DROIT DE CONSERVATION OU DE DÉFENSK

SECTION PREMIÈRE

NOTIONS GÉNÉRALES

172. Les Ëtats, comme les particuliers, ont le droit primordial de sauvegarder contre les atteintes dont elle pourrait être victime la personnalité naturelle et juridique qui leur appartient. Ce droit >e manifester par un grand nombre de procédés qui peuvent se partager en deux catégories suivant leur caractère préventif ou répressif.

HanBvgnop

186 DROIT INTERNATIONAL Pt'BUC

173. 1. Comme moyens préventifs de la conservcilion des Etats, on peut surtout signaler : les armements et les mesures de défense militaire' en temps de paix; les traités d*alliance ou de subsides avec des puissances amies en prévision d'une «ittaque; Texpulsion des nationaux étrangers dont la présence sur le territoire est réputée dangereuse (V. n. 336); les obstacles et limitations apportés à Taccès de certains étrangers dans le territoire. Citons également la défense faite aux nationaux de se rendre à l'étranger quand leur départ peut être une cause de danger, notamment par le concours qu'ils peuvent donner à Tennemi, ce qui était le cas des émigrés pendant la Révolution ; enfin la répression de l'espionnage en temps de paix (*).

Mais la prohibition générale et absolue d'émigrer, soit pour éviter tout commerce avec l'étranger, soit pour mettre obstacle à la dépopulation du pays, constitue une atteinte grave k la liberté' individuelle et est aujourd'hui condamnée (V. n. 329).

Un Ëtat peut aussi prendre des mesures pour la conservation de ses richesses intellectuelles et artistiques aussi bien qu'économiques, par exemple en interdisant leur exportation : c'est ce qu'ont fait l'Italie et la Grèce (*). *

174. II. Les moyens répressifs de conservation peuvent aussi beaucoup varier. Ils se résument dans les hostilités déclarées; dans des mesures de violence destinées à répondre à celles dont on a été victime et qui prennent le caractère de rétorsions ou de représailles (V. n.484 et suiv.); enQn dans l'application aux étrangers, sur le territoire, des lois générales de police ou de sûreté, comme les lois pénales, ou de mesures spéciales de sauvegarde contre eux, comme l'internement de ceux qui se sont réfugiés dans le pays (V. n. 340).

175. Limitation du droit de défense. — Dans toutes les mesures de conservation qu'il juge à propos de prendre, un Etat doit s'abstenir de violer les devoirs que le Droit international lui impose vis-à-vis des autres pays. Ainsi, en bannissant des nationaux coupables de droit commun, il attente au droit des autres Etats de ne pas conserver sur leur territoire des individus que leurs antécédents peuvent faire réputer dangereux. 11 en est

(') Loi française du 18 avril 1886 ; eo Italie, v. Camous, J. C, XXII, p. 482 ; en Russie, Klembowsky, irf., p. 775; en Allema^e, Triganl-Genesle, /</., XXI, p. 265.

(*) V. afCaire .du prince Barberioi Gojonna, cour d'Ancône, 12 octobre 1894 ; LepelleUer, J. C, XXIII, p. 962; et XIX, p. 973; XXI, p. 311; XXII, p. 694.

différemment des condamnés politiques dont la culpabilité toute relative peut ne pas mettre en éveil les craintes des gouvernements étrangers.

De même un Etat ne doit pas, sous prétexte d*assurer sa sécurité, violer les engagements qu'il a contractés envers les autres pays, par exemple refuser Taccès de son territoire aux nationaux étrangers auxquels le libre séjour a été garanti par une convention avec leur gouvernement. Ainsi FAUemagne violait l'article il du traité de Francfort qui assure la condition de la nation la plus favorisée aux nationaux respectifs dés deux Etats pour Vadmission et le traitement sur leur territoire, en exigeant des Français seulement des formalités rigoureuses et des passeports pour rentrée en Alsace-Lorraine (').

