DES DÉTROITS

415. L'importance particulière des détroits au point de vue de la navigation a fait adopter en ce qui les concerne des règles spériales, différentes d'ailleurs suivant qu'il s'agit d'un détroit mettant Hi communication une mer intérieure avec une mer libre, ou d'un <lj*lroit faisant communiquer deux mers libres entre elles.

416. Les détroits d'une mer intérieure, dont les deux rives appartiennent au même pays et qui sont assez resserrés pour relever de sa souveraineté d'après les règles déjà établies, peuvent <Hre fermés par l'Etat duquel ils relèvent, toutes les fois qne l'inlêrél de ce dernier le commande, par exemple pour interdire l'entrée des navires de guerre étrangers. Mais, comme dans toutes ses eaux territoriales, l'Etat riverain ne doit pas écarter la navigation innocente ou de commerce. Telle est la situation des Dardanelles ^Idu Bosphore vis-à-vis de la Turquie; cette Puissance fit consa-

crer son droit d'en écarter les navires de guerre, tout en laissant un libre accès à ceux du commerce, dans un traité avec FAngb*terre du 6 janvier 1809, art. il ; par le traité d'Unkiar-Skelessi du 8 juillet 1833, elle faisait une exception au bénéfice de la Russie: enfin la Convention des détroits, conclue à Londres le 13 juilh'l 1841, maintint l'interdiction de passage pour tous les navires de guerre, sauf pour les bâtiments légers au service des légations étrangères à Constantinople et autorisés par le Sultan (art. i et 2. V. n. 211). On créait ainsi une véritable netilralisalion excepfionnelle de ces passages maritimes, puisqu'ils étaient fermés à la navigation militaire des autres Etats, sans que le pays riverain pûl la permettre, contrairement à son droit normal.

Le traité du 30 mars 1856 entre la France, TAutriche, la Grandi- Bretagne, la Prusse, la Sardaigne, la Russie et la Turquie décida que le Sultan pourrait également autoriser le passage des bâtiments légers destinés à servir de stationnaires à Tembouchure du Danube, sans que leur nombre puisse dépasser deux par puissance (art, 3).

Le traité de Londres du 13 mars 1871, qui a supprimé la limitation des forces navales de la Turquie et de la Russie dans la mer Noire (V. n. 407), confirme les traités antérieurs, tout en ajoutant que le Sultan peut, en temps de paix, perniettre le passage des navires de guerre des puissances alliées ou amies, s'il le juge nécessaire pour Texécution du traité de 1836. Le traité de Berlin du 13 juillet 1878 a consacré ces dispositions, en dépit des résistances de la Russie qui ne voulait pas reviser le traité de San-Slefano par lequel elle s'était fait attribuer des avantages exceptionnels pour la navigation dans les détroits.

Aujourd'hui, malgré les instances de la Russie, la Turquie maintient énergiquement ses droits sur les Dardanelles et le Bosphore, droits qui ne peuvent être modifiés que du consentement dos Puissances signataires des traités.

C'est ainsi que, en septembre 1902, elle n'a permis le passage de torpilleurs russes qu'à la condition que, dans la traversée des détroits, ils voyageraient comme navires de commerce, sans armement ni équipage militaire, isolément et à intervalles de vingt-quatre heures; elle a imposé des conditions analogues, pendant la guerre de la Russie contre le Japon, pour les navires de la flotte volontaire russe.

La Porte peut accorder le passage des navires de guerre sur hi demande des puissances qui ont signé les actes relatifs aux détroits

