SERVITUDES INTERNATIONALES

190. Ces servitudes consistent essentielleoient dans une liniitation apportée à la souveraineté interne ou externe d'un Etat, qui est contraint de ne pas faire ou de laisser faire au proHt d'un autre pays ce qu'il pourrait normalement accomplir ou empêcher.

De même que le mot succession en matière d'annexion (V. n. 90, note), l'expression de servitude n'est employée ici qu'à titre d'analogie et faute de terminologie plus précise du Droit international. Il ne s'agit, en effet, que de restrictions à l'exercice de la souveraineté et non, comme dans les servitudes du Droit privé, de démembrements de la propriété, laquelle, comme il sera dit plus loin, diffère essentiellement de la souveraineté (V, n. 375),

Les servitudes internationales peuvent varier à l'inTmi; elles n'ont pas d'autre limite que celle de l'existence même de l'Etat grevé : une servitude qui restreindrait la souveraineté d'un pays, au point de subordonner absolument son action comme collectivité politique à l'autorité d'un autre Etat, ne serait plus seulement une servitude, mais bien l'anéantissement de l'indépendance et, par conséquent, de la personnalité internationale de ce pays.

On divise les servitudes internationales en positives ei négatives suivant qu'elles consistent dans la faculté d'accomplir un acte qu'un autre Etat pourrait normalement interdire, ou dans celle d'interdire un acte qu'il a, en principe, le droit d'accomplir.

A titre de servitudes positives on peut signaler : le droit de passage des troupes sur le territoire étranger, comme celui qu'ont eu les troupes badoises, jusqu'en 1867, sur le chemin de fer de Constance, à travers Bâle et le canton de Schaffhouse; le droit d'occupation mililaire de tout ou partie du territoire, comme

celui que possède la France en Tunisie et dans FAnnam ; la faculté d*établir et de percevoir certains impôts, par exemple les douanes, et d'exercer le droit régalien des postes. On *peut indiquer encore : le traité dit de la Barrière du 15 nov. 1715 accordant aux Etats généraux le droit de garnison dans certaines places des Pays-Bas méridionaux; le traité de Berlin de 1878, art. 29, donnant à rAulriche le droit de police maritime et sanitaire du Monténégro; le droit de pèche de la France sur la côte de Terre-Neuve, traité (ITtrecht des i3 mars-ll avril 1713, art. 13.

Comme servitudes négatives, citons : la limitation du nombre (les troupes ou la défense de conserver des fortifications, soit absolument, soit dans un certain rayon ; c*est ainsi que le traité d'Utrecht de 1713 défendait h la France de fortifier Dunkerque, servitude abolie au traité du 3 septembre 1783, art. 17; celui du ^ novembre 1815, art. 3. de reconstruire le fort d*Huningue. D après le traité de Paris, 30 mai i814, art. 15, et celui du 19 avrit 1839, art. 14, entre la Belgique et les Pays-Bas, Anvers ne peut jamais être transformé en port militaire; suivant celui de Londres du 11 mai 1867, art. 3, Luxembourg ne peut plus être une place forte; la France et la Suisse se sont obligées à ne pas élever de fortifications dans certaines parties de la vallée des Dappes, traité du 8 décembre 1862, art. 2. Le traité de 1856 interdisait à la Russie de rétablir les fortifications de Sébastopol, et & la Turquie en même temps qu'à Tempire russe d'entretenir dans la mer Noire des forces navales sauf dans la mesure nécessaire pour le service de la police, restriction dont la Russie et la Turquie ont été affranchies par le protocole de Londres du 13 mars 1871 ; le traité de Berlin du 13 juillet 1878 ordonne à la Bulgarie de détruire ses forteresses et interdit au Monténégro d'avoir une marine militaire; d'après le même traité, les travaux militaires et l'entretien des navires de guerre sont défendus sur le Danube,^ des Portesde-fer jusqu'à l'embouchure (arL 52); la Turquie ne peut avoir de place forte sur la Bojana, sauf pour la protection de Scutari, dans un rayon de 6 kilomètres (art. 29) ; même défense en Roumélie autour de Samakow dans un rayon de iO kilomètres (art. 2); le port d'Antivari et toutes les eaux du Monténégro sont fermés aux navires de guerre de toutes les nations (art. 29).

Souvent, du reste, une servitude peut être à la fois négative et positive : telle est celle qui résulte des Capitulations et d'après laquelle la Turquie ne doit pas, d'une part, soumettre les Européens à ses tribunaux, et doit, d'autre part, laisser fonctionner

sur son territoire les tribunaux consulaires organisés par certains Etats chrétiens.

191. Les servitudes' internationales ne peuvent résulter que de l'accord des Etats intéressés, le plus habituellement établi par un traité. Cependant, la possession longue et continue d^une servitude, sans opposition de TEtat grevé, implique une adhésion de ce dernier et peut ainsi servir de base suffisante à la servitude si elle est contestée*

Mais la prescription telle qu*on Tenlend dans le droit civil est impuissante à créer le droit dont nous parlons, par la raison bien simple que ce mode d'acquérir suppose l'observation de certaines conditions légalement (jléterminées, par exemple au point de vue de la durée de possession, et qu'il n'y a aucune autorité législative au-dessus des Etats pour fixer ces conditions à l'avance.

