DES SOUVERAINS ET CHEFS D'ÉTAT

253. Les souverains et chefs d'Etat ne sont pas des personnes du Droit international, qui n'a pour sujets que les Etats eux-

») Cass., 13 octobre 1805, D., C5. 1. 233; V. également Cass., 11 juin 1852, S., 52. 1. 467 ; Trib. de l'Empire Allemand, 26 nov. 1880, 7. C, 1882, p. 326 et note.

'*} Ch. de Marlenit, Guide diplomatique^ t. J, p. 119; V. divers cas d'agression contre des ministres diplomatiques en pays tiers, Ch. de Marlens, Causes célèbres, L l p. 285, 461, 479.

'; En France, les tribunaux ont parfois reconnu Timmunité de juridiction à des agents diplomatiques accrédités auprès de puissances tierces ; V. Trib. de la Seine, l*r déc. 1840: C. de Paris, 2 janv. 1901, J. C, 1901, p. 126; Questions pratiques, J. <;., 1ÎK)1, p, 341; Cpr. Paris, 8 août 1900, J. C, 1900, p. 953.

mêmes ; ils sont partie intégrante des Etats à la tête desquels ils soat placés et ne doivent être considérés que comme les représentants de leur pays. A ce dernier titre, ils doivent être traités, dans leurs rapports avec les gouvernements étrangers, comme les ambassadeurs, sauf les honneurs plus considérables qui peuvent leur être attribués dans le cérémonial diplomatique.

Tant qu'ils restent chez eux, les vSouverains et chefs d'État ont droit aux honneurs conformes à l'importance du pays qu'ils représentent, par exemple aux honneurs royaux dans les cas que nous avons déjà indiqués (V. n. 170).

C'est le chef de l'Etat, même danâ les Républiques, qui exerce le droit de légation actif et passif, et par lui, en conséquence, que se révèle la représentation internationale (V. n. 219).

254. Hors de son pays, le chef d'État peut voyager incognito et est alors traité, en principe, comme un simple particulier, sauf la faculté pour lui de reprendre, quant il le veut, son caractère officiel avec les immunités qui y sont attachées, comme le fit, en 4873, le roi de Hollande qui, assigné pour une contravention de simple police h Vevey, en Suisse, fut exonéré de la juridiction locale quand il eut fait connaître sa qualité. (V. aussi aff. du sultan de Johore poursuivi en Angleterre pour rupture de promesse de mariage /?. G. D. 7., t. I, p. 74). En fait, les souverains gardent rarement l'incognito absolu ; le gouvernement local, prévenu de leur présence, les entoure d'égards et même de certains honneurs, dans la mesure indiquée par leur propre désir.

Quand ils voyagent avec leur caractère officiel, les souverains ont droit à toutes les immunités diplomatiques attribuées aux ambassadeurs, spécialement à l'immunité de juridiction civile et criminelle, pour eux, leur famille qui les accompagne, et leur suite officielle ou privée. Leurs biens sont également*soustraits à la juridiction territoriale, sauf leurs immeubles situés dans le territoire et en dehors de l'hôtel de leur résidence qui est inviolable, et les meubles qu'ils y possèdent pour l'exercice d'une profession privée, comme le commerce ou l'industrie (/).

Pas plus que les ambassadeurs ils n'ont le droit de juridiction à l'étranger, même sur les personnes de leur suite, sauf au point de vue disciplinaire. Ainsi, en 1657, Christine de Suède dut quit-

'*; Les chefs d*Etat et souverains doivent les taxes de succession pour les biens qu'ils possèdent en pays étranger; V. Lehr, 7. C, 181^, p. 311; succession de M. J, Grévy, du maréchal de Mac-Mahon, de l'impératrice d'Autriche, /. C, 1894, p. 1142; 1895, p. 691, 1899, p. 214.

1er la France après avoir fait mettre à mort son écuyer Monàldeschi ; d'ailleurs elle n'était plus reine en ce moment, ayant déjà abdiqué. De méme^ en 1878, le gouvernement anglais s'opposa à l'exécution d'une personne de la suite du Schah de Perse, que celui-ci avait condamnée à mort pendant son séjour à Londres.

