CHANGEMENT DE CONSTITITION OU DE GOUVERNEMENT

87. Un changement de cette nature est un acte de la souveraineté interne absolument sans influence au point de vue de la situation internationale et qui ne modifie en rien la personnalité Jaridique de l'Etat. Aussi les autres pays doivent ils traiter «ivec le gouvernement de fait qui détient le pouvoir, sans avoir «\ s'immiscer dans l'examen de sa valeu^ constitutionnelle et de sa légitimité. Le Saint-Siège lui-môme, quelque scrupule qu'il puisse avoir à ce sujet, a consacré cette façon d'agir commandée également par Tin térét pratique et parle respect de la souveraineté interne des Etats ^Déclaration de Grégoire XVI, en 1831 : Sollici- (udo Erclrsiarnm,,.), Aussi la dépêche de M. de Bismarck à J. Favre, le 16 janvier 1871, pour demander que le gouvernement

de là Défense nationale fiU confirmé par le peuple français, doit être entendue comme une précaution de fait afin de s'assurer do l'efficacité des négociations engagées avec une autorité provisoire. Dans Tusage, pour maintenir les bons rapports, on notifie aux autres puissances le changement de régime constitutionnel et môme Tavènement régulier d'un nouveau souverain ou d'un nouveau chef d'Etat. Jadis le Saint-Siège exigeait, en pareil cas, do la part des gouvernements catholiques, Tenvoi d'une ambassade spéciale, dite (ïobêdifincey qui est depuis longtemps tombée en désuétude. Lorsque le gouvernement d'un pays est complètement nouveau ou contesté, au lieu de se contenter d'un simple accusr'î de réception courtois de la notification, on demande la reconnais^ sance (V. n. 82). Si celle-ci est refusée, les rapports internationaux peuvent être rompus; c'est ainsi que M. de Cavour retira Vexeifuatur aux consuls de Bavière et des autres Etats allemands qui refusèrent d'accepter les actes accomplis par le roi de Sardaigne comme roi d'Italie.

88. De ce que la personnalité juridique de l'Etat reste toujours la même malgré le changement de gouvernement résultent d'importantes conséquences.

1° La fortune publique de l'Etat n'éprouve aucun changement ; ses dettes et ses engagements ainsi que les servitudes internationales dont il* est titulaire ou dont il est grevé subsistent comme auparavant.

2* Il en est de même des traités conclus par le gouvernement antérieur. Ce principe, incontestable de tout temps, a été solennellement posé à la Conférence de Londres le 19 février 1831, au sujet de l'émancipation de la Belgique vis-à-vis des Pays-Bas. C'est ainsi que, en 1619, le gouvernement de Cromwell maintint les traités des Stuarts; en 1660, Charles II ceux de Cromwell ; on 1688, Uuillaume d'Orange ceux de Cromwell et des Stuarts. En 1790, l'Assemblée constituante accepta les traités conclus par la monarchie; on n'écouta pas plus tard les membres de la Convention qui voulurent les répudier, pas plus que Lamartine qui, dans sa circulaire de 1848, voulait renier ceux de 1814 et de 1815, du moins en droit, tout en déclarant les respecter comme état de fait. Enfin la République s'est reconnue liée par les conventions internationales de Napoléon III (Note de M. de Rémusat du 27 décembre 1872, au sujet du traité franco-suisse de 1869). Bien qu'il ne puisse y avoir aucun doute à cet égard, les gouvernements nouveaux, surtout ceux qui sont issus d'une révolution, font souvent

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une déclaration solennelle dans ce sens, comme le gouvernement de Napoléon 111 et la République de 1870.

o* Les contrats conclus pendant un interr^^gne par un gouvernement momentané ou provisoire sont obligatoires pour le régime qui succède ou qui reprend le pouvoir. Ainsi on écarta, en 1811, les protestations de Télecteui' de Hesse contre les engagements souscrits par Jérôme, frère de Napoléon, en qualité de roi de Westphalie; de même la République a ratifié Temprunt Morgan contracté par le gouvernement de la Défense nationale.

4* Cependant, s'il ne s'agit que d'une révolution épbémère qui n'a jamais détenu le pouvoir d'une manière efficace, ou d'une autorité insurrectionnelle qui n'a pu représenter un pays, on ne tient pas compte des engagements contractés par elle en tant qu'ils pourraient être opposés à l'Etat : telle a été la situation de Kosciusko en Pologne en 1791, de Manin à Venise en 1849, de Ko?sut en Hongrie à la même époque. On ne saurait assimiler à ce cas celui d'un gouvernement qui, même par la force, détient en fait le pouvoir; c'est ainsi que le gouvernement portugais était mal venu à refuser la responsabilité de l'emprunt contracté en 1832 par dom Miquel qui régna en fait de 1828 à 1833; d'autant plus que le Portugal avait ratifié d'autres engagements du même usurpateur . 'j. Dans tous les cas, un pays est toujours responsable jusqu'à concurrence du profit qu'il a retiré des actes accomplis par un pouvoir insurrectionnel et sans qualité pour le représenter.

