Concours de souverainetés sur un même territoire

Par suite de certaines combinaisons politiques, il peut arriver qu'un même territoire soit placé, en même temps, sous la souveraineté de plusieurs Etats; c'est ainsi que la Prusse et la principauté de Lippe possédaient jadis en commun la ville de Lippstadt ; par le traité de Vienne, du 30 octobre 1864, la Prusse et TAutriclie gouvernaient en commun le Schleswig-Holstein et le Lauenbourg; cette situation a duré poqr le Lauenbourg jusqu'au traité de Gastein, conclu en septembre 1865, et pour le Schleswig-Holsti^in jusqu'au traité de Prague du 26 août 1866.

Actuellement encore, le traité de Berlin du 13 juillet 1878, art. 25, en laissant au Sultan une souveraineté plutôt nominale que réelle sur la Bosnie et l'Herzégovine, a confié radministration et le gouvernement effectif de ces provinces h l'Autriche (*).

De même, les Pays-Bas et la Prusse n'ayant pu s'entendre e» 814 pour l'attribution du territoire de Moresnet et de ses riches mines de zinc connues sous le nom de mines de la Vieille Montagne, un condominium fut établi entre eux. (Traité entre la Prusse et les Pays-Bas du 26 juin 1817, art. 17). Depuis, Moresnet dépend de la Belgique sur le territoire de laquelle il est situé, et le condominium se maintient entre elle et la Prusse. Les habitants de Moresnet ne doivent le service militaire nulle part; ils peuvent s'adresser, à leur gré, aux tribunaux belges ou prussiens, et la force publique des deux pays souverains agit librement sur ce territoire, par exemple pour y arrêter les criminels. Ce territoire doit é^re considéré comme neutre en tant qu'il fait partie de la Belgique; mais aucun des deux Etats souverains ne peut le fortifier, car il accomplirait alors un acte de prise de possession exclusive contraire au droit de l'autre pays. En mars 1897, la situation de Moresnet a été discutée au Reichstag, mais tous les habitants du petit territoire ont demandé que leur condition fût maintenue, ou qu'on les incorporât à la Belgique (•).

Citons encore le protectorat commun de l'Allemagne, de l'Angleterre et des Etats-Unis sur l'archipel de Samoa, en vertu du traité de Berlin du 14 juin 1889. Cette situation a cessé par les

et suiv. — Cette question a été soumise à l'Institut de Droit intern. à la se<*>iun d*Ëdinibourg, en 1904.

(•) V. Gonv. austro-turque, 2i avril 1879; Tieumhniiy' L'empire auslro^hongrois, la Bosnie et l'Herzégovine, R. D. /., 1879, p. 38; V. Hivier, R, D. /., l. XI, p. lii; Schneller, Die StaalsrecfUliche Slellung Bosnien und Uerzegovinien, 1892.

(') R. G. D. /., 1904, p. 68, avec la bibliographie de la question.

traités du 8 novembre 1899 entre rAlIemagne et l'Angleterre et du 2 décembre suivant entre TAllemagne, TAngleterre et les Etats- Unis, qui ont partagé Tarchipel entre les Etats-Unis et l'Allemagne, l'Angleterre obtenant, comme compensation, les Iles Tonga, l'île Savage et une partie de l'archipel Salomon (*). Un autre cas de rosouveraineté se rencontre à Tîle de Chypre qui, quoique restant sous la souveraineté de la Porte, est en fait gouvernée par lin Tirande-Bretagne en vertu du traité du 4 juin 1878. Un cas plus caractérisé encore est celui de Tile des Faisans dans la Bidassoa, qui est déclarée indivise entre la France et l'Espagne par la convenlioD de Bayonne du 2 décembre 1856. La convention du 27 mars 1901 donne aux deux pays la compétence pour les infractions commises par leurs nationaux dans l'île ; à l'égard des étrangers, chacun d'eux l'a pendant six mois à tour de rôle (*).

377. Limitation du territoire. — Il est presque inutile d'insister sur l'intérêt capital que présente la détermination exacte et incontestée des limites du territoire : c'est l'intérêt même du tïornage entre propriétaires voisins, apprécié au point de vue de l'importance des questions qui peuvent s'élever entre les Etats et de la gravité des conflits qui peuvent en provenir; la guerre de Sept ans a eu pour prétexte une question de frontières entre l'Angleterre et la France dans les forêts du Canada; la question d'Orient a failli être agitée h nouveau, en 1882, parce que le protocole de Constantinople de 1880 avait inexactement fixé les frontières de la Turquie et de la Grèce ; le conflit entre le Portugal et lAngleterre, en 1890, avait pour cause une difflculté relative aux limites de leurs possessions respectives en Afrique, etc.

Les frontières sont établies d'après une ancienne possession incontestée ou au moyen de conventions spéciales. Habituellement on ne fixe dans les traités que les points principaux de la ligne séparative des Etats; une commission technique composée d'agents des pays intéressés précise les points de détail et dresse un procès-verbal de délimitation qui est soumis à l'approbation des gouvernements : ainsi le traité du 10 mai 1871 indiquait à grands traits la nouvelle frontière de la France et de l'Allemagne, ''t la commission technique n'a fini son travail que le 26 août 1877 ; il a été ratifié le 2 mars 1878. Le traité du H avril 1862 fi\e la frontière franco-espagnole; mais la commission inlernalionale des

y R.G.D. L, 1900, p. 287 el s.