D'autre part, les servitudes du Droit international diffèrent «ncore de celles du Droit civil en ce que, créées uniquement eu vue d'obtenir un certain résultat et dans des conditions données, elles cessent d'exister comme perdant leur raison d'être au point de vue international quand ce résultat n'est plus réalisable, ou que les conditions se sont modifiées de manière k les rendre inutiles; tandis que les servitudes privées ne pourraient être considérées comme éteintes pour ces seules raisons. C'est ce changement de situation que la Russie invoqua pour obtenir, en 1871, la suppression de la servitude qui la grevait dans la mer Noire.

On constate, au contraire, des analogies entre les servitudes du Droit international et celles du Droit privé quant aux modes d'extinction suivants qui s'appliquent aux premières comme aux secondes : l"" expiration du traité (ou contrat) qui les a créées; ^^ extinction de la chose objet de la servitude; 3^ renonciation de l'État qui est titulaire de la servitude ; 4® la consolidation^ c'eslà-dire la réunion sous la même souveraineté du fonds dominant et du fonds servant, sans que leur séparation ultérieure fasse revivre la servitude.

Il faut encore emprunter au Droit civil ces deux règles pour les appliquer en Droit international : 1^ dans le doute, la servitude ne se présume jamais, car elle est une dérogation exceptionnelle à la souveraineté des Étais; 2" la servitude peut consister dans une obligation de laisser faire ou de s'abstenir, jamais dans l'accomplissement d'un fait positif.

192. On qualifie quelquefois de servitudes naturelles ou géographiques les obligations pour les États de supporter certaines

charges vis à-vis des autres, en raison de la disposition même de leur territoire, par exemple celle de recevoir le cours des eaux venant d*un autre pays et de ne pas les détourner pour les rejeter hors du territoire. Mais ce sont là des obligations qui résultent de la nature même des choses; les traités peuvent les régler dans leur application, ils ne les créent pas, car elles proviennent du droit même d'existence qui appartient aux États. Ne constituant eo rien des restrictions exceptionnelles au droit de souveraineté, elles ne sont pas plus des servitudes que ne le sont, en droit privé, les obligations venant de la situation naturelle des lieux et qui forment la règle normale de la propriété.

11 ne faut pas voir non plus des servitudes internationales, mais de simples concessions garanties par le droit local de chaque pays, dans les droits régaliens conférés par un gouvernement, non à un £tat étranger, mais à un simple particulier. Tel était le cas de lamaison de Tour et Taxis, qui availobtenu le monopole des postes en Allemagne depuis le xvi« siècle, et qui le conserva jusqu'en 1866.

La Turquie, au contraire, est grevée d'une véritable servitude internationale par suite du droit des puissances étrangères de faire fonctionner sur son territoire leur propre service des postes. Ce droit, acquis d'abord par la Russie (convention explicative, art. 76, du traité de Koutchouk-Kaïnardji, 21 juillet 1774), a été étendu à d'autres Etals en vertu de la clause de la nation la plus favorisée et par la coutume. Aussi les ambassadeurs à Constantinople ont-ils protesté, le 5 mai 1901, contre l'ouverture par les autorités ottomanes des valises postales étrangères. Malgré ses résistances, le gouvernement turc doit respecter cette servitude tant qu'il n'aura pas démontré, par une organisation satisfaisante de son propre service postal, que celui des puissances étrangères n'a plus de raison d'être, comme cela a été reconnu en Egypte où i administration locale des postes a été réorganisée (*).

DE l'intervention (*)

193. Après avoir dit ce qu'il faut entendre par intervention, nous indiquerons les principales circonstances où elle s'applique

' \.J. C, 1901, p. 617 et suiv.; R. G. D. /., 1895, p. 365 el 1901, p. 777 ; K^bedg)*, Lfi question des bureaux de poste européens en Turquie, 1901. * En dehors des Irailés de Droit inlernalional,V. Ilautereuille, Le principe de

et la mauière dont elle se réalise; puis nous aurons à présenter rhistorique sommaire de cette pratique dans les rapports internationaux, surtout dans la période contemporaine ; enfin nous en étudierons Tapplicalion, la plus remarquable à Theure actuelle dans TErapire Ottoman, connue sous le nom de Question d'Orient,

§ I*'. Notion générale de l'intervention.

194. On entend par intervention le fait, de la part d'un Etat, de s'inimiscer de sa propre autorité dans les affaires intérieures ou extérieures d'un autre, de manière à lui imposer soit la solution d'une difHculté particulière, soit une ligne de conduite déterminée à propos d'une ou de plusieurs questions.

L'intervention semble incompatible avec la souveraineté des Etats, car elle tend directement à subordonner l'indépendance des uns au bon vouloir des autres. Cependant on discute beaucoup dans la doctrine pour savoir si le droit d'intervention existe en principe, sauf à être plus ou moins restreint par des exceptions, ou si, au contraire, la non intervention est la règle, sauf à y déroger dans certains cas spéciaux. On peut dire qu'il y a à peu près autant d'opinions que d'auteurs, surtout en ce qui concerne la détermination fort délicate des cas où l'intervention est permise et de ceux où elle est interdite. Cependant, l'opinion qui l'emporte est que la non intervention est la règle dominante, commandée par le respect de la souveraineté des Etats, et à laquelle on ne peut déroger que très exceptionnellement quand la nécessité de conservation des autres Etats le commande. Comme le disait Kant, ce aucun Etat ne doit s'immiscer de force dans la constitution et le gouvernement d'un autre Etat »; et cette manière de voir a été souvent affirmée d'une manière officielle dans