5* Les traités qui sont intervenus entre chefs d'Etat, en dehors de leur qualité de représentants de leur pays, pour maintenir un rr'gime particulier, ou mluilu persoiuv pour soutenir un monarque, ne sont pas opposables à l'Etat et disparaissent avec le souverain qui les a conclus : c'est ce qui est arrivé pour le traité tiolre Louis \IV et Jacques II Stuart ayant pour objet de fournir H ce dernier les subsides destinés à lui permettre de recouvrer Son trône, et pour les accords entre Napoléon III et Maximilien d'Autriche pour maintenir celui-ci au Mexique.

6' Enfin un gouvernement est grevé de la responsabilité assumée par son prédécesseur à raison des dommages causés aux autres Etats. En 1814 et 1815, le gouvernement des Bourbons fut déclaré ^'sponsable des pertes occasionnées par les campagnes et les déci-

'' Al^lave cl Hcnaull, Im personnalité de VEtat en matière d'emprunt ; le ^j99tt}ernemenl porlurjais et l'emprunt de /8Si, 1380; Robinet de Cléry, Emprunts t^ntractés par un ffouvernemenl étranger pendant une guerre civile, J. C, 1^81, p. 42.

sions de Napoléon !•'; la convention de PariK du A juillet 1832 vis-à-vis des États-Unis régla la réparation du préjudice résultant des confiscations de navires ordonnées par Napoléon, et celle du 14 octobre 1832 mit à la charge du royauaie de Naples Tindenanité due pour les confiscations semblabbs ordonnées par Murât quand il était roi.

CONSÉQUENCES DE l'aNNEXION (\)

89. L'annexion consiste dans la soumission totale ou partielle du territoire d'un Etat à la souveraineté d'un autre. En nous plaçant successivement dans le cas d'annexion totale et d'annexion partielle, nous allons examiner les principales conséquences de ce changement survenu dans la condition d'un Etat, mais en renvoyant à plus tard celles qui concernent l'exécution des jugements criminels (V. n. 273) et le changement de nationalité des habitant*^ du territoire annexé (V. n. 322 s.).

Nous apprécierons d'ailleurs la valeur de l'annexion considérée en elle-même quand nous traiterons des causes de perte ou d'acquisition du territoire (V. n. 386). Quant aux efTets de l'annexion que nous examinons maintenant, nous n'avons à les envisager qu'au point de vue du Droit international, sans nous préoccuper des conséquences au point de vue du Droit privé et du Droit constitutionnel. C'est ainsi que la situation des territoires annexés dans le pays annexant varie suivant la décision de ce dernier : les populations de races, de mœurs et de civilisation très différentes de celles de l'Etat annexant sont souvent maintenues dans une condition d'infériorité politique, comme les indigènes Algériens vis-à-vis de la France et ceux de l'Inde vis-à-vis de l'Angleterre ; au contraire, s'il y a communauté de civilisation entre le pa^s

(') Indépendamment des traites généraux de Droit international,' V. sur cette question : Selosse, Traité de Vunnex'wn au terriloire français et de son (témem-brementf 1880; Cabouat, Des annejions de territoire et de teurs principales cati~ séqvencesy 1881 ; Vincent et Penaud, Dict. de Droit int. privé, v» Annexion et démembrement; Gabba, Qiiestione di dirilto civile; Successione di Stato à Stato, 2" édit., 1886; U. Appleton, Des e/ft^ts des annexions de territoires sur les dettes de VEtat démembré ou annexé^ 1895; Huber, Die Stantsuccession, 1898: L. Ilenault, S., 1881. 2. 165, et Reoue critique, 1881, p. 477; A. Corsi, Studi di Diritto intern. privato, I, Trasmissione di obliffhi patri-noniali degli stati in caso di mutazione territorialit 1895; Kiatibian, Conséquences juridiques de ta transfert mation des États sur les traités, 1892.

annexant et le territoire annexé, Tassimilation est habituellement complète, sauf parfois des nuances d'organisation administrative; par exemple le territoire de Nice et de la Savoie incorporé à la France a été transformé en départements français semblables à tous les autres, tandis que TAlsace-Lorraine, sans faire partie de la Fédération allemande, est un territoire d'Empire directement administré par TEmpereur.

Les droits souverains féodaux exercés dans le pays annexé sont subordonnés à la constitution politique de FEtat annexant qui peut les admettre ou les rejeter. Toutefois, pour tenir compte des situations acquises, on accorde parfois des indemnités qui rem* placent les droits abolis, comme cela fut fait pour les princes allemands dépossédés de leurs fiefs sur les territoires de^ la rive gauche du Rhin incorporés à la France, dans Tart. 7 du traité de Lunéville, du 9 février 1801.