* R. G. D. /., 1901, Documents, p. 12.

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Pyrénées doit se réunir encore souvent pour préciser les limites, notamment dans le cours de la Bidassoa où les courants modifient le lit du fleuve.

En réglant les frontières, on prcWoit Tentretien et Tusage des routes, rivières, chemins de fer, forêts, ponts, etc., longés ou traversés par la limite des Etats, ainsi que les droits des communes, des établissements publics ou des particuliers sur ces biens. Ainsi, d'après le procès-verbal rédigé à Metz, en 1877, les chemins de fer longeant la frontière sont déclarés communs aux deux pays et neutres au point de vue douanier, de telle sorte que les marchandises y circulent librement ainsi que les douaniers des deux Etats. L'art. 6 permet aux propriétaires d'user des chemins d'exploitation qui coupent la frontière comme s'ils étaient en entier dans un des Etats.

On organise également la surveillance des signes extérieurs destinés à marquer les limites, et la procédure A. suivre pour poursuivre et punir ceux qui les détruisent ou les déplacent (V. art. 257 C. pén.).

Les frontières éf^ablies sont, suivant la configuration du sol, purement artificielles ou conventionnelles ou bien naturelles.

Dans le premier cas, elles sont uniquement déterminées par des signes posés d'un commun accord, tels que poteaux, bornes, murs, fossés sur terre, bouées sur l'eau, etc. Les frontières peuvent être aussi mathématiques^ c'est-à-dire fixées par une ligne idéale, suivant la latitude et la longitude ; c'est ce qui a lieu quand il s'agit de borner des territoires inexplorés (V. Conv, francoanglai.se, du 5 août 1890, fixant la sphère d'influence des deux pays dans le bassin du Niger et du lac Tchad).

Dans le cas où l'on utilise des séparations naturelles pour fixer les frontières, on se conforme aux règles suivantes.

Pour les chaînes de montagnes, on prend de préférence la ligne de partage des eaux, qui ne se confond pas toujours avec la ligne de crête (*). Pour les fleuves, la ligne médiane'du thalweg, c'est-

(*) Contrairement à la disposition naturelle des lieux, le traité des l^yrénées du 1 novembre 1659 a attribué à TEspa^ne le val d*Aran où la Garonne, fleuve français, prend sa source. — Le Chili et la République Argentine ont soumis à l'arbitrage de la reine Victoria leur difTércnd relatif à la frontière le long des Cordillires, le premier revendiquant la ligne du partage des eaux, la seconde s'en tenant à la ligne- de crête d'après les traités et la possession de fait. (\. L. Varela, La République Argentine et le Chili, histoit^e de la démarcation de leurs frontièt^s depuis 1863 jusqu'en 1899,2 vol.\

DES BIENS AU POINT DE VUE DU DROIT INTERNATIONAL 44l'

à-dire du chenal formé par le courant de Teau, ligne qui ne se confond guère avec celle du milieu du cours d'eau lui-même que lorsque ce dernier a été endigué par la main de Thomme (*). Si le cours d'eau change de lit, il appartient en entier à TElat sur le lerriloire duquel il coule désormais, et la frontière établie sur lancien lit n'est pas modifiée. Cependant, on déroge parfois à cette règle; ainsi, en 1888, à la suite d'un changement de lit de la Drewens entre la Russie et rAlIem<igne, les deux pays ont adopté comme frontière le nouveau lit (H. G. D. /., t. I, p. 271). Quand, au contraire, le cours d eau empiète sur un de ses bords. In frontière se modifie en suivant toujours le milieu du thalweg nouveau, et TEtat riverain profite par accession de la portion du lit abandonnée par les eaux.

Pour les lacs qui séparent plusieurs territoires, la frontière est <'tablie suivant la ligne médiane de la nappe d'eau, à moins d'usage ou de convention contraire, comme pour le lac de Constance qui appartient aux Etats riverains sur ses bords et leur est commun pour le surplus.

Parfois même, surtout en vue d'éviter des conflits entre des populations ennemies, on fixe entre les deux territoires une zone qui est déclarée inhabitable ou dans laquelle le séjour est subordonné à certaines conditions : c'est ce qui fut souvent stipulé dans les traités de paix entre l'Autriche et la Turquie. Les anciens confins militairesy qui ne pouvaient être habités que par des soldats cultivant la terre, ont été incorporés à la Croatie et à la Slavonie en 1881.

DES MODES d'acquisition ET DE PERTE DU TERRITOIRE

378. Les modes d'acquisition et de perte de la souveraineté sur le territoire sont, à peu de choses près, semblables à ceux d'acquisition ou de perte de la propriété. On peut donc les classer, comme ces derniers, en modes dérivés et en modes originaires ; Ic's premiers, qui impliquent la transmission de la souveraineté d'un Etat à un autre, constituent, par rapport au pays dépossédé de ses droits antérieurs, un mode de perte de la souveraineté, comme ils sont un mode d'acquisition pour celui auquel ces droits sont transférés, ce qui fait que, en les étudiant, nous expo-

^ V. nolamment : Irailé de Bayonne du 2 déc. 1856, pour la Bidassoa.

i42 DROIT INTERNATIONAL PUBLIC

serons en même temps Tacquisition et la perle du territoire ; les seconds impliquent au contraire une prise de possession de la souveraraeté, sans qu'il y ait transmission d'un Etat à un autre (*).