Ou a prétendu que les immunités diplomatiques n'appartiennent pas aux chefs d'Ëtat qui ne sout pas des souverains monarchiques, par exemple aux Présidents de République. En réalité, cette assertion, erronée dans sa généralité, doit être réduite à la distinction suivante. Le souverain proprement dit représente en principe son pays, et a droit comme tel aux privilèges diplomatiques, sauf dans les cas où il est établi qu'il agit comme homme privé, par exemple comme commerçant ou industriel; le Président de République, au contraire, est, en thèse générale, un simple particulier, sauf les égards qu'on lui doit par courtoisie internationale; mais dès qu'il se présente avec un caractère officiel et comme représentant de son Etat, il doit être traité sur le même pied qu'un souverain. Telle était la situation des Présidents de la République Française pendant leurs voyages officiels en Russie, en Angleterre et en Italie.

Un souverain peut se soumettre à l'autorité d*un autre, à titre personnel, en acceptant des fonctions publiques dans l'Etat de ce dernier; tel est le cas des souverains allemands officiers dans l'armée prussienne. Ils peuvent toujours reprendre leur indépendance en résignant ces fonctions. Il va sans dire qu'il ne faut attacher aucune importance aux grades que les souverains se concèdent réciproquement aujourd'hui, à titre purement honorifique, dans leurs armées respectives. Si un souverain est national d'un autre pays, sa sujétion personnelle n'a aucune influence sur l'Etat qu'il gouverne. La question s'est posée en 1893 quand le duc d'Edimbourg, fils de la reine Victoria, a reçu héréditairement la couronne ducale de Saxe-Cobourg-Gotha. Dans l'état actuel de nos mœurs, il paraît d'ailleurs inadmissible qu'un souverain n'ait pas la nationalité du pays à la tête duquel il est placé (V. R. G. D, /., I, p. 154 et 278).

255. La famille du souverain peut avoir les mêmes immunités et dans les mêmes conditions que lui. Sa femme, en particulier, a droit aux mêmes honneurs et aux mêmes prérogatives. Le mari de la souveraine a sa situation fixée au point de vue des immunités diplomatiques et du titre par lo droit constitutionnel de chaque Etat. En Portugal, il n\vst roi ([u'à la naissance d'un

enfant; en Angleterre, un vote du Parlement lui donne ce titre, comme cela eut lieu pour Guillaume III d'Orange, époux de la reine Marie, et pour le prince Albert, mari de la reine Victoria.

Les naembres de la famille souveraine jouissent des immunités diplomatiques en tant qu'ils font partie de la suite du chef de lElat à l'étranger; mais on ne les leur attribue à titre individuel que par simple courtoisie, par exemple dans la constitution de Saxe-Cobourg, art. 94.

Toutes les familles souveraines sont d'ailleurs réputées d'égale naissance au point de vue nobiliaire ; cette règle a été appliquée aux princes allemands qui ont été dépossédés en 1806 (Acte fédéral allemand du 8 juin 1815, maintenu après le traité de Prague (le 1866;. Mais tous les membres de la famille du souverain sont les sujets de ce dernier, sauf les régents qui ont les prérogatives (le la souveraineté, moins le titre.

Souvent le droit local d'un pays restreint exceptionnellement la capacité juridique des membres de la famille souveraine, par exemple en leur interdisant de souscrire des lettres de change ou de se marier sans autorisation du souverain, comme en Russie, ou même du Parlement, comme en Espagne. Malgré le principe de droit international privé d'après lequel la capacité des individus se règle conformément à leur loi nationale, on décide, en général, que les incapacités dont il s'agit, inspirées par des (considérations purement politiques et en dehors du droit commun, ne peuvent avoir d'influence à l'étranger (*).

256. Les souverains qui ont abdiqué ou qui ont été déposés peuvent être traités en monarques légitimes par un Etat étranger où ils se réfugient; Louis XIV agit ainsi vis-à-vis du fils de Jac- (]ues H d'Angleterre, jusqu'à ce qu'il reconnût la nouvelle dynastie à la paix d'IJtrecht, en 1713. Sans aller jusqu'à cette attitude qui est une véritable intervention dans la souveraineté interne des autres pays, il est d'usage d'entourer d'égards les souverains dépo.sés, sans pour cela leur maintenir les immunités auxquelles ils avaient droit quand ils régnaient. C'est par pure déférence que Charles X et Henri V étaient justiciables, en Autriche, du grand maréchal de la Cour, comme les membres de la famille souveraine.

