiquement, la proposition doit être renversée. La guerre est le résultat d'une initiative propre aux belligérants; elle ne peut donc avoir d'eflet direct pour modifier la situation acquise des neutres pour lesquels elle est : res inter alios acla. Or, les neutres ont un droit acquis à maintenir leur condition juridique antérieure au point de vue de leurs relations avec chacun des deux advrrsaires. Par conséquent, ce ne sont pas les neutres qui, en principe, ont à changer leur attitude pour respecter le droit des belligérants, ce sont ceux-ci qui, en principe, doivent respecter la situation acquise des neutres. Ces derniers n'ont qu'à respecter, à leur tour, le droit qu'ont les belligérants d'exercer leur activité dans le sens belliqueux, et à s'abstenir, par suite, de tout acte qui serait de nature à y porter entrave. A la conception négative de la neutralité, sous la forme du devoir pour les neutres de respecter les droits des belligérants, se substitue ainsi une conception positive, sous la forme du droit des neutres de maintenir la situation acquise qu'ils avaient pendant la paix, sauf à ne pas contrarier l'exercice par

les elligéranls de leur droit de guerre. Plus conforme aux principes juridiques, ce nouveau point de vue a Tavantage de mieuv sauvegarder les droits des neutres et de paralyser les prétentions encore trop abusives des belligérants; ceux-ci, en effet, sans pouvoir, comme ils Tout trop fait, imposer leur volonté aux neutres suivant Tappréciation arbitraire de leur intérêt, doivent respecter toutes les situations acquises des neutres et ne peuvent critiquer que les actes de ces derniers qui sont une atteinte directe à leur activité belliqueuse contre leur adversaire. Cette nouvelle manière de voir a enfin cette inappréciable conséquence de créer entre les neutres une solidarité puissante, de manière à isoler les combat^ tants, à restreindre les hostilités entre eux et, en défendant ainsi les intérêts et les droits des neutres contre les prétentions des belligérants, à déterminer un rétablissement plus prompt de la paix (').

Mais cette juste conception de la neutralité ne peut être réalisée que si les Puissances s'entendent pour fixer d'une manière suffisamment précise les droits et devoirs des neutres. Cette œuvrt* essentielle, malgré la proposition des délégués du Luxembourg, n'a pu être accomplie à la Conférence de La Haye qui sest bornée à émettre le vœu que la question fût résolue par une Conférence ultérieure (2* vœu de TActe final). La réglementation des droits el devoirs des neutres figure dans le programme de la prochaine Conférence de La Haye proposé aux Puissances par le gouvernement des Etats-Unis, le 31 octobre 1904. L'expérience a montré» en effet, notamment dans les dernièi*es guerres de l'Afrique du Sud et russo-japonaise, que l'indécision la plus regrettable existe sur les points les plus essentiels, par exemple : sur la détermination des objets dont le transport est interdit aux neutres comme contrebande de guerre, sur les limites du droit de visite, sur les conditions d'efficacité des blocus, sur l'inviolabilité de la correspondance publique ou privée des neutres, sur le traitement des

(*) E. Descamps, Le droit de la paioc et de la guerre. Essaisur révolution de la neniralité et sur la constitution du pacigérat, 1898; id. Le pacigérat ou régime juridique de la paix en temps de guerre^ B. G. D. /., t. VII, 1900, p. 629. — M. Descamps a fait adopter sa manière de voir par l'Union inlerparlemenlaire d^ la Paix, dans sa réunion de Paris du 1»' août 1900, V. R. G, D, /., 1900, L VII, p. 530. Déjà, du reste, la Conférence de La Haye, en faisant un devoir moral pour les neutres de rappeler aux Etats en conflit qu'ils peuvent recourir à la Cour permanente d'arbitrage, a transformé le caractère de la neutralité en la rendant active et non plus seulement passive. (Art. 27 de la Convention relative à la solution pacifique des conflits internationaux (V. infrà, n. 741). *

vaisseaux belligérants qui se réfugieat dans un port neutre ou qui viennent s'y ravitailler en vivres ou en charbon, etc. . 689. Au début des hostilités, les belligérants font parfois des «déclarations dans lesquelles ils rappellent les droits qu'ils reconnaissent aux neutres ainsi que les devoirs qu'ils exigent d'eux.

D^autre part, les Puissances neutres, toutes les fois que, par leur position, elles peuvent être intéressées dans une guerre, publient des déclarations de neuirahté dans lesquelles elles affirment les droits qu'elles revendiquent et désignent les devoirs qu'elles entendent observer ; elles précisent aussi les obligations qui incombent aux particuliers comme conséquence de la neutralité, en leur signalant, soit les sanctions auxquelles ils s'exposent de la part des belligérants, soit les peines dont ils pourront être frappés en vertu de la loi même de la Puissance qui interdit sur son territoire des actes contraires aux devoirs des neutres. Certaines de ces déclarations constituent de véritables lois permanentes, tels sont le Neuiraliiy A ci du 20 avril 1818 aux Etats- Unis» et les actes anglais. Forcing Enlistment Acts, des 3 juillet 1819 et 3 août 1870. En France, les déclarations de neutralité sont répétées en termes à peu près identiques : ainsi celle d'avril 1898 au sujet de la guerre hispano-américaine reproduit celle de 1877 {Journ. offic, 7 mai 1877) à propos de la guerre russo-turque (*).

§ II. Devoirs des neutres.

690. Les devoirs généraux de la neutralité peuvent se résumer dans les trois obligations suivantes : 1° abstention de tout acte <le nature à gêner les opérations militaires de l'un des belligérants ; 2* opposition à tout acte d'hostilité accompli par l'un des belligérants ou par les deux sur le territoire de l'Etat neutre ; 3^ abstention de tout concours direct ou indirect à l'action de l'un des belligérants ou de tous les deux à la fois.