Les modes d'acquisition dérivés peuvent être ramenés aux suivants, les uns volontaires, c'est-à-dire supposant le consentement réciproque des pays intéressés, les autres involontaires» c'est-à-dire s'accomplissant en dehors de tout accord de volontés : la cession à titre gratuit ou onéreux, d'une part; l'accession, la prescription, d'autre part. Les modes originaires d'acquisition du territoire se réduisent à un seul : l'occupation.

§ L Accession.

379. L'accession ne peut avoir qu'une importance relativement secondaire dans les rapports internationaux, étant donné que les fractions du territoire ainsi modifiées sont toujours de peu d'étendue. On est du reste d'accord pour appliquer, dans les rapports entre Etats, les règles juridiques consacrées à peu près partout depuis le Droit romain dans les relations entre particuliers.

L'alluvion fluviale ou maritime appartient à l'Etat sur le territoire duquel elle se dépose (traite» de délimitation austro-prussien du 9 février 1869, art. 4); il en est de même des portions du sol abandonnées par les eaux, comme les lais et relais de la mer. Les îles qui se forment dans un fleuve ou un lac doivent être attribuées au pays dont la souveraineté s'étend sur la portion des eaux où les îles se trouvent. Cependant d'après le traité de Berlin de 1878, art. i6, « les îles formant le Delta du Danube ainsi que l'île des Serpents... sont réunies à la Roumanie ».

§ n. Prescription,

380. Faute de loi internationale établie au-dessus des Etats, la prescription ne peut être réglée à l'avance ni dans sa durée, ni dans ses conditions; cependant elle est à peu près universellement admise dans les rapports internationaux, en ce sens que la possession ancienne et effective d'un territoire doit faire supposer le droit d'y exercer la souveraineté, et le mettre à l'abri des contestations ou des revendications de la part des autres Etats. Le

Heimburger, Dev Erwerb der Gebietshoheii, 1888,

DES BIENS AU POINT DE VUE DU DROIT INTERNATIONAL ii3

défaut ordinaire de titres et de documents formels pour justifier du droit à la souveraineté ouvrirait la voie à des compétitions incessantes si les anciennes possessions ne devaient pas être respectées, et la carte du monde serait toujours à refaire ('),

Aussi ne saurait-on approuver la conduite de Louis XIV qui, en 1679, forma les fameuses Chambres de Réunion pour déterminer les dépendances des villes cédées à la France aux traités de Westphalie, d'Aix-la-Chapelle et de Nimègue, afin de les déclarer incorporées à la France contrairement aux anciennes possessions effectives.

Bluntschli observe de plus, avec raison, que le respect des possessions anciennes est la seule façon d'effacer la violence et Finiquité qui caractérisent trop souvent les premières acquisitions territoriales, de sorte que, sans ce palliatif, on pourrait toujours remettre en discussion la formation de la plupart des pays.

li va sans dire que, pour servir de base à un droit de souveraineté bien établi, la possession doit être incontestée et ne pas faire l'objet de réclamations de la part des populations du territoire ni d'une autre Puissance ; c'est en ce sens qu'il faut entendre la parole de Heffler : « Un siècle de possession injuste ne suffit pas pour enlever k celle-ci le vice de son origine ».

§ III. Cession du territoire.

S81« En principe, le territoire de l'Etat doit être considéré comme un et indivisible. Cette règle, consacrée par la plupart des constitutions modernes, exprime une réaction contre les anciennes idées féodales d'après lesquelles les territoires et leurs populations, laissés à la libre disposition du souverain, pouvaient faire l'objet d'aliénations sous forme de constitution de dot, de testament, de succession, de vente, etc., au même titre qu'une propriété privée. Elle est d'ailleurs la condition essentielle du maintien de l'Etat, étant donné que le territoire constitue un élément indispensable à son existence, et que la fîiculté illimitée de Taliéner entraînerait la possibilité de le détruire. L'unité ou l'indivisibilité de l'État domine ainsi et écarte même les intérêts des souverains, qui ne sont que des représentants de l'Etat et non des propriétaires du sol sur lequel l'Etat exerce sa souveraineté (V, n. 375).

IV: AuçMnet, De laprescniplionacquitilive en dt^it intein,^ R. ti. D. /., III, p. 313.

382. De ce qui précède, il résulte que ron ne peut plus admettre de nos jours des rtiodes de cession du territoire fréquemment employés jadis, quand les souverains en étaient considérés comme les propriétaires. Ces modes sont les suivants : 1*^ La succession ah intestat ou par testament entre souverains, couramment admise autrefois et qui a donné lieu à de célèbres conQits, comme les guerres de la succession d'Espagne et d'Autriche. Aussi les auteurs germaniques avouent-ils eux-mêmes que la Prusse commettait un anachronisme choquant en voulant régler la condition du Schleswig-Holstein, en 1864, d'après les titres des souverains de ce pays au moyen âge. Aujourd'hui, la succession des princes, au point de vue de la transmission de la souveraineté, dépend de la Constitution de chaque pays, qui dépend elle-même de la libre volonté de la nation.

