ÉTATS NEUTRES

137. Au point de vue de la capacité dans l'exercice de la souveraineté extérieure, les États placés en neutralité perpétuelle présentent des particularités importantes, à raison des restrictions apportées à leur initiative pour respecter leur caractère international.

§ I. La neutralité perpétuelle et ses conséquences (*).

i38« L'Etat en neutralité perpétuelle est celui qui, à la suite d'un accord intervenu entre lui et d'autres puissances, a pris l'engagement de ne jamais faire de guerre offensive et qui obtient en

' Piccîoni, Essai sur la neulralUi perpétueUej 2« cdit., 1902. Dnorr ixteknational public, 3« éd. 10

retour, des Etats ayant reconnu sa situation résultant de cet engagement, la garantie collective ou individuelle que cette situation sera respectée par eux en s'abstenant de toute attaque contre k» pays neutralisé, ou même qu'ils la défendront contre quiconque voudrait la compromettre. La neutralité perpétuelle est donc essentiellement conventionnelle : un pays ne peut pas se Tattribuer vis-à-vis d'autres Etats sans le consentement de ces derniers, pas plus que ceux-ci ne peuvent la lui imposer sans sa volonté.

La neutralité perpétuelle entraîne une restriction considérable de la souveraineté externe, en privant du droit de déclarer des guerres offensives et en limitant l'initiative belliqueuse au seul cas de défense du territoire contre les agressions du dehors ; mais cette restriction est compensée par les avantages que trouve TElat neutralisé dans l'assurance d'une garantie plus ou moins efficace que sa neutralité sera défendue si elle est violée.

l/idée de la neutralité perpétuelle est de date récente : l'Anliquité, qui n'avait même pas la notion de la neutralité en temps de guerre, ne l'a point connue, car il ne faut pas confondre avec la neutralité perpétuelle Tinviolabilité qui était assurée pendant la guerre, soit chez les Grecs, soit chez les Romains, sous l'influence de considérations religieuses, à certains lieux sacrés, par exemple aux temples de Delphes et de Cyrrha, et, par extension, aux villes où ils étaient situés. Avant le xix° siècle, en dehors de la Sui.sse qui jouissait depuis longtemps d'une neutralité de fail, on ne peut citer que de rares exemples de cette situation, notamment l'essai de neutralisation de l'île de Malte attribuée à l'ordre de Saint-,Iean de Jérusalem par le traité d'Amiens du 27 mars 1802, art. 10, n. 7, essai que l'Angleterre parcilysa en s'emparanl de l'île d'une manière définitive, en vertu du traité de Paris du 30 mai 181 i, art. 7 f'j.

Cette institution est inspirée par deux considérations d'intérêt politique. On veut, tout d'abord, sauv/»garder les petits Etats contre les empiétements de leurs puissants voisins et maintenir ainsi ré(iuilibre entre les grands pays. On désire, en second lieu, établir entre les grands Ktats des territoires inviolables qui leur servent de barrières et évitent les chocs immédiats : c'est le svstème des Rtals taminnis, suivant rexj)ression de M. Thiers.

De plus, ces filais neutres, à raison de la tranquillité dont ils jouissent, sont particulièrement désignés pour être le siège d(»s

(' V. .Mt>raiul, Origines de la neutralité perpétuelle. Il G, D. /., ISOi, p. 522.

UDJODS in ter nationales et des institutions propres à favoriser le foDctionnement des rapports entre les différents pays : c*est à ce titre que la Suisse et la Belgique sont le plus souvent choisies pour tks œuvres semblables.

Malgré les avantages qu'ils présentent, on ne peut songer îY multiplier indéfiniment les Etats neutres, car cette situation ne con- MvDt qu'aux pays placés dans certaines conditions. Il faut, d'abord, que KElat à neutraliser soit de minime importance, par conséquent sans ambition de conquête ni d'influence, ne portant pas ombrage aux grandes puissances et comptant au contraire sur kur appui. Pour être neutralisé, un pays, même peu considérable, doit avoir termine son évolution et ne pas aspirer encore a (les accroissements : la Grèce, qui ne croit pas son expansion ni même sa formation terminée, a refusé la neutralité en 1863, et ceùl été folie que de neutraliser le Piémont quand il était invinriblement porté à s'augmenter de tous les Etats italiens. Enfin la neutralité ne sera efficace que si elle s'applique à un Etat viable l»ar lui-même ; le pays neutre doit être soustrait à l'influence prédominante d'une autre puissance, et cette condition ne peut «'Ire remplie s'il est inféodé à un autre Etat ('). A ce point de vue, la neutralité du Luxembourg est quelque peu illusoire, étant «i»nné que, dès le début, ce petit pays a été économiquement subor- <lonDé à TAllemagne par sa participation au Zollvereip, et que, «lepuis 1870, soit par la pénétration des voies ferrées de l'Empire germanique, soit par l'avènement du duc de iNassau dépendant <i<' rel Empire, il est, en fait, à la merci de son puissant voisin (•).

139. Effets de la neutralité perpétuelle. — Elle restreint la N'uveraineté des Etats en leur imposant des devoirs spéciaux dont les uns ont un caractère négatifs les autres positif.

Le devoir n^^a/i/ principal de l'Etat neutralisé est de s'abstenir '^ tout acte d'hostilité, sauf dans le cas de légitime défense. '>ftmme conséquence, il doit éviter tout acte de politique interna- 'nmale pouvant le conduire directement ou indirectement à une jruerre offensive. C'est ainsi qu'il ne peut garantir la neutralité 'î UD autre Etat, ce qui l'amènerait à une guerre offensive pour

La neulralisation des Etals Scandinaves, spécialement du Danemark, esl •îjouniTiui vivement disculée, v. R. W'aullrin, La neulralilé Scandinave, H. G. i' /.. iîKM, p. 5.