Mais, pour bien comprendre la portée de ces différentes obligations, il faut distinguer les actes accomplis par l'Etat neutre lui-même ou ses agents dont il est responsable, de ceux qui émanent de ses nationaux (•). Pour les premiers, le principe de la

'') V. Déclarations de neutralité à propos de la guerre de 1870, R. D. /., II, p. 697 ; pour la guerre sino-jftponaise de 1894, R. G. D. /., I, p. 471 ; pour la guerre hispano-américaine, de 1898, id., V, Documents, p. 1 et s. ; pour la guerre grécoturque de 1897, irf., IV, p. 712; pour la guerre russo-japonaise, il. G. D. /. 1904, Documents, p. 1-8 et 9-16.

i') G. Louis, Des devoirs des particuliers en temps deneutralitéf J. C, 1877.—

neutralité les condamne chaque fois qu'ils sont en opposition avec les devoirs indiqués plus haut. Quant aux seconds, une dis* tinction s'impose. S'agit-il d'opérations qui constituent un concours direct pour l'un des belligérants ou une hostilité contre l'un d'eux, opérations que l'Etat neutre laisse se réaliser quand il pourrait les empêcher et à Tégard desquelles sa tolérance peut passer pour une véritable complicité, alors cet Etat peut être considéré comme violant les devoirs de la neutralité : tel est le cas où il laisse construire, équiper et armer par l'industrie privée, dans un de ses ports, un navire de guerre qui ira ensuite combattre pour Tun des belligérants. S'agit-il au contraire d'entreprises qui ont surtout le caractère commercial et un objectif de lucre, qui se font hors de la surveillance de l'Etat neutre, par exemple en pleine mer, comme une violation de blocus par un navire marchand, ou même d'actes réalisés par ses nationaux sur son territoire mais dans des conditions telles qu'il ne peut le^^ réprimer, comme le départ de volontaires pour l'armée de Tun des belligérants ou l'expédition d'armes ou de subsides, faite à titre particulier et d'opération commerciale : en pareil cas, TElat neutre n'a pas à intervenir directement, c'est au belligérant dont les intérêts sont lésés à se protéger lui-même par des saisies et des confiscations : l'Etat neutre n'est plus responsable d'entreprises faites par ses nationaux à leurs risques et périls, et il î^e contente de ne plus les protéger à l'égard des Etats belligérants qui leur appliqueront la sanction admise par le droit de la guerre. En 1895, on discuta à la Chambre des Communes sur le point de savoir si, en laissant des maisons anglaises traiter avec le gouvernement français pour le transport d'outillage de guerre à Madagascar, l'Angleterre n'avait pas violé la neutralité. Etant donné qu'il s'agissait, quoi qu'on en ait dit, d'une véritable guerre internationale, la neutralité n'était pas méconnue, puisque c'était un acte de commerce fait par des particuliers avec un Etal belligérant à leurs risques et périls, et non un concours fourni par le gouvernement britannique. Cependant, les Foreign Enlistment Acts interdisant des opérations de ce genre entre des Anglais neutres et

Richard Kleen, I^iâ et usages de la neutralité d*après le Droit inlern. conventionnel et coulumier des Etals civilisés, 2 vol., 1. 1. Devoirs des neutres, li^.>^; Geffcken, La neutralité, Handbuch de Ilollzendorff, t. IV, § 128 et s. ; Nys, Sotes sur la neutralité, R. D. L, t. II et III, 2« série ; E. Rolin, Devoirs el responsabilités des Etats neutres, R. D. i„ t. XXVIII, p. 662 et XXIX, p. 193 ; Résolution* ,de rinslilut du Droit international à La Haye, annuaire, \. 1, 1875, p. 33, 108 et 139.

un Etat belligérant, on peut dire que le gouvernement britannique, en ne les empêchant pas, prenait une attitude contraire à sa propre manière de voir en liiatière de neutralité. Mais c'est là un point de vue spécial au droit interne de la Grande-Bretagne et qui n'intéresse pas les autres Puissances, celles-ci n'ayant à tenir compte que des règles générales du Droit international qui, dans Tespëce, est moins rigoureux que la législation britannique en matière de neutralité (*).

691. Respect du territoire neutre (*). — L'Etat neutre doit s'opposer, sur son territoire, à tout acte qui serait l'accomplissement, la continuation ou la préparation d'une opération de guerre de la part des belligérants. S'il cède à la force, il doit résister et protester; l'insuffisance de sa législation pour réprimer des actes semblables ne peut même pas l'excuser; c'est à lui à mettre ses lois en harmonie avec les exigences du Droit international, comme i) a été décidé contre l'Angleterre prétextant en vain que sa loi ne lui permettait pas d'empêcher la sortie du corsaire VAlabama armé dans un de ses ports. On ne doit pas permettre davantage que la lutte commencée se continue sur le territoire de l'Etat neutre ou dans ses eaux territoriales, même dans l'entraînement du combat, dum fervet opus, comme l'admettaient les anciens auteurs; défense aussi d'utiliser les eaux territoriales de l'Etat neutre pour y guetter les navires ennemis, de faire statuer sur la validité d'une prise dans un port neutre, et à plus forte raison d'opérer une prise dans les eaux territoriales neutres (V. n. 671); cette dernière règle, fréquemment violée autrefois, surtout par l'Angleterre, est aujourd'hui confirmée par de nombreuses décisions des tribunaux de prises, notamment dans l'affaire célèbre de la Nossa Senhora do Carmelo, à propos de laquelle le principe fut maintenu même quand le littoral de l'Etat neutre (le Maroc) était désert et que cet Etat n'y avait aucune force militaire pour assurer son autorité sur son domaine maritime (•).

.') V. R. G. D. /., 1895, p. 249 et suiv. ; F. Despagnet, Essai sur les Protectorats, p. 336 el 377.

{*) Heflborn, Rechte und Pftichten der neutralen Slaalen in Bezuq au f die tvàhrend des Krieges, etc., (sur le passage de troupes ou de malériel de guerre des belligérants en terriloire neutre). V. R. D. i., t. XXI, p. 130 et suiv.

(•) Conseil des prises de France, 27 fructidor an VIII, P. et D., {. I, p. 106; V. d autres cas, notamment ceux de VAnna^ de la Caroline^ du Chesapeake, etc., Calvo, toc. cit.f t. III, n. 481 et suiv.; affaire du Reshitetni pendant la guerre russo-japonaise, dans Lawrence, War and neutralily in the Far East, 2« édit., p. 291-294.