Au contraire, le maintien des relations diplomatiques avec un

Paru, ir> janvier IS-'iO, S., .%. 2. 70: Paris, 2() novembre 1850, S., 50. 2. 00<'.; T-ib. de la Scino, 1 mai 1ST3, /. T.. 1S7j, p. 20.

chef d'Etal dépossédé du pouvoir implique la reconnaissance de «sa souveraineté ; c'est ce qui avait lieu quand Louis XIV recevait les ambassadeurs représentant la dynastie des Stuarls, et quand les Etats-Unis agissaient de même vis-à-.vis de Juarez pendant que Maximilien occupait le trône du Mexique. Aussi est-il inadmissible que Ton reçoive en même temps les agents diplomatiques des deux souverains qui se disputent le pouvoir : Mazarin refusa d'écouter les ambassadeurs de Charles II quand il eut accueilli ceux de Cromwell. C'est une véritable anomalie que Ton ait vu, au couronnement de Guillaume P'de Prusse, le ministre de François II de Naples et celui de Victor-Emmanuel que la Prusse n'avait pas encore reconnu comme roi d'Italie.

257. Si les souverains et chefs d'États sont exempts de la juridiction locale quand ils sont en pays étranger , au même titre que tous les représentants diplomatiques, c'est, au contraire, une question des plus délicates, que celle de savoir si l'on peut assigner devant les tribunaux d'un pays un chef d'Etat étranger au sujet des obligations qu'il a contractées, soit en son nom, soit au nom du pays qu'il gouverne.

Pour aborder utilement l'examen de cette question très controversée, certaines précisions préalables sont nécessaires.

Notons, tout d'abord, que cette question ne se pose pas quand il s'agit, non pas d'un État, mais d'une collectivité qui, même d'après la loi du pays où elle est reconnue, n'a pas le caractère d'une souveraineté indépendante : ainsi nos tribunaux ont pu se déclarer compétents dans les contestations ouvertes entre les consorts de Civry et la ville de Genève au sujet de la succession du duc de Brunswick (*).

Remarquons ensuite qu'elle se pose dans des conditions identiques, qu'il s'agisse des assignations contre les États étrangers représentés par leur gouvernement, ou de celles qui visent les souverains ou chefs d'États étrangers en tant qu'ils ont contracté des obligations pour le compte de leur pays. D'autre part, il n'y a pas lieu de distinguer suivant qu'il s'agit d'un État ayant gardé la plénitude de sa souveraineté, ou d'un État mi-souverain, par exemple vassal ou protégé : malgré la mi-souveraineté, un pays garde son existence propre et son indépendance vis-à-vis de tous autres que celui auquel il est subordonné, et les raisons qui

;*) Cass., !«' juillet 1895, J. C, 1805, p. 1084; noire noie dans D., 94. 2. 513, sous Paris, 19 juin 1894.

peuvent faire soustraire un Etat quelconque à la juridiction étrangère ont la même force en ce qui le concerne (').

Enfin, suivant une règle générale de Droit international, on ne doit tenir compte que du gouvernement régulier des pays étrangers, sans que les tribunaux soient autorisés à attribuer ce caractère à un pouvoir insurrectionnel en lutte avec Tancienne autorité. Il appartient au gouvernement lui-même, dans chaque pays, de ronstater si, en fait, un nouveau pouvoir a remplacé Fancien dans les autres Etats, et, sans s'immiscer dans l'appréciation de sa légitimité, de le reconnaître expressément ou tacitement en nouant des rapports avec lui. Avant qu'une décision, ou une altitude équivalente, ait été prise par le gouvernement de leur pays, les tribunaux ne peuvent attribuer un droit quelconque, notamment celui d'ester en justice, à un prétendu gouvernement étranger non encore reconnu par la seule autorité qui puisse diriger les relations diplomatiques d'après la constitution même dp rElat (V. n'» 82).

