CONDITION DE LA PAPAUTÉ AU POINT DE VIE INTERNATIONAL

147. La situation du Saint-Siège dans les rapports internationaux présente quelque chose de tout k fait exceptionnel, et l'ano-

(' I Le phare du cap Sparlel, au Maroc, esl neulralisé en ce sens que les puissances se sonl engagées à le respecter en temps de guerre. Il est, du reste, a^lministré par elles en commun Conv. de Tanger du 31 mai ISfô entre le Maroc et les Klals maritimes). Le sémaphore du cap Sparlel est également neulralisé en ce sens que nul ne peut s'en servir en temps de guerre i(^onv. du 20 janvier 18î>2 .

(>) V. Article de M. Holin-Jœquemyns, H. D. /., V, p. 300; de M. Nys, frf., 1878, p. 501 ; llefTter et ûeiïcken, loc, cit., §§ 40 et 41 ; Uluntschli. De la responsabililé et de l'in'esponsabililé du l'ape dans le Droit international, trad. Rivier; Bom* pard, La l*apauté en Ih'oil international, 1888; A. Leroy-Beaulieu, /-« Pape Léon XI II et l'Italie soif s le régime de la loi des garanties, Hev. des Deux-Mondes, 15 oct. 18S:^; J. Imbard-Latour, La Papauté en Droit intern., 1893; Rotsworowski, La situation intern. du Saint-Siège au point de vue juridique, Ann, de l'Ecole des Sciences politif^ues, 15 janv. 1892; de Olivart, Le Pape, les Etats de l'Eglise et l'Italie, 18i>7; l^asq. Fiore, Dellu condizioue giuridica infernazionale délia Chiesa et de Papa, 1887; (iavouyére, Les rapports du Saint-Siège avec les Etat» sotit-ils régis par les prÎFicipes du Droit intern. public? Revue des Facultés catholiques de l'Ouest, 18i>4 ; Geiïcken, Die Vùlkerrechfliche Sfellung des

DES ÉTATS SCiETS DU DROIT INTERNATIONAL 163

maliede celle siloatîon au point de vue des principes ordinaires da Droit inlernationai ne peut s'expliquer que par Tinfluence toujours persistante d*une tradition dont Thistoire seule peut QOQs permettre de nous rendre compte. Pendant des siècles, josqu en 1870, le Pape a été à la fois un souverain temporel et le chef spirituel de TEglise catholique; puisant dans la première qualité Fautorilé nécessaire pour agir au point de vue internatinoal, il s'en est surtout servi pour assurer son influence comme chef de la catholicité, de telle sorte que, pendant fort longtemps, c'esl moins le chef d'Etat que le Souverain Pontife qui est interveou dans les rapports avec les différentes puissances, catholiques on non. Aussi, tandis que les questions d'organisation religieuse €l de relations du pouvoir civil avec le Saint-Siège auraient dû relever exclusivement du droit public et des lois constitutionnelles de chaque État, il est arrivé qu'elles ont été réglées avec le Pape,, même considéré comme chef de l'Eglise catholique, au même titre que des questions de Droit international, à raison de la coufuïîîon naturelle qui s'opérait entre le Souverain Pontife et le monarque indépendant de Rome et de son territoire. Le pouvoir temporel des Papes a pu disparaître en 1870, l'influence de la tradition n'en a^pas moins persisté, et les relations avec le Saint- ^iège, au point de vue exclusivement religieux, le seul qui sub- .<isle aujourd'hui, sont toujours considérées comme des relations ioternationales.

Pour expliquer cette situation complexe et anormale, nous dirons ce qu'a été le pouvoir temporel des Papes, puis ce qu'est leur autorité spirituelle; nous indiquerons ensuite la condition aclaelle du Saint-Siège depuis la disparition de sa souveraineté territoriale.

§ I*'. Pouvoir temporel des Papes,

148. Souverains de Rome et d'un territoire qui a été plus ou moins étendu suivant les époques, par suite des concessions de certains princes et surtout de Pépin et de Charlemagne, les Papes dt'vaieni être considérés comme des monarques ordinaires dont les rapports avec les autres souverainetés étaient régis par les j Tf'Kles du Droit international. A ce titre, les Papes passaient des

I /'^ip^/M (Handbuch des Vôlkerrechls de Holtzendorfl, IF, p. 153 el s.;; de Holl- I î'-niJorfT, Les queslions controversées du Droit des gens actuel, R. D. /., VII, p. 23; I Ucias Leclor, Le Conclave, 1894.