* Par un article additionnel au traité de Francfort, la compagnie française de ' K.i ij4» peut plus exploiter les lignes ferrées du Luxembourg. V. Wampach, Le i^sembourQ neutre, 1900.

défendre cette neutralité si elle était violée; dans le traité du 11 mai 1867, on a reconnu que la Belgique, neutre elle-même, ne* pouvait garantir la neutralité du Luxembourg. Cependant, la Belgique figure parmi les EUts qui, d'après la conférence de Berlin de 1885, garantissent la neutralité du Congo. Il est vrai que, d'après Tart. 10 de Tacte de la conférence, les puissances signataires s'engagent à respecter cette neutralité, mais non à la faire respecter; néanmoins la Belgique, en sa qualité d'Etat neutre, ne pourra employer que la voie diplomatique et non les hostililés pour exiger le respect de la neutralité du Congo, la guerre ne luiétant permise que pour défendre la neutralité de son propre territoire, d'après sa constitution organique au point de vue international.

De même, l'Etat neutre ne peut contracter d'alliance offensive, ce qui est évident, ni défensive, car l'autre Etat allié solidariserait avec son sort celui de l'Etat neutre et acquerrait sur lui une influenre excessive, contrairement au but do la neutralité qui est de sauvegarder l'équilibre des puissances dans leurs rapports avec TEtat neutralisé.

L'alliance défensive avec un Etat, garant ou non de sa neutralité, n'est permise à un Etat neutre que pour sauvegarder sa neutralité menacée. Encore faut-il que l'attaque contre l'Etat neulr«» soit déjà prononcée, une alliance contractée en temps de paix, en prévision de la violation de la neutralité, pouvant compromettre la situation de l'Etat neutre ; car son allié exigerait toujours son aide dans le cas où il aurait besoin lui-même de secours et le pays neutre se trouverait ainsi entraîné à une guerre pour la défense d'autrui. On ne doit même pas permettre à l'Etat neutre de s'entendre avec les autres pour maintenir une paix générale : de pareils accords conduisent fatalement à la guerre pour réprimer les actes des pays qui compromettent la pacification que Ton veut établir. C'est sous les réserves qui précèdent que doit été entendu l'art. 8 de la Constitution Helvétique qui permet à la Suisse de contracter des alliances.

Au contraire, la participation de l'Etat neutre à un acte international éminemment pacifique en lui-même et dans ses conséquences est absolument légitime; on s'explique donc difficilement que le gouvernement belge ait invoqué sa neutralité pour ne pas prendre part officiellement à l'exposition de Paris en 1889 et régler sa conduite sur celle de pays garants de cette neutralité : agir ainsi, c'est transformer la garantie de la neutralité en contrôle et

vn protectorat des Etats garants; peut-être même était-ce s'asso- 'ier un peu trop à l'hostilité économique ou politique de certains Etals garants contre Tun d'eux, et violer ainsi la neutralité sous [nvlexle de la respecter.

Etant donnée sa situation, il semble difficile à un pays neutre ♦l»* s'annexer des territoires ou d'acquérir des colonies, même :»aritiquement, à moinâ que les puissances garantes n'étendent la m utralité à ses nouvelles possessions. H ne lui serait même pas l-KMble de placer d'autres pays sous son protectorat ou sous sa vassalité avec promesse de protection. Comment, en effet, le [«lys neutre justifiera-t-il les guerres qu'il sera peut-être forcé 4>nlreprendre pour défendre ses acquisitions ou pour soutenir -s protégés, du moment que la guerre ne lui est permise que l^mr la protection de son territoire neutralisé ? A ce point de \iie, le droit que la Belgique s'est fait concéder sur le Congo ['''ur garantie de ses avances, avec perspective d'annexion si <v> avances ne sont pas remboursées, est des plus discutables '»>

l'ne union douanière est encore impossible avec un Etat neu- •n. car elle solidariserait également les intérêts de celui-ci avec «Mix d'autres pays, et l'entraînerait dans les mêmes luttes économiques, peut-être même plus tard dans les mêmes hostilités. C'est \mT ce motif que M. Guizot dut renoncer en 1842, sur les observations de l'Angleterre, à conclure une union douanière avec la Ngique, et ce n'est que très exceptionnellement que le LuxemiMjurgaété autorisé, malgré sa neutralité déclarée à la Conférence ^\^ Londres en 1867, à continuer à faire partie du ZoUverein allemand auquel il avait adhéré en 1842.

S)us peine d'aller à rencontre du but même de la neutralité, un Etat neutre ne peut pas se lier par des traités qui Tinféodent à un autre et peuvent même l'entraîner dans les guerres engagées par

' V. Conv. du 3 juillet 1890, A. D., 1890, IV, p. 249 et suiv. ; Conv. du 9 janv. l^^-^ô: F. Despagnel, L*ELal du Congo et la neulralUé belge^ Rev. Bleue, 23 Juin t'^t^i, p. 778; p, Fauchille, L'annexion du Congo à la Belgique et le Droit int., ^' '«• D. /., 1895, p. 400. Kn fait, Topposition à celle annexion de la pari des puis- ^inces garantes de la Belgique et du Congo parait écartée. Ainsi la France, tout ""conservant le droit de préférence que le Congo lui a conféré en 1884 dans le ''1^ OQ il serait cédé à un autre Etat, a accepté, en principe, son incorporation '^••nlueile à la Belgique, contre laquelle elle -a renoncé à invoquer son droit de préférence, par sa convention du 5 février 1895. Par sa convention du 12 mai 1894, ' Wlelerre avait aussi implicitement admis Tannexion {lu Congo par la Bel-

