FORMATION ET RECONNAISSANCE DES ÉTATS

79. La formation d'un Etat nouveau est un fait dont les causes peuvent être très variables; elles sont pacifiques, par exemple : partage d'anciens Etats se divisant en plusieurs, union d'Etats n'en formant plus qu'un seul, fondation d'un Etal dans un territoire occupé par un groupe d'émigrants comme cela a eu lieu pour le Transvaal fondé par les boërs. Hollandais d'origine, après leurs déplacements successifs dans l'Afrique australe; ou bien violentes, comme l'émancipation par la force de provinces ou de colonies.

Dès qu'un groupe d'hommes satisfait aux conditions exigées pour

la constilulion d'un Etat, il existe comme tel et s'impose à Tégard des autres Etats au point de vue du respect de sa personnalité et de ses droits. S'il entend nouer des rapports internationaux en se conforinant aux règles admises du Droit international, le refus d'entrer en rapport avec lui peut être considéré comme une méconnaissance de ses droits et comme une véritable offense susceptible de provoquer les hostilités. Aussi, la déclaration de la part des autres Etats qu'ils acceptent la participation du nouvel Etat au concert international, ce que l'on appelle la reconnaissance y n'est que la manifestation politique de l'intention d'entrer en rapport avec lui et non la condition essentielle de l'existence de l'Etat nouveau (*).

Cependant l'existence de cet Etat reste quelque peu platonique s'il n'est pas reconnu; il aura bien la jouissance, au sens juridi^ que de l'expression, de la souveraineté extérieure, mais il n'en aura pas l'exercice, faute de pouvoir entrer en relations avec les Etats qui se refuseraient à le reconnaître. C'est ce qui explique les contradictions des auteurs, dont les uns font de la reconnais^ sance un élément indispensable de la formation des Etats, tandis que d'autres, avec raison, n'y voient qu'un élément de fait d'un caractère purement politique.

En bonne théorie, la reconnaissance ne devrait jamais faire de difficulté à l'égard d'un Etat qui propose d'entrer dans le concert des peuples en acceptant les principes généraux du Droit international ; mais presque toujours, quand elle est refusée, c'est sous l'influence de certains sentiments d'hostilité à l'égard d'une origine antipathique ou des idées politiques représentées par l'Etat nouveau : or, toutes ces considérations ne tendent à rien moins qu'à permettre de s'immiscer dans des questions de souveraineté interne qui doivent rester étrangères aux autres pays.

80. Formes de la reconnaissance. — Elle peut être expresse, c'est-à-dire contenue dans une déclaration formelle d'une notification diplomatique ou d'un traité. Assez souvent elle résulte d'un Congrès dans lequel un certain nombre de puissances acceptent les relations avec un nouvel Etal ou même le créent et parfois l'organisent : ainsi le Congrès de Vienne a créé les Pays-Bas unis à la Belgique (9 juin 1815); le Congrès de Berlin du 13 juillet

* Cpr. I^riiner, La doctrine de la reconnnissance, fondement du Droit inter» national f H. U. /., XVI, p. 333; Le Normand, La reconn'tissance internationale €t ses diverses applications, 1S99.

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1878, la Serbie, la Roumanie, la Bulgarie; la conférence de Berlin, en 1885, TEtat indépendant du Congo.

La reconnaissance est plus souvent tacite, c'est-à-dire résulte du fait de nouer des relations avec le nouvel Etat en entamant dt\s négociations, en passant des traités avec lui, en lui envoyant des représentants et en en recevant de lui, etc.

81. Quand peut intervenir la reconnaissance d'un Etat nouveau? — Cette question, souvent fort délicate, est avant tout une question de fait qui relève de Fart de la politique extérieure ; elle doit être résolue en jugeant Topporlunité de la mesure à prendre et en appréciant ses conséquences. On peut cependant poser un certain nombre de règles générales dont la diplomatie doit s'inspirer pour respecter les droits des Etats.

1° La séparation d'une fraction d'un Etat ou d'une colonie se constituant en puissance indépendante ne concerne que lé droit constitutionnel du pays où cette révolution s'opère et ne peut être jugée par les autres : ces derniers n'ont qu'à considérer, au point de vue des rapports internationaux, si la fraction séparée forme un Etat véritable.

2° La reconnaissance, comme Etat indépendant, de la fraction séparée par le pays même qui subit cette séparation autorise les autres puissances à la reconnaître : mais, presque toujours, c'est l'Etat amoindri par cette séparation qui est le dernier à accepter le fait accompli.

3° On ne doit pas reconnaître comme Etat une population qui cherche encore à conquérir son indépendance dans une lutte dont l'issue est douteuse : tel était le cas des Hongrois en 18i8-i8i9; des Polonais en 1863; des Etats du Sud de l'Union 'américaines pendant la guerre de Sécession de 1861 à 1865.