16 i DROIT INTERNATIONAL PUBLIC

traités, faisaient la guerre, recevaient et envoyaient des agent» diplomatiques, comme tout autre- gouvernement. Cependant, TEglise a toujours répudié cette manière de voir; elle n'a jamais cessé de considérer les États Pontificaux comme un domaine qm lui avait été donné par tin dessein parlicMlier de la Providence pour assurer l'indépendance du Saint-Siège, et qui, par conséquent, devait être inaliénable, protégé contre toute usurpation par la force matérielle dont le Saint-Siège peut disposer (Syllabus, Proposition XXIV) et par l'arme spirituelle de l'excommunication. Cette inaliénabilité était jurée par les Papes et les cardinaux, notamment d'après la bulle d'Innocent XII du 23 juin 1692, faite pour prémunir autant contre les abus de concessions accordées sous l'influence du népotisme que contre les cessions de territoire au bénéfice de puissances étrangères.

Les autres Etats ne pouvaient accepter cette théorie mystique si contraire aux principes rationnels du Droit international. Il importait peu que les actes de l'Eglise défendissent de céder une part des Etats Pontificaux; c'est là une règle constitutionnelle que, dans beaucoup de pays, le monarque doit jurer d'observer, comme le faisaient les anciens rois de France à leur sacre et l'empereur d'après l'article 53 de la Constitution du 48 mai 1804 (Sén. Cons. du 28 floréai an XII). Pareil serment ne lie que vis-à-vis du pays dont la Constitution l'impose; il est sans influence à l'égard des Etats étrangers qui peuvent toujours s'augmenter au préjudice du territoire de ce pays d'après les termes d'un traité, comme par tous les autres moyens sanctionnés par le Droit international. D'autre part, on ne pouvait pas voir dans les Etats Pontificaux une propriété de l'Eglise, envisagée comme collectivité religieuse formée par les fidèles répandus dans le monde, propriété confiée au Pape et administrée souverainement par lui. Au point de vue du Droit, on était placé en face du dilemme suivant : ou l'Eglise n'est qu'une association, et alors elle n'a qu'une propriété privée qui doit être reconnue par la loi des diff'érenls pays et qui est subordonnée à l'autorité des pays sur le territoire desquels cette propriété est située; ou elle veut jouer un rôle international, et alors, elle doit satisfaire aux conditions requises pour être un Etat, c'està-dire avoir un territoire déterminé, siège de sa population, ce qui n'a pas lieu pour les catholiques répartis en une foule d'Etats et soumis à leur gouvernement comme nationaux de ces Etats. D'ailleurs, même comme Etat, l'Eglise n'aurait pu invoquer qu'oa droit de souveraineté et non de propriété sur son territoire, sui-

vanl la théorie juste et rationnelle qui triomphe aujourd'hui contre les traditions de la Féodalité (V. n. 375). Les Etats Pontificaux ne pouvaient donc être traités que comme un Etat ordinaire, soumis aux mêmes vicissitudes et régis par les mêmes règles de Droit international.

149. Mais la théorie de l'Eglise, en ce qui concerne le caractère domanial des Etats Pontificaux, conduisait à cette conséquence que les Puissances catholiques devaient toutes intervenir, à Toccasion, pour empêcher tout changement intérieur ou extérieur qui aurait pu compromettre la souveraineté absolue des Papes conforme à la doctrine orthodoxe. De là Timpossibilité, pour les sujets <iu Pape, de modifier leur constitution politique suivant le droit inéluctable des populations; de là un principe d'intervention diamétralement opposé à la théorie générale du respect de l'initiative des peuples dans leur organisation intérieure (V. n. 199), théorie que le Syllabus a condamnée avec énergie (propos. LXII). Pour justifier cette intervention à un point de vue juridique et politique, on a fait ressortir ïintérêt qu'a une Puissance catholique à ne pas permettre qu'une autre accapare exclusivement èi son profit une influence morale aussi considérable que celle de la Papauté; comme si un intérêt était une raison suffisante pour intervenir dans les relations extérieures ou les affaires intérieures des autres Etats, sans qu'on ait à se plaindre de la violation d'un droit. On a invoqué encore l'obligation pour up gouvernement de sauvegarder là puissance temporelle des Papes, afin de donner à la conscience de ses sujets catholiques la légitime satisfaction qu'elle réclame. < V. discorurs de Monlalembert à l'Assemblée le 30 novembre 1849, et de M. Thiers au Corps législatif, le 13 avril 1865). Mais il ne s'agit là que d'une question religieuse, absolument en dehors de l'action légale et politique, et à l'égard de laquelle le gouvernement, tenu seulement de respecter les consciences, n'a aucune initiative à prendre pour remplir un rôle actif, en mettant sa puissance au service d'aspirations d'un caractère confessionnel. La souveraineté, organe du Droit, doit avant tout ne pas le violer en paralysant la faculté, consacrée par le Droit lui-même, pour toute population de changer comme elle l'entend son régime politique; les habitants des Etats Pontificaux ne pouvaient pas être la matière inerte, malléable à merci pour la satisfaction de la conscience des catholiques. C'est cependant sous l'influence de ces idées que les Etats Pontificaux ont été le théâtre de nombre d'interventions à l'époque contemporaine.