non intervention et ses applications, 1863; de HoUeck, Das Hecht der EinmiS' cliung, \%kb\^\x%\xc)\^ Zur Inlervenlionslehie, 1879; GranvilleSlapIelon./R/^rreyition andnonintei^ention, ov ifie foreignpolicy ofGreat Britain, 1790-1866, Londres, 1866; OUvî, La quesiione del diritto d'intet^entOf Arc/tivio giuridico, 1880; M. Kebedgy, De l'Intervention. Théorie générale et étude spéciale de la Question d'Orient f 1890; irf., Les droits fondamentaux de l'indépendance et de l'égalité de tous les Etats et leurs adversaires, 1900; C. A mari, i?. D, /., 1873, p. 352 el 531 ; Geffcken, Das Rechl der Intervention, Uandbuch des Vôtkerrechts, de HoUzendoriï, IV, p. 131 et suiv.; Ileiberg, Das Princip der Nicht- Intervention^ 1842; J. St-Mill, A few words on Non-Inletvenlion, 1859; de t'ioeckher, De l'intervention en Droit intern., 1896; Wharlon, De Vassistance prêtée à une insurrection étrangère, J. C, 1883; Fedozzi, Saggio sut intervento, 1899; Cimbali, / non intervento, 1899.

difTérents pays, par exemple dans le discours de la couronne devant le Parlement anglais, le 5 février iSfii, à propos des événements d*ltalîe, et dans celui du roi de Prusse, le iA février 1870.

Pour nous, le droit d'intervention, considéré comme faculté spéciale des Etats, n'existe pas, car ce serait la négation du droit incoDlestable de souveraineté qui est Télément essentiel de Texislencé même tles Etats. Tout ce qu*on peut dire, c'est que, en Tertu du droit de conservation qui lui appartient, chaque pays peut mettre obstacle, dans la mesure de ses forces, aux actes accomplis par une autre souveraineté et qui constituent une atteinte à ses droits et à sa sécurité. En agissant ainsi, il peut se trouver amené à intervenir^ suivant Texpression consacrée, dans les affaires intérieures ou extérieures d'un autre, et k lui imposer l'accomplissement d'un fait ou l'abstention d'un acte. Précisément parce que le prétendu droit d'intervention n'est que l'exercice du droit de défense d'une souveraineté contre les attaques directes ou indirectes d'une autre, il faut en conclure qu'il ne peut être ÎDvoqué que d'une manière exceptionnelle et dans la mesure stricte de la sauvegarde de l'Etat qui veut s'en servir.

Il faut en conclure également que l'Etat qui se croit obligé de recourir à l'intervention pour se défendre entre au fond plus ou moins dans la voie des hostilités, soit qu'il emploie la force, soit qu'il menace de s'en servir. Désormais, il n'est donc plus lié que par les principes généraux de justice qui dominent les conflits des peuples civilisés, et dont le résumé se trouve dans celle règle que toute atteinte à la souveraineté d'un Etat doit être limitée par les nécessités de la défense et de la conservation des droits contestés.

C'est le défaut d'autorité judiciaire supérieure au-dessus des £tats et r impossibilité d'obtenir justice autrement que par soinéme qui imposent l'obligation de prévenir directement les actes accomplis par une souveraineté dans les limites de son indépendance, mais dans des conditions telles qu'ils peuvent violer les droits d*un autre Etat. Aussi, sans dire que l'Etat qui intervient Duse japiais d'un droit, comme l'ont affirmé certains auteurs, par exemple MM. Funck-Brentano et Sorel, il faut reconnaître qu'il ne se sert pas d'un droit spécial, mais simplement du droit général de défense ou de conservation, sous la forme d'une atteinte nécessaire portée k la souveraineté du pays dont il a à se plaindre. Cela montre, en même temps, que les cas d'intervention légitime

Droit international pubuc, 3« éd. 14

ne peuvent être embrassés dans une formule générale vainement cherchée par les publicisles; tout dépend de la nécessité dans laquelle un pays se trouve de recourir à Tinlervention pour {Sauvegarder ses droits.

195. Mais Tintervention n'en est pas moins un mode d'exercice du droit de conservation des Etats qui a un caractère spécial et dont les conditions doivent être bien précisées pour éviterde le confondre avec les attaques et mesures d'hostilité ordinaires. Ces conditions peuvent être ramenées à deux principales.

I. Il faut, pour qu'il y ait intervention proprement dite, qu'un Etat impose sa volonté à un autre, même par menace de recours à la force, si c'est nécessaire. Aussi ne faut-il pas voir une intervention dans une oiïre de médiation ou de conseils faite à un Etat qui est toujours libre de la refuser; ni dans les mesures d'armement et de précautions ayant pour but d'arrêter les conséquences d'un acte annoncé ou accompli par un autre pays, ce que M. Thicrs appela, en 1840, l'attitude de la paix armée ; car, en agissant ainsi, on indique l'intention de combattre éventuellement les entreprises d'un Etat sans prétendre lui imposer une conduite différente de celle qu'il suit. Il en faut dire autant de l'alliance avec un Etat qui est en lutte contre un autre, ou de la coalition contre un pays menaçant par ses entreprises de conquête, ou de la guerre déclarée par une tierce puissance, dans son propre intérêt, à deux pays déjà en guerre entre eux : tous ces cas rentrent dans l'exercice de la souveraineté individuelle de chaque Etat cherchant à paralyser des souverainetés rivales ou ennemies, sans prétendre leur imposer sa volonté et détruire leur initiative.