150 DROIT INTERNATIONAL Pl'BLIC

ce dernier. C'est ainsi qu'il ne peut entrer ni dans une union réelle, ni dans une fédération, ni dans une confédération, ni se soumettre h un protectorat (*). On peut, au contraire, comprendre rentrée d'un pays neutre dans une union personnelle qui laisse sa situation respective à chacun des pays unis : c'est ainsi que le Luxembourg, neutre depuis 1867, est resté attaché par Tunion personnelle à la Hollande jusqu'en 1890, et que Neuchâtel, partie de la Suisse, pays neutre, a été uni dans les mêmes conditions au roi de Prusse jusqu'en 1857. L'Etat du Congo est aussi en union personnelle avec la Belgique; mais le roi Léopold ayant légué son droit de souveraineté à la Belgique même par son testament du 2 août 1889, c'est à l'Etat belge que le Congo sera éventuellement uni, ce qui entraînera une annexion avec les objections signalées plus haut.

Mais l'Etat neutre geut conclure tous les traités qui ne sont pas contraires à son devoir de ne pas se solidariser avec les autres Etats pour les luttes dans lesquelles ils pourraient être engagés. C'est ainsi qu'il peut passer des conventions de commerce et de navigation, d'extradition, pour l'exécution des jugements, la protection des droits des particuliers, etc.

Au point de vue positif, l'Etat neutralisé a, non seulement le droit, mais même le devoir de défendre sa neutralité quand elle est attaquée ou seulement menacée, comme l'ont fait depuis iSlO la Belgique et la Suisse. Si cependant une condition de sa neutralité est qu'il n'aura pas d'armée et que ses fortiflcations seront rasées, comme cela a été prescrit pour le Luxembourjç en 1867, il est exonéré de l'obligation de la défendre personnellement.

D'ailleurs, quoi qu'en aient dit certains publicistes, un pays neutralisé n'a nullement le droit d'empêcher les autres de faire des travaux militaires près de ses frontières : ces travaux peuvent avoir un caractère purement défensif pour l'Etat qui les fait, et nullement agressif contre la neutralité du voisin. Parfois, cependant, par excès de précaution, les traités contiennent des prohibitions de ce genre; par exemple, l'acte final du Congrès de Vienne, art. 8, défendait à l'Autriche de fortifier Podgorce pour ne pas menacer la neutralité de Cracovie; dans la convention de 1862, pour la rectification des frontières dans la vallée des Dappes, la France et la Suisse se sont réciproquement interdit d'élever

(») V. noire Essai sttr les ProiecloralSf p. 284 et suiv.

DES ÉTATS SUJETS DU DROIT INTERNATIONAL l»)l

des fortificalions dans cette vallée. De même, dans l'intérêt de la neutralité suisse, Tarticle 3 du traité de Paris du 20 novembre 1815 défend de relever les fortifications d'il uni ngue et d'en conslruire à moins de trois lieues de Bâle.

Au contraire, d'après l'art. 90 de Tarte final du Congrès de Vienne, le roi de Sardaigne, par conséquent aujourd'hui la France en tant qu'elle lui a succédé en Savoie, conserve pleine liberté de faire tous les travaux de défense sur la frontière suisse, dans les régions neutralisées (V. n** 141).

En dehors des obligations spéciales dérivant de sa situation internalionale et que nous venons de signaler, un pays en neu- Iralilé perpétuelle garde son indépendance complète et ne saurait être assujéti à une immixtion des puissances gîU'antes, spécialement dans ses affaires de politique intérieure : c'est ainsi que, dans le traité dit des dix-huit articles, art. 9 (V. n® li2!, les puissances garantis.sent la neutralité perpétuelle de la Belgique, « sans s'immiscer dans son régime intérieur ». Le régime politique qui ♦^l souvent organisé par les puissances garantes pour un pays, on même temps qu'elles établissent sa neutralité perpétuelle, n'est point, à moins de convention spéciale, g.iranli avec la neutralité perpétuelle, et ne peut être imposé par elles. Ainsi, pour la Bel- };ique, les protocoles des 27 janvier, 1«% 7 et 19 février 1831 ont seulement pour objet d'écarter certains candidats au trône de Belgique et de préparer, pour ce pays, un gouvernement qui assure v>n existence et la tranquillité des Etats voisins; il fut même affirmé, dans le protocole du 19 février 1831, que les changements de régime en Belgique ne modifieraient en rien les conventions relatives à la neutralité. Si les puissances s'occupèrent, en 1857, «lu changement de régime de Neuchâtel, partie de la Suisse neutre, par suite de la rupture de l'union personnelle avec la Prusse, c'est qu'il s'agissait d'autoriser une modification k un état de «rhoses qu'elles avaient créé en 1815. Aussi était-ce sans rîtison que M. Guizot, en 18i7, comme lord Pîilmerston dès 1832, voulait ^'opposer d tout changement constitutionnel en Suisse, sous prétexte que son organisation, telle qu'elle avait été acceptée par les puissances garantes en 1815, était la condition de sa neutralité. La déclaration du Comité des affaires suisses au Congrès de Vienne, le 16 janvier 1815, comme Tart. 74 de l'acte final du Congrès, ne visait que l'organisation d'un gouvernement stable offrant des garanties à l'Europe qui assumait la charge de défendre la neutralité de la Suisse : cette dernière était donc libre de modifier sa

conslilution comme elle le fît en 1848 et, plus tard, on 1874 {*),

Les pays neutralisés ne sont aussi soumis qu'aux obligations de droit commun au point de vue du refuge accordé aux agitateurs politiques et aux menées révolutionnaires, dangereuses pour les autres Etats, qu'ils toléreraient sur leur territoire. Toute immixtion dans leur police intérieure, en dehors des devoirs généraux que le Droit international leur impose comme à toujs autres pays, sous prétexte que leur neutralité le.s astreint à des obligations plus rigoureuses, serait une intervention abusive. C'est ce qu'a fait justement ressortir le ministre suisse, M. Droz, dans son discours au Conseil national du 20 mars 1888 (•).