808 DROIT INTERNATIONAL PLBLIC

. On n'admet plus également qu'un Etat neutre puisse, commo cela s^ faisait souvent jadis, accorder le passage sur son territoire à 1 un deà belligérants ou aux deux à la fois. Ce passage est refusé non seulement aux troupes en armes, mais encore aux hommes sans armes qui vont rejoindre les armées des Etats en guerre; en 1870, la Suisse refusa le passage aux Badois et aux Alsaciens qui se rendaient à l'armée allemande ou à Tarmée française. Elle permit, au contraire, le libre passage pour les convoivS de blessés, ce qui n'était que l'accomplissement d'un devoir d'humanité sans influence sur les obligations d'un Etat neutre, tandis que la Belgique est allée plus loin en n'accordant pas à rAllemagne le passage des blessés, parce que la France avait allégué que cette concession favorisait son adversaire, en lui laissant tous ses chemins de fer disponibles pour les transports des troupes.

La Conférence de Bruxelles de 1874 a admis que le passage des malades et blessés ne compromet pas la neutralité. Peut-être serait-il nécessaire d'obtenir en pareil cas le consentement de l'autre belligérant auquel cette concession peut causer un préjudice indirect, comme dans le cas -précité du transport des blessés allemands par la Belgique en i870.

Le îlèglement de La Haye sur les lois et coutumes de la guernî sur terre tranche ainsi cette question : Art. 59 : « L'Etat neuln* pourra a.utoriser le passage sur son territoire de blessés ou malades appartenant aux armées belligérantes, sous la réserve que les trains qui les amèneront ne transporteront ni personnel ni matériel de guerre. En pareil cas, l'Etat neutre est tenu de prendre les mesures de sûreté et de contrôle nécessaires à cet effet. Les blessés ou malades amenés dans ces conditions sur le territoire neutre par un des belligérants, et qui appartiendraient à la partie adverse, devront être gardés par l'Etat neutre, de manière qu'ils ne puissent de nouveau prendre part aux opérations de guerre. Celui-ci [l'État neutre] aura les mômes devoirs quant aux blessés ou malades de l'autre armée qui lui seraient confiés ». Art. 60 : « La Convention de Genève s'applique aux malades et aux blessés internés sur territoire neutre ».

Un pays neutre ne peut, au contraire, permettre le transport des prisonniers par son territoire; la France protesta, en 1859, contre la tolérance que la Bavière accorda h l'Autriche pour le passage des prisonniers français. Mais le pays neutre n'a pas à arrêter les évadés qui le traversent pour rejoindre leur patrie ; en les retenant, il favoriserait l'autre belligérant qui les avait d'abord capturés.

692. Par la force même des choses, le respect du territoire maritime ne peut pas être aussi rigoureusement imposé que celui du territoire ferme. Tandis que les troupes belligérantes pénétrant sur «n territoire neutre sont arrêtées et désarmées, au contraire les navires de guerre des Etats belligérants peuvent, à moins de défense expresse de TEtat neutre, pénétrer et circuler dans ses eaux territoriales, sauf à n'y commettre aucun acte d'hostilité. L'Etat neutre peut même accorder dans ses ports Thospitalité aux vaisseaux des Etats en guerre, à la condition de ne pas établir de différence entre eux, en cas de poursuite, de tempête, d'avarie. Les navires de guerre peuvent faire des achats dans les ports neutres, excepté des achats de munitions de guerre. Ils gardent les prisonniers qu'ils ont à bord; mais ceux-ci deviennent libres dès qu'ils sont débarqués sur le territoire neutre. On limite souvent la durée du séjour que peuvent faire les navires des belligérants dans les ports neutres, par exemple à 24 heures, sauf le cas de force majeure ou avarie, ainsi que la quantité de provisions qu'ils peuvent acheter.

J^es neutres peuvent, s'ils craignent de favoriser indirectement les hostilités, fermer leurs ports aux belligérants, sauf dans le cas de relâche forcée, comme le firent l'Autriche en 185i pour Cattaro, l'Angleterre pour les ports des îles Lucayes pendant la guerre de Sécession, et la Suède en i870pour ses cinq ports de guerre. C'est ce qu'ont fait également la Suède-Norvège et le Danemark pendant la guerre russo-japonaise.

Enfin, un pays neutre peut permettre chez lui la vente des prises définitivement validées par une décision du tribunal compétent; certains traités consacrent cette faculté, d'autres la proscrivent. Mais ce serait violer la neutralité que permettre à l'un des belligérants d'avoir sur le territoire neutre un dépôt de ses prises, ou de vendre celles-ci avant qu'elles ne soient validées, comme le fit le gouverneur du Cap au profit du capitaine de VAlabarna qui reçut même l'autorisation de débarquer des prisonniers.

En fait, l'admission des navires de guerre étrangers, belligérants ou non, est souverainement réglée par chaque pays en vertu de sa législation spéciale (').

*) V. baron Guillaume, Admission des bâtiments de guerre étrangers dans les eaux et les ports helg^s^ 1901; Arrêté belge du 18 février 1901. V. Polilis, R. G. D. /., 1901, p. 341 ; instruction» françaises du 26 avril 1896, à propos de la guerre bispano-américaine, /. Off"., 27 avril 1898; règlements de divers pays, J. C, 1901, p. 744 et suiv. ; en France, décret du 17 mars 1902 ;/. O/f., 20 mars et /. C, 1902, p. 925), remplaçant le décret du 12 juin 1896. Ce décret règle l'accès et l'approche

L'Institut de Droit international a, dans ses résolutions de La Haye en 1898, déterminé les idées générales de la doctrine en ce qui concerne le régime des navires dans les ports étrangers i* . Pour le cas de refuge des navires des belligérants dans les porLs neutres, il a consacré les règles suivantes (art. 42) :

1° Le droit d'asile aux belligérants dans les ports d'un Etat neutre, bien que dépendant de la volonté souveraine de cet Etat et ne pouvant être exigé, est présumé à moins de notification contrain' et préalable; 2* Pour les navires de guerre des belligérants, Tasile est limité aux cas suivants : a) défaite, maladie ou équipage insufOsant; b) péril de mer; c ) manque de moyens d'existence ou de locomotion (eau, charbon, vivres); d) besoin de réparation. 3*^ Un navire belligérant se réfugiant dans un port neutre doit y rester jusqu'à la fin de^a guerre dans les cas suivants : a) quand il est poursuivi ou défait par l'ennemi (') ; b) quand il n'a plus assez d'équipage pour tenir la mer; c) s'il est venu débarquer des malades ou' blessés et qu'il soit encore en état de combattre. V Un refuge contre un péril de mer n'est donné aux navires belligérants que pour la durée du danger. 5"^ On ne leur fournit les approvisionnements (eau, charbon, vivres), qu'en la quantilê nécessaire pour atteindre le port national le plus proche. &* Le> réparations ne sont permises que dans la mesure nécessaire pour que le bâtiment puisse tenir la mer. Immédiatement apK's, le navire doit quitter le port et les eaux neutres.