166 DROIT INTERNATIONAL PUBUC

150. Après la conquête des Etats Pontificaux pat* les armées de la République en 1796, la captivité de Pie VI en 1799, le rétablissement du Saint-Siège en 1800, l'usurpation de Napoléon I^** et la mise en captivité de Pie VII sous Tétrange prétexte de le mieux, protéger, ea réalité pour confisquer au profit de Tœuvre impériale TinQuence de la Papauté, le Congrès de Vienne reconstitua le pouvoir temporel. — A la suite de la Révolution de 1830, le Saint- Siège, invoquant la théorie d^intervention obligatoire pour les Etats catholiques que nous avons indiquée plus haut, demanda la protection de TAutriche contre le mouvement révolutionnaire. A Toccupation des Etats Pontificaux par les armées autrichiennes^ la France répondit par celle d'Ancône destinée ti paralyser Teffel de la première et qui dura de 1832 à 1838. En 1849 ce fut la France républicaine qui, conjointement avec TEspagne, TAutriche et les Deux-Siciles, par une étrange contradiction et en opposition avec le principe contenu dans Tart. 5 du préambule de la Constitution de 1848, prit l'initiative d'une intervention armée pour étouffer la République romaine et rétablir Pie IX sur son trône. De 1849 a 1870, un corps de troupes françaises occupa Romo, au milieu de millç difficultéssoulevéespar la situation équivoque que donnaient à la France la garde des Etats pontificaux et le secours qu'elle accordait à l'Italie pour obtenir son unité dont le complément inévitable était la prise de possession de Rome. La convention ambiguë du 15 septembre 1864 entre la France et l'Italie ne put faire cesser l'ancienne équivoque; cette convention ne fut d'ailleurs exécutée de part ni d'autre : la France, qui devait retirer ses troupes, les remplaça par un corps français, la légion d'Antibes; l'Italie, qui avait promis de respecter les Etats Pontificaux et qui, comme garantie de sa promesse, avait transféré sa capitale de Turin à Florence, profita du retrait de nos troupes en 1870 pour s'emparer de Rome le 20 septembre 1870 et pour en faire sa capitale. Un vote des populations confirma ce fait accompli, déjà prévu depuis longtemps et voulu par elles; la chute du pouvoir temporel ne provoqua aucune protestation dans là diplomatie européenne.

§ II. Souveraineté spirituelle du Saint-Siège.

151. Nous avons déjà vu que, dès le début du moyen âge, le Saint-Siège^affirma un droit de suprématie absolue sur les Puissances catholiques, soit dans des proclamations officielles main les fois renouvelées, notamment depuis les Décrétales Venerabilem^

DtS ÉTATS SUJETS DU DROIT INTERNATIONAL 1G7

SoUt;p el yovii nie d'Innocenl lll (1200 à J204) jusqu'à la bulle In ^<rn4 Domini de 1370 (V. n. 17), soit par une intervention de fait dans les affaires extérieures ou intérieures de ces Etats, intervention qui allait jusqu'à la rupture des traités conclus, la défense de faire la guerre, Tattribulion des territoires contestés, la déposition des souverains, le contrôle des actes administratifs et législatifs. Pour exercer sa mission de contrôle auprès des souverainetés étrangères, FEglise avait des mandataires spéciaux dont on a fait remonter Torigine aux apocrisiarii ou responsales envoyés depuis Constantin auprès des empereurs de Conslantinople ('). Ces mandataires étaient divisés suivant une hiérarchie qui subsiste encore pour les envoyés du Saint-Siège et que, pour cela, nous devons préciser.

i^ Les envoyés sans mission politique et investis d'un rôle honorifique, tels que les ablêgals chargés d'apporter la barrette aux nouveaux cardinaux.