4° L'opportunité de la reconnaissance est jugée d'après les chances, pour la population qui se sépare d'un Etat, d'arriver à Tindépendance complète, et d\après la probabilité que l'Etat qui résiste à cette séparation ne pourra pas l'empêcher ou consentira à la ratifier. 11 va sans dire que, dans l'appréciation de ces chances de succès des efforts faits pour conquérir l'indépendance, les autres pays se laissent grandement influencer par la sympathie ou l'antipathie que leur inspire la tentative séparatiste, d'après des considérations de race, d'opinions politiques, d'opposition ou de communauté d'intérêts vis-à-vis de l'Etat qui subit la séparation, ou de la population qui cherche à la réaliser. La France, déj.i répui)licaine à l'état latent, a reconnu la République des Etats-

Unis avant les autres puissances, avant même que l'indépendance des Ktats-Unis fut assurée.

«V L'Etat qui a intérêt à empêcher la création d'un Etat nouveau ne peut légitimement se refuser à le reconnaître, quand Texis- U'nciî de cet Etat est un fait accompli et accepté par les autres puissances.

6** Quand TEtat nouveau satisfait aux conditions requises pour ligurer comme personne souveraine dans les rapports internatio^ naux, la reconnaissance faite par les autres pays ne peut être ronsidérée comme une ofTensc par la puissance qui avait intérêt à s'opposer à la formation de cet Etat, Au contraire, une reconnaissance prématurée, accordée avant (|ue la population qui l'herche à conquérir Tindépendancc ne Tait définitivement obtenue en fait, peut être jugée par TEtat qui cherche à maintenir cette population sous son autorité comme une alliance avec des rebelles ol comme une véritable agression contre lui.

82. Reconnaissance d'un gouvernement nouveau. — En principe, les changements politiques survenus dans un pays sont romplètenient indifTércnLs au point de vue du Droit international. Cependant, en fait, les gouvernements des autres pays peuvent refuser, pour des considérations d'ordre politique, de maintenir des relations avec Tautorilé nouvelle qui est appelée à exercer le pouvoir dans un Etat, ou au contraire les continuer comme avec l'ancien gouvernement. Etant donné le droit absolu de chaque Etat de régler comme il Tentend sa constitution interne, les rapports internationaux devraient être maintenus avec toute autorité nouvelle qui respecte le Droit des gens et est en situation, par sa position acquise, de représenter eflîcacoment un Etat dans ses rotations avec les autres. Du reste, la reconnaissance d'un gouvernement se pratique comme celle d'un Etat et dans les mêmes formes, expressément ou tacitement.

De plus, quand elle est refusée, elle peut provoquer les mêmes difficultés : c'est ainsi que le refus obstiné de TEspagne et de la France <ie reconnaître le gouvernement de Cromwell fit éclater la «lierre entre ces deux pays et l'Angleterre. La ligne de conduite régulière est de maintenir les relations avec le gouvernement qui <l«Hient encore le pouvoir d'une façon officielle jusqu'à ce qu'il soit supplanté en fait, avec ou sans consécration constitutionnelle, par un gouvernement nouveau. Ainsi, lors de la dernière révolulion du Chili, le parti insurgé, dit des Congressistes, demanda en vain la livraison des navires de guerre commandés en France par

le président régulier Balmaceda. 11 y a même lieu de critiquer, à ce point de vue comme à d'autres, Fordonnance de référé rendue à Paris,^ et annulée d'ailleurs plus tard, d'après laquelle ces navires furent mis sous séquestre pour être attribués à qui de droit (*).

Tant que la révolution n'avait pas triomphé, les navires devaient être remis au gouvernemeni régulier qui les avait commandés et qui était encore officiellement au pouvoir ; c'est à juste titre, au contraire, que la Chanccnj Division à Londres, le 3 juillet 1891, et la Cour de Paris, le 18 juillet, écartèrent les oppositions faites par les Congressistes au paiement de certaines sommes entre les mains des agents de M. Balmaceda. Inversement, en septembre 1891, la Ilaute-Cour de justice d'Angleterre rendit une décision contraire quand le gouvernement de Balmaceda eut été renversé en fait (*).

Cette acceptation du gouvernement de fait s'est particulièrement manifestée en 1870-1871 vis-à-vis de celui de la Défense nationale. La plupart des puissances négocièrent avec lui sans lui donner de reconnaissance officielle; les instructions du ministre d'Angleterre, lord Lyons,.du 5 sept. 1870, portaient qu'il devait communiquer avec ce gouvernement pour sauvegarder les intérêts britanniques, sans toutefois le reconnaître d'une manière formelle. Le 14 septembre, lord Granville accepta les pouvoirs de M. Thiers envoyé en mission, « bien qu'il ne dût pas le faire, dit-il, son gouvernement n'ayant pjis reconnu celui de la France ». 11 ajouta que, en fait, les relations seraient les mêmes que s'il y avait eu reconnaissance.