692 bis. Fourniture de oharb^u (')• — La solution admise par l'Institut de Droit international en ce qui concerne le charbon, dont la fourniture par les neutres devrait être limitée à ce qui est nécessaire au vaisseau belligérant pour gagner le port national le plus proche, soulève dans la pratique les plus graves difficultés.

Un point certain, c'est qu'un Etat neutre ne peut pas fournir aux navires des belligérants du charbon tiré de ses magasins ou dépôts. Mais, conformément à la distinction établie ci-dessus

de tous navires, français ou étraniçers, en temps de guerre pour la France : il >c rattache donc à la protection du pays et non à la neutratité.

(*) Annuaire, t. XVII, p. 284 et suiv.

('} Cette règle a été appliquée dans la guerre russo-japonaise aux navires ru>>e< réfugiés dans les ports chinois ou français d*Indo-Chine, par exemple au navire russe Mandjour réfugié à Shanghai.

^') V. A. de Lapradelle, La nouvelle thèse du refus de charbon aux belligérants dans les eaux neutres, R. 0. />. I., 1904, t. XI, p. 531 et suiv.; Lawrence, War and neulratily in the Far Easl, 2« édit., 1904.

(v. n. 690), doit-on interdire cette fourniture quand elle est faite par des particuliers, ceux-ci ne donnant pas un secours aux navires belligérants mais faisant seulement un acte de commerce avec eux comme ils le feraient avec n'importe quel acheteur de charbon ?

La fourniture de charbon aux navires belligérants dans les ports neutres est admise sans difficulté dans les cas de détresse et de relâche forcée : Thumanité impose cette solution. 11 en est de même pour les navires hospitaliers des belligérants, qui, d'ailleurs, ne sont pas assimilables aux navires de guerre quant à Taccès et au ravitaillemment dans les ports neutres (*). En dehors de ces cas, aucune règle générale n'est consacrée.

Avant la guerre de Sécession, la fourniture de charbon aux navires belligérants dans les ports neutres n'offrait aucune difln culte.

Le gouvernement de Washington ayant protesté contre la facilité trop grande que trouvaient les corsaires Sudistes à se ravitailler eii charbon dans les ports anglais, la Grande-Bretagne établit les règles suivantes dans ses Instructions du 31 janvier 1862 : 1° il ne devait être donné à un navire belligérant que la quantité de charbon nécessaire pour gagner le port le plus proche de son pays ; 2» le charbon ne devait être fourni au même vaisseau qu'une fois tous les trois mois. La question se trouva indirectement soumise à l'appréciation du tribunal arbitral de Genève pour l'affaire de l'Alabama (v. n. 696) : dans sa sentence du 14 septembre 1872, celui-ci ne consacra pas les deux règles britanniques; il condamna seulement l'usage d'un port neutre comme base de leurs opérations par les navires belligérants et, par conséquent, ne défendit la fourniture de charbon qu'en tant qu'elle permettait à ces navires de faire des ports neutres la base de leur action militaire (').

Les règles anglaises de 1862 ont été fréquemment reproduites depuis dans les déclarations de neutralité des différents pays; cependant, elles ne sont pas devenues de véritables prescriptions du Droit international (lar l'adhésion des Puissances : la France ne les a jamais consacrées officiellement; dans la guerre hispano-américaine, en 1898, elles furent consacrées par les Pays-Ras, le Dane-

{*) Conv. de La Haye sur radaplation à la guerre maritime de la Convention de Genève, art. !•', alin. 2.

(■) Papers relating lo Ihe Trealy of Washington, t. IV, p. 50.

812 DROIT INTERNATIONAL PUBUG

mark, le Japon, la Chine et Haïti, mais non par la F'rance, la Russie, ritaliCr le Portugal, la Suède et la Norvège (*).

Mais rénorme importance prise par la fourniture de charbon, dont les vaisseaux belligérants font une si grande consommation et sans lequel ils sont inutilisables comine instruments de guerre, a amené à se demander si elle ne constituait pas une aide aux combattants, donc une violation de la neutralité : la question est devenue particulièrement aiguë pendant la guerre russo-japonaise, les escadres russes ne pouvant même pas se rendre sur le théâtre des hostilités en Extrême-Orient sans se ravitailler en charbon dans plusieurs pays neutres. Tandis que certains de ces derniers reproduisaient les règles anglaises de 1862, que d'autres les passaient sous silence dans leurs déclarations de neutralité, la Grande- Bretagne inspira, la proclamation du Khédive du 10 février 1901 - '/ qui, pour le ravitaillement en charbon dans le canal de Suez, ne permettait de fournir que la quantité nécessaire pour se rendre au plus prochain port accessible dans lequel le navire pourrait se procurer la houille dont il aurait besoin pour la continuation de son voyage, le capitaine devant prendre rengagement d'honneur de se diriger directement vers ce dernier port (•). Cette rigueur nouvelle fut aggravée par la proclamation du gouverneur de Malte du 12 août 1904 qui interdisait toute fourniture de charbon aux belligérants dans les eaux de Tîle, soit directement, soit par des bateaux chargés à Malte ou ailleurs. Pendant que d'autres pays neutres, par exemple la France et TEspagne, laissaient se ravitailler dans leurs ports Tescadre russe de la Baltique se rendant en Extrême-Orient, la Grande-Bretagne tentait d'introduire ainsi une pratique nouvelle consistant à interdire toute fourniture de charbon, en l'assimilant à une violation de la neutralité.