2* Les envoyés ayant, au contraire, une mission politique et d'affaires, les nunlii el judices^ qui comprennent plusieurs degrés, dans Tordre suivant :

a } Les Ipgad à latere, cardinaux détachés du côté du Pape (talus) *'\ ayant droit aux plus grands honneurs; — h) Les Itgali niissi, qui ont les mêmes caractères que les précédents el qui n'en dilTèrent que parce qu'ils ne sont pas cardinaux ; quand leur mission est permanente, on les qualifie de Nunlii ou Nonces; — c) Audessous des nonces sont placés les inlernouces. — Le titre de Legatus nalus est attaché à certains évêchés et, depuis le xv*" siècle, «^t purement honorifique.

Tous ces envoyés n'avaient pas le caractère d'agents diplomatiques; leur mission n'était pas, en effet, de représenter le gouvernement du Saint-Siège auprès des souverainetés étrangères, mais d'édicler et de faire exécuter dans les divers Etats les ordres émanant du Pape comme chef spirituel de la catholicité. Celte suprématie exercée par l'Eglise fut d'abord un grand bienfait, la justice el Thumanilé relatives de son autorité servant de protection aux particuliers contre les abus des pouvoirs séculiers encore barbares quelle maintenait sous sa tutelle. Mais cette suprématie religieuse ne tarda pas k confondre le domaine du Droit avec celui de la religion, a méconnaître la légitime indépendance du pouvoir temporel, et ainsi à opprimer les consciences tout en froissant les

(M V. Contra Bompard, loc.ciL, p. 10.

gouvernements, ce qui devait aboutir à une résistance combinée des classes laïques les plus éclairées et des souverains. En même temps, TEglise ne maintenait le concert international qu'entre les peuples catholiques, apportant ainsi au développement rationnel du Droit international un obstacle qu'on a mis des siècles à renverser (V. n. 17).

152. Aussi vit-on se manifester, timide d'abord, puis plus énergique et parfois même violente, une politique des monarques tendant à considérer le Saint-^Siège comme un souverain étranger. Sans traiter avec lui sur un pied d'égalité qui aurait paru inconvenant d'après les idées religieuses de l'époque, tout en lui rendant des honneurs exceptionnels qui reconnaissaient sa suprématie, on prit à son égard l'attitude politique ordinaire avec un Etat étranger, notamment au point de vue du refus de toute ingérence de sa part dans la souveraineté des autres pays. De là la défense aux agents du Pape de communiquer directement avec le clergé sans le contrôle du gouvernement et de s'immiscer dans des actes de juridiction. Le clergé national s'a.ssocia souvent luimême à cette politique d'indépendance, comme le montre la fameuse Déclaration du clergé français en 1682. De tout cela résultait la nécessilé de passer des traités avec le Saint-Siège pour régler ses rapports avec le pouvoir temporel dans les questions d'organisation religieuse : ces traités sont les Concordais qui, quoique ayant un objet ne touchant en rien aux relations internationales et passés avec le Pape considéré seulement comme chef spirituel, ont toujours été envisagés comme des conventions entre souverainetés, parce qu'ils sont conclus avec le Souverain Pontife regardé comme monarque étranger.

153. Bien que l'Eglise n'ait en rien abdiqué, au point de vue des principes, le rôle de suprématie et de contrôle spirituel sur les pouvoirs temporels qu'elle s'était donné au moyen âge, les nécessités dos circonstances lui ont imposé un langage plus atténué et des concessions de fait considérables, généralement accompagnées d'ailleurs de protestations (*). Au point de vue de la

(1) L'action de la Papauté au point de vue inlernalional n^en reste pas moins eon^dérable. Elle se inanifesie à difTérents points de vue : 1» Le Sainl-Siège détermine dans certains pays la formation d^un parti catholique dont llnflueDce est parfois décisive sur la politique intérieure ou extérieure des gouvernements : lei est le cas du centre catholique au Reichslag allemand. Le pape Léon XIII a donné une impulsion puissante à celle action de l'Eglise dans les questions politiques et sociales. (V. Encycliques du 10 janvier 1890, De praecipuis civium chris-

pratique actuelle des rapports des Puissances avec le Saint-Siège, oousD*avons qu'à relever les traits caractéristiques de la situation ^ui est faite à ce dernier en tant que chef spirituel de la catholicité.

154. l*' Le Pape est considéré comme un souverain; dans leurs rapports avec lui, les chefs d'Ëtats catholiques lui reconnaissent comme nn droit la prééminence qui se manifeste par des honneurs particuliers. Les Ëtats non catholiques la lui attribuent généralement par déférence. L'ambassade d'obédienccy exigée par les papes des souverains catholiques à leur avènement, a disparu depuis longtemps : la dernière est celle de Louis Xlll à Urbain VIll en 1633. Ainsi regardé comme souverain, le Pape est une personna- )ité du Droit international (V. n. 186).