Ce sont là des réserves d'une portée plus politique que juridique, car le fait même de négocier avec un gouvernement implique sa reconnaissance et l'acceptation des engagenienls contractés avec lui, sauf cependant ratification des actes de ce gouvernement par le pays qu'il a représenté. La crainte de voir le gouvernement de fait désavoué plus tard, ou le scrupule de ne pas paraître s'immiscer dans les affaires intérieures d'un pays tn accordant une reconnaissance prématurée quand les populations n'ont pas encore confirmé ce gouvernement, peuvent justifier cependant l'attitude dont nous venons de parler. Ainsi, tandis que

.* C. de Paris, 9 juiU. 181H, .1. C, XVIII, p. 808 vi 8i)5.

1» J. C, XVIII, p. 8G8, 813, 810 el S"K>. V. éj-nlemeiil réfôré du 20 déc. lîC'.^ au sujpt de la liôpubliquc de Panama considérée loinnic n'élanl pas encore reconnue par le ^gouvernement IVanrai-i, J. C, l'X'4. p. U.1K

DES ETATS SUETS IH' DROIT INTEHNATIONAL ÎK>

les Etats-Unis, Tllalie, TEspagne, la Suisse avaient reconnu la République française dès les 7 et 8 septembre 1870, TAnglelerro *?t l'Autriche attendirent sa confirmation par Télection de TAssemhlêe Nationale pour la reconnaître le 17 février 1871.

Les anciens auteurs estimaient que, en cas de guerre civile, la souveraineté de TEtat se partageait entre le gouvernement ancien et le gouvernement insurrectionnel, et qu'il y avait lieu, pour les autres pays, de traiter avec chacun séparément, suivant les circonstances (/)., C'est une erreur : la personnalité de l'Etat ne se morcelle que par l'émancipation acquise de l'une de ses parties. Ju.sque-là, les autres pays n'ont à tenir compte que du gouvernement qui, en fait, est réputé le représentant de l'Etat pris dans son ensemble. D'autre part, ils doivent s'abstenir de toute reconnaissance prématurée qui peut être considérée comme une alliance avec les rebelles et comme une offense par le gouvernement légal. On doit, à ce point de vue, blâmer la reconnaissance précipitée faite par les Etats-Unis contre l'Espagne, en 1898, du gouvernement cubain et de celui du chef insurgé Aguinaldo aux Philippines.

83. De qui peut émaner la reconnaissance ? — Comme il sagit d'un acte diplomatique, l'initiative en appartient à la seule autorité compétente, d'après la constitution de chaque pays, pour «liriger les rapports internationaux (V. loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, art. 8). D'où il résulte que, tant que la reconnaisî^anre d'un Etat ou d'un gouvernement nouveau n'a pas été manifestée expressément ou tacitement par cette autorité, les nationaux de chaque pays ainsi que les tribunaux doivent s'en tenir à l'ancien élat de choses.

84. Reconnaissance conditionnelle. — Elle se présente quand les puissances, avant de reconnaître un Etat ou un gouvernement nouveau et plus souvent en créant un Etat k la suite d'un Congrès, lui imposent certaines conditions au point de vue des relations extérieures ou même au point de vue de son organisation interne. C'est ainsi que le traité de Berlin du 13 juillet 1878, en reconnaissint l'indépendance de la plupart des anciennes provinces danubiennes vis-à-vis de la Turquie, leur a imposé certaines règles (l'organisation, telles que l'égalité des citoyens malgré la différence de religion et la liberté du culte ; de même, l'acte de la conférence <le Berlin du 26 février 1885 contient des dispositions relatives à

' ValleK liv. III, ch. XVIII, § 203.

UG DROIT INTERNATIONAL Pl'BLIC

la traite et à la liberté du commerce dont l'observation est la coiidition de la reconnaissance de TEtat du Congo.

Cette pratique de la reconn<iissance conditionnelle est fort dangereuse, car elle aboutit à placer des Ktats dans une situation équivoque, sans un droit de souveraineté bien défini, et à les soumettre à une sorte de tutelle des autres puissances : de là des immixtions incessantes dans Tadministration de ces Etats, et une cause permanente de rivalité et de conllits entre ceux qui se sont donné la mission de faire respecter les conditions auxquelles la reconnaissance a été subordonnée. C'est ainsi que TAngleterre. invoquant la clause de TActe de Berlin en 1885 qui impose la liberté du commerce dans tout le bassici conventionnel du Congo, a contesté à l'Etat du Congo et même à la PVance le droit de faire des concessions territoriales avec privilège d'exploitation sur de.s terrains sans maître qui, cependant, appartiennent comme tels (t TEtat et dont le régime dépend uniquement de la loi interne du pays qui les possède.