Il y a là, croyons-nous, une exagération critiquable au point de vue du Droit international et dangereuse au point de vue pratique. Depuis que la navigation à vapeur s'est substituée à la navigation à voiles, le charbon est devenu un agent nécessaire à la marche des navires; le fournir aux belligérants, ce n'est donc pas leur donner directement le moyen de combattre, mais celui de naviguer, et on ne comprend pas plus qu'on le leur refuse, qu'on ne

/) R. G. D. /., t. V, 1898, Documents, p. 1 et suiv.

(«) R. G. 0. i., l. XI, 1904, DocumenU, p. 10.

(*) Pour les autres ports éjjypliens, en dehors du canal, la proclamation du 12 février 1904 appliquait les règles anglaises de 1862, v. R, G. Lf, /., id.. Documents, p. 17-18.

leur refusait autrefois la toile dont ils avaient besoin pour réparer leur voilure. Sinon, la logique commanderait de défendre à un navire belligérant de se ravitailler en vivres, de ne pas réparer ses avaries de machine dans un port neutre, car cela aussi lui permet de continuer sa navigation, tout comme une fourniture de charbon. L'État neutre ne peut faire lui-même cette fourniture, parce qu'il violerait sa neutralité en mettant à la disposition des belligérants les ressources de ses dépôts de charbon qui ne sont pas destinés à la vente, mais à son -propre service militaire, et qu'il les détournerait ainsi de leur affectation normale pour en faire profiter des belligérants. Mais, nous Favons vu, FEtat n'a pas à empêcher les actes de commerce faits avec les belligérants par les particuliers : ceux-ci vendent leur charbon à. un navire belligérant comme ils le vendraient à tout bâtiment national ou étranger.

Le seul devoir du pays neutre est de ne pas permettre, conformément aux règles dites de Washington (v. n. 696), que ses ports deviennent la base d'opérations militaires pour les navires belligérants, par exemple que ceux-ci aient dans le port neutre des dépôts de charbon ou viennent s'y ravitailler régulièrement en combustible, pour en repartir afin de recommencer leur croisière. A ce point de vue, on peut s'expliquer la règle anglaise de 1862 qui interdit de vendre du charbon à un navire belligérant moins de trois mois après qu'il en a pris dans le même pays neutre. Quant à la règle qui prescrit de ne fournir que la quantité de charbon nécessaire au vaisseau belligérant pour gagner le port national le plus proche, elle est équivoque et d'une observation difficile. Equivoque, car on se demandé s'il s'agit du port national le plus proche d'une manière absolue, ou du plus voisin en tenant compte de la direction du vaisseau : en 1898, on discuta fort pour savoir si la flotte espagnole pouvait faire du charbon dans le canal de Suez pour regagner l'Espagne ou pour continuer son voyage aux Philippines (*). Difficile à faire observer, car comment obliger le navire belligérant, même quand le capitaine a pris un engagement d'honneur, à suivre la route qu'on lui a assignée en lui fournissant du charbon : après les Instructions égyptiennes du 10 février 1904, le Dmitri-Donskoî reçut du charbon pour se rendre à Cadix, et il s'empressa de partir en croisière dans la mer Rouge.

- (*; V. Le Fur, fl. G, D. i., l. VI, 1899, p. 216 et suiv.

814 DROIT IMTERNATIONAL PUBUC

Pour échapper à rinterdiction ou aux restrictions de ravitaille* ment eu charbon dans les ports neutres, les belligérants peuvent songer à transborder sur leurs vaisseaux la houille que leur apportent des charbonniers en pleine mer : mais cette manœuvre, dite du lemperley, est toujours difficile et souvent impossible si la mer est grosse. Du reste, logiquement, les neutres qui ne devraient pas laisser prendre du charbon dans leurs ports seraient tenus de surveiller la destination des charbonniers partant de chez eux, pour s'assurer qu'ils ne vont pas ravitailler des belligérants en pleine mer; comment exercer une pareille surveillance et imposer aux neutres une si grande responsabilité? De plus, tout charbonnier pouvant être soupçonné de se diriger vers un vaisseau ennemi en pleine mer, sera saisi par l'autre belligérant comme transportant de la contrebande, d'après le système anglais de la contrebande occasionnelle, et le transport du charbon sera à peu près complctemenL interdit, même quand ce navire se dirigera vers un port neutre.

Enfin, on cherche un remède dans l'établissement de dépôts de charbon. S'ils sont en territoire du belligérant, par exemple dans ses colonies, rien à dire. Mais on a songé également à en établir dans les pays neutres. Si le territoire même où se trouve le dépôt a été cédé en toute souveraineté au pays belligérant, on retombe dans le premier cas, et l'adversaire pourra agir contre le dépôt de charbon comme sur le sol de l'ennemi. Mais, souvent, le dépôt est simplement loué ou concédé, sans que le pays h qui il est accordé devienne souverain du territoire correspondant : c'est ainsi que, en cédant à l'Allemagne les Carolines, Palaos et les Mariannes par le traité du 12 février 1899, l'Espagne s'est réservé le droit d'y prendre du charbon, même en temps de guerre ; en décembre 1900, l'Allemagne a demandé à la Turquie une autorisation semblable pour les lies Farsan, dans la Mer Rouge. Ces concessions ne semblent pas pouvoir être maintenues en cas de guerre ; en effet, le pays neutre violerait la neutralité en prêtant une partie de son territoire pour servir de base de ravitaillement à l'un des belligérants ; d'autre part, l'ennemi de ce dernier ne pourrait attaquer ou détruire le dépôt, ce qu'il devrait pouvoir faire, sans transporter les hostilités en territoire neutre, ce qui lui est interdit. Ces concessions de dépôt de charbon, liaites en vue de la guerre, sont donc paralysées dès que celle-ci éclate.