155. 2*" Comme souverain en tant que chef spirituel, le Pape a le droit de légation actif et passif, c'est-à-dire d'envoyer et de recevoir des représentants diplomatiques.

Les agents du Pape, dont nous connaissons la hiérarchie (V. n. 151), sont placés dans la première catégorie des agents diplomatiques s'ils sont légats ou nonces, et dans la seconde s'ils sont inlernonces TRèglement de Vienne du 19 mars 1815; V. n. 220).

Le règlement de Vienne précité maintient l'ancien usage qui

iianorum officiis ; du 15 mai 1891, De conditione opificum), 2^ Le Pape dispose ^nn moyen dlnflueoce iroporlant dans les paya hors chrétienté par le protectorat de la religion catholique. Dans TEiiipire oltoman, ce protectorat, reconnu k la France en vertu d'une ancienne iradilion, lui a été confirmé par l'accord des poissances signataires du trailé de Berlin du 13 juillet 1878, arl. 62, et Léon XIII • manifesté Pinlenlion de ne pas le lui retirer (Lettre au cardinal Langénieux du ^) août 1898, R. G. D. /., t. VI, Documents, p. 16). En cas de rupture entre la France et le Vatican, il y aurait lieu de se demander si le Pape peut enlever à la première une prérogative qui ne vient pas seulement de sa concession, mais d'un Irailé liant la Turquie et les autres puissances signataires envers notre pays. ^ Enfin le Pape joue encore de nos jours un rôle international comme arbitre ou médiateur choisi par les Etals, même proleslanls (V. en 1885, médialion de Uon Xin entre l'Espagne et TAIlemagne au sujet des îles Carolines; en 1895, arbitrage entre Haïti et Saint-Domingue, V. R, G. D. /., t. VII, p. 437; en 1898, oITre de médialion entre l'Espagne et les Etals-Unis, V. R. G. D. L, t. V, p. 645 ; V. également lettre de Léon XIII. au négus Ménélik, 18%, R. G. D. 7., t. IV, P- 24). — Cependant, l'autorité morale du Pape à ce point de vue a reçu un grave éeliec à la Conférence de La Haye en 1899 : il en fut exclu sur les réclamations de l Italie comme ne représentant pas un Etat susceptible d'être intéressé dans les questions d'arbitrage, bien que le Saint-Siège eût reçu communication du projet de la flossiequi avaitmèmesolliciléetobtenuson appui moral. (Cpr. sur cette exclusion les avis divers de MM. Chrétien, Brusa, Despagnet, G. de Lapradelle et Bompard, <îins R. G. D. /., t. VI, pp. 281, 840, 864 et 888 et t. VII, p. 369; Goyau, la con/éïcwce de la l*aix et le Saint-Siège, Revue des Deux-Mondes, !•' août 1899).

donne aux nonces le pas sur lous les agents diplomatiques el le droit de les présider, c'est-à-dire de parler en leur nom coUec-

lif («).

Le point important à retenir c'est que, aujourd'hui, dans lous les Etats, les envoyés du Saint-Siège sont assimilés aux agents diplomatiques et dépourvus de toute faculté d'immixtion dans les affaires du pays où ils remplissent leurs fonctions. On peut donc les agréer ou les écarter; ils doivent s'abstenir de toute communication directe avec le clergé local et de tout acte de blâme con~ traire à la correction diplomatique. Ainsi, en mai 1894, la circu* laire du nonce Ferrata au clergé fran<^ais, à propos de la nouvelle loi sur les fabriques, a été officiellement blâmée {R. G. D. /., ï» p. 487] ; il en a été de même en Hongrie, au sujet d'un discours du nonce Agliardi, critiquant la conduite du gouvernement au sujet du mariage civil, du divorce, etc. (avril 1895).

De son côté, le Pape reçoit, comme chef de l'Eglise, des représentants des Etats étrangers accrédités auprès de lui, au Vatican, et absolument distincts de ceux que les mêmes Etats envoient auprès du roi d'Italie.

Le Pape n agrée pas les cardinaux comme agents diplomatiques accrédités auprès de lui, afin de ne pas les placer entre leur devoir de défendre les intérêts qui leur seraient confiés et leurs obligations comme membres du Sacré-Collège, conseil de gouvernement de TEglise. C'est ainsi que, en 1872, Pie IX refusa d'agréer comme représentant de l'Allemagne le cardinal de Hohenlohe-Schillingsfiirst.