2® La cession moyennant une rente perpétuelle ou la cession à titre de fief au bénéfice d'un souverain étranger ; ces procédés, logiques sous le régime féodal d'après lequel le souverain dispose du territoire comme un propriétaire de son domaine privé, sont inapplicables de nos jours.

3** La constitution d'hypothèque sur un territoire pour garantie d'une créance, avec abandon au créancier en cas de non paiement, était aussi d'un usage fréquent sous Tempire des idées anciennes relatives au droit du souverain sur le territoire. A une époque relativement récente, en 1768, Gênes donna^la Corse à la France comme gage du remboursement des subsides que celle-ci lui avait fournis; ce remboursement n'ayant pu être effectué et Gênes ayant d'ailleurs disparu comme Etat indépendant, la Corse devint une partie du territoire françî^is. Dans les mêmes conditions, le port de Wismar fut cédé par la Suède, par le traité de Malmoë du 16 juin 1803, pour cent ans, au grand-duc de Mecklembourg- Schwerin dont le territoire est absorbé aujourd'hui dans l'Empire allemand. Le 16 juin 1903, la Suède a purement et simplement abandonné au Meklembourg-Schwerin les droits, d'ailleurs théoriques, qu'elle avait conservés sur Wismar.

Cependant il arrive encore souvent que le droit d'occupation sur certaine fraction du territoire est concédé pour assurer le paiement des indemnités de guerre au vainqueur : ainsi la Prusse, en 1807, donna en garantie à la France les forteresses de Stettin, Kiistrin et Glogau; de même, une partie de notre pays a été occupée par les alliés en 1815 et par les troupes allemandes en 1870, jusqu'au paiement des indemnités promises : nous verrons

les effets de cette occupation quand nous étudierons le droit de la guerre. 4

Souvent aussi un pays engage, comme garantie de ses obligations, notamment du remboursement de ses emprunts, certaines de ses ressources, telles que le revenu de ses douanes ou des dépendances de son domaine public ou privé, comme cela a eu lieu en Tunisie et en Egypte où des propriétés du souverain ont servi de gage aux créanciers de TEtat : Thypothèque ou la constitution de gage peut alors produire tous ses effets juridiques suivant la loi de l'Etat débiteur ou conformément aux conventions passées avec les créanciers, puisqu'elle a pour objet, non pas le territoire en général qui n'est soumis qu'à, un droit de souveraineté inaliénable en principe, mais des impôts, des revenus ou des domaines déterminés à Tégard desquels l'Etat peut disposer de sa propriété suivant les règles de son droit public.

4* L'échange de territoires peut être réalisé dans les conditions prévues par la Constitution de chaque pays (V. loi cons. 16 juillet 1875, art. 8); mais, vu le caractère d'indivisibilité du territoire, il ne peut être admis que dans des circonstances où il est commandé par l'intérêt de l'Etat, et pour des portions de minime importance ou qui n'affectent pas l'unité de l'Etat lui-même. Ainsi ou comprend l'échange pour opérer une rectification de frontières, car l'intérêt de cette rectification peut être 1res important et les terrains acquis ou aliénés sont presque insignifiants ; de même, on conçoit qu'une colonie sans 'profit pour un Etat soit échangée contre une autre qui lui offre plus d'avantages, car, quelle que soit l'importance des territoires coloniaux, leur changement de situation n'affecte pas directement l'unité de la mère patrie, surtout quand leurs, habitants sont de simples sujets et non des citoyens de la métropole. Un échange qui porterait, au contraire, sur une partie considérable du territoire métropolitain pourraitmodifierd'une façon essentielle l'ancien caractère et l'unité de TEtat, et déterminer la substitution d'une nouvelle personnalité souveraine à celle qui existait antérieurement.

S'il s'agit d'une contestation sur le droit de souveraineté par rapport à un territoire, la décision d'un arbitre choisi peut servir de titre à l'Etat dont le droit est reconnu; elle ne crée pas directement ce droit qui est simplement constaté par l'arbitre en vertu des documents ou des faits antérieurs justifiant une acquisition déjà faite : telle fut la décision du pape Léon XIII affirmant le droit de souveraineté de l'Espagne sur les Carolines, malgré la

prise de possession de rAllemagne; cette décision n'était, du reste, qu'un acte de médiation et non un arbitrage. L'arbitre ne pourrait donc se permettre de proposer une solution autre que celle qui résulte des droits établis par lui ; c'est ainsi que, en 1837, les Etats-Unis refusèrent dadmettre que le roi des Pays-Bas, arbitre entre eux et l'Angléierre, pût tracer une frontière nouvelle coupant le territoire contesté (V. n. 728 in fine). Parfois cependant, le compromis lui donne le droit d'adopter une média solutio (V. n. 728, n. 17, et 743).