Ces précisions faites, il faut écarter du débat certains cas où, de l'avis de tous, les juridictions locales sont compétentes même vis-à-vis des Etats ou souverains étrangers.

l® Quand il s'agit d'actions réelles, pétitoires ou possessoires, relatives à des immeubles situés sur le territoire du pays où i action est introduite, et même d'actions réelles concernant des meubles qui se trouvent sur 1^ territoire quand naît la contestation (•).

2" Quand l'Etat ou souverain étranger accepte la compétence des tribunaux locaux, soit expressément, soit tacitement, par exemple en introduisant l'action lui-même, ou en présentant une demande reconventionnelle, ou encore en étant intimé en appel sur une instance ouverte par lui. — On admet toutefois que, tout en acceptant la juridiction étrangère, un Etat peut faire toutes ses réserves quant à l'exécution : en pareil cas, le jugement rendu à 1 étranger contre le gouvernement d'un autre pays ne sera pas exécutoire en France ; l'exécution n'en est possible que dans le lerritoire du pays condamné ou, ailleurs, dans la mesure où le pays Faccepte conformément à ses réserves préalables (").

» Paris, 14 déc. 1803, J. C, 1894, p. 124, à propos du Bey de Tunis, '*; Cpr. Cour suprême de Vienne, 3 janvier 1878, et crllique de M. Ch. Lyonï^aen, /. C, 1883, p. 65.

»; Cass., 21 janvier 1896, J. C, 1896, p. 849.

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3^ Tout le monde admet encore le droit de saisie et la compé tence de la juridiction territoriale quant aux choses qui se trouvent dans le pays et qui ont été spécialement et expiressément affectées comme gage ou comme hypothèque. 11 y a alors acceptation tacite de la compétence étrangère par le gouvernement ou souverain étranger qui a conféré le droit de gage ou d'hypothèque.

En dehors des cas précités, la controverse est des plus vives ('). Dans la plupart des pays, spécialement en France, on pose comme principe Tinrompétence des tribunaux à Tégard des Etats et souverains étrangers, en invoquant surtout l'indépendance de ces derniers qui ne sauraient être assujétis aux juridictions relevant d'autres puissances. La Cour de cassation n'a même pas admis la validité d'une saisie-arrét faite contre un gouvernement étranger pour assurer l'exécution d'un jugement français (•).

Mais la plupart des publicistes modernes, et c'est une tendance qui s'affirme de plus en plus dans la jurisprudence des différents pays, reconnaissent qu'il doit y avoir entre les Etats un accord tacite, fondé sur la bonne foi et la justice, pour permettre les actions judiciaires contre les pays étrangers et leurs souverains, en tant que ces actions ne compromettent pas leur indépendance et sont justifiées par leur engagement implicite d'exécuter leurs obligations dans l'Etat où ils sont assignés. De là une distinction de plus en plus admise entre les actes d'un caractère privé et ceux qui se réfèrent à l'exercice de la souveraineté, les premiers seuls pouvant rentrer dans la compétence des tribunaux étrangers. Ainsi les tribunaux français se sont déchirés compétents pour une action en paiement de fourniture de bijoux à la reine d'Espagne, et incompétents pour unC action en paiement de fourniture de décorations commandées par Maximilien, empereur du Mcîxique, introduite contre son héritier l'empereur d'Autriche.

(>) V. les éludes de MM. Gabba, J. C, 1888, p. 180; 1880, p. 538 ; 1890, p. 2G ; de HollzendorfT, trf., 1S7(>, p. 432: Von Bar, id., 1885, p. 645; Spée, »(/., 187(», p. 328 el 435: de Cuvcllier, R. D. /., 1888, p. 108; Hartmann, id., i89U, p. 425: de Pœpe, Etudes sur la compétence civile à l'égard des Etats étrangers, el de leurs agents politiques, diplomatiques el consulaires; Féraud-Giraud, Etals el souverains... devant les tribunaux étrangers, 2 vol., 18%; pour la jurisprudence anglaise, ilalienne, belf^e, autrichienne, V. J. C, 1874, p. dG; 1875, p. 25; 1870, p. 125; 1878, p. 40 cl 386; 188:i, p. 67 el 75; 1886, p. 7i6; pour la Belgique, R. U. /., IV, p. 153; XX, p. 119; XXII, p. 425; Audinel, L'incompét. des trib, français ù Végard des Etals étrangers el la succession du duc de Brunswick, R. G. D. /., II, p. 385.

f*, Cass., 22 janv. 18i9, D., 49. i. 81 ; Cass., 5 mai 1885, J. C, 1886, p. &$; Cour .suprême de Vienne, 3 janv. 1878, J. C\, 1883, p. 67.