Un ancien usage réserverait le droit d'envoyer des ambassadeurs auprès du Saint-Siège à la France, à l'Autriche et au Portugal; en fait, l'Espagne en a un ainsi que ces Puissances; les autres n'ont que des agents diplomatiques inférieurs.

156. 3"* Enfin, comme chef spirituel, le Pape, considéré en qualité de souverain, passe avec les Puissances des traités ayant pour objet les rapports du pouvoir temporel avec le Saint-Siège dans les questions religieuses : ce sont les Concordats.

Depuis le concordat de 1122 entre l'empereur d'Allemagne Henri V et le pape Calixte II, qui mit fin k la fameuse querelle de

(') La préséance des représentants du Saint-Siège a été contestée à Lima, en 1878, par sept puissances contre trois, dont la France; elle ne fut adnnise, en définiUve, qu'à titre de pure courtoisie. (V. Pradier-Fodéré, Traité de Droit intem. public, t. III, n. 1260; Id. Cours de droit diplomatique, 2«édil., 1900, t. 1, p. 24V et 338). ■ •

l'ioTestiture des évèques, Dombre de conventions semblables oni été conclues; celles qui intéressent la France sont : le Concordat de Bologne du 18 août 1516 entre François I*"* et Léon X ; le Con* cordât du 15 juillet 1801 entre Bonaparte, premier consul, et Pie VII, qui subsiste encore ('). Deux autres concordats du 25 janvier 1813 et du 11 juin 1817 n'ont jamais reçu d'exécution. Avec les pays prolestants, le Pape ne passe pas de concordats; mais il rend des Bulles de circonscription y ainsi nommées parce qu'elles ODt pour prétexte la délimitation des diocèses. Ces bulles sont généralement promulguées en vertu de certains engagements pris par les Etats auxquels elles s'appliquent, et ont ainsi le caractère d'un véritable contrat : ainsi la bulle pour le Hanovre du 26 mars I8â4 consacre l'engagement pris par le roi d'Anglelerre et Hanovre, Georges IV, de permettre à l'Eglise de percevoir des dîmes.

Sans entrer dans le détail des sivantages réciproquement accordés par les Etats contractants et le Saint-Siège, qui forment les dispositions mêmes des Concordats et qui varient suivant les cas, il faut retenir que dés conventions de cette nature ne démunissent en rien le pouvoir de chaque pays du droit de régler à sa guise la police du culte pourvu qu'il respecte les stipulations consenties synallagmatiquement dans le Concordat. Souvent, il est vrai, ces règlements sont tels que le Saint-Siège ne les aurait pas acceptés s'ils avaient été soumis à son adhésion ; mais comme, au fond, la matière même des concordats, c*est-à-direles rapports du service du culte et du pouvoir séculier, sont du domaine exclusif du droit public interne de chaque pays, que c'est seulement par une concession inspirée par des considérations d'intérêt politique et d'apaisement religieux qu'elles sont traitées dans un accord avec le Saint-Siège, il s'ensuit que le gouvernement de chaque Etat reprend sa liberté d'action normale pour tous les points qu'il ne s'est pas engagé à régler d'une certaine façon dans le Concordat. Aussi n'y a-t-il à tenir aucun compte des protestations du Saint-Siège contre les règlements et les lois relatifs aux questions religieuses, tant que ces lois et règlements ne violent pas les termes du Concordat, telles que celles que présenta le cardinal Caprara à M. de Talleyrand, le 18 août 1803, contre les Articles

:') Documents sur la négociation du Concordat et sur les autres rapports de k France avec le Saint-Siège (1800-1801), par le comte Bouiay de la Meurlbe, ^ vol.; d*Haus9on ville, VEglise romaine et le premier consul ; Tbeiner, Histoire des deux Concordats; cardinal Mathieu, Ae Concordat de 1801 (1903;.

organiques {\oi du 18 germinal de Tan X)quî complétaient les dispositions du Concordat de 1801 relativement à la situation de TEglise en France.

157. Mais, malgré Tapparence que leur donne la manière dont ils sont conclus, les concordats sont-ils de véritables traités internationaux ?

La plupart des auteurs se prononcent pour la négative et ne voient dans les concordats que des actes publics dont nous aurons ii préciser la véritable nature (').

158. Les concordats ne peuvent être des traités à raison : i^ des personnes entre lesquelles ils interviennent; 2® de leur objet.