140* Sauvegarde de la neutralité. — Elle se manifeste par la garantie donnée par les puissances qui ont consacré la neutralité.

Celte garantie implique le devoir : l** de respecter la neutralité ; 2** de la défendre contre tout autre pays qui voudrait la violer. Cette dernière forme de garantie doit intervenir d'office, sans que TEtat neutre la réclame, et elle peut même avoir lieu malgré Topposition de ce dernier, car la neutralité est un droit acquis pour les Etats garants, dans l'intérêt desquels elle est établie aussi bien que dans celui de TEtat neutre lui-même.

Cette garantie peut être : i^ pure et simple ou individuelle ; ^2,*^ ovx bien collective.

Dans le premier cas, chaque garant peut et doit intervenir seul pour défendre la neutralité, ou, s'il le- préfère, s'entendre avec ses cogarants.

Dans le second, tous les cogarants doivent chercher à se mettre préalablement d'accord. Un d'eux ne peut être contraint d'agir seul si les autres s'abstiennent; mais, en sens inverse, le refus systématique d'un ou de quelques-uns d'entre eux ne peut paralyser l'action des autres.

Si deux des garants sont en guerre, une autre puissance, garante aussi, peut s'entendre avec chacun pour empêcher l'autre de violer la neutralité. Ainsi, le 11 août 1870, l'Angleterre promit à la France son concours contre l'Allemagne, et un traité semblable fut conclu le D août avec ce dernier pays, pour le cas où l'une

:V (^pr. 0. d'Mausson ville. Histoire de ta potitique extérieure du gouvernement français, 18:^18'i8, II, p. 317 cl suiv.

(•j Piccioni, toc. cit., p. 78 et siiiv. ; affaire de Tagenl allemand Wolgeniulh en Suisse, 1889, 7. C, 1889, p. 418; affaire des aKilaleui^ italiens en Suisse, en 189S, ft. G. D. 7., V, p. 480 et suiv.

<Jts deux puissances aurait méconnu la neutralité de la Belgique.

Du reste, quoi qu'en disent certains auteurs, le respect d'une neutralité ne vS'impose qu'aux Etats qui Tout acceptée. Ici, comme nilieurs. les traités ne lient que les contractants, même quand, sous la forme d'un Congrès, ils ont réuni l'adhésion d'un grand nombre d'Etats. Décider le contraire, c'est ruiner le principe de ia i^>uveraineté des Etats qui se trouveraient ainsi soumis aux décisions de quelques grandes puissances. Seulement il arrive si>uvent que, sans adhésion formelle, d'autres Etats acceptent impHcitement la neutralité consacrée pour certains pays; il ne ivste phis alors qu'à apprécier la valeur et la portée de cette acceptation tacite. C'est ainsi que la neutralité de la Belgique et «It* la Suisse fait partie du Droit public de l'Europe.

Si la neutralité est violée, soit qu'un des pays garants ne la n-specte pas et que l'Etat neutre n'ait pas les moyens de l'arrêter, s*>it que l'Etat neutre lui-même le laisse user de son territoire <lans ses opérations militaires, un autre pays garant peut-il se considérer comme dégagé de l'obligation de tenir compte de la neutralité ? Certnins auteurs se prononcent pour l'affimativc et cette nianière de voir a été soutenue par M. de Bismarck, dans sa note du 3 décembre 1870, au sujet des violations de la neutralité luxembourgeoise qu'il reprochait à la France. Mais le ministre d'Etat du Luxembourg, M. Servais, fit remarquer, avec raison, que Tobligation de respecter la neutralité est également contracl«*e envers les autres pays cogarants et qu'elle doit être maintenue à leur égard, puisqu'on ne peut se prévaloir d'une violation tiu contrat de leur part. L'Angleterre et l'Autriche se rallièrent à «*ette opinion.

Cependant, les exigences de la guerre peuvent rendre nécessaire la violation de la neutralité quand un des belligérants ne ia respecte pas, afin de ne pas se laisser placer dans une infériorîlé stratégique trop grande, et qu'il y a urgence absolue. Mais encore faut-il que les empiétements de l'autre belligérant sur le territoire neutre soient tels qu'il faille nécessairement agir comme lui sous peine de compromettre le résultat des hostilités. Voilà pourquoi M. de Bismarck n'a pas insisté en 1870, les violations du territoire luxembourgeois, s'il y en a eu, ayant été insignifiantes.

La portée des traités de garantie peut d'ailleurs varier d'après leur teneur et leur esprit. 1° Suivant les uns, on s'engage à respecter et à faire respecter la neutralité ; tel est le cas pour la