C'est en ce sens seulement que Ton peut dire qu'il n'y a intervention proprement dite que lorsqu'il y a immixtion dans les affaires inlérieures d'un Etat; il faut, en effet, qu'il y ait défense, appuyée par la menace de recours à la force, faite k un Etat d'user librement de son initiative souveraine, sans qu'une simple résistance extérieure, par exemple au moyen d'alliances conrlues contre lui, soit sufOsante pour constituer une intervention. Mais il importe peu que la question à propos de laquelle on veut imposer sa volonté à un f^ouvernemenl indépendant concerne sa politique intérieure ou extérieure; il y a aussi bien intervention quand on défend i\ un pays de s'allier avec un autre que lorsqu'on lui commande de respecter son ancienne constitution ou d'accorder la liberté de culte à tous ses nationaux.

II. Il faut, en second lieu, pour qu'il y ait intervention, que l'on

attente à Tindépendance d'une véritable souveraineté. Il n'y a donc plus intervention quand la souveraineté de FEtat auquel un autre veut imposer sa volonté n'existe pas vis-à-vis de ce dernier, quant à la question que Ton considère, en vertu d'un droit antérieurement acquis, ou quand TEtat qui s'immisce, loin de méconnaitre la souveraineté de celui dont il s'occupe, ne fait que répondre îi son appel librement exprimé. De là résultent certaines conséquences.

1* Il n*y a pas intervention quand le pouvoir central, dans un Etat fédéral ou dans une Confédération, s'immisce, conformément au pacte d*union, dans les affaires intérieures ou extérieures de l QQ des Etats qui en font partie. Ce n'est là que l'application du traité d'union par lequel les divers Etats ont abandonné toutou partie de la souveraineté. C'est ainsi que l'autorité fédérale suisse a^teo 1890 pour faire cesser la révolution du Tessin. Mais il est évident que cela suppose une immixtion conforme au traité d'union ; la conduite de la Diète germanique contre le Danemark, a propos de TafTaire des duchés en 1863, était la violation du pacte de la Confédération et, contrairement à ce qu'a dit GefTcken, Tioe intervention plutôt qu'une exécution,

i" Pas d'intervention, pour la même raison, quand un pays a garnis à Tapprobation d'un autre sa politique intérieure ou extérieure, ce qui arrive pour les Etats protégés.

•> Ni quand Timmixtion d*un Etat étranger a été stipulée par traité à propos du cas où elle se manifeste, par exemple quand •^lle est nécessitée par la sauvegarde de la neutralité dont cet tlal s'est porté garant.

i^Ni enfin quand l'immixtion dans les affaires d'un pays est pwvoquée par ce dernier. On ne peut dire que, ,on pareil cas, i^t qui appelle cette immixtion abdique sa souveraineté en la "^)Qmettanl à celle du pays dont il demande le secours ; il l'affirme, ^a contraire, en usant de son indépendance pour associer sa for- I. une à celle d'un Etat puissant.

V ce propos, certains publicisles, surtout en Italie, soutiennent l'i»' le secours donné par un Etat k des provinces qui cherchent 3 ^affranchir du joug d'une souveraineté, comme celui qui fut

'Onnéà la Grèce en 1827 ou à la Belgique en 1830, ne constitue *!«on acte politique dont l'opportunité est appréciable suivant '•^«-'ireonstances, et non une véritable intervention. Mais il est 'îiflicile de ne pas voir là une immixtion directe dans les affaires

f 'rieures d'un pays auquel on impose par la force de reconnaî-

tre riodépendance des iùsurgés, par conséquent une véritable interveotioQ.

Ce n'est pas au contraire intervenir que reconnaître comme Etat souverain un pays insurgé (V. n. 81) ou attribuer le caractère de belligérants à ses habitants qui combattent pour Findépendance : on constate alors des résultats auxquels on est resté étranger et qui se sont accomplis en dehors de toute immixtion, étrangère.

§11. Des principaux cas d'intervention,

196. Sans parcourir les circonstances infiniment variées dans lesquelles peuvent se produire les interventions, les publicistes discutent la légitimité de celles qui ont lieu le plus fréquemment dans la pratique. Au milieu de la divergence absolue des opinions à ce sujet, nous nous attacherons toujours au critérium déjà indiqué (V. n. 194) : pour nous, une intervention n'est justifiée que tout autant qu'elle est comniandée par la nécessité stricte de la défense des droits de l'Etat qui veut la réaliser.

197. lo Une intervention peut être provoquée par une intervention injustifiée d'un pays dans les affaires d'un Etat dont on vent sauvegarder l'indépendance ; c'est un acte de solidarité internatio* nale, et souvent d'urgente conservation, pour éviter des abus dont on aurait à souffrir plus tard. L'intervention n'est alors qu'une mesure de défense préventive qui se rattache intimement à la question de l'équilibre; c'est, en effet, pour empêcher un pays d'abuser de la puissance que lui donnerait son intervention dans un Etat plus faible que les autres souverainetés interviennent à leur tour. En 1826, l'Angleterre intervint au Portugal pour arrêter l'intervention de l'Espagne; en 1831, la France occupa Ancône pour paralyser l'effet de l'intervention autrichienne dans les Etats Pontificaux; c'est aussi pour entraver les progrès de la Russie en Turquie qu'eut lieu la guerre de Crimée et que l'Europe intervint, au Congrès de Paris en 1856 ; en 1866, les Etats-Unis firent cesser j l'intervention française au Mexique par la menace d'une contre- 1 intervention énergique.