Pareille question se pose aux Etats-Unis qui sont particulièremeot rigoureux pour ladmission des étrangers au point de vue des conditions de fortune, d'état mental et de moralité (V. /. C,y 1890, p. 156; 1891, p. 1055: 1892, pp. 402 et 565 et loi des Etats- Unis du 3 mars 1893). Un traité du 17 nov. 1880 avec la Chine permet aux Etats-Unis de limiter ou suspendre l'immigration chinoise sans la prohibeç complètement; une loi du 6 mai 1882 la suspendit pour dix ans et une autre du 1®' octobre 1888 l'a interdite en fait, abrogeant ainsi le traité de 1880 (*).

Dans tous les cas, l'expulsion en masse des nationaux d'un pays est une mesure des plus graves qui précède généralement la déclaration des hostilités.

Enfin, un Etat ne doit pas faire, sans motif sérieux, des préparatifs militaires menaçants. Il est d'usage de demander des explications, au sujet des armements ou des concentrations de troupes pouvant inquiéter les Etats voisins, et d'exiger une réponse satisfaisante donnant des garanties que la paix ne sera pas violée.

*i V. E. Clunet, La question des passeports en Alsace-Lorraine^ 1888 ; Rolin Jeqoemyns, R. D. /., XX, p. 615; de Hotlzendorfr, R. D, 7., XX, p. 617; Jena Ileiroweb, Le régime des passeports en Alsace-Loi-raine, 1890.

\*] V. J.-B. Moore, Les Etats-Unis fermés aux Chinois, J. C, 1892, p. 288. — V. tossi loi du 5 mai 1892, Ann. législ. élrang., 1893, p. 895, et arrél de la cour suprême de Washington, 13 mai 1889, J. C, 1892, p. 388. (Les deux pays onl réglé lémigralton par le traité du 17 mars 1894, R. G. D. 7., 1894, p. 555 el suiv.).

SECTION II DE l'Équilibre européen

176. À Texercice du drait de conservalion et de défense des Etats se rattache intimement la théorie de Téquilibre des Puissances qui joue un si grand rôle dans la politique internationale. On entend, en effet, par théorie de l'équilibre, cette idée générale d'après laquelle les Etats ont le droit d'arrêter les accroissements excessifs de la puissance de l'un d'eux, lorsque ces accroissements sont de nature à mettre en danger la sécurité des autres et à préparer une situation telle que, si on n'y met pas obstacle, ces derniers seront livrés à la merci de l'ambition conquérante ou de l'influence envahissante de celui qui aura démesurément grandi. L'équilibre dont il s'agit constitue donc un moyen préventif de la conservation des Etats en vue d'un danger, éventuel mais très probable, qui les menace C). Gentz le définissait : c< L'organisation d'après laquelle entre les Etats existant à côté les uns des autres ou plus ou moins réunis les uns aux autres, aucun ne peut menacer l'indépendance ou les droits essentiels d'un autre sans rencontrer une résistance efficace de l'un ou de l'autre côté et, par conséquent, sans danger pour lui-même ».

177. L'idée de l'équilibre est tellement naturelle cfu'elle a dû vraisemblablement se produire dès le début de la politique internationale, sous la forme d'une coalition des Etats menacés contre les progrès inquiétants, de l'un d'eux. Ainsi voyons-nous, dans l'Antiquité, les Grecs s'unir contre la puissance grandissante de Philippe de Macédoine, et Hiéron, tyran de Syracuse, s'allier à Carthage sans autre but que de faire échec à Rome dont les conquêtes lui faisaient présager un danger pour lui. C'est ainsi encore que toute prédominance d'un pays a été, dans le cours de l'histoire, combattue, même à titre de menace éventuelle, par des alliances souvent peu en harmonie avec la politique générale des Etats et qui n'avaient d'autre base qu'un danger commun pressenti : telles furent celle de François F' avec la Turquie contre Charles-Quint, et celle d'Elisabeth d'Angleterre avec les Pays-Bas contre Philippe II d'Espagne. Au xvi® siècle, F. Bacon disait que Henri VIH,

(*) V. de Carné, De VéquHlbre européen^ Rev. des Deux-Mondes^ 15 nov. 1840, p. 465; E. Nys, La théorie de l'équilibre européen^ R. D. /., 1893, p. 34; de Slieglietz, De l'équilibre politique f du légiiimismet etc., édit. française, 3 vol., 1893 1894.