154 DROIT INTERNATIONAL PLBLIC

Belgique, le Luxembourg et même pour la Suisse : bien que la garantie ne ligure, dans Tadhôsion de la Diète Helvétique du 28 mai 1815 et dans Tacte du 20 nov. 1815, que pour Tintégrité du territoire et non pour la neutralité, il n'est pas douteux que cette dernière est assurée par les puissances, avec le double engagement de la respecter et de la faire respecter par les autres. C'est, du reste, avec cette double portée que la simple promesse de garantie est interprétée normalement, notamment pour la Belgique dont la neutralité est simplement garantie sans autre précision, et pour la défense de laquelle l'Angleterre prit les précautions que nous avons signalées par ses conventions des 9 et 11 août 1871 avec la Prusse et la France. 2* Parfois, les traités de garantie portent seulement l'engagement de respecter la neutralité et non celui de la faire respecter : c'est ce que décide l'art. 1(> de l'acte du 26 février 1885 pour la neutralisation des territoires dans le bassin du Congo. Il a été, d'ailleurs, formellement entendu que, si les puissances ne contrîïctaient pas Tobligation de défendre cette neutralité, elles se réservaient le droit de la faire respecter, le cas échéant (Livre jaune, Congo, rapport de M. Engelhardt, 1885, p. 34 à 36 et 275). De plus, quand il y a engagement foripel de faire respecter la neutralité, comme pour la Belgique et le Luxembourg, l'obligation des États signataires est contractée evgà omnesy même en ce qui concerne les attaques venant des puissances tierces; tandis que lorsqu'il y a seulement obligation de respecter la neutralité, comme pour le Congo, sa défense par un des pays garants, facultative vis-à-vis des Etats cocontractants, l'est h plus forte raison vis-à-vis des puissances tierces.

v5 11. Etats actuellement neutralisés (*).

lAl. 1" La Suisse, officiellement indépendante depuis 1648, et qui Tétait en réalité depuis trois siècles, bénéficia en fait de l'in-

v') Milovanowilch, Des traités de garantie en Droit intet^nationalf p. 141 k 289; Bury, La neutvatité suisse, R. D. /., 1870, p. G36; Arendi, Essai sur ta neutralilé de la Belgique, 1845; Faider, La neutralité de la Belgique, R. D. /., XVIII, p. 821); C. Messin, La neutralité de lu Belgique, 1892; Payen, /m neuttxilisation de la Suisse, Annales de l'école libre des sciences poliliques, 1892, p. G19; i^iclel de Hochemonl, De la neutralité de la Suisse dans Vintérét de VEurope, 1821, 2«' édiU, 1860; Irênée Lameire, De la neutralilé de la Haute-Savoie, 189.3; abbé Diicis, Occupation, neutralilé militaire et annexion de la Savoie, 1877; Ililly, Die 'neub^atifàt der Schweiz in ihrer heuiigen Auffassung, 1889, tracl. française par MeiWha, 1889; Cb. de Mazade, VEurope et les neutralités, la Belgi-

DES ÉTATS SUJETS DU DROIT INTERNATIONAL io5

violabilité, sauf une atteinte par les troupes autrichiennes en 1709; d'ailleurs, sans qu'il y eût garantie des puissances, ses divers cantons, dans leurs traités avec elles, réservaient leur neutralité, et on ne considérait pas comme contradictoires avec cette neutralité les Capitulations militaires ou conventions par lesquelles les cantons s'engageaient à fournir des troupes merce- Daires.

De 1793 à la paix d'Amiens, la République française annexa la Suisse qui, redevenue libre, reçut de Napoléon, le 19 février 1803, une constitution connue sous le nom d'Acte de médiation, parce qu'elle avait pour but de mettre lin aux discussions qui avaient éclaté après le départ des troupes françaises. Placée en état de neutralité perpétuelle par le Congrès de Vienne le 20 mars 1815, la Suisse dut cependant s'unir aux alliés et laisser leurs troupes traverser son territoire après le retour de Napoléon 1"^ (Convention de Zurich du 20 mai 1815). Mais sa neutralité fut établie et garantie à nouveau dans l'acte' final du Congrès de Vienne du ÎJ juin 1815 (art. 84), confirmé dans l'acte de Paris du 20 novembre 1815 par la France, la Russie, la Prusse, TAutriche et l'An- Çlelerre.

En retour de concessions territoriales en faveur de la Suisse, le roi de Sardaigne obtint que certaines parties de la Savoie, les provinces du Chablais et de Faucigny, seraient neutralisées, sans lui enlever le droit de les fortifier suivant sa convenance (art. 90 et !lide l'acte final du Congrès de Vienne du 9 juin 1815; art. 8 du traité du 20 mai 1815 et art. 3 du traité du 20 novembre 1815i. Ces arrangements, conclus uniquement entre les puissances et le roi de Sardaigne sur la demande de celui-ci et dans son intérêt,, réservaient à la Suisse le droit d'établir des troupes sur ces territoires quand les troupes sardes se seraient retirées par la route du Valais, en cas de guerre entre les Etats voisins de la Confédération helvétique. La Suisse accepta par le traité de Turin du limars 1816 avec la Sardaigne, art. 7. Quand le traité de Turin du 2^1 mars 1860 céda à la France la Savoie et l'arrondissement de Nice, l'art. 2 stipula que la France recevait les parties neutralisées de la Savoie dans les conditions où la Sardaigne les détenait

que et la Suisse, 1893; Paul Schweizer, Gescfiichfe dev schweizerischen Seutraiîtàt, 1895; colonel Frey, Die Settlralitàf der Schlveiz; E. Descamps, La neiitratUi de ta Belgique au point de vue historique, diplomatique, juridique et yolHique, 1902; Tbonissen, La neutralité belge dans le système européen 'J*atria Belqica de van Benimel, II, 1873).