198. 2° On. intervient aussi pour arrêter une guerre qui menace la sécurité des autres Etats, soit en conduisant à une rupture de l'équilibre, soit en maintenant une situation troublée qui peut gagner de proche en proche et jeter la perturbation dans les rap ports internationaux. Cette raison fut invoquée pour justifiep

liaterveotion dans la lutte de Tindépendance grecque, et dans <e)Ie de la Russie et des populations slaves des Balkans contre la Turquie en 1877-1878. On Ta mise en avant aussi dans Taction ronunune de la Russie, de la France et de rAllemagne en 1895, î»our empêcher le Japon d'abuser de sa victoire sur la Chine (*). Mais, si Ton veut rester dans les limites exigées pour que Tintervt'Qtioa soit légitime, et éviter les abus auxquels pourrait donner lieu le prétexte trop facile- à faire valoir qu'il est bon de faire ces- .v^r des hostilités de trop longue durée, il est nécessaire de subor- (looner Fimmixtion des autres Etats à cette condition que leur s^urité est sérieusement menacée. C'est ce que faisait ressortir lùrd CasUereaghdans sa note du mois de mai 1820 (V. Recueil Mipplém. de Marlens, t. X, 1, p. 176) et dans sa déclaration du 19 janvier 1821 « à propos de l'intervention autrichienne dans les I)eux-Siciles. Son successeur, Canning, disait que « l'Angleterre n agirait jamais d'après un principe de précautions contre des <langers possibles », indiquant par là que, évitant les procès de tendance non justifiés et les mesures arbitraires, il entendait subordonner le droit d'intervenir à l'exercice nécessaire du droit de conservation ou de défense. Malheureusement la politique ioternationale a trop souvent abusé de cette raison pour couvrir des inter\'entions injustifiables.

199. 3** Les troubles et les révolutions survenus dans un pays |><^uvent, quand ils menacent les Etats voisins, justifier de la part d*» ceux-ci toutes les précautions, telles que les armements, rétablissement d'un cordon militaire; on peut même aller jusqu'à 1 attaque, soit isolée, soit en coalition, pour combattre un prosélytisme violent et dangereux, comme le fit l'Europe monarchique pour répondre au décret de la Convention du 19 novembre 1792 qui était une véritable menace d'intervention dans les affaires inlérieures des autres pays.

Mais toute immixtion dans les questions de politique intérieure, ctimme l'espèce de contrôle que se donnait la Pentarchie pour maintenir les monarques contre les mouvements révolutionnaires, <*onstitue une négation de la liberté des peuples et de la souverai- DieU' des Etats. C'est la forme la plus brutale et la plus odieuse d'intervention, en même temps que la moins efficace', les populations .soumises par la force reprenant bien vite leur indépendance

^ V. R, G. D. /., l. II, p. 455, et F. Despagnet, La diplomatie de la troisième République et le Droit des genSt p. 763 et suiv.

quand rintervention cesse, et le pouvoir que Ton a voulu maintenir ne tombant que plus bas sous Fimpopularité que lui a donnée^ le concours de Tétranger. Du reste, ainsi que Tobserve P. FiOre, rintervention devrait alors ôtre réciproque entre les souverains, et il n'y aurait plus que la puissance militaire de l'étranger pour régler les conflits politiques dans chaque Etat.

Enfin, en pareil cas, les gouvernements seuls sont menacés et non les États dans leurs droits essentiels; si les idées révolutionnaires gagnent d'un pays dans un autre, c'est que la population de ce dernier les accepte, et elle ne fait qu'user de son droit en modifiant sa constitution politique.

On ne saurait davantage justifier l'intervention qui consiste ù soutenir un parti politique dans une révolution. Un autre Étal peut seulement proposer .sa médiation ou ses bons offices, sans les imposer, pour réconcilier les partis, ou accepter l'arbitrage qu'ils lui offrent (*).

11 en serait de même s'il s'agissait de soutenir une population contre son souverain dont la conduite serait blâmable. On peut faire à ce dernier des représentations amiables, rompre même les^ relations diplomatiques avec lui s'il ne modifie pas. sa politique intérieure; on n'a pas le droit de s'immiscer dans le conflit qui a éclaté entre lui et son peuple. Ainsi, au Congrès de Paris de 1856, la France et l'Angleterre s'occupèrent des abus de pouvoir du roi des Deux-Siciles ; sur son refus de tenir compte de leurs observations, elles rappelèrent leurs ambassadeurs et envoyèrent des navires de guerre pour protéger leurs nationaux. La Russie protesta contre cette attitude cependant modérée, et y vit une véritable intervention dans les affaires intérieures des Deux-Siciles.

Beaucoup d'auteurs cependant acceptent la légitimité d'une intervention se manifestant sous la forme d'un secours donné à un parti insurrectionnel qui a pour lui le bon droit. Mais nous pensons, avec Geffcken, que les autres Etats ne sont pas juges do la cause soutenue par les partis politiques îi l'étranger, et que, d'ailleurs, il n'est pas bien certain qu'un gouvernement ait le droit de disposer, en faveur d'un parti politique dans un autre pays, des ressources de sa nation quand celle-ci n'est pas directement intéressée. Ce genre d'intervention doit être considéré comme une

;•) V. proposition de la France à l'Angleterre et à la Russie d'offrir leur médiation <lans la guerre de Sécession et refus du gouvernement de Washington, Lawrence sur Whealon, II, chap. I, p. 475.

entreprise d'hostilité contre le gouvernement d'un pays, sous la forme d'une alliance avec ceux qui le combattent; ce n'est plus qu'un acte de politique dont l'opportunité et les avantages doivent <Hre appréciés suivant les cas, comme lorsque la France donna son concours aux colons américains insurgés contre la Grande- Bretagne.