François I^*" et Charles-Quint formaient « un triumvirat k ce point prévoyant que pas une palme de territoire ne pouvait être occupée par Tun sans que les deux autres travaillassent à remettre en place la balance de TEurope » (').

Mais c'est aux traités de Westphalie, en 1648, que le principe de Téquilibre, de simple procédé politique, devient une règle du Droit international européen consacrée par Taccord des Etats et appliquée en fait par les dispositions de ces traités ('). Dans ces accords, l'équilibre est, du resté, plutôt ébauché qu'établi; la guerre continua entre la France et TEspagne jusqu'au traité des Pyrénées de 1659, et la situation troublée de l'Europe occidentale ne cessa qu'au traité d'Olive en 1660. Après les conquêtes de Louis XIV qui rompirent l'équilibre au profit de la France, on arrêta la suprématie qu'il voulait s'attribuer en empêchant la réunion de sa couronne et de celle d'Espagne, au traité d'Utrecht du 13 juillet 1713 qui, le premier, emploie formellement l'exprès- Mon d'équilibre entre les Etats (V. n. 21), Plus tard, le même principe inspire l'Europe contre les conquêtes de Napoléon i""^ dans raccord des alliés à Tôplitz, le 9 septembre 1813, au Congrès do Vienne en 1815 ('), contre les progrès de la Russie sur les bords du Danube au Congrès de Paris de 1856 et à celui de Berlin de 1878 (V. n. 27). Le principe de l'équilibre est formellement visé, en particulier, dans le traité du 30 mai 1814 entre la France et les alliés, et dans le préambule du traité du 12 mars 1854 entre la France et l'Angleterre unies contre la Russie.

Du reste, cette coalition des Etats peut se manifester pour

[') Considét-alions sur la guerre avec l'Espagne, Œuvres de F. Bacon, Londres, 1T78. t. II, p. 304.

(^ Une première menlion de Tidée d'équilibre se trouve dans Guicbardin (//t.<loire d'ilalie de U9i à i5S2) : « Laurent de Médicis, dil-il, comprit avec les Pioreolins quMI fallait s'opposer à Tagrandissement des principales puissances de l'Italie et conserver entre elles un juste équilibre ». Ce n'était là, du reste, que la manière de voir de Machiavel.

l') Dans les inalructions françaises relatives au Congrès de Vienne, Téquilibre tA ainsi précisé : • C'est une combinaison-des droits, des intérêts et des puissances entre elles, par laquelle l'Europe cherche à obtenir : !<> qu'aucune puissance seule, ni aucune réunion de puissances, ne puisse parvenir à dominer l'Europe; 2° que rétat de possession et les droits reconnus d'une puissance ne puissent être atteints aa gré d'une autre puissance ou d'une réunion de puissances ; 3<» que, pour maintenir l'ordre de choses établi, on ne soit pas dans la nécessité d'un étal de guerre imminente ou réelle, mais que la combinaison dont il s'agit assure le repos et la paix de l'Europe, en diminuant les chances de succès pour celui qui voudrait la troubler ». .

combatlre une tendance à une suprématie particulière et dans un domaine spécial, aussi bien qu*une tendance à une domination générale; c'est ainsi que les Puissances maritimes sont parvenues, par une résistance commune, àécarterles prétentions de TÂngleterre à Tenipire des mers (V. n. 401).

178. Lu théorie de Téquilibre a été très vivement combattue par nombre d'auteurs; mais ils n'ont pu guère que signaleriez» abus que Ton en a faits en l'utilisant comme prétexte pour déclarer des guerres injustes et pour mettre obstacle k des accroissemeiTts très légitimes des Etats. Les abus d'une théorie n'en démontrent pas le mal fondé au point de vue rationnel et juridique. Or l'équilibre n'est qu'un mode d'exercice, sous la forme d'un moyen préventif, du droit de conservation et de légitime défense des Etats contre les attaques actuelles ou imminentes dont ils peuvent être l'objet. G*est qu'en effet, à la différence des individus qui, en cas de violation de leurs droits, peuvent faire appel à la justice, les Etats ne doivent compter que sur eux-mêmes pour se sauvegarder; de là souvent la nécessité pour eux de faire la guerre à titre préventif (V. n. 173) et, à plus forte raison, de s'opposer à une augmentation de puissance telle de la part d*un autre Etat, qu'il leur serait impossible, plus tard, de se soustraire à la domination que cet Etat voudrait faire peser sur eux.