693. Fournitures d'armes et de munitions. — Toute fourniture de ce genre faite par un Etat neutre à un belligérant est une vie-

iation incontestable de la neutralité; il n'est pas douteux, notamment, que r Allemagne ^it été autorisée à se plaindre des ventes d'armes faites à la France par le gouvernement des Etats-Unis pendant la guerre de 1870-71 ('). Mais, conformément à la distinction que nous avons établie plus haut (V. n. 690), un pays neutre n'est pas responsable des fournitures militaires faites par ses nationaux, à titre particulier, aux Etats belligérants : les fournisseurs font une simple opération commerciale, à leurs risques et périls, au point de vue de la saisie possible des objets vendus comme contrebande de guerre. Cette manière de voir, consacrée par la doctrine générale, est suivie dans la pratique : T Angleterre refusa d'admettre les réclamations de l'Allemagne au sujet des fournitures d'armes faites à la France en 1870 par des maisons anglaises; IWlTemagne avait d'ailleurs laissé faire des expéditions de même nature pendant la guerre de Sécession et pendant la guerre de Crimée, et ses grandes usines privées ont toujours vendu des armes h des Etats belligérants, notamment à la Russie et à la Turquie en 1877-1878. Quelquefois, pour éviter toute équivoque, un pays neutre peut interdire la vente des armes et des munitions aux belligérants ; c'est ce qu'ont fait en 1870 la Belgique et la Suisse par considération politique et eu égard à leur situation d'Etats perpétuellement neutres. Du reste, l'Autriche, l'Espagne, le Danemark, l'Italie et les Pays-Bas agissent de même. En F*rance, la loi du 13 avril 1895 autorise le gouvernement à interdire l'exportation des armes à destination d'un pays déterminé, ce qui s'appliquera surtout à l'exportation vers un pays belligérant.

Cependant quelques auteurs exigent^ pour que la neutralité ne soit pas violée, que l'Etat neutre ne tolère pas, de la part de ses nationaux, des fournitures trop considérables aux belligérants; mais comment fixer la limite des fournitures permises, aujourd'hui surtout qu'elles résultent de marchés passés avec des maisons très importantes qui ne peuvent accepter que de fortes commandes ?

Quant aux fournitures de vivres, elles sont toujours permises, sauf les cas de partialité évidente pour l'un des belligérants, par exemple quand on ne les accorde qu'à l'un et pas à l'autre, ou gratuitement à l'un sous forme de véritable subside.

694. Subsides, — Si un Etat neutre ne peut évidemment fournir lui-même un secours pécuniaire à un Etat belligérant, il ne peut interdire les envois d'argent faits à titre particulier par ses

,' V. LieLor el Kusscrow, R. D. /, l. IV, p. 4G2, et t. VI, p. 70.

816 DROIT INTERNATIONAL PLBUC

nationaux, soit pour secourir les blessés, malades ou prisonniers d'un parti, soit même pour soutenir l'action militaire et politique d'un Etat. On admet même, aujourd'hui, malgré l'opposition de quelques publicistes, qu'un Etat peut permettre sur son territoire l'émission d'un emprunt fait par l'un des belligérants, pourvu qu'il agisse sans partialité et accorde la même faveur aux deux partis ; en 1854, les réclamations de la France contre l'émission d'un emprunt russe en Hollande et en Prusse ne furent pas accueillies, et l'Angleterre a laissé souscrire chez elle, en 1870-1871, à l'emprunt allemand et à l'emprunt Morgan contracté par le gouvernement de la Défense nationale (').

695. Envoi de troupes, — Les nationaux d'un Etat neutre peuvent s'enrôler dans l'armée de l'un des belligérants; mais ils agiî^sent alors à leurs risques et périls et, perdant le bénéfice de leur neutralité individuelle, ne peuvent plus compter sur la protection de leur pays. L'Etat neutre ne peut lui-même autoriser ces enrô* lements ni les permettre sur son territoire; la plupart des lois k^ interdisent, et les déclarations de neutralité, comme celle de la France du 27 avril 1898, au sujet de la guerre entre l'Espagne el les Etats-Unis, rappellent cette défense (•). Mais, tandis que certains pays punissent cette violation de la neutralité, d'autres se bornent à avertir les particuliers des risques qu'ils courent vis-àvis de l'Etat contre lequel ils portent les armes. En France, il semble bien que le national qui s'enrôle au service d'une Puissance pour la durée seulement des hostilités ne tombe même pas sous le coup de l'art. 17, A^ C. civ. et ne perd pas sa qualité de français (•).

On a ainsi complètement abandonné les anciennes traditions d'après lesquelles certains pays fournissaient des mercenaires sans abandonner leur neutralité; cette pratique a subsisté fort longtemps en divers pays, spécialement en Allemagne et surtout en Suisse, dont les cantons passaient avec d'autres Etats, notamment avec la France, l'Espagne et les Etats Pontificaux, des traités

{*) Ed. Gailleux, De l'émission d*un emprunt au profit d'un Etal belligérant sur le tenitoire d*un Etat neutre, J, C, 1904, p. 620 et suiv.

(*) V. pour les enrôlenienls en pays neutres, dans les guerres gréco-lurque de 1897, hispano-américaine de 1898, sud-africaine, fl. G. D. /., l. IV, p. 720, t. V, p. 783 et t. VII, p. 788 el suiv.

;^) V. notre Précis de Droit int. privé, 4» édit., n. 152; V. 'Neutralily Àclàe< Etats-Unis, 20 avril 1818 et Foreign Enlistment Acls anglais, 3 juillet 1819 et 9 août 1870.

relatifs à cette fourniture de mercenaires, appelés capitulations militaires ; celle institution a disparu en Suisse depuis la constitution du 12 septembre 1848, art. 11, confirmée par une loi nouvelle en 1859.

De nos jours, on- a vu au contraire les Etats-Unis et des Etats allemands protester contre le recrutement de matelots fait chez eux par TAngleterreà Toccasion de la guerre de Crimée, et Ton est unanime à considérer comme une violation de la neutralité Tenrôlement en masse de volontaires et même d'officiers russes dans Tarmée serbe, en 1876, avec l'approbation formelle du gou- .vernement moscovite, ainsi que Tautorisation donnée par lord Palmerston de lever un corps de troupes, en 1834, pour combattre en Espagne le parti de don Carlos.