On admet aussi la compétence quand il s'agit d'actes commerciaux faits par un Etat, par exemple une ^nte de guano faite par le Pérou à la Belgique, et certaines décisions, comme quelques auteurs, vont jusqu'à adopter la même solution, quand il s'agit d'actes civils ou commerciaux quelconques, même pouvant se rapporter à l'exercice de la souveraineté^ par exemple de contrats relatifs à des fournitures d'armes (•).

Celte distinction est peut-être arbitraire au point de vue pratique, étant donnés la difflculté de discerner, dans nombre de cas, les obligations contractées par un souverain à titre privé de celles qui se rattachent à l'exercice de sa souveraineté, et le danger que peut présenter la partialité inévitable des tribunaux pour résoudre cette première question.

Au point de vue juridique, on peut se demander comment on concilie le respect de la souveraineté étrangère, sur laquelle on œ fonde pour soustraire en principe les Etats et leurs souverains à la juridiction d'un autre pays, avec leur obligation de se soumettre à elle quand il s'agit d'actions réelles concernant des immeubles situés à l'étranger, et avec la possibilité, pour eux, de l'accepter volontairement au risque de compromettre leur indépendance. Au fond, l'Etat ou le souverain qui conclut une affaire dans des conditions telles que, en cas de contestation, il relève de la compétence des tribunaux étrangers, agit comme un simple particulier qui, malgré son extranéité, relève de la compétence des tribunaux locaux. Décider que ceux qui traitent avec les Etats ♦étrangers ou leurs souverains se soumettent implicitement à leur juridiction, c'est aller contre la vraisemblance des faits et même contre l'esprit évident de toutes les lois de procédure qui n'admettent aucune distinction entre le cas où le débiteur est un particulier ou un gouvernement étranger. C'est ainsi que l'art. 14 de notre Code civil, qui a d'ailleurs le tort de violer le principe équitable >lc/or «e^MÎ/ur /brum m, permet à tout Français d'assigner en France son débiteur étranger, simple particulier ou souverain. Il n'y a pas lieu davantage d'invoquer ici les privilèges diplomatiques et l'exterritorialité, puisque ces privilèges et cette fiction ne s appliquent que lorsqu'il s'agit du représentant d'un Etat, souverain ou ambassadeur, qui, tant qu'il est en pays étranger, peut

' Cour de Paris, 15 mars 1872 et 3 juin 1873, /. C. 1874, pp. 32 el 33; note de M. <J3iavegrin, S., 86. 1. ,353; Haule-Gour d'Amirauté d'Anglelerre, 7 mai 1873, J. C, 1874, p. 36 el 1875, p. 25 ; Cour de Gand, 14 mars 1871», J. C, 1881, p. 82 : Paris, 14 décembre 1893, Gaz. des Mb., 27 décembre 1893.

se prévaloir de Fimmunité de juridiction vis-à-vis des tribunaux locaux, et qu'il s'agit ici du cas où Ton assigne, en exécution de ses engagements, un Etat étranger ou son chef résidant dans son pays. On objecte que Ton pourra compromettre ainsi Tadministration et les finances de TEtat étranger par une assignation intempestive; mais, comme on ne doit pas prêter à cet Etat l'intention de ne pas payer ses dettes, il faut reconnaître que son embarras viendra de ses obligations imprudemment contractées et non de la réclamation qui lui est faite.