du Bosphore et des Dardanelles : c'est ce qu*elle a fait en 1895 quand les puissances voulurent augmenter le nombre des stationnaires à la disposition de leurs ambassadeurs h Gonstantiiiople et dans bien d'autres circonstances. Mais peut-elle accorder cette autorisation seule, ou faut-il Tassentiment des puissances signataires des traités relatifs aux détroits ? La question fut agitée au Congrès de Berlin qui se refusa à la trancher, en affirmant le maintien du statu quo et en faisant simplement reproduire dans les protocoles les thèses contraires de la Grande-Bretagne et de la Russie. La première soutenait que les puissances prenaient seulement rengagement de respecter, à cet égard, les déterminations indépendantes du Sultan confot'nies à Vesprit des traités existants. Four la Russie, la clôture des détroits était un principe européen obligeant les puissances non seulement envers le Sultan, mais vis-à-vis des- autres Etats signataires des actes de 1841, 1856 et 1871. Suivant la déclaration de lord Salisbury à la Chambre des Lords, le 5 mai 1885, l'Angleterre avait voulu se réserver le droit de passage pour le cas où le Sultan le refuserait, non de sa propre initiative, mais sous la pression d'une autre puissance. En 1902, h propos de la demande de passage pour ses torpilleurs, la Russie prétendit*, au contraire, que Tautorisation du Sultan suffisait, tandis que TAnglelerre, répudiant son ancienne thèse, affirmait la nécessité d'une autorisation collective des puissances. Ces interprétations variables et uniquement déterminées par l'intérêt du moment sont sans valeur. Une interprétation de bonne foi des traités relatifs aux détroits ottomans s'impose : elle conduit à décider que l'autorisation du passage émane du Sultan seul, mais que les puissances ont le droit de protester si elle est donnée hors des cas et pour un autre but que ceux prévus par les traités (*): 417, Les détroits faisant communiquer deux mers libres doivent être ouverts sans entraves à la navigation innocente ou commerciale, bien que les deux rives appartiennent au même pays et que le passage soit assez étroit pour que toutes ses eaux soient territoriales.

C'est là une conséquence nécessaire de la liberté des mers dont l'usage serait paralysé si la traversée des détroits qui les font communiquer pouvait être interdite ou entravée.

V V. GelTcken, La question des détroits, R. D. /., XVII, p. 362; Mischeff, La met' Soire et les détroits de Constanlinople, 1901 ; Hobinson, The slrails of Dardaneltes, 1878; pour les faits récenU, R. G. D. /., Ill, p. 371 et X, p. 326.

Droit i.vternational pubuc, 3« éd. 32

i98 DROIT INTERNATIONAL PL'BLIC

Cependant l'Etal riverain peut prendre toutes les mesures commandées par sa sécurité, par exemple en limitant le nombre des navires de guerre pouvant traverser le détroit en même temps, ou la durée de leur séjour dans ce passage. Il peut également réglementer la police de la navigation, particulièrement dangereuse dans les détroits. Parfois les détroits sont neutralisés, de telle sorte qu'on ne peut y élever ni fortilications, ni ouvrage de défense militaire; tel est le détroit de Magellan dans les rapports de la Républicjue Argentine et du Chili (traité du 23 juillet 1881, art. 5) Cl.

Dans l'accord franco-anglais du 8 avril 1904 relatif à l'Egypte et au Maroc, l'article 7 stipule que les deux Etats conviennent de ne pas laisser élever des fortifications ou des ouvrages stratégiques sur la cote m«irocaine entre Melilla et les hauteurs dominant la rive droite du Sebou, réserve faite des points déj«à occupés par l'Espagne.

Si les deux rives du détroit appartiennent A des pays difFérenls, chacun exerce sa souveraineté dans la limite des eaux territoriales; si celles-ci se confondent h cause du peu de largeur du passage, il faut nécessairement limiter chaque souveraineté à la ligne médiane du détroit (Résolutions de Tlnstitut, Paris, 1894, art. 10 et 11 j.

Jadis les Etats riverains s'arrogeaient le droit de percevoir des péages fort onéreux sur les détroits, sans tenir compte de la liberté des mers.

Le Danemark, en particulier, en vertu de prétentions que les puissances reconnurent notamment en 1645, 1663 et 1742, grevait lourdement la navigation dans le Sund, le Grand et le Petit Belt. Sur les réclamations des Etats-Unis en 1848, les Puissances maritimes se sont libérées de tout péage par le traité du 14 mars 1857, moyennant le paiement d'une somme de 90 millions environ, répartie entre elles au prorata de l'importance de leur navigation dans ces détroits ; les Etats-Unis ont racheté le péage par le traité du 11 avril i857.