Si le maintien de l'équilibre de la part des Etals en situation d'agir utilement à ce point de vue n'est pas un devoir, mais simplement un droit quand ils sont éventuellement menacés, il faut reconnaître cependant que les considérations égoïstes sous l'influence desquelles on s'abstient d'intervenir, quand on croit d'autres pays seulement en danger, conduisent presque toujours à une politique de courte vue dont les conséquences retombent lourdement, Thistoire le prouve, sur ceux qui la suivent. La Prusse a la première souffert d'avoir laissé écraser l'Autriche par Napoléon en 1805; de même pour la France laissant agir la Prusse en 1866, pour l'Angleterre ne secourant pas la Turquie en 1877 contre la Russie, et enfin pour l'Europe entière entraînée à l'armement général pour n'avoir pas arrêté en 1870-1871 les progrès excessifs de la puissance allemande au détriment non pas seulement de l'or et du territoire français, mais de la paix du monde européen. Sainement compris, le principe de l'équilibre mérite bien l'appréciation qu'en faisait ïalleyrand : ce Principe conservateur des droits de chacun et du repos de tous »>.

179. Le principe de l'équilibre étant ainsi justifié en lui-même.

la difficullé eonsisle à préciser les conditions auxquelles son appUcalion est subordonnée pour ne pas devenir abusive el dangereuse.

I) est tout d'abord évident que Ton ne saurait songer à établir an équilibre mathématique résultant d'une répartition égale de puissance entre les Etats. Outre que ce genre d'équilibre serait impossible à réaliser au mépris des situations déjà acquises et que nul ne voudrait sacrilier, il est clair que, en le supposant accompli pour un instant, il serait rompu aussitôt par l'activité et le génie de quelques Etats et par les fautes et les négligences des antres. Du reste, il n'y a que les éléments matériels de la puissance d'un peuple qui soient susceptibles d'une commune mesure el, par conséquent, d'une répartition égale, tels que le territoire, la population et, s\ la rigueur, la richesse; mais la prospérité d'un Etat dépend aussi, tout autant que l'autorité qu'il peut acquérir sur les autres, de facteurs immatériels qui échappent à toute appréciation semblable, tels que l'intelligence et l'activité de la population, sa vitalité, son humeur belliqueuse ou pacifique, et même ses traditions de gloire et son prestige international déjà acquis. Aussi serait-on loin de réaliser l'équilibre désiré en tenant compte uniquement des éléments matériels indiqués plus haut et que, cependant, on peut seuls apprécier dans la pratique : la France est plus grande à la fin du règne de Louis XIV qu'au commencement, et elle est cependant beaucoup plus faible, par suite de sou appauvrissement, de sa désorganisation intérieure et de la diminution de son prestige ; la Prusse, plus grande sous Frédéric- Guillaume IV que sous Frédéric II, qui avait su en faire l'arbitre de la politique internationale dans le centre de l'Europe, était cependant bien moins puissante.

Ces observations montrent qu'un Elat ne saurait se plaindre de ia rupture de l'équilibre par le fait d'une augmentation de territoire au profit d'un autre pays, si k cette augmentation ne se joint pas un accroissement de puissance tel qu'il puisse devenir dangereux pour lui dans l'avenir. Cependant, la politique internationale est encore tellement dominée par des considérations matérielles et, surtout sous les gouvernements monarchiques, par l'influence traditionnelle de domaine féodal et de suzeraineté territoriale, que Ton prend souvent comme base d'une demande de cession de territoire les accroissements d'un autre Etal, sans toujours rechercher si ces derniers accroissements constituent une augmentation véritable de sa puissance et surtout un danger