elle-même et qu elle aurait à s'entendre à ce sujet avec les puissances signataires'du Congrès de Vienne et la Suisse. Celle-ci, soutenue par T Angleterre, a prétendu à maintes reprises, notamment dans sa circulaire du 18 juillet 1870, que la cession de ces territoires à la France est incompatible avec leur neutralité établie précisément pour. combattre les invasions de la part des troupes françaises; que, de plus, cette neutralité ayant été déclarée dans rintérêt de la Suisse, il appartenait h cette dernière d'occuper les territoires en question pour se protéger. Cette prétention semble bien peu justifiée en présence des actes diplomatiques énoncés plus haut, desquels il résulte que la neutralité d'une partie de la Savoie a été établie uniquement dans Tintérét de la Sardaigne, par elle seule tout d'abord, et que la Suisse n'a fait que l'adopter après coup. C'est, du reste, le roi de Sardaigne qui sollicita cette neutralité, suivant en cela les traditions des ducs de Savoie qui l'avaient déjà demandée, mais en vain, en 1690, 1679, 1702 et 1741 (*). Si Ton avait eu en vue la protection de la Suisse, auraiton visé une petite partie de ses frontières seulement, celle par laquelle elle n'a jamais été attaquée et qui appartenait à son voisin le moins redoutable, la Sardaigne? Celle-ci, uniquement intéressée à la neutralité des territoires cédés par elle en 1860, a pu disposer de la Savoie, seule, et sans le concours de la Suisse. Il résulte d'ailleurs des notes échangées entre les puissances que la France détient ces territoires dans les conditions de neutralité où ils .se trouvaient quand ils appartenaient à la Sardaigne (V. Nouveau Recueil de Martens, t. II, p. 379). Aussi ne peut-on accepter les réclamations de la Suisse, en 1870, 1883, 1887, au sujet des fortifications et des mouvements de troupes entrepris par la France dans les parties neutralisées de la Savoie : le droit réservé à ce point de vue à la Sardaigne par l'art. 3 du traité du 30 mai 1811 et l'art. 90 de l'acte du Congrès de Vienne est naturellement passé à la France par la cession de 1860 (•).

(') V. outre les auteurs cités à la note précédente : Bluntschli, loc. cil.^ art. 746; Tliouvenel, Le Secret de VEmpereut% I; baron d'Avril, Rev. du Monde latin, octobre 1886 et juillet 1890; GeiTcken sur Heffter, p. 336, note 2; E. Piclel, Biographie, travaux.. .^ de G. Pictet de Rochemont, p. 1% et suiv., 1892; Uzannaz- Joris, La iieulralilé de la Savoie.

(*) Le territoire neutralisé esWainsi limité par le traité de Paris du 20 nov. 1815, art. 3 : « La neutralité suisse sera étendue au territoire qui se trouve au nord d'une ligne à tirer depuis Ugine, y compris cette ville, au midi du lac d'Annecy el de là au lac du Bourget, de la même manière qu'elle a clé étendue jusqu'au Rhône,

142. â** Sans se préoccuper du setitiment des populations el de rhostilité traditionnelle entre les provinces belges et les Pays- Bas, le Congrès de Vienne, voulant surtout constituer une narrière sérieuse à l'extension de la France vers le Nord, posa le principe de leur union qui fut consacrée par le traité du 31 mai 1815 entre le roi des Pays-Bas et les quatre grandes puissances alliées, et par l'acte final du Congrès de Vienne du 9 juin 1815. A la suite (le la Révolution de 1830 en France, la Belgique se déclara indépendante. Cette nouvelle situation fut acceptée dans le traité du 13 novembre 1831 entre l'Angleterre, TAutriche, la France, la Prusse, la Russie et la Belgique; de plus, non pas tant dans Tinlêrét de FEtat nouveau, comme on Tavait fait en 1815 pour la Suisse, que pour éviter une annexion au profit de la France à laquelle Topinion publique belge était très favorable, on le déclara neutre à perpétuité sous la garantie des mêmes puissances (V. aussi traités du 24 juin 1831, dit des dix-huit articles, et du 15 octobre 1831, ou des vingt-quatre articles). Après Tintervention armée de la France, les résistances de la Hollande furent vaincues et l'état de choses nouveau fut confirmé par les traités du 19 avril 1839 entre la Hollande et les puissances signataires de Tacte du 15 novembre 1831, et entre la Hollande et la Belgique (* ).

Comme la neutralité belge était surtout inspirée par la crainte de voir la Belgique s'unir à la France, on accepta facilement la proposition de démanteler les fortifications de ce pays, dont la France eut l'initiative le 17 avril 1831. En conséquence, les quatre grandes puissances, en dehors de la France, passèrent avec la Belgique les traités des 15 novembre et 14 décembre 1831 pour fixer les places fortes à détruire. Mais, depuis 1870 surtout, la crainte de voir sa neutralité compromise a déterminé la Belgique à entreprendre des fortifications considérables de ses frontières : or, d'après le protocole militaire d'Aix-la-Chapelle du 15 novembre 1818, la Prusse avait le droit d'occuper en cas de guerre avec la France certaines places fortes, notamment Hiiy, Dinant, Namur, Charleroi, Marienbourg et Philippeville ; l'Angleterre avait un ilroil semblable pour Ypres, Ostende, Nieuport et Termonde; ces dispositions furent confirmées par la Convention dite des forteres-

ux provinces du Chablais et du Fauci^ny, par Tari. 92 de Tacle final du Congrès de Vienne » ,dc Clercq, II, p. 682).

'; La Hollande a adhéré à l'indépendance el non à la garantie de la Belgique; d'où il suit qu'elle s'est obligée à respecter el non à faire respecter celle nouvelle situation de ses anciennes provinces.

ses du 14 décembre 1831 citée plus haut, ce qui détermina le roi Léopold r*" à raser ces places de guerre pour rendre la convention inapplicable en fait. La reconstitution des fortifications de Namur nautoriserait-elle pas la Prusse à occuper cette ville en cas de guerre ? Nous ne croyons pas cette prétention sérieusement soutenable, étant donné que la convention de 1831, qui est un* traité secret, est inopposable à la France qui a garanti la neutralité de la Belgique d'accord avec cette dernière, et que le traité du 19 avril 1839, signé par la Prusse pour garantir cette môme neutralité;, annihile la convention contradictoire* de 1831 (*). D'ailleurs, en 1870, TAllemagne a accepté Faccord offert par l'Angleterre pour combattre les violations de la neutralité belge au cas où elles auraient été commises par la France ; de même que l'Angleterre devait s'unir à celle-ci contre l'Allemagne si cette dernière n'avait pas respecté l'inviolabilité du territoire belge.