§ I. Annexion totale,

90. Quand un |]tat est absorbé complètement par un autre, il >e produit une sorte de succession universelle par laquelle les droits et obligations de TElat incorporé passent intégralement à celui qui réalise Tannexion à son profit (*). Les conséquences de rette succession, en ce qui concerne les rapports internationaux, peuvent se manifester à difl'érenls point de vue.

91. 1° Les iraittfs internationaux conclus par l'Etat annexant >'appliquent de plein droit à l'Elat annexé qui, au point de vue des rapports diplomatiques, prend la condition du premier dont il fait désormais partie intégrante : les traités ne sont pas en effet conclus, sauf stipulation contraire, en prévision de l'étendue territoriale actuelle des pays entre lesquels ils interviennent, et leur application ne souffre aucune difficulté dans les parties

* On a beaucoup criliquo raiisiinilatioii de Tannexion h la succession entre particuliers, en faisant ressortir, ce qui est facile, les (grandes difTérences qui «•liftent entre les deux situations. Mais il suffit de remarquer que, sans assimiler deux ras aussi distincts, on ne peut nier qu'il y a entre eux une sérieuse analogie. Faute de terminologie plus précise du Droit international, on est donc autorisé h dire, comme nous le faisons, que l'annexion est une sorte de succession univer- ><*lle ou à litre universel, suivant qu elle est totale ou partielle. L'analyse des ''.Têts rationnels et équitables de l'annexion permet de préciser la mesure dans laquelle ils se rapprochent ou diff»'rent de ceux d'une succession, en même temps que l'aniUogie avec l'idée de transmission héréditaire permet de les rattacher à un principe général.

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ultérieurement adjointes à Tun ou à Tautre. Celte solution a été fréquemment consacrée en ce qui concerne l'application aux divers Etats italiens, incorporés au royaume de Sardaigne pour former le royaume d'Italie, des traités passés avec le gouvernement sarde (*).

Que décider des traités antérieurement conclus par l'Etat annexé ?

On est d'accord pour reconnaître que ceux de ces traités qui modifient la condition internationale particulière du territoiro annexé sont opposables à l'Etat annexant, qui est obligé de les respecter; ces traités, en effet, donnent des avantages spéciaux ou des charges exceptionnelles au territoire cédé que l'Etat annexant ne peut prendre que dans la situation où il se trouve. Ainsi doivent être maintenus, malgré l'annexion, les traités qui fixent les frontières, les servitudes internationales concernant le territoire, la navigation fluviale, la circulation internationale sur les routes, etc.... C'est ainsi, notamment, que l'art. 3 du traité de Turin du 24 mars 1860 a maintenu le caractère des districts de la Savoie neutralisés avec la Suisse en 1813, malgré Jeur cession h la France. De mémo, l'Allemagne, souveraine de TALsace depuis le traité de Francfort du 10 mai 1871, doit respecter le traité du 20 novembre 1815 qui interdisait à la France de fortifier Huningui; et le territoire voisin à moins df? trois lieues de Baie.

11 est également certain que les traités politiques, conclus en vue de la situation de l'Etat annexé, avant l'annexion, ne peuvent être maintenus de plein droit vis-à-vis de l'Etat annexant; ces traités, par exemple ceux d'alliance, n'ont plus leur raison d'être quand l'un des contractants a perdu la situation qui les expliquait et les avait provoqués.

Quant aux conventions qui n'ont pas ce caractère et qui n<* modifient pas d'ailleurs, au point di» vue international, la condition du territoire même objet de la cession, les avis sont partagés. Beaucoup de publicistes estiment que, l'Etat qui a passé la convention disparaissant comme sujet de droit indépendant, la convention s'éteint d'elle-même; ils ajoutent que le maintien des traités vis-à-vis de l'Etat annexant serait inadmissible, étant donné

•; V. Cass., .'ÎO janvier 1867, S., C7. i. 117; Cass., 5 novembre 1878, S., 79. 1. 12C>; J. G., 1S7Î), p. 53: 1882, p. 300; 1879, p. .'^00; 1888, p. 99; Aix, 8 novembre 1875, S., 7G. 2. l:ri; Monlpeliier, 10 juillet 1872, S., 72. 2. 139; V. Vincent et Penaud, loc. cit., v» Trailés, n. 32; Le I5ourdeIlt\s, J. C, 1882, p. 389; Traité tic Zurich du 10 nov. 1859, art. 17, alin. 2.

DES ÉTATS SIJKTS Dl DROIT INTERNATIONAL 105

qu'ils ont élé conclus eu égard à hi siluation particulière, par exemple au point de vue économique, de l'Etat annexé, et eu ê^rd aussi à sa législation, tandis qu'ils sont incompatibles avec la situation, les intérêts et la législation de TEtat annexant. Cette solution a été consacrée par les tribunaux allemands qui se sont refusés il appliquer en Alsace-Lorraine le traité franco-suisse du 15 juin 1869 relatif h des questions de droit international privé, telles que la tutelle, la faillite, les successions, etc. (V. trib. supérieur de Colmar, 2 avril 1886, Vincent et Penaud, v** Annexion,