L'indemnité payée en pareil cas ne doit pas être considérée comme l'équivalent d'un péage injustifiable en lui-même ; elle est la représentation des frais de l'Etat riverain pour les travaux de balisage, de dragage, d'établissement de phares, etc., efTectués dans le détroit pour le service de la navigation uniserselle. Aussi,

(' J,-M. Abribal, Le iléiroil de Magellan au po'mt de vue inlervationalf i\k)'2.

dans cette mesure restreinte, et quand son produit est affecté h rel emploi, le péage dans les détroits peut être admis.

418. La liberté de la navigation se justifie pour les détroits artificiels créés par rhomme comme pour ceux que la nature a ouverts ; de plus, le but d'intérêt économique général de ces entreprises, ainsi que leur caractère international provenant de la participation des capitaux de tous les pays pour les effectuer, confirment ('ncore la nécessité de les laisser accessibles à tous les navires.

Mais, en raison de leur but et de leur caractère, on s'est eflforcé de rendre ces canaux maritimes inviolables, de manière à les soustraire à Faction des belligérants qui pourraient en paralyser l'usage pendant les hostilités, les détériorer, même les détruire. Il importe de noter que ces canaux ne sont pas neutralisés <*omme tes détroits du Bosphore et des Dardanelles, ce qui entraînerait leur fermeture aux navires de guerre, conséquence que ne pourraient pas accepter les puissances; ils sont simplement sousiraiLs aux mesures d'hostilités que des Etats belligérants pourraient employer contre eux.

C.est pour le canal projeté entre TOcéan Atlantique et FOcéan Pacifique, à travers l'Amérique centrale, et pour le canal de Suez que la préoccupation d'assurer la conservation du passage libre pour toutes les puissances, même en temps de guerre; s'est manifestée jusqu'à présent.

1** Les premiers explorateurs des côtes américaines avaient cru à l'existence d'un détroit naturel dans la partie la plus étroite du <nnlinent. Quand leur erreur fut reconnue, les projets pour creuser «n canal se multiplièrent. Philippe II les écarta pour cette nirieuse raison :« Que la volonté de Dieu s'était clairement manifestée par la création d'un isthme continu ». Dans la suite, la même idée fut reprise en Amérique, en Angleterre et en Espagne. I l^s hommes tels que Nelson, Williani Pitt, Jérémié Bentham, Alexandre de Humboldt, Bolivar, s'y attachèrent avec ardeur.

IMais, dès le premier tiers du xix** siècle, l'entreprise dii canal fui dominée, de la part des Etats-Unis, par leur souci de conserver la Hiprénaatie sur tout ce qui touche au continent américain, con- Wmément à la doctrine de Monroë (V. n. 208). Le 12 décembre l^W, ils conclurent avec la Nouvelle-Grenade, devenue les Etats- ' nis de Colombie en 1861, un traité qui leur assurait la liberté de passage par tous les moyens de communication existant ou à

I'"''^r à travers l'isthme de Panama; ils garantissaient, de leuf* <mIh, la neuli^aliléf c'est-^-tlire la liberté de circulation en tout-

500 DROIT INTERNATIONAL PUBUC

temps, de guerre comme de paix, ainsi que la souverainelé de la Nouvelle-Grenade sur le territoire où lés voies de communication seraient établies. Mais l'Angleterre se préoccupa à son tour de participer à la surveillance d'une voie maritime éventuelle qui était, pour elle, de la plus haute importance politique et économique.

Par le traité, dit Clayton-Bulwer, du nom de ses négociateurs, conclu à Washington le 19 avril 1850, la Grande-Bretagne et les Etats-Unis s'engagèrent à ne pas élever de fortifications dominant le canal projeté à travers le Nicaragua, à ne pas chercher à. obtenir la souveraineté sur le territoire du canal ni sur les Etats voisins, enfin à défendre le nouveau passage contre toute attaque et à y maintenir la navigation libre même en temps de guerre. Depuis lors, les Etats-Unis négocièrent diverses conventions avec les Etats de l'Amérique centrale pour écarter toute prépondérance étrangère sur les voies de communication entre les deux Océans : 20 décembre 1853, h propos d'une concession de chemin de fer accordée par le Mexique à travers l'isthme de Tehuantepec ; du 4 juillet 1864 avec le Honduras pour un chemin de fer entre le Pacifique et l'Atlantique; du 21 juin 1867 avec le Nicaragua pour le canal par la rivière San Juan et les lacs de Nicaragua et de Managua ; du 15 février 1869 avec la Colombie pour la concession d'un canal dans l'isthme de Darien.