Ils sont, en effet, conclus entre les Etats et le Saint-Siège qui n'est investi de la qualité de souverain qu'en vertu d'une concession gracieuse, nullement justifiée au point de vue du Droit international. Ce dernier Droit ne reconnaît coYnme souverains que les groupes d'hommes satisfaisant aux conditions requises pour former un Etat; or, en tant que chef spirituel, le Pape ne pourrait que prétendre qu'il est le représentant de l'Eglise catholique formant un Etat par le groupement des fidèles; mais à ce pré* tendu Etat il manquerait une chose essentielle, le territoire distinct et indépendant, sans parler de son objectif purement religieux que le Pape poursuivrait exclusivement et qui est étranger au Droit international. L'Eglise n'est pas un Etat; le Pape, son chef, ne peut être un souverain au même titre que les chefs des Etats; donc il ne peut conclure des traités qui sont, par essence, des conventions entre souverains reconnus par le Droit international (*).

D'autre part, l'objet des traités est de régler les rapports qui s'établissent entre les Etats placés sur un pied d'égalité juridique et indépendants les uns vis-à-vis des autres. Dans les concordats, on règle au contraire l'immixtion de l'Eglise dans les affaires intérieures de l'autre Etat contractant; de telle sorte que Tobjet de ces conventions, complètement étranger aux relations extérieures, consiste uniquement dans l'organisation d'un service public fonctionnant daus l'intérieur même de TEtat et relevant

(*) Cahen, De la nature juridique du Concordait Rev, du Droit public^ sept.ocl. 1898; Bornagius, Ueberdie rechtliche Nalur der Concordale, 1870; l\irinaz. Les Concordais, 1888; Cb. Benoist, VElat et l'Eglise; Séché, L'Église et le Concordat.

{') V. n. 58. Cpr. P. Fiore, Droit int. codifia, art. 34, noie; ChréUen, loc. cil,, p. 74.

en principe, sauf les concessions que Ton est obligé de faire à raatorilè morale du Saint-Siège, de la souveraineté interne de cet Etat.

D'ailleurs, comment apprécier la validité d'un concordat d'après les règles du Droit international, comme on apprécie celle d*un traité ? Le Droit est incompétent dans les questions de dogme et de discipline ecclésiastique qui ne sont pas de son domaine. Enfln, eo cas d'inexécution d'un concordat, le Pape n'aurait que l'arme spirituelle de Texcommunication qui échappe à l'appréciation du Droit; tandis que l'Etat contractant serait lui-même dépourvu de toute sanction, le Saint-Siège étant inattaquable comme souverain, faute d'armée et de territoire.

159. L'intérêt de la question de savoir si les concordats sont des traités consistera d'abord en ce que, si ce sont des traités, on n*y mettra fin qu'en les dénonçant; tandis que, si ce ne sont que de simples lois, un vote du pouvoir législatif peut les abroger. Mais ce n'est guère là qu'une question de forme, le vote des Chambres devant obtenir le même résultat, qu'elles abrogent le concordat ou qu'elles invitent le gouvernement ù le dénoncer. Cependant, il n'est pas douteux que la situation de souverain reconnue en fait au Souverain Pontife et le caractère synallagmatique des conventions conclues avec lui commandent de ne mettre fin aux concordats que par une dénonciation régulière, comme pour les traités internationaux.

Mais le grand intérêt de notre question apparaît surtout en ce que la violation d'un concordat, quelque critique qu'on puisse lui adresser au point de vue moral ou politique, sera indifférente au point de vue du Droit international; il ne s'agit en effet, en pareil cas, que d*un manquement à ses engagements de la part d'un Etal dans une question purement interne et, par conséquent, d'un acte qui ne le place pas en dehors de l'observation du Droit international proprement dit. Les autres Etats n'ont pas à se considérer comme menacés au point de vue des traités qu'ils ont conclus avec ce même pays; la violation d'un concordat peut les laisser aussi indifférents à cet égard et aussi tranquilles au sujet des conventions passées avec eux, que les actes de politique intérieure plus ou moins critiquables accomplis par l'Etat avec lequel ils ont uoué des rapports contractuels.

160. Les concordats sont considérés par TEglise comme des concessions gracieuses de sa part, des induits par lesquels le Saint- Siège consent à limiter son droit de contrôle et de juridiction

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suprêmes dans le gouvernement des Etals, au point de vue de rintérèt de la religion (*). Celte théorie théologique étant écartée pour les raisons indiquées plus haut (V. n. 151), et les concordats n'étant pas d'ailleurs de véritabjes traités internationaux, il faut les considérer comme des actes publics de la souveraineté interne^ établis d'accord avec le Saint-Siège fictivement considéré comme une souveraineté internationale, afin de ménager, dans un intérêt politique, sa grande influence morale, soit sur les populations politiligues du paxjs qui passe le concordat, soit sur les gouvernements des autres pays. Au premier point de vue, les concordats sont des actes complètement étrangers au Droit international; au second, ils sont des actes de politique extérieure el non de Droit international, Tabsence de souveraineté juridiquement établie du Saint- Siège ne permettant pas de les assimiler à des traités qui sont des contrats entre deux souverainetés égales et indépendantes.