200. -I** L'intervention contre un gouvernement qui, dans l'exerrice de sa souveraineté interne, viole les lois de l'humanité, ne peut pas être non plus admise, sous peine de donner lieu h tous le? abus et, sous prétexte de sauvegarder les intérêts des populations, de ruiner complètement le respect de la souveraineté des Etals; un gouvernement peut, par exemple, interdire l'esclavage •*t paralyser le trafic des esclaves dans tout le domaine qui relève de son autorité, il ne peut en imposer la suppresion aux autres Etals sur leur territoire. 11 va sans dire d'ailleurs que, en fait, on trouve presque toujours dans les attaques des gouvernements barbares, telles que les agressions contre les nationaux, les violations de frontières ou les outrages aux représentants, un motif suffisant pour leur déclarer la guerre et aboutir, après la paix, à une modification de leur conduite vis-à-vis de leurs propres sujets : ainsi, quelque désir que l'on ait eu de mettre un terme à de monstrueuses barbaries, ce ne sont pas les cruautés du roi du Dahomey qui peuvent justifier la guerre déclarée paria France, mais seulement la violation des traités qu'il avait conclus avec elle et ses incursions sur les possessions françaises. Il est vrai que l'on a allégué un droit de civilisation qui permettrait aux peuples européens en particulier d'agir contre les gouvernements barbares pour leur imposer des institutions plus morales et plus humaines : nous verrons plus tard quelle est la valeur de cette théorie et les abus auxquels elle peut donner lieu sous le couvert, souvent hypocrite, d'une mission civilisatrice désintéressée (V. n. 396).

Cependant, la plupart des autorités du Droit international, telles que Grotius et Vattel, admettent la légitimité d'une intervention qui a pour but de mettre fin à la tyrannie cruelle d'un monarque, ft beaucoup pensent que le respect de la souveraineté doit céder devant le devoir moral d'arrêter cet état de choses. Mais cette manière de voir implique la violation d'un principe essentiel de Droit international, celui de l'indépendance absolue des Etats, en vertu d'un autre principe, non encore établi dans les rapports internationaux et qui d'ailleurs rentrerait dans le domaine de la morale plutôt que dans celui du Droit, d'après lequel un Etat doit

employer sa puissance ti arrêter Tiniquilé et la barbarie dans le gouvernement des autres. Qui ne voit que, dans les rapports entre Etats comme dans ceux entre particuliers, cette ingérence relève de la conscience seule, et non des principes juridiques qui règlent les relations des uns comme des autres? Qui ne voit aussi combien la pratique de ce prétendu devoir moral est fertile en abus et peut servir à ruiner complètement Tindépendance des Etats, étant donné surtout que, en fait, elle ne sera jamais employée que par des gouvernements très forts à Tégard de pays très faibles?

Un Etat puissant ne tolère même pas les observations qui lui sont faites à propos de son gouvernement intérieur. Au surplus, que de reproches réciproques les Etals pourraient s'adresser dans cet ordre d'idées ! La Russie a repoussé avec hauteur les observations des Etats-Unis au sujet du massacre des Juifs h Kitchineff, en 1903; elle aurait pu répliquer par des remarques désobligeantes sur le lynchage des nègres en Amérique (*).

Un gouvernement tyrannique n'a qu'un justicier : c'est le peuple même auquel il s'impose ; et le défaut d'union ou de courage de ce peuple pour s'en débarrasser trouve sa punition dans le maintien même du tyran qui l'opprime. Ainsi, abstraction faite des droits qu'elle tire du traité de Berlin de 1878 et que la Bulgarie a plus ou moins violés, l'Europe ne s'est pas souciée de mettre un frein aux cruautés commises dans ce pays, pendant la régence de M. Stambouloff, parce qu'elle redoutait les conséquences d'une intervention qui pouvait provoquer un conflit général ; pour la même raison, on ne s'est pas opposé aux changements politiques survenus à Belgrade après l'odieux massacre du roi de Serbie et de sa femme.

Ces faits montrent- bien que l'ingérence étrangère, provoquée en apparence par des raisons d'humanité et de civilisation, ne sera jamais réalisée que lorsqu'elle pourra aboutir à un autre but moins platonique, et qu'elle sera toujours arrêtée par la moindre considération d'intérêt, quelle que soit la force des motifs qui devraient la justifier au point de vue moral.

201, 5** L'intervention est souvent provoquée par la défense des nationaux dont les droits sont violés à l'étranger. Assurément chaque Etat a le droit et le devoir de protéger ses nationaux en pareille circonstance et, si ses réclamations ne sont pas écoutées,

«1 B. G. D. /., 1904, p. 88 et suiv.

il peut recourir à des mesures énergiques, telles que les repré- >ailles et la déclaration des hostilités. Mais celte façon d'agir ne constitue pas une intervention ; celle-ci n'apparait que lorsqu'un Etat contraint un autre à modifier sa législation ou son organisation administrative de manière à donner satisfaction aux nationaux étrangers dans son territoire. Ainsi l'action combinée de la France avec VAnglelerre et TEspagne dans le Rio de la Plata, do 1838 à 1850, et au Mf^xique, de 1861 î\ 1863, n'était qu'une mesure <le coercition pour sauvegarder les droits de leurs nationaux et ^ibtenir réparation des dommages qu'ils avaient soufferts; la France seule intervint ensuite au sens vrai de l'expression, en prenant parti au Mexique contre le gouvernement de Juarez, et fil voulant imposer à ce pays le gouvernement de Maximilien d'Autriche.