Le 28 mai 1878, la Colombie accorda la concession d'un canal à une société présidée par le général Tiirr, qui rétrocéda ses droits à la compagnie de Panama présidée par M. Ferdinand de Lesseps. en 1880. Cette compagnie dut arrêter ses travaux après sa catastrophe financière de 1888. Les Etats-Unis, qui n'avaient jamais abandonné leur projet de conserver la suprématie sur toute voie de communication à travers le continent américain, reprirent les négociations avec l'Angleterre pour reviser le traité Clayton-Bulv^er de 1850 : profitant des embarras de la Grande-Bretagne dans la guerre sud-africaine, ils conclurent avec elle le traité du 5 février 1900, connu sous le nom de traité Hay-Pauncefote, du nom des plénipotentiaires américain et anglais. Mais ce traité fut écarté par le Sénat des Etats-Unis qui y introduisit des modifications dans le sens de la prépondérance du gouvernement de Washington. Les Etats-Unis se firent céder alors par le Nicaragua, à titre de bail, une bande de terrain de six milles de largeur, entre le Pacifique et l'Atlantique. Puis, le 18 novembre 1901 intervint un nouveau traité Hay-Pauncefote entre eux et la Grande-Breta-

^ne. D'après cette convention, les Etats-Unis avaient seuls Tadmi-^ nistration et la protection du canal, mais les règles établies pour assurer la défense du canal de Suez, en vertu du traité du 29 oC'* tobre 1888 dont nous parlerons plus loin, étaient applicables à la nouvelle voie projetée. Abandonnant ensuite le tracé par le Nicaragua, la République américaine se rallia à celui de Panama. Le 22 janvier 1903, elle obtenait de la Colombie, moyennant 10 mi^ lions de dollars et une annuité perpétuelle de 250.000 dollars, pour une période de cent ans indéfiniment renouvelable, avec le canal déjà concédé à la compagnie de Panama et qui devait lui être racheté, une bande de six milles de largeur en bordure des deux côtés (Convention Harran). Mais, le i2 août 1903, le Sénat <le Colombie rejeta cette convention. Le 3 novembre 1903, la province de Panama se déclara indépendante de la Colombie et, dès le 13, elle fut reconnue comme Etat par le gouvernement de Washington (V. n. 85, 6«). Le 18 novembre 1903 fut conclu entre les Etats-Unis et la nouvelle République de Panama le traité <!onnu sous le nom de Hay-Bunau-Varilla qui attribue aux pre^ miers « l'exploitation, l'occupation et le contrôle de la zone du canal et des territoires qui en dépendent ». Sur ces territoires, les Etats-Unis acquièrent tous les droits qu'ils auraient sHls en étaient souverains, h Texclusion de la République de Panama. Le canal est déclaré neutre, c'est-à-dire inviolable et d'un accès libre en tout temps, ainsi que les ports situés à ses extrémités. La République de Panama autorise la Compagnie du canal à vendre ses droits aux Etats-Unis ; cette vente a été effectuée et c'est sous la garantie que les droits de la compagnie seraient ainsi sauvegardés que le gouvernement français a reconnu la nouvelle République de Panama (V. n. 85, 6*).

Aujourd'hui donc, le canal qui sera creusé à travers l'Amérique peut être considéré comme relevant de la souveraineté exclusive 'des Etats-Unis. Ceux-ci ont, en effet, obtenu de la République de Panama, non plus seulement une cession déguisée de souveraineté sous les apparences d'un bail à long terme, comme ils l'avaient stipulé avec la Colombie dans le traité du 22 janvier 1903, mais une concession perpétuelle avec tous les attributs effectifs de la souveraineté à l'exclusion de l'Etat de Panama dont la souveraineté sur le CAnal et sa zone n'est plus qu'un vain mot. Il est vrai que, d'après l'article 16 de la Convention, le canal et son entrée seront toujours libres et que les Etats-Unis acceptent la mission

<1 y assurer l'observation des règles d'inviolabilité établies pour lô

50^ DROIT INTERNATIONiVL PUBUC .

canal de Suez, conformément au traité Hay-Pauncefote in 18 novembre 1901 ; mais cet engagement n'existe que dans les rapport^ de la République de Panama et des Etats-Unis ; ceux-ci n'ont pas à en tenir compte vis-à-vis des autres puissances, pas plus q^i'il n'est opposable à ces dernières.