dans Tavenir. La politique inlernalionale n'est plus alors qu'un marchandage, aux dépens des populations sans défense que Ton se distribue sans tenir compte de leurs sentiments, ni de leurs intérêts, ni de leur droit à Tindépendance. Qu'on empêche la rupture de l'équilibre pour se sauvegarder soi-même, en s'opposant aux acquisitions territoriales d'une autre puissance, c'est à la fois naturel et juste : mais on est sans droit et sans excuse quand on prétend corriger les acquisitions-d'autrui en s'en faisant consentir à soi-même, aux dépens du même pays ou d'un autre. On tombe ainsi dans tous les abus du système coparlageant et dans le dépouillement inique des Etals faibles par les puissants, suivant les pratiques de l'ancienne diplomatie qui ont eu leur couronnement dans les monstrueux partages de la Pologne. C'est ainsi que les petits Ëtats allemands furent partagés en lambeaux au Congrès de Vienne, suivant l'expression de Fichte, pour être jetés dans la balance de l'équilibre européen. De même, en 1860, Napoléon III demanda le territoire de Nice et de la Savoie pour compenser l'augmentation territoriale qu'il avait procurée à l'Italie; en 1866, il négocia la politique des pourboires , suivant le mot do M. de Bismarck, pour se faire donner le Luxembourg et la Belgique, et compenser ainsi les accroissements de la Prusse ; on sait que la Serbie a déclaré la guerre à la Bulgarie en 1885, parce que celte dernière rompait Téquilibre dans les Balkans en plaçant sous l'autorité de son prince la Roumélie orientale; entîn la Grèce ellemême a demandé des extensions territoriales aux dépens de la Turquie en invoquant la même raison. Aujourd'hui, les puissances préparent le partage de la Chine sous prétexte de maintenir l'équilibre entre elles dans rExlrême-Orient. A ce propos, le ministre des affaires étrangères a pu dire devant la Chambre des députés de France, le 24 novembre 1899 : « L'essentiel est de ne pas trop se laisser distancer et, du moment que le voisin prend un morceau, d'en prendre soi-même un autre au moins aussi gros. Car il y va, paraît-il, de l'amour-propre national d'avoir encore faim, fût-on rassasié, dès qu'un autre fait mine de se mettre à table y>,

180. Serrant la question de plus près pour fixer les conditions essentielles auxquelles spnt subordonnées les protestations et la résistance légitimes contre les accroissements de puissance d'un Ëtat, nous pouvons établir les principes suivants :

1^ Il faut que ces accroissements constituent un danger sérieux pour la sécurité des autres pays, soit par leur importance, soit

par Fespril de conquête et de tendance vers la suprématie qui les provoque ;

2^11 faut que ces accroissements soient le résultat d'une politique de domination et non la conséquence normale de l'évolution progressive d'un Ëtat. Une augmentation de richesses, de rela-* lions économiques par voie de terre ou de mer, de population parla vitalité de la race, même de territoire par des procédés réguliers, tels que l'occupation de pays sans maître et une colonisation active, ne saurait justifier des réclamations. Ce sont là des progrès de la personnalité même d'un Ëtat, prévus et légitimes comme un développement nornfial de ses facultés naturelles, et qui, laissant indemnes les facultés semblables des autres pays, ne peuvent que provoquer une concurrence pacifique.

181. L'équilibre qui, semble-t-il, devrait être universel puis* qu'il est l'expression du droit primordial de défense qui appartient aux Ëtats, est cependant qualifié toujours d'européen. C'est que le besoin de l'invoquer ne s'est guère jamais fait sentir qu'en Europe. En Amérique, les conditions économiques et géographiques lui donnent moins d'importance; du reste, en fait, il y a toujours été violé'au bénéfice des Ëtals-Unis qui ont nettement affirmé leur rAle prédominant sur les autres Etats américains dans le message de Monroë (V. n. 208), et qui continuent à l'exercer, (cràce surtout à leur immense influence économique.

Du reste, aujourd'hui, par suite des tendances mondiales de la politique extérieure de Ja plupart des Etats (V. n. 27 in fine), la préoccupation de l'équilibre se manifeste dans l'univers tout entier et met en jeu, non seulement les Etats d'Europe, mais les Ëtatsl'nis et les pays d'Extrême-Orient, particulièrement le Japon.