Pour la même raison, les pilotes d'un Etat neutre ne peuvent être autorisés à diriger un navire de guerre belligérant dans ses opérations militaires. Mais, en cas de relâche forcée, un navire de guerre belligérant peut compléter dans un port neutre son équipage devenu insuffisant, de manière h pouvoir atteindre le port le plus proche de son pays.

696* Constiniction et équipement d'un navire de guerre dans un puri neutre, — Si, comme nous l'avons vu, la neutralité n'est pas violée par la tolérance laissée aux nationaux de fournir des armes aux belligérants, il n'en est plus de même quand un vaisseau de guerre ou un corsaire est construit ou équipé et armé dans un port neutre et en sort librement : en pareil cas, c'est le territoire neutre lui-même qui sert de théâtre à un acte hostile, car le navire de guerre, comme le dit Geffcken, est une machine de guerre toute faite qui peut commencer immédiatement la lutte, tandis que les armes expédiées doivent, pour servir au belligérant, atteindre d'abord son territoire. Cette solution, déjà admise généralement en doctrine et en pratique, se retrouve dans les trois fameuses règles dites de Washington, insérées dans le traité du 8 mai 1871 conclu entre les Etals-Unis et l'Angleterre. Les circonstances dans lesquelles cette convention est intervenue sont célèbres. Pendant la guerre de Sécession, l'Angleterre laissa construire et équiper dans ses ports des corsaires pour le compte des Etats du Sud insurgés, notamment la Georgia, la Florida, le Shenandoah et surtout VAlabama qui, sortie du port de Liverpool le 19 juillet 1862, fit éprouver pendant deux ans des pertes énormes à la marine américaine et qui, s'étant réfugiée à Cherbourg où se trouvait

Droit internatio.nal public, 3« éd. 52

la frégate Kearsage, de la marine fédérale, sortit de ce porl après celle-ci et périt dans un combat singulier auquel le capitaine de celte frégate Tavait provoquée. Sur la plainte des Etats-Unis, le traité précité posa le principe d'un arbitrage qui eut effectivement lieu à Genève le 14 septembre 1872 et sur lequel nous aurons à revenir plus tard. Les trois principes établis dans le traité et qui devaient servir de base aux arbitres sont les suivants : 1* Tout Etat neutre doit interdire, dans son domaine, la construction, l'équipement, Tarmement et la sortie d'un navire qu'il peut raisonnablement soupçonner être destiné à combattre un Etat avec lequel il est eu paix ou à faire la course contre lui ; 2** il doit interdire dans ses ports et ses eaux territoriales tout approvisionnement en armes, hommes ou munitions, et que Ton fasse de ses ports ou eaux territoriales la base d'opérations maritimes contre rennemi; 3° veiller à ce que personne ne viole, dans son domaine, les devoirs ci-dessus indiqués.

Ces trois régies fort sages, quelles que soient les critiques que Ton puisse faire sur la manière dont elles sont formulées dans le traité de Washington, ont été approuvées et précisées par riuslitut de Droit international ii La Haye, en 1877 (*). Ces règles n'ont pu être approuvées formellement par les autres Puissances suivant une invitation qui devait leur être adressée d'après le traité lui-même, car les deux pays n'ont pu se mettre d'accord sur les termes de la proposition ù leur faire. Les arbitres de Genève avaient décidé que les neutres devaient calculer leur vigilance pour surveiller les actes susceptibles de violer la neutralité d'après les dangers qu'ils pourraient entraîner pour l'un des belligérants : on a fait observer, avec raison, que les neutres n'avaient qu'à observer leur devoir de neutralité d'une manière stricte, même dans le cas où sa violation serait sans influence sur la situation des belligérants dont ils ne sont pas juges ; c'est surtout pour ce motif que la Chambre des ComiAunes a rejelc^ en mars 1873 l'interprétation du tribunal arbitral dont la sentence en elle-même, condamnant l'Angleterre f\ payer 15,000,000 de dollars en or à titre d'indemnité, fut acceptée et exécutée (').

Malgré les divergences d'opinion, nous pensons que la vente de navires de guerre tout armés par des particuliers neutres doit

v'i V. Ann,, l. I, pp. .3.3, \m el 13U.

\', Galvo, Les trois règles de Washington, li. U. /., 1874, p. 453; Balch, The Atabama Arbitralion, 1?C)U.

^tre interdite en pays neutre, tout comme la construction et Téquipement de ces navires, et pour les mêmes raisons.

Pendant la guerre russo-japonaise, il a été beaucoup question de ventes de navire de guerre faites ou devant être faites par certains Etats, notamment par le Chili, h des particuliers qui les revendaient ensuite à Tun des belligérants. La nature de la chose vendue et les circonstances dans lesquelles cette vente intervient engagent gravement la responsabilité du pays vendeur qui ne doit pas se prêter à un subterfuge ayant pour résultat de violer la règle essentielle de neutralité en vertu de laquelle un Etat neutre ne peut fournir à Tun des belligérants, ni même aux deux également, des armes, des munitions, des vaisseaux de guerre. Du reste, nous venons d'établir qu'un pays neutre ne doit même pas permettre à des particuliers de livrer aux belligérants des navires de guerre sortant de ses ports.

697. Sanction des devoirs de la neutralité. — Si les violations de la neutralité sont très graves et ne sont pas suivies de réparation du préjudice causé au belligérant contre lequel elles ont été commises, elles peuvent faire traiter TEtat coupable en ennemi. Le plus souvent, les violations de la neutralité provoquent simplement des demandes d'indemnités auxquelles il est fait droit. La mesure de ces indemnités est évidemment variable suivant les circonstances : dans la fameuse affaire de VAlabamay le tribunal arbitral siégeant à Genève n'accorda aux Etals-Unis que la réparation des dommages directs, résultant des déprédations commises par les corsaires que l'Angleterre avait laissé armer dans ses ports; il écarta les dommages iwdtrec/* dont l'appréciation est fort difficile et peut conduire à des résultats exagérés.