143. 3*^ Le traité de Vienne du 9 juin 1815 avait établi aussi la neutralité de la ville de Cracovie, avec la garantie de l'Autriche, de la Prusse et de la Russie.

En 1846, l'Autriche a annexé cette ville sans que les autres cogarants aient protesté; la France, l'Angleterre et la Suède se contentèrent de quelques réserves diplomatiques pour la sauvegarde du principe de garantie.

144. 4** Le grand-duché de Luxembourg, placé en état d'union personnelle avec les Pays-Bas par le traité du 31 mai 1815, art. 3, entre la Hollande et les quatre puissances alliées, faisait en même temps partie de la Confédération germanique, la Prusse tenant garnison dans la forteresse du Luxembourg concurremment avec le roi des Pays-Bas, en vertu du traité conclu par ces deux pays le 8 novembre 1816. Quand la Prusse, le 14 juin 1866, eut considéré la Confédération comme dissoute, on agita la question de l'annexion du grand-duché à la France, annexion que la Prusse favorisait en apparence pour en faire ensuite un prétexte de guerre contre notre pays (•). La diplomatie française put reculer à temps et une conférence des Etats signataires du traité du 19 avril 1839 relatif aux rapports de la Belgique, des Pays-Bas et du Luxembourg, plus ritalie, fut convoquée à Londres le 7 mai 1867 pour régler la condition du grand-duché. Elle aboutit au traité du 11 mai

*; L'article secret do la convention de 18.'U est nul comme n ayant jamais élé ralilié par le Parlement belge ainsi que l'exige l'art. 68 de la constitution.

:•) V. La Marmora, Cn po piU di liice; Benedetli, Ma mission en Pi'usse, E, Hollian, La/faire du Luxembourg^ 1882.

IS67 qui maintint Tunion personnelle avec les Pays-Bas et plaça en état de neutralité perpétuelle le Luxembourg, avec la garantie cfAlective des puissances signataires, sauf la Belgique neutre ellemême. On maintint la participation du grand-duché au ZoUverein auquel il avait adhéré en 1842 ;' la forteresse de Luxembourg devait t^tre rasée et les troupes étaient réduites aux forces nécessaires pour le service de la police. On sait que, en 1890, Tunion personnelle avec la Hollande a cessé et que le Luxembourg est gouverné pur le duc de Nassau (V. n. 78, 1").

La garantie de la nedtralité luxembourgeoise, notamment à l'occasion des plaintes émises par TAllemagne au sujet des pré- U»ndues violations du territoire luxembourgeois commises par la France en 1870, a donné lieu à d'intéressants débats. La Prusse avant exigé, en 1867, la garantie coliectivey le gouvernement aniîlais, par la bouche de lord Stanley, à la Chambre des Communes, les 14 juin et i j uillet 1867, déclara qu'elle n'entraînait pour les puissances qu'un engagement d'honneur de s*entendre pour sauvegarder la neutralité, mais qu'elle n'impliquait aucune obligation stricte p(ïur chacun des cogarants de la faire respecter. Lord Derby, père •le lord Stanley, dit même à la Chambre des Lords, le 20 mai 1867, <iue la garantie n'était effective que si tous les cogarants étaient •i'arcord pour la fournir et que l'abstention des uns dégageait les autres, l'unanimité, condition essentielle de la garantie collective, faisant défaut. Cette étrange théorie provoqua de vives protestations; lord Hussell répondit que la garantie était prise surtout contre les attaques éventuelles de l'un des cogarants, dont chacun ♦^lait tenu de défendre la neutralité mémo contre tous les autres. En 1871, lord Stanlev, devenu lord Derbv, renouvela à la Chambre <lt*s Communes sa théorie de 1867. Mais le Conseil d'Etal du Luxembourg la répudia énergiquement dans son avis du 9 janvier 1871, en faisant ressortir, avec raison, que si la résistance de l'un des cogarants devait paralyser l'effet de la garantie, celle-ci nVtait plus qu'un vain mot, et que même on affaiblissait la portée <l»' la garantie en la déclarant collective, alors qu'en lui donnant <'«' caractère on îivait l'intention évidente de la rendre plus efficace ' .

Les subtilités invoquées dans ce débat, subtilités qualifiées de '^hiranes par M. de Bismarck le 24 septembre 1867, montrent coml'M'u les garanties les plus solennelles d'une neutralité sont à la

Ser\ai>. Le Lurembourq el le Irailé de Londres, 1879.

merci de Fintérét politique des Etats garants, ce qui faisait dire à Frédéric II : « Toutes les garanties sont comme des ouvrages de filigrane, plus propres à satisfaire les yeux qu'à être de quelque utilité ». Mais Gentz écrivait plus justement : « Les garanties sur le papier sont de faibles moyens de défense; cependant on aurait tort de les négliger, car elles fournissent au moins à ceux qui veulent faire leur devoir et remplir leurs engagements un moyen légal d'agir, lorsque les circonstances les y appellent ». Ajoutons que Tinfluence de Topinion publique, tous les jours plus efficace dans les rapports internationaux, détermine de plus en plus les Etats à respecter leurs engagements de garantie, par suite de la réprobation, parfois menaçante pour Tavenir, qu'elle attache aux violations de la foi promivse.