Du reste, les conditions dont il s'agit ne sont pas suspetisivrs ^ l'Etat qui doit s'y conformer prend naissance avant leur accomplissement; elles ne sont pas davantage j'ésoluloires, car leur inobservation ne peut entraîner la disparition de l'Etat. 11 faut les considérer comme de simples conditions de la garantie que les Puissances ont donnée pour le maintien de l'Etat nouveau et sa protection à l'égard des attaques dont il pourrait être Tobjel ; celte garantie sera seulement refusée si les conditions prescrites n'ont pas été remplies. La condition imposée peut avoir aussi pour sanction le refus de conserver des relations avec le pays qui la viole.

85. Pratique actuelle de la reconnaissance des Etats. — Cette pratique est particulièrement indiquée par les faits suivants qui confirment les règles générales indiquées ci-dessus (V. n. 81 '.

i"" L'indépendance des Etats-Unis fut d'abord reconnue par la France dans le traité de commerce et d'amitié du 6 février 1778. On sait que cette façon d'agir provoqua les protestations de l'Angleterre, car la reconnaissance de la part de la France fut accompagnée d'un concours eflectif pour soutenir rinsunrclion dont le succès n'était pas certain. L'Angleterre accepta le fait accompli au traité de Versailles de 1783.

2** Lors de l'insurrection des colonies espagnoles de l'Amérique, "une proposition de reconnaître leur indépendance, présentée en 1818 au Congrès de Washington, fut repoussée parce que l'issue^-

DKS KTATS SUJETS Dl DROIT INTERNATIONAL 1)7

dt*la liille n'éUiil pas encore sufrisaminenldëlerminée..Cepentlant k*s Etats-Unis furent les premiers à reconnaître les faits accomplis quand le résultat de la tentative séparatiste ne fut plus douteux, obéissant en cela à Tinfluence de la doctrine de Monroë qui aboutit à raffranchissement de TAmérique vis-à-vis de l'Europe V. n. 21)8!. Les Etats-Unis accusèrent plus nettement encore leur manière de voir à ce sujet en envoyant en 1849 un délégué, M. Mann, pour faire une enquête sur Tissue probable de Tinsurrection honj^Toise, et en déclarant qu'ils subordonneraient leur reconnaissance de rindépendance des Magyars aux résultats de celte enquête. Cette façon de procéder amena des réclamations, d'ailleurs mal fondées, de rAutrichc qui voulut traiter M. Mann comme un espion.

3* Quand Tindépendance de la Belgique fut reconnue par les grandes puissances à la conférence de Londres du 13 novembre 1831, le^ Pays-Bas n'acquiescèrent définitivement que dans le irailé du lî) avril i839, ce qui n'empêchait pas l'autonomie de la Belgique d'être incontestable auparavant. Il en faut dire autant de la Grèce, reconnue par les puissances dès 1827, et par la Turquie en 1832 seulement.

i* L'Angleterre, tenant compte des faits accomplis et qu'on pouvait considérer comme définitifs, reconnut le nouveau gouvernement du royaume de Naples en 1800, alors que le roi François II, enfermé dans Gaëte, avait encore des prétentions militantes au maintien de son autorité.

5" Lors de la guerre de Sécession, l'Angleterre se refusa à reconnaître l'autonomie des Etals du Sud parce que la lutte n'était ï»as terminée, que l'issue n'en était nullement certaine et qu'une reconnaissance de sa part aurait pu passer pour une participation directe à l'insurrection (*).

G" La nouvelle république de Panama, séparée de la Colombie, a été aussitôt reconnue par les puissances. La France, en parti- «ulier, a entendu manifester ainsi son principe de non intervention dans les affaires intérieures des autres pays. Elle a cependant mis comme condition de sa reconnaissance que le nouvel Etat respecterait les engagements de la Colombie quant aux droits de la compagnie française du canal de Panama CDédaration du ministre des affaires étrangères à la chambre des députés, le

' I)ép^'chp lie lord Hussell du 5 aoAl lS<i2, Lawrence sur Whealon, l. I, p. 2<i5 *-l ^•Ifî; Spence, On Ihe récognition of Southern Confédération, 3" édil.

Hhoit IXTEIINATIONAL PUBUC, 3* Cd. 7

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23 novembre 1903). Mais on ne saurait approuver la conduite des Etats-Unis qui, pour favoriser leur mainmise sur le futur canal, après avoir fomenté et aidé Tinsurrectlon de la province de Panama, ont empêché, par la menace, la Colombie de rétablir son autorité et qui, la République de Panama ayant été proclamée le 3 novembre 1903, Tout reconnue le 13, alors que Ja Colombie s'apprêtait à réduire les rebelles : il y a là une intervention injustifiable d'un Etat puissant dans les affaires intérieures d'un pays faible (').