5^ La vente à prix d'argent du territoire est également incompatible avec la nature du droit à céder qui est la souveraineté, chose éminemment hors du commerce. Un Etat peut vendre ses propriétés et en trouver l'équivalent dans l'argent qu'il reçoit; jamais une somme ne peut remplacer l'élément indispensable à son existence, la souveraineté exercée sur le territoire. On voit cependant >d'assez nombreuses conventions, même à l'époque moderne, qui ont pour objet une cession de territoire sous la condition du paiement d'une somme en argent; par exemple pour la Louisiane cédée par la France aux Etats-Unis, le 30 avril 1803 ; pour l'Amérique Russe également cédée aux Etats-Unis, le 30 mars 1868; pour l'ile de Saint-Barthélémy abandonnée, le 10 août 1877, par la Suède à la France; pour la cession de Menton et Roquebrune faite à la France par le prince de Monaco, le 22 février 1861. Mais la somme fixée dans ces conventions doit être considérée comme lu représentation des propriétés du domaine public ou privé, ou d'autres avantages matériels que l'Etat cédant abandonne à l'Etat cessionnaire ; c'est ce que dit formellement l'art. 5 du traité du 10 août 1877 relatif à la cession de Saint-Barthélémy. Cependant, la cession des îles Carolines par l'Espagne à l'Allemagne, pour la somme de vingt-cinq millions, en vertu du traité du 12 février 1899, a tous les caractères d'une véritable vente ayant pour objet le territoire cédé (*).

Ji IV. Des conventions ayant pour objet r aliénation du territoire,

383. Malgré le caractère du territoire, qui est, en principe, inaliénable et indivisible, tout le monde reconnaît que l'Etat a la faculté d'en céder certaines portions exceptionnellement, sous l'empire d'une nécessité urgente ou d'un grave intérêt politique.

. •) «, G. 0. /., 18%^ p. ;î02 el s.

en observant les conditions exigées en pareil cas par son Droit public. Le sacrifice accompli par Tabandon d'une partie du territoire ne se justiOe ainsi qu'à titre exceptionnel, et pour sauvegarder, soit l'existence même de TEtat, soit un intérêt plus considérable pour lui que celui qu'il aurait à conserver la fraction de territoire jqu'il cède.

384. Les cessions contractuelles de territoire peuvent être amiables ou se produire à la suite des exigences du vainqueur dans les traités de paix. Les premières sont provoquées par le désir de satisfaire un intérêt politique, par exemple en abandonnant des possessions qui éveillent les susceptibilités des autres pays et dont la conservation pourrait entraîner des complications dans l'avçnir, ou bien en se débarrassant des territoires qui donnent plus de charges que de profits, ou bien en gagnant l'appui et lamitié d'une puissance que l'on a besoin de ménager : telles sont les cessions des Iles Ioniennes par l'Angleterre à la Grèce en 1863; de Nice et de la Savoie à la France par la Sardaigne en 1860; de sa part de souveraineté sur le Lauenbourg par l'Autrirhe à la Prusse en 1865 ; des possessions russes de l'Amérique du Nord aux Ëtats-Unis en 1867; des colonies hollandaises de la (iuinée à l'Angleterre en 1872 ; de l'île de Saint-Barthélémy par la Suède à la France en 1877.

Les cessions imposées par le vainqueur comme condition de la paix, en d'autres termes les conquéttès, ont été le mode presque normal de formation et de développement des Etats dans tout le cours de l'histoire. Aujourd'hui, le droit international fondé sur le respect de la personnalité des Etats et de leur souveraineté territoriale, condamne d'une manière absolue les guerres qui sont entreprises directement dans le but d'obtenir un accroissement de territoire. Mais le principe nouveau, déjà posé dans la Constitution française de 1791, titre VI, n'a jamais cessé d'être violé, même par les gouvernements qui l'ont formulé. Les prétextes des hostilités, plus ou moins habilement invoqués, ne font que masquer hypocritement l'ambition de conquêtes qui provoque la plupart des guerres.

385, Depuis quelque temps s'introduit l'usage, chez les grandes puissances, de se faire céder par des Etats plus faibles des territoires pour nn certain temps, habituellement 99 ans, à titre d'une sorte de bail : c'est ce qui a été fait par concessions réciproques entre le Congo et la Grande-Bretagne par le traité du 12 mai 1894 (V. R. G, D, /., t. I, p. 374); c^estce que l'Allemagne

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448 DROIT INTERNATIONAL PIBUC

s'est fait donner par la Chine pour le territoire de Kiao-Tchéou au commencement de 1898, ce que la Russie a obtenu sur d'autres parties du Céleste Empire, notamment à Port-Arthur, TAngleterre pour divers ports spécialement à Weï-IIaï-Weï, la France dans la baie Kouan-Tchéou-Ouan (traité du 4 juin 1898). En pareil cas, il y a juridiquement transfert de la souveraineté, ou du moins de ses conséquences les plus importantes, bien que, théoriquement, la souveraineté de la Chine soit réservée sur les territoires qu'elle cède à bail.