182. Au système de l'équilibre se rattachent les nombreux projets présentés pour organiser les Etats européens en une vaste coofédération qui assurerait le respect des droits de chacun cootre les tentatives de domination des autres. Déjà une première proposition fut faite en ce sens par Henri IV, h l'instigation de Sully : le projet de ce dernier comportait une République des Etats européens, au nombre de quinze, avec un tribunal arbitral pour trancher leurs conflits, sous la présidence honorifique du Pape et, en réalité, sous le gouvernement effectif de la France. Plus tard, après le traité d'Utrechtde 1713, l'abbé de Saint-Pierre publia son « Projet de traité pour rendre la paix perpétuelle », rempli d'excellentes intentions, mais bien utopique au point de vue des exigences de la politique et de la condition actuelle des

Droit ixternational public, 3« éd. 13

Etats; son essai fut repris par J.-J. Rousseau qui développa ses idées propres sous la rubrique : « Extrait du projet de paix perpétuelle de l'abbé de Saint-Pierre », en 1761, et par J. Bentham {^). Sous la Révolution, Tabbé Sieyès revint au plan de Sully, en le modifiant de manière à faire de la France la grande directrice des Etats européens placés sous le régime républicain. Enfin, de nos jours, les projets dus à Tinitiative individuelle sont innombrables et aboutissent tous à un même idéal, l'organisation des Etats-Unis d'Europe.

En comparant tous ces systèmes, on voit bien vile que les uns ont surtout pour objectif la création d'une confédération, dominée par un tribunal arbitral suprême et ayant pour résultat de substituer à la guerre une organisation judiciaire internationale (V. ri. 40 in fine). C'est le caractère des projets émanant des penseurs tels que l'abbé de Saint-Pierre et J.-J. Rousseau et de tous les publicistes modernes. Nous apprécierons leurs idées quand nous^ traiterons des moyens proposés pour résoudre juridiquement les conflits internationaux.

Au contraire, les systèmes émanant des gouvernements ou des hommes politiques, tels que les projets de Sully et de Sieyès, sont beaucoup plus inspirés par le désir de maintenir l'équilibre, et l'organisation d'un tribunal arbitral entre les Etats y a beaucoup moins pour objet la cessation des guerres que l'arrêt des empiétements d'une puissance sur les autres et la sécurité politique de toutes.

Mais, dominés par des influences nationales dont il est bien difficile de se défaire et avec une sorte d'égoïsme inconscient, presque tous ceux qui ont émis ces projets de confédération des Etats européens les ont combinés de telle sorte que la prééminence et le gouvernement suprême revenaient k leur pays, sans tenir compte des droits égaux, ni même des susceptibilités fort légitimes, des autres grands Etats : c'est ce qui apparaft très clairement dans les projets de Sully et de Sieyès. De là à Tidée d'un gouvernement universel de tous les pays, ou du moins de tous ceux qui ont des rapports suivis et entre lesquels les conflits peuvent le plus souvent s'élever* par exemple de lous les Etats européens, il n'y avait qu'un pas. C'est le système de la monarchie

{') Sully, Economiefi royales, VII et VIII ; Wolowski, Le grand dessein d'Henri IV: de Molinari, L'abbé de Saint-l^ierre, sa vie, ses œuvres, Bruxelles,

mterselle que Louis XIV parait bien avoir voulu réaliser, quoi qu'en ait dit Montesquieu qui, du reste, en a montré Tinanité au point de vue de la réalisation et le danger au point de vue de la simple tentative (*). Napoléon aussi poursuivait le même projet.

Des pubiicistes récents, parmi lesquels Bluntschli, ont conçu la réalisation de ce gouvernement universel des Etats comme un idéal désirable qui pourra peut-être s'accomplir dans un avenir plus ou moins lointain. Mais il faut remarquer que, k ce compte. 1 indépendance au moins extérieure des Etals disparaît, et le Droit international avec elle. D'autre part, les conditions spéciales des divers pays au point de vue ethnique, traditionnel, économique, iotellectuel, cliinatérique, etc., ne permettent pas d'unifier leur sort politique; il est contraire à la nature, révélée par Tobserva* lion des faits, et par conséquent antiscientilique, de ne pas adapter les institutions et les lois à la situation particulière de chaque peuple. Le prétendu idéal que Ton propose n'aboutirait d'ailleurs qu'à paralyser l'essor du progrès, résultant de la concurrence \né- Titable qui s'établit entre les Etats dans toutes les branches de lacti^ité humaine.