. Le futur canal de Panama sera donc à la merci des Etats-Unis comme des Etats belligérants qui ne seront nullement tenus de le respe;cter (').

2** Ppur le canal de Suez, la liberté de passage, en tout temps, pour les navires de commerce était établie, soit dans, la conces3ion de 1856, soit dans le firman du Sultan du 22 février 1866. En ce qui concerne les navires de guerre, des Etats belligérants auraient pu reprocher à la Turquie de violer la neutralité en laissant passer par le canal, qui est une dépendance de son territoire, les vaisseaux de leur adversaire. Cependant, en 1870-1871, les bâtiments de guerre français et allemands usèrent librement du canal. La situation fut précisée par la déclaration de la Porte, du 6- 14 décembre 1873, acceptée par les puissances maritimes, d'après laquelle le passage des navires de guerre des diverses puissances est libre dans le canal, même en temps de guerre. Mais il fallait prévoir le cas où la Turquie serait engagée dans les hostilités et où le canal pourrait. être fermé ou détérioré, soit par elle-même, soit par ses ennemis.

Pendant la guerre russo-turque de 1877-1878, TAngleterre mit comme condition de sa neutralité vis-à-vis de la Russie que celleci ne toucherait ni à TEgypte ni au canal de Suez. Ainsi mise à Tordre du jour, surtout depuis l'occupation de l'Egypte par TAn- ^eterre en 1882, la question fut étudiée d'une manière approfondie à rinstitut de Droit international qui vota un appel aux puissances pour faire déclarer le canal inviolable en tout temps et pour tous. Les principes d'une entente internationale à ce sujet furent exposés par lord Granville dans sa circulaire dû 3 janvier 1883 qui resta sans réponse. Mais, profitant de la conférence réunie pour étudier la situation fmancière de l'Egypte, M. Jules Ferry proposa que l'on s'occupât des questions connexes, parmi

(') J.-G. Whileley, Les traités Clayion-Bulwer ^l Hay-Pauncefote, R, V. /-i 2e série, III, p. 8; Lindley-Miller Keasbey, The Nicaragua canal and the Mon' oc doctrine, 1897 ; de Buslamante, Le canal de Panama et le Droit international, R. D. /., 1895, p. 112; GeoufTre de Lapradelle, Aa question du canal interocéanique, Revue du Droit public, 1900, p. 102; Viallale, R. G. D. /., 1903, p. 5 et lîX)i, p. 481 et suiv. ; Anales de Columbia, p. 943 et suiv.

lesquelles devait figurer la protection internationale du canal de Suez. La conférence ouverte à Paris, le 30 mars 1885, sous la présidence de Jules Ferry et le jour mémo où il fut renversé à la suite d'une interpellation sur les «iffairos du Tonkin, s'occupa spécialement de cette question ; mais les divergences de vues «mtre la France et l'Angleterre ne permirent pas d'aboutir à une i^ntente. Enfin, par l'accord franco-anglais du 24 octobre 1887, un ' projet de réglementation de la navigation dans le canal de Suez put être arrêté ; soumis aux puissances, il fut agréé par elles et il e^l devenu le traité signé à Constantinople le 29 octobre 1888.

D'après ce traité : 1** le canal est ouvert en tout temps aux navires marchands même des Etats belligérants; 2** il ne peut être mis en état de blocus ;3*' aucun acte d'hostilité ne peut y être fait, ni dans ses ports d'accès, ni dans un rayon de trois milles, même si la Turquie est l'un des belligérants; 4** les navires de guerre des Etats belligérants doivent passer le plus rapidement possible et, sauf le cas de reldche forcée, ne peuvent pas séjourner à Port- Saïd ou dans la rade de Suez plus de vingt-quatre heures; b^ il faut toujours un intervalle de vingt-quatre heures entre le passage de deux navires ennemis; 6* les belligérants ne peuvent débarquer ni prendre des troupes ou du matériel de guerre dans le caial ou dans ses ports d'accès; 7*" en tout temps, aucun navire de guerre ne peut stationner dans le canal, et les Etats non helli- (jé/anls ont seuls le droit d'avoir deux stationnaires au plus dans les ports d'accès ; 8*^ le canal d'eau douce est placé sous les mêmes garanties, ainsi que le matériel des deux canaux. Le Sultan et le Khédive peuvent d'ailleurs prendre toutes les mesures de police générale, à la condition de respecter la liberté de la navigation (' ).