On fait ressortir encore l'impossibilité d'obtenir l'exécution d'un jugement prononcé contre un Etat ou un souverain étranger qui n'a généralement pas de biens dans le territoire où la sentence est rendue; mais la difficulté d'exécution n'infirme en rien la valeur juridique de la condamnation prononcée, et il s'agit simplement de savoir si un Etat civilisé pourra moralement se soustraire, chez lui, aux effets d'une décision équitablement rendue contre lui par un tribunal étranger, compétent dans l'espèce.

C'est souvent sous la forme d'une saisie-arrét que l'on fait valoir ses droits contre un Etat étranger; si les tribunaux locaux peuvent être compétents pour autoriser cette mesure conservatoire, il peut arriver qu'ils ne le soient plus pour valider la saisi(> elle-même et établir ainsi la dette de cet Etat, les lois de nombre de pays, comme la France, ne permettant pas aux tribunaux judiciaires de déclarer l'Etat débiteur, et cette question étant exclusivement réservée aux juridictions administratives, afin de sauvegarder la bonne gestion et l'ordre des finîinces. En pareil cas, la saisie-arrêt pratiquée en France contre un Etat étranger devrait être suivie, au point de vue de la déclaration de validité et de l'autorisation de paiement, devant la juridiction compétente de cet Etat.

258. La doctrine générale sur la question que nous venons d'examiner a été résumée et précisée dans le rapport de M. von Bar à la session tenue à Hambourg, en 1891, par l'Institut de Droit international. Voici les résolutions essentielles qui ont été acceptées (/?. D, /., t. XXIII, p. 337; Annuaire, t. XI, p. 436; V. Texte définitif des résolutions dans le Tableau général de l'Institut, 1893, p. 117).

Les tribunaux sont compétents vis-à-vis des Etats et souverains étrangers : 1° pour les actions réelles et possessoires concernant des immeubles ou même des meubles situés sur le territoire; 2® pour les actions fondées sur la qualité de l'Etat ou du souverain étran-

î^er comme héritier ou légataire d'un ressortissant du territoire ou d'une succession qui s'y e«r( ouverte {V. n. 186) ; 3^ pour les affaires relatives à un établissement commercial ou industriel, par exemple à un chemin de fer, exploité par TEtat étranger sur le territoire ; 4** dans le cas oii TÉtat ou souverain étranger accepte volontairement la juridiction territoriale ; 5® pour les dommages Ht intérêts venant d'un délit ou quasi-délit commis par le souverain étranger ou ses agents sur le territoire ; 6* pour les actions fondées sur des contrats conclus avec l'État étranger dans le territoire, « Ve:xéculion complète dans le territoire en peut être demandée d'après les règles de la bonne foi. Cette dernière règle repose sur ♦ eltc idée que certains engagements des États sont de telle nature que les particuliers contractants n'ont pu, de bonne foi, compter 4ue TËtat débiteur s'exécuterait à l'étranger et conformément aux «lispositioDS d'une loi autre que la sienne. L'application la plus remarquable de cette idée se montre à propos des obligations venant d'emprunts par souscription publique. L'État débiteur se r»''ser>'e toujours, en pareil cas, en vertu de son droit de conservation et des principes qui régissent son droit public, un bénéfice ^^ compétence, dans le sens romain de l'expression, c'est-à-dire la faculté de ne payer que dans la mesure où sa situation finan- «ière lui permet de le faire. Il lui est donc impossible d'accepter à Tavance, à ce point de vue, des décisions judiciaires rendues à l'étranger, qui ne tiendraient pas compte de ses nécessités bud- ;çêiaires souverainement appréciées par lui. C'est là un élément tJe risque, variable suivant la situation économique des États, dont il est toujours tenu compte dans les conditions de l'émission et dont les porteurs de titres étrangers doivent, de bonne foi, sup- [M)rter les conséquences.

Le projet de Hambourg déclare au contraire irrecevables, indépendamment des actions concernant les dettes des États contractées par souscription, ainsi que nous venons de le dire, celles en dommages-intérêts pour des actes de souveraineté, conformément à la <i*^K!lrine générale déjà indiquée, y compris celles résultant d'un «engagement du défendeur comme fonctionnaire de l'État. En cas <le doute, l'action contre l'État étranger est réputée irrecevable art. II, ^2 et 3).

LIVIÎE III