145. o** Le Congrès de Vienne plaça les Iles Ioniennes sous le protectorat de l'Angleterre. En 1863, après la chute du roi Othon, cette dernière puissance lit accepter par la Grèce son candidat au trône, le prince Georges de Danemark, et écarter celui de la Russit* en promettant de céder l'Archipel au royaume Hellénique. La Turquie s'effraya d'un pareil accroissement de la Grèce; aussi fut-il établi, dans le traité du 14 novembre 1863, entre l'Angleterre, l'Autriche, la France, là Prusse «t la Russie, que les îles seraient neutralisées et les fortifications rasées. En même temps, les puissances signataires prenaient l'engagement de respecter cette neutralité, sans promettre de la défendre (de Clercq, VII!, p. 614). Les habitants de l'Archipel et les Grecs protestèrent contre cette neutralité, qui déjouait leurs projets belliqueux contre les Turcs. Mais la France, l'Angleterre et la Russie, à qui avait été déléguée, par l'art. 6 du traité de 1863, la mission de trancher les difficultés relatives à la cession des lies Ioniennes, réglèrent la question comme il suit : 1* plus de limitation des forces de terre ou de mer dans l'Archipel, comme le prescrivait le traité de 1863; 2'' restriction de laaeutralité à Corfou, Paxo et leurs dépendances. Ainsi limitée, la neutralité fut confirmée dans le traité du 29 mars 1864 entre les trois puissances et la Grèce (de Clercq, IX, pp. 1-5), et elle a été respectée depuis, notamment dans le blocus pacifique contre la Grèce en 1886. Dans la guerre gréco-turque en 1897, des coinbcits ont eu lieu dans les eaux de Corfou. mais la Turquie n'était pas liée par le Iraité de 1864 auquel elle est restée étrangère, et la Grèce usait de son droit de défense dans ces régions. Les puissances s'abstinrent, car elles n'ont pas promis de faire respecter la neutralité dont il s'agit.

146. 6^ Le bassin du Congo a été placé dans une situation toute spéciale au point de vue de la neutralité par Tactc final de la Confcrence de Berlin du 26 février 1885 (ehap. III, art. 10, H et 12).

1* La neutralité n'est pas imposée aux puissances signataires de l'acte pour les territoires qu'elles possèdent ou acquerront dans le bassin du Congo; mais chacune a la faculté de les déclarer neutres, auquel casses autres s'engagent à respecter cette neutralilé. Celte déclaration a été faite par l'État du Congo, et confirmée par le roi des Belges en acceptant la souveraineté de ce pays.

2* L'engagement de respecter les neutralités déclarées n'implique pas l'obligation de les garantir en cas de violation.

3* Les neutralités qui seront déclarées n'ont pas le caractère de I>erpéluité; elles ne durent qu'aussi longtemps que les puissances intéressées qui les ont notifiées jugent à propos de les maintenir.

4« En cas de conflit au sujet des territoires qu'elle possède ou possédera dans le bassin du Congo, chacune des puissances signataires s'engage à recourir à la médiation d'une ou de plusieurs des autres puissances amies, sans d'ailleurs se soumettre par avance aux décisions des puissances médiatrices.

La neutralité formelle et perpétuelle, qui avait été demandée parles Étati>-Unis, fut écartée, pour ne pas priver les États interdisses de la prérogative de la guerre offensive, peut-être long- 'î*mps nécessaire encore dans ces régions exposées aux attaques fe peuples barbares.

146 6w. Les exemples précités de la Savoie et des îles Ioniennes raoDtrent que la neutralité perpétuelle peut ne s'appliquer qu'à une partie du territoire d'un État. Cette neutralité partielle a deux «•aractères communs avec celle qui embrasse la totalité du territoire : 1« elle ne peut être établie que du consentement du pays qui «loit la subir ; la Sardaigne, non seulement accepta, mais demanda la neutralisation çle la Savoie en 1815, et la Grèce a été appelée à ratifier, en 1864, celle des îles Ioniennes ; 2'^ comme la neutralité «l'un pays tout entier, elle implique, de la part des puissances i;aranles, la garantie de la possession du territoire neutralisé au profit de l'État auquel il appartient. C'est pour cela que le traité <îu 2i mars 1860, art. 2, exigea le consentement des puissances Karantes de la neutralité de la Savoie, parce qu'elles garantis- •^ienl, en même temps, la possession de celle-ci à la Sardaigne, ♦■l que cette dernière cédait précisément la Savoie à la France.

Dans la partie neutralisée, l'État peut exercer librement sa sou- Droit IXTERNATIONAL PUBUC, 3* éd. 11

162 DROIT IXTERNATIOXAL PUBLIC

veraineté, sauf à ne pas y réaliser d'opérations militaires pour une guerre offensive; la défensive est, au contraire, sans entraves. Les travaux de fortifications et les concentrations de troupes y sont également permis, sauf stipulations contraires, par exemple celle qui a été signalée pour Corfou dont les remparts ont été rasés en vertu du traité de 1863. On a vu que, au contraire, la Sardaigne d'abord, la France depuis 1860, ont toute latitude pour fortifier la partie neutralisée de la Savoie.

En ce qui concerne les conventions internationales, TEtat dont une partie est neutre peut conclure toutes celles qui lui conviennent, sauf à ne rien stipuler de compromettant pour la neutralité de cette fraction de son territoire. De là il suit qu'il peut passer des traités, même applicables h la partie neutralisée, qui ne seraient pas permis à un pays neutre en totalité, par exemple un traité d'alliance ou une union douanière : c'est que, en efTel, par son indépendance pour le surplus de son territoire, l'Etat conserve alors sa liberté d'action, tout en respectant la neutralité partielle dans la mesure où elle s'impose î\ lui, c'est-à-dire en tant qu'il ne doit pas accomplir des actes d'hostilité agressive dans la portion neutralisée (*).

SECTION Vil