Ce transfert peut cesser par restitution du territoire au bout du déjai fixé. Si cetle restitution a lieu, elle n'opère pas à la façon d'une condition résolutoire, car il semble bien impossible que les actes accomplis parle souverain intérimaire soient rétroactivement effacés, au moins en tant qu'ils ne constituent pas des cessions de la souveraineté à des tiers, cessions incompatibles avec l'engagement de restituer au bout d'un certain temps. Le traité avec l'Allemagne du 6 mars 1898, article 5, stipule l'obligation pour celle-ci de ne céder le territoire qu'elle obtient à titre d? bail qu'à la Chine. Le même article prévoit que, en cas de restitution à la Chine avant la fin du bail, la Chine devra rembourser la valeur des propriétés allemandes. Du reste, il est peu vraisemblable que la restitution promise ait jamais lieu : les prétendues cessions à bail sont des annexions déguisées, soit pour ménager l'Etat que l'on dépouille, soit pour ne pas inquiéter les puissances rivales. En réalité, d'ailleurs, ce détour ne trompe pas plus que les annexions cachées sous les apparences d'une occupation à délai indéterminé comme celle de l'Autriche en Bosnie et Herzégovine, ou celle de l'Angleterre dans Tile de Chypre et en Eçj'pte. Les puissances tierces qui savent à quoi s'en tenir sur l'éventualité de la restitution prennent leurs précautions pour sauvegarder l'équilibre, généralement en enlevant, i\ leur tour, quelque chose d'équivalent au pays déjà victime de la première cession : c'est ainsi que le système coparlageant vient d'être appliqué à la Chine par les grands Etats d'Europe (*). Si l'on veut empêcher les cessions déguisées sous la forme d'un bail, il faut les interdire dès le début, comme la France l'a fait, en se fondant sur le droit de préemp-

,'j De Pouvourville, Les fictions internalionales en Extrême Orieul^R. G. D.I., l. VI, p. 113; F. Silveslre, Aa France à KouangTcheou-Ouan, Annales des Sciences poliliqueSf 1902, p. 473; Gérard, Des cessions déguisées de territoire en Droit international, 1904 ; Perrinjaquel, Des cessions temporaires de territoires^

lion que lui avait conféré FElat du Congo, en ce qui concerne la cession stipuléeentre cet Etat et la Grande-Bretagne dans le traité du 12 mai 1894 («).

386. L'annexion est-elle légitime? — Bien que les cessions de territoire soient tellement fréquentes dans Thistoire qu'on peut les considérer comme un élément de la vie politique des Elals, on est loin d'être d'accord, dans la^doctrine, sur le point de savoir si un pays a le droit d'exiger d'un autre l'abandon d'une partie de son territoire. Les diverses théories émises à ce sujet peuvent se ramener à trois principales que nous allons examiner.

387. I. Théorie du droit de conquête ou d'extension. — C'est la théorie des peuples antiques, ou plutôt leur pratique, car ils ne raisonnaient guère leur façon d'agir : sinspirant uniquement de leur propre intérêt, méconnaissant d'une façon complète les droits des autres Etats, ils cherchaient simplement à s'agrandir les uns aux dépens des autres, suivant leurs ressources el à la faveur des circonstances. Les grands conquérants, à toutes les époques de l'histoire, n'ont pas eu d'autre ligne de conduite. La théorie est venue, après coup, fournir à ces conquérants une justification de leurs entreprises, généralement sous Tinfluence de pavSsions religieuses ou politiques à satisfaire, ou d'un sentiment national exagéré à contenter; ce qui explique combien peu >cientiriques nous apparaissent les doctrines émises à ce sujet (*).

Obéissant à une tendance mystique, certains publicistes ont vu dans les conquérants des hommes ou des peuples invc^is d'une mission providentielle, et chargés d'exécuter par les armes les desseins de Dieu sur la terre. La notion du Droit, qui repose sur la raison appliquée aux faits observés dans les rapports entre les hommes, ne peut se contenter de pareilles affirmations qui exigent un acte de foi, tant que les prétendus mandataires de ce que Hegel appelait Vidée supérieure, M. Cousin, après lui, VNumahité, Joseph de.Maistre, avec la plupart des hommes, la Providence, n'auront pas produit la preuve de leur mission, en faveur de laquelle ils ne peuvent invoquer qu'une présomption bien fragile, ï'elledu succès de leur ambition tant qu'il se maintient.

' V. Conv. franco-belges du 14 août 1894 el du 5 fév. 181)5, R. G, D. /., 1895, p. 445. ,

', De ïîoUzendorff, iï/oilf/i/nr/ und Eroberttngsrechl, 1871; de Monlluc, Le droit de conquête, R. U. /., l. Ilî, p. 5:31.

Droit international pubuc, 3« éd. 2Î>

4o0 DROIT INTERNATIONAL PUBLIC

D'autres ont essayé de justifier la conquête au profit des peuples forts en invoquant le droit que ces derniers puisent, dans leur vitalité même, de s'agrandir aux dépens de ceux que leur incapacité native ou leur décrépitude prive de la faculté de régir les territoires qu'ils sont impuissants à conserver. Ce n'est là qu'une affirmation sans preuve du droit de la force brutale dont le Droit international ne peut <^e contenter, satis parler de la réfutation philosophique que l'on peut lui opposer et sur laquelle nous n'avons pas à insister (*).

388. II. Théorie du droit de conquête fondé sur le principe des nationalités. — Pour beaucoup de publicistes, spécialement en Allemagne et en Italie, la conquête se ju.stifie quand elle a pour objet de permettre aux populations de se réunir à un Etat auquel appartient déjà la majorité des individus de mémo nationalité, et de s'affranchir ainsi du joug d'une autorité à laquelle, d'après la nature des choses, elles ne doivent pas rester soumises.

Nous n'avons pas à revenir sur la théorie des nationalités doiil nous avons déjà montré le caractère vague et la hase fragile iV. n. 103 et suiv.\. Au point de vue auquel nous nous plaçons maintenant, il nous suffit de faire remarquer que, fût-elle absolument justifiée, sa réalisation ne peut être obtenue que par des moyens légitimes en eux-mêmes, en respectant les droits acquis des autres Etats, et non en les vioUint brutalement. Si, sans attendre que les populations intéressées réalisent d'elles-mêmes la théorie des nationalités, on veut les arracher par la force aux Etats auxquels elles appartiennent, on transforme cette doctrine en une arme de guerre pour troubler le monde, et en un prétexte pour couvrir toutes les ambitions de conquête.