161. Du caractère des concordats il résulte qu'ils se rattachent intimement à la Constitution des pays qui les ont conclus, en tant qu'ils règlent les rapports de Tautorité laïque et du clergé. Aussi les Etats, maîtres de leur Constitution, sont toujours en droit de dénoncer les concordats incompatibles avec les changements constitutionnels introduits chez eux. On voit efTeclivement les modifications dans le régime constitutionnel entraîner souvent des changements à ce point de vue. En définitive, la souveraineté ni/ern^ règle la question religieuse par un accord avec le Saint- Siège représentant de FEglise en tant qu'elle a des ressortissants sur le territoire de l'Etat; quand cette souveraineté interne obéit i\ des principes nouveaux, elle est amenée légitihiement à mettre l'organisation religieuse d'accord avec eux (*).

Le caractère constitutionnel des concordats conduit à décider, au point de vue du Droit international, que les territoires annexés ne continuent plus à être régis par les concordats conclus par l'Etat démembré et sont soumis, en ce qui concerne les questions confessionnelles, au régime constitutionnel de l'Etat annexant. Il faut traiter les concordats comme les conventions d'un caractère politique qui sont passées en vue de la situation particulière des Etats contractants (V. n. 91). C'est ce qui a été reconnu pour la

i^). Nombre de théologiens admellent cependant que les concordats lient le Saint- Siège, mais dans les limites des inlérëfsde la religion (v. Oiobbio, / concordati. Home, 1900).

• :') V. R. Bompard, Conclusion et abrogation des concordats, Revue politique el parlementaire. 1903, pp. 3(J et 553.

Lombardie séparée de TAutriche en 1859, et pour F Alsace-Lorraine incorporée à TAlIemagne, par la chancellerie impériale en 1873. Aussi, pour éviter les complications, modifie-t-on les circonscriptions diocésaines de manière à les faire concorder avec les nou- Telles frontières. C'est ce que la cour de Rome a fait, le 14 juillet 1874« pour les diocèses d'Alsace-Lorraine, et sa décision a été confirmée par le protocole de Paris du 7 octobre 1874 entre la France et TAIIemagne.

S IIL Condition dit Saint-Siège d'après la loi italienne

des garanties,

162. A rexemple de Napoléon quand il occupait les Etats Pontificaux, ritnlie s*est préoccupée d'assurer l'indépendance matérielle et morale du Pape, après l'occupation de Rome en 1870. Cest Tobjel de la loi dite des garanties du 13 mai 1871.

A la diflférence de certains projets présentés aux puissances les IH septembre 1861, 24 janvier 1868 et 29 août 1870, cette loi n'a aucun caractère international; elle a été votée par le Parlement italien en dehors de tout accord avec les autres Etats. Elle n'est pa< davantage le résultat d'une entente avec le Saint-Siège qui en a répudié toutes les dispositions, comme il proleste contre Toccu- [>ation de ses Etals (Encyclique du 15 mai 1871). Cette loi n'a même pas le caractère constitutionnel en Italie: un simple vote du Parlement italien peut la modifier ou l'abroger.

Ce document traite, dans sa seconde partie, des rapports de lEglise d'Italie avec l'Etal, par conséquent d'une question de I)roit public interne étrangère au Droit international. Dans la première, il règle les garanties des privilèges du Saint-Siège : nous allons les résumer en tant qu'elles intéressent les rapports du Pape avec les Puissances.

Le caractère général des dispositions de cette loi, à ce point de vue, c'est qu'elles n'attribuent au Pape aucune souvorainotô personnelle, ce qui lui enlève le droit de conclure des traités d'alliance, ni aucune souveraineté territoriale^ certains édifices •irl. 5) lui étant seulement attribués en jouissance, ce qui le prive dn tout droit de juridiction ('). On ne lui accorde que quelques prérogatives et honneurs généralement reconnus aux souverains. •

' i^a juslice ilalienne agit donc directement dans ces édifice.^; Cour d'appel de Mome, 3() aoùl 1899, 7. C, 1904, p. 213 el Sirey, 190.3, 4, p. 25; C. de Home, iijuillel 1899, J. C, 1902, p. 174.