Il y a également intervention quand un Etat agit à la place d'un autre pour protéger ses nationaux sur le territoire de ce dernier. II le peut dans deux cas : 1° quand l'Etat se refuse à protéger les «étrangers chez lui ; 2' quand cet Etat est dans l'impossibilité de le faire. C'est ainsi que l'expédition collective des puissances en Chine en 1901 aboutit à une ingérence dans les affaires intérieure^ de Chine par l'interdiction des associations contre les étrangers, notamment de celle des Boxers, et par des concessions extraordinaires dans le territoire chinois en faveur des nationaux des puissances intervenantes.

L'intervention n'étant justifiée que par sa stricte nécessité pour la défense d'un droit, il faut la condamner toutes les fois qu'elle tend «î faire attribuer aux nationaux de l'Etat intervenant, dans uo autre pays, des faveurs ou des privilèges que leur refuse la loi locale et auxquels ils n'ont aucun droit acquis. C'est ainsi que l'Angleterre était mal venue à exiger du Transvaal qu'il accordât la nationalité et les droits politiques aux étrangers : ce fut cependant une des raisons de la guerre Sud-Africaine, bien que la (irande-Bretagne n'eût jamais consenti k se laisser imposer une pareille atteinte au droit de tout Etat de régler à sa guise la con- <*ession de sa propre nationalité. 11 en serait de même d'une intervention tendant à exonérer les étrangers de la juridiction normale dont ils relèvent dans le pays où ils sont établis, ou à déroger aux règles ordinaires de la justice locale pour favoriser leurs intérêts : c'est ainsi que, en 1850, lord Palmerston imposa aux tribunaux grecs une décision favorable à son protégé, Dom Pacifi<'o, un juif portugais naturalisé anglais, au sujet du pillage de

sa maison à Athènes, en 1847. Les puissances européennes ont trop souvent abusé de leur force pour extorquer aux Etats de FAmérique latine des sentences favorables aux réclamations de leurs nationaux, et fréquemment hors de proportion avec le préjudice qu'ils avaient réellement éprouvé du fait de ces Etats ou des personnes dont ces Etats étaient responsables. Aussi comprend-on les résistances de ces pays contre les abus des réclamations diplomatiques, par lesquelles les Européens font appuyer contre eux leurs exigences les plus excessives (*).

On intervient aussi pour protéger les nationaux en leur qualité de créanciers d'un Etat étranger. Deux cas sont à distinguer à ce sujet.

1*^ Les étrangers qui, par Teffet d'un contrat, deviennent créanciers d'un Etat, ont le droit de compter sur Tapplication du droit commun, suivant la loi qui régit la convention. 11 y aurait abus à ce que leur pays intervînt pour leur donner des faveurs que cette loi ne leur reconnaît pas. Mais aussi, tout déni de justice ou toute violation de cette même loi est une atteinte à leur droit et peut justifier une intervention de leur gouvernement pour contraindre l'Etat débiteur à respecter ses engagements. C'est ainsi que la France menaça d'une intervention le Portugal qui, par un décret du 9 novembre 1893, donnait au gouvernement un privilège par rapport aux créanciers des compagnies de cliemins de fer, contrairement à la loi sous l'empire de laquelle les créanciers étrangers avaient avancé leurs fonds {H. G. D. /., 1894, p. 291;.

2® Les 'Particuliers qui souscrivent à un emprunt d'Etat peuvent également être protégés, par une intervention de leur pays, contre les spoliations illégales et les dénis de justice dont ils seraient victimes de la part de l'Etat emprunteur. Tel serait le cas où cet Etat les dépouillerait du gage qu'il leur aurait a^ec/<^ spécialement en garantie. Mais cela ne peut s'entendre que du gage spécial^ et non des garanties générales, pas même sous la forme de l'afFectation de certains revenus de l'Etat emprunteur au paiement des créanciers : il faut qu'il y ait, avec cette affectation, remise matérielle du gage, par exemple des revenu^ à percevoir, entre les mains des créanciers ou des mandataires qui les représentent (Paris, 25 juin 1877, etCass., 14 août 1878, S., 78. 2. 345. AfT. de

;') V. Pradier-Fodéré, loc. cit., I, n. 204-205; Calvo, I, §§ 204-205; fl. G. D. /., 1894, p. 164; 1895, p. 339;. 18%, p. 476, 485, 601, et 1897, p. 4013, 416, 7%: 18î«8. p. 103 et s., affaire Liiders entre rAlIemagne et Haïti.

1 emprunt péruvien auquel étaient affectés, d'une manière généraley les produits des chemins de fer et de la vente du guano).

Sauf ce cas, les particuliers sont légitimement réputés avoir couru Taléa de leur opération financière ; les taux d'émission et d'intérêts sont précisément établis suivant la solvabilité présumée de TEtat emprunteur, et celui-ci règle souverainement la conduite qu'il a à tenir quant à l'observation de ses promesses pour le service de l'emprunt, suivant ses ressources et le souci qu'il a de sauvegarder son crédit. Aussi est-on très généralement d'accord aujourd'hui pour condamner toute intervention ayant pour objet de forcer un pays à payer les nationaux de l'Etat intervenant qui ont souscrit à ses emprunts; quand elle s'est produite, cette intervention n'a jamais été qu'une pression abusive des grandes puissances contre les pays faibles (*).