Du reste, un acte isolé de violation de la neutralité ne suffit pas pour engager la responsabilité de l'Etat neutre; il faut, pour cela, que l'on puisse établir son intention hostile ou sa négligence manifeste. Le belligérant lésé par une violation de la neutralité ne peut y voir une cause légitime de guerre que dans les cas graves et urgents et, seulement, pendant la durée des hostilités où il est déjà engagé. Dans les cas peu graves et non urgents ou quand les hostilités ont pris fin, on demande la réparation du préjudice causé, qui doit, autant que possible, être réglée k l'amiable ou par voie d'arbitrage (').

I*' Résolutions de rinslilul de Droit intern. La Haye, Annuaû'e, t. I, p. 139, art. V et VI.

§ III. Droits des neutres.

698. Les droits des neutres peuvent se résumer dans la faculté générale qui leur appartient de faire respecter leur territoire et de ne pas supporter les conséquences directes des hostilités auxquelles ils entendent demeurer étrangers.

I. Quant au respect de leur territoire, ils ont le droit d'interdire sur leur domaine terrestre et maritime tout acte qui constitue une mesure d'hostilité ou qui s'y rattache directement suivant les précisions indiquées au paragraphe précédent. 11 leur est loisible d'ailleurs d'aggraver la rigueur des règles ordinaires suivant les circonstances et quand ils ont lieu de croire qu'un acte, innocent par lui-même, peut se rattacher aux hostilités. Ainsi le droit d'entrée pacifique, accordé en principe aux navires de guerre belligérants, a été parfois refusé aux corsaires qui n'offraient pas la même garantie quant au respect de la neutralité, tandis que d'autres fois* notamment pendant la guerre de Sécession, on a traité de même les corsaires et les navires de guerre réguliers. C'est en usant de ce droit d'appréciation, que l'Angleterre a refusé à la France, en 1870, l'établissement d'un câble télégraphique de Dunkerque à la mer du Nord en empruntant le territoire anglais, parce qu'elle soupçonnait que ce câble serait utilisé pour les besoins de la guerre.

Quand deux navires de guerre appartenant aux deux partis ennemis se trouvent réfugiés dans un même port neutre, on ne les laisse partir que séparément, généralement à un intervalle de 24 heures, en faisant ordinairement escorter le dernier par un vaisseau de guerre pour empêcher tout combat dans les eaux territoriales : on procéda ainsi quand YAlabama et le Kearsage quittèreol Cherbourg en 1864. « Si, à la sortie d'un navire belligérant, des navires ennemis sont signalés, le navire sortant doit être averti el peut être réadmis dans le port pour y attendre l'entrée ou la disparition des autres. Il est défendu d'aller à la rencontre d'un navire ennemi dans le port ou les eaux neutres » ('). Ces règles ont été manifestement violées quand les navires japonais ont attaqué les navires russes le Varyag et le Koreietz, dans la baie de Chemulpo, appartenant à la Corée, pays neutre, le 9 février 1904.

Les soldats isolés et les troupes en masse qui cherchent un

(*) Résolutions de l'Institut de Droit inlern. La Haye, 1898, Annuait*e, i. XVII, p. 286, art. 4Î.

refuge sur un territoire neutre doivent être accueillis par humanité, aussi bien que les navires qui veulent échapper à une poursuite, à la tempête ou qui ont éprouvé des avaries. Mais, tandis qu'on laisse repartir les navires dans les conditions que nous avons déjà indiquées, on désarme les troupes et on prend toutes les précautions nécessaires, par exemple en les internant loin du théâtre des hostilités, pour les empêcher de reprendre la lutte. On peut cependant permettre aux officiers la libre circulation, moyennant leur engagement de ne pas quitter le territoire neutre sans autorisation. L'Etat neutre a droit alors à une indemnité pour Tentretien de ces troupes et doit restituer les armes, les munitions et le matériel de guerre qu'il a provisoirement séquestrés. Ces règles ont reçu une large et juste application en 1871, quand notre armée de TEst, contrainte de se réfugier en Suisse, fut internée et désarmée sur le territoire helvétique. Elles sont reproduites dans les art. 57 et 58 du Règlement de La Haye concernant les lois et coutumes de la guerre.

n. En tant qu'il a le droit de ne pas supporter les conséquences <les hostihtés, l'Etat neutre peut exiger qu'on continue à respecter ses déclarations et ses actes quand ils ne sont pas suspects de favoriser l'un des belligérants, par exemple que l'on tienne compte des passeports qu'il délivre ou des missions qu'il confie à des agents diplomatiques ou consulaires.

11 a également le droit d'exiger que l'on respecte les biens qui lui appartiennent en pays belligérant ainsi que la personne et les. propriétés de ses nationaux. Mais ce droit à la protection des biens et des individus ne peut aller jusqu'à réclamer une indemnité pour les accidents de force majeure résultant des opérations de guerre (V.'n. 332 et 494).

Les agents diplomatiques des neutres continuent à exercer leurs fonctions dans les pays belligérants; mais, accrédités auprès de Tun d'eux, ils n'ont plus d'autorité auprès de l'Etat adverse dans la région du premier occupée par le second. En fait, cependant, l'Etat occupant les accepte fréquemment comme accrédités auprès de lui, en tant qu'il s'agit de la défense des intérêts du pays qu'ils représentent dans le territoire occupé.

L'Etat dont la neutralité a été méconnue a non seulement le droit, mais même le devoir de demander réparation, afin de ne point paraître favoriser l'un des belligérants au détriment de l'autre par sa tolérance.

82â DROIT INTERNATIONAL PUBLIC

§ IV. Ihi commerce des neutres.

609. Il est hors de doute que les neutres conservent la faculté de commercer librement entre eux et avec les Etats belligérants. Mais les règles spéciales de la guerre maritime apportent de grandes difficultés dans Tapplication de cette idée si simple en elle-même. Tout d'abord, la propriété privée ennemie n*élant pas inviolable sur mer, il y a lieu de se demander quel sera le sort de la marchandise neutre transportée sur navire ennemi, et celui de la marchandise ennemie sur navire neutre.

D'autre part, les belligérants ont à se prémunir contre certains actes contraires au succès de leurs opérations militaires et qui peuvent être accomplis par des navires neutres : violation de blocus, transport de contrebande de guerre pour le compte de l'ennemi; de là la nécessité de procéder à une visite des bâtimenls neutres suspects (*).