A la conférence de 1885 et en signant le traité de 1888, l'Angleterre avait fait des réserves en ce qui concernait son droit de disposer du canal pour sauvegarder sa situation en Egypte tant qu'elle occuperait ce pays. Dans son arrangement général du

'; Sur le canal de Suez au point de vue du Droit inlern. V. Travers-Twiss, fi U. /., t. VII, p. 682; t. XIV, p. 572; t. XVII, p. 615; Asser, R. U. /., t. XX, p. 521); P. de Martens, R. D. /., XIV, p. 355; L. Renault, La Loi, 16-17 et 19 aoiU 1««2; Annuaire de VlnstUul de Droit inl., t. II, p. 147, et III, p. 111, 128 et 329; HQlin-Jacquemynâ, R, D, I., t. II, p. 314. Comme application du traité de 1888 aux navires belligérants passant dans le canal, y réparant des avaries ou s*y approvi^ •sionnant en vivres et en charbon, v. la pratique suivie à Tégard des vaisseaux espagnols pendant la guerre de 1898 entre l'Espagne et les Etals-Unis, R. G. D. I., t- VI, p. 209 et 215. Les mêmes solutions ont été suivies à Tégard des navires de la Hussie en guerre contre le Japon.

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8 avril 1904 art. 6, avec la France, elle a renoncé à ces réserves et accepté l'application immédiate du traité de 1888.

De ce qui précède il résulte que le canal de Suez n'est pas neutre au sens propre du mot, puisque les navires de guerre, môme des Etats belligérants, peuvent y passer librement : il est assujéti seulement à un régime particulier pour le soustraire à toute dégradation ou à toute tentative de fermeture préjudiciable à Tensembli des Etats. Ce régime est opposable aux Puissances qui ont participé à la convention de 1888 : Allemagne, Autriche, Angleterre, Espagne, France, Italie, Pays-Bas, Russie et Turquie. Celles-ci ne peuvent donc pas reprocher à la Turquie ni à TEgypte de vioUr les règles de la neutralité en laissant passer les navires de guer-e de leurs ennemis par le canal, qui est cependant tout entier sir le territoire de l'Egypte et, par conséquent, de la Turquie. Nojs pensons que la règle serait la même pour les Etats étrangers h la convention de 1888 : si le libre passage des navires de gueire des belligérants par le canal, bien qu'il soit tout entier en territare neutre, n'est pas opposable à ces Etats en vertu de la convention ù laquelle ils n'ont pas participé, il l'est en vertu des principes du Droit des gens qui proclament la liberté complète de navigaton dans les détroits mettant en communication deux mers libres, et de l'assimilation rationnellement admise entre les canaux cremés tout entiers dans un pays, pour faire communiquer deux mers dans l'intérêt général de tous les Etats, et les détroits qui sont l'œuvre de la nature môme (*).

Il va sans dire que la liberté de navigation par assimilation aix détroits naturels ne se conçoit que pour les canaux creusés dais un pays en vue de l'intérêt universel, et généralement avec Us capitaux de tous les pays, comme c'est le cas du canal de Suez; ceux qu'un Etat construit pour son compte et dans son intérêt propre sur son territoire, mettraient-ils en communication deux mers libres, sont exclusivement placés sous la souveraineté de cet Etat, et même, comme dépendance de son domaine public, seront le plus souvent sa propriété : tel est le cas du canal de Corinthe en Grèce, et du canal de Riel en Allemagne.

V V. F. Despagnel, Conflit entre l'Italie et VAbyssinie, R. G. D. /., 1^97, p. jb-ji.