Cependant, quand un Etat fait banqueroute, les puissances intéressées organisent parfois un contrôle de sa gestion financière, par une immixtion directe dans son administration intérieure. Toutes les fois que, au lieu d'être le résultat d'une entente volontaire avec l'État en faillite, cette immixtion est imposée, elle constitue une intervention des plus caractérisées. Les apparences du traité qui l'organise ne doivent pas d'ailleurs faire illusion. Le plus souvent, TËtat qui la subit est contraint, par une menace déguisée ou non, de souscrire à la convention aux termes de laquelle la direction de ses finances ne lui appartient plus. Ainsi le Bey de Tunis dut accepter le contrôle de la France, de l'Angleterre et de l'Italie en 1869, sur l'injonction que lui apporta un navire de guerre français. On sait que ce contrôle a disparu depuis l'établissement de notre protectorat, en 1884. On a vu aussi les particularités relatives au contrôle financier international en Egypte (V. n. 127j. Nous indiquerons plus loin celui qui s'exerce

'; Déclaration de lord Palmerslon, janv. 1848 ; Politis, Les emprunts d*Élal en Droit tn/., 1894, IV* partie, ch. Il et III; Meili, Der SlnafsbankeroU und die moderne Rechtswissenschaft, 1895; Kebedgy, De la proleclion des créanciers d'un Etat étranger, J. C, 1894, p. 59 et 504; id.. Les difficultés financières de la Grèce el V intervention des États étrange rs^ R. G. F), /., 1894, p. 261 ; von Bar, J. C, 1885, p. 645; Rolln Jœquemyns, R. D. /., 1869, p. 146, et 1875, p. 146 el 714; K. de Marteiis, iJ., 1882, p. 3S7 ; sur Temprunt portugais de Dom Miguel en 1832, Becker, Emprunts d'États étrangers en France, Emprunt Dom Miguel^ 1874 ; ^\lglave et Renault, La personnalité de VÉlat en matière d'emprunt^ le gouvernement portugais et l'emprunt de 18Si, 1880 ; Pflug, Slaatsbankerott und internazionales RecM, 1898; Diena, // fallimenlo degli stati, 1898 ; Garelli, // dirilfo intemazionale Ini&ùtariOf 1899.

en Turquie (V. n. 217). En 1898, les puissances ont organisé un contrôle semblable en Grèce pour permettre îi ce pays d'acquitter Findemnité de guerre que la Turquie lui a imposée, tout en garantissant le service de ses emprunts : ce contrôle, exercé par la France, l'Angleterre et la Russie, est la conséquence de la garantie donnée par ces puissances à l'emprunt hellénique réalisé afin de pourvoir aux conséquences de la guerre contre la Turquie.

202. 6"^ Il faut répudier les interventions qui ont uniquement pour objet de soutenir les tentatives des populations de même nationalité contre le gouvernement qui les régit : le principe des nationalités est, nous l'avons déjà dit, une idée politique plus ou moins discutable ; il ne peut servir de base à une intervention, car celle-ci ne se comprend que sous la forme du droit de défense ou de conservation.

L'intervention pour défendre des coreligionnaires opprimés par rintolérance d'un gouvernement étranger ne peut être également .soutenue, car on ne voit pas en quoi le simple lien de la religion commune autoriserait un pays à s'immiscer dans la souveraineté intérieure d'un autre au point de vue des lois confessionnelles. Du reste, chaque fois que l'on a pratiqué ce genre d'intervention, par exemple en Turquie, on n'a guère abouti qu'à provoquer des difficultés internationales; la protection des coreligionnaires peut être un excellent moyen d'influence d'un pays dans un autre, mais le but avoué, c'est-à-dire l'amélioration du sort des coreligionnaires eux-mêmes, a été rarement atteint.

203. 7° Plusieurs auteurs, tels que Heffter et Neumann, reconnaissent le bien fondé d'une intervention qui a pour objet d'empêcher un changement constitutionnel de nature à nuire à un autre gouvernement, par exemple en modifiant les droits successoraux d'après lesquels la souveraineté d'un État peut passer au monarque d'un autre. Nous ne saurions admettre cette solution qui est contraire au principe moderne de l'indépendance des peuples dans leur organisation politique : en vertu de la souveraineté interne dont il est doté, chaque pays adopte la constitution qui lui convient, sans tenir compte de prétendus droits personnels des monarques, qui n'ont plus leur raison d'être depuis que l'idée de la souveraineté individuelle a disparu, pour faire place à celle de la souveraineté résidant dans le peuple lui-même.

204. 8" Peut-il y avoir intervention pour contraindre un pays à des changements intérieurs quand ils sont nécessaires pour assurer la sécurité des autres pays, par exemple pour faire dissoudre

une association qui a pour objet de comploter contre un gouvernement étranger ? En vertu du droit de défense qui lui appartient, un État peut exiger d'un autre qu'il ne tolère pas sur son territoire et qu'il n'encourage pas par l'impunité les tentatives faites contre lui ; après des réclamations sans résultat, il pourra recourir aux mesures violentes ordinaires par lesquelles un pays se défend contre les attaques venues du dehors. Mais l'immixtion par la force dans la souveraineté interne d'un pays, pour lui imposer un changement de ses lois ou de ses institutions, implique une action qui va jusqu'à l'anéantissement de l'indépendance de cet Ëtat; il faut lui laisser l'initiative d'une réforme que l'on obtiendra par des observations amiables ou, si c'est nécessaire, à la suite des mesures énergiques auxquelles on aura eu recours. L'expérience montre, au surplus, que les Etats puissants abusent souvent de ce prétexte vis-à-vis des Etals faibles en les accusant de servir d'abri aux conspirateurs qui agissent contre eux, comme on l'a vu dans les démêlés de FAllemagne et de la Suisse au sujet des manœuvres des socialistes (Affaire du commissaire Wohlgemiith, V. n, 338).

§ IIL Des divers modes d'intervention*