389. 111. Théorie du droit de défense. — La plupart des auteurs modernes n'essaient de justifier la conquête que par les nécessités de la défense de l'Etat qui l'accomplit. Cette nécessité, dit-on, peut se présenter dans deux cas.

D'abord, on peut être obligé de prendre les devants dans l'attaque pour arrêter, de la part d'un autre pays, soit des agressions, soit un accroissement de puissance dangereux dans l'avenir : c'est même en se plaçant surtout à ce dernier point de vue du maintien de l'équilibre, que l'on justifie habitueUement l'initiative de l'agression à tilre de mesure de défense préventive.

(' V. à propos lie la guorre Sud- Africaine, n. iOT in fine el la noie.

Nous avons déjà vu que la violation de l'équilibre peut justifier une déclaration d'hostilités qui n'est qu'une mesure préventive pour écarter un danger irréparable peut-être dans l'avenir si on le laissait se produire; mais nous avons vu également que cette iîrave initiative ne peut être prise que lorsqu'il y a menace sérieuse pour la sécurité des autres Etats par l'accroissement excessif d'un «nuire, et surtout par le caractère illégitime des moyens employés par lui pour le réaliser. Malheureusement cette préoccupation de l'équilibre, précisément à cause du manque de précision et de limites bien arrêtées de son objet, a provoqué mille abus en offrant un prétexte à tout pays ambitieux de s'agrandir et qui invoquait, pour justifier sa conquête, les accroissements prétendus dangereux pour lui d'un autre Etat. Pour être admissible à titre de mesure de défense préventive, l'opposition aux accroissements d'un pays doit être provoquée par la crainte d'un danger sérieux venant de la rupture de l'équilibre; il faut, de plus, que cette opposition se borne à un obstacle apporté à l'accomplissement ou au maintien des conquêtes qui constituent ce danger, sans que l'on voie en elles un prétexte pour en faire d'équivalentes dans M>n intérêt personnel : outre que, en agissant ainsi, on commet la faute reprochée à autrui, on perpétue les réclamations fondées ijur la rupture de l'équilibre, et on ne parvient jamais h rétablir o*lui-ci qu'au détriment d'autres pays dont l'indépendance est sacrifiée au mépris de leur droit.

Montesquieu, dans un passage célèbre de V Esprit des Lois (liv. X, ch. Il), développe également cette idée que l'agression peut être nécessaire de la part d'un Etat pour écarter un danger qui le menace dans l'avenir; mais, au début du chap. III, il ajoute : ' Du droit de la guerre dérive celui de la conquête », ce qui sem- Ijlerait indiquer que, dans sa pensée, contrairement h ce que nous avons dit, la conquête pourrait être justifiée dans tous les cas où une attaque l'est elle-même comme moyen préventif de sauve- Kî'rde. Admettre cette conséquence, c'est admettre que toute rupture de l'équilibre en justifie une autre, tandis qu'elle n'autorise <iu'un action préventive ou répressive pour empêcher que cet «luiiibre ne soit détruit ou ne continue à l'être.

En second lieu, on justifie l'annexion comme une nécessité î'jrsque, à la suite d'une guerre injuste qui lui a été déclarée, un f tat vainqueur l'impose comme compensation des charges qu'il a ♦u à supporter et comme un moyen de se prémunir contre de 'nouvelles agressions. D'autres, au contraire, ne l'adinoltent même

pas dans ce cas, soit parce que TEtat vainqueur ne peut pas être juge et partie dans sa propre cause, soit parce que les cessions territoriales seront toujours hors de proportion avec les dommages à réparer ou les précautions à prendre, soit enfin parce que la conquête est une véritable peine appliquée par uii pays à un autre, sans qu'il ait «lucun droit pour cela, et qui, d'ailleurs, atteint les forces économiques et morales du pays démembré, alors que la guerre ne doit avoir pour résultat que de diminuer ou de paralyser sa puissance militaire.

Cette dernière opinion repose sur des considérations qui ont leur valeur incontestable au point de vue de la conception idéale du Droit international, mais qui ne sauraient écarter la nécessité des faits. C'est le trait caractéristique du Droit international de s'adresser à des êtres souverains au-dessus desquels il n'y a pas de tribunal; il n'y a donc pas lieu de s'arrêter à cette objection, qui n'est que la constatation d'un fait inévitable, à savoir que l'Etat vainqueur imposant la cession de territoire est juge et partie dans sa propre cause.

Mais il faut reconnaître, d'autre part, que, appréciée comme moyen d'obtenir réparation des attaques que l'on a e.u à subir et comme moyen préventif de défense dans l'avenir, la conquête ne peut être qu'une ressource extrême et exceptionnelle. On comprend, par exemple, qu'elle soit nécessaire à l'égard de certains peuples barbares qui n'ont pas les ressources nécessaires pour réparer autrement les dommages qu'ils ont causés, et dont le défaut de civilisation n'offre aucune garantie au point de vue des engagements qu'on leur ferait prendre pour l'avenir : la destruction totale ou partielle de leur souveraineté territoriale peut être un moyen suprême de se défendre contre eux, au même titre que la suppression d'un individu dangereux dans chaque société. Ainsi peut se justifier la conquête du Dahomey par la France en 1892. Mais, à l'égard des Etats qui n'ont pas ce caractère, il est presque toujours possible d'obtenir une réparation pécuniaire adéquate aux dommages matériels éprouvés de leur fait, et de prendre des précautions suffisantes pour paralyser leurs agressions futures, telles que des servitudes militaires leur interdisant de conserver des fortifications ou de concentrer des troupes dans une zone déterminée, ou bien de dépasser un certain contingent, ou enfin la neutralité de certains territoires séparant les Etats ennemis. La conquête, atteignant le pays vaincu dans son existence même au point de vue économique et politique, et non pas seulement militaire, dépasse

presque toujours la mesure de la réparation légitimement due et <les précautions à prendre. D'autre part, elle est loin d'atteindre le but proposé qui est de mettre fin au conflit. Insuffisante presque toujours pour diminuer la puissance militaire de TEtat démembré <le manière à la rendre non redoutable pour l'avenir, elle surexcite lesprit de revanche et amène une série continue d'hostilités : la conquête de l'Alsace-Lorraine, en 1871, n'est-eile pa^ le seul obstacle insurmontable k la pacification des rapports entre l'Allemagne et la France?

En somme, le principe général qui se dégage des observations précédentes est que la cession de territoire ne se comprend qu'à titre de sacrifice commandé par l'intérêt supérieur de l'Etat, en raison des inconvénients ou des dangers que peut entraîner la conservation de la fraction qu'il abandonne. Or, l'histoire nous montre que ces inconvénients ou ces dangers ne se présentent (îuère que pour les territoires récemment acquis, au sujet desquels ^ manifeste la susceptibilité ou l'inquiétude des autres Etats, ou bien pour les territoires conquis par la force et que le pays <léraembré cherche toujours à recouvrer : cette observation doit nous convaincre que la plupart des annexions, au moins dans les rapports des peuples civilisés, créent des difficultés et ne les résolvent presque jamais.

390. Conditions de l'efficacité juridique de l'annexion. - Appréciée dans sa réalisation et au point de vue de sa validité comme effet d*un accord international, l'annexion doit satisfaire à plusieurs conditions.

i"^ II faut qu'elle soit consentie de part et d'autre par les pouvoirs désignés dans la Constitution de chaque pays. Les lois cons* tilutionnelles exigent à peu près partout la ratification du pouvoir législatif (V. loi française du 16 juillet 1875), prévoyant ainsi et autorisant, par suite, les modifications territoriales. Jusqu'à l'ac- <'ord régulièrement étabFi des deux pays intéressés, l'occupation (le fait ne déplace pas la souveraineté, notamment au point de vue du changement de nationalité des habitants du territoire qui ilnit ^ire cédé (•).

^ 11 faut également le consentement, soit tacite, soit plus gênéfalement exprès, et contenu dans le traité d'annexion, de l'Etat annexant et de l'Etat démembré. Celui de ce dernier peut être ^'ontraint par la force des armes, mais il n'en doit pas moins exis-

' V. n. 567, Cass., arrêts du 12 août 1872, Sir., 72. 1. 168.

ter; aussi la simple occupation de fait pendant les hostilités, c'est-à-dire l'invasion, ne constitue pas une cession et n'entraîne pas de changement de souveraineté tant qu'il n'y a pas adhésion formelle ou tacite du pays vaincu. Ainsi la Grande-Bretagne n'avait pas pu régulièrement annexer les Républiques du Transvaal et d'Orange par les proclamations de son généralissime, le 28 mai et le i*' septembre 1900, alors que les Boërs continuaient encore la lutte; cette annexion ne s'est opérée en droit que par le traité conclu le 31 mai 1902.

3® Presque tous les auteurs exigent, en oulre, qu'il y ait tradition et prise de possession effective du territoire cédé. Celle condition semble nécessaire au point de vue pratique pour l'exercice de la souveraineté de la part de l'Etat annexant sur le territoire cédé; mais au point de vue juridique, la transmission peut être réputée accomplie quand les deux premières conditions ont été remplies : c'est ainsi que Napoléon III reçut la Lombardie dans les préliminaires de Villafranca confirmés à Zurich les 16 octobre-10 novembre 1859, et put en transmettre la souveraineté au Piémont, sans en avoir jamais pris possession lui-même ; de même, au traité de Vienne du 24 août 1866, il reçut la Vénélie qu'il rétrocéda à l'Italie le 3 octobre suivant.

Dans tous les cas, il ne faut pas considérer l'adhésion des puissances tierces comme une condition de la validité juridique de l'annexion; les protestations de ces puissances, provoquées par leur intérêt personnel ou par la préoccupation de l'équilibre, peuvent empêcher en fait l'annexion d'être maintenue; mais elles ne peuvent, en droit, atteindre une convention à laquelles les autres Etats ont été étrangers. Cette observation s'applique notamment à l'opposition de l'Angleterre et des Etats-Unis contre la cession de la Louisiane que l'Espagne proposa à la France en 1800, et à celle que fît la Prusse en 1867 contre l'annexion du Luxembourg à la France.