MODE DE CONCLUSION ET FORME DES TRAITÉS

437. La conclusion d'un traité comprend trois phases : les négociations, la rédaction, erifîn la ratification.

Très souvent, la conclusion des traités est préparée par des assemblées d'un caractère international auxquelles on donne la qualification générale de Congrès ou Conférences. Mais leur caractère et leur portée peuvent varier beaucoup et il importe de les distinguer avec soin.

1" Les Congrès ou Conférences officiels, d'un caractère diplomatique, composés de représentants des gouvernements, munis d»' pleins pouvoirs les autorisant î\ signer les conventions : ce sont ceux dont il est question plus loin, au n° 178, et dont les types se trouvent dans les Congrès de Vienne en 1815, de Paris en

\\ Y. Bar'ihclemy, Du caractère international des contrats de mariage d>s Princes de famille souveraine y R. G. U. I., IDOi, p. 325 cl suiv.

DhOIT IXTKIIXATIONAI. PUBLIC, 3« 6(1. 3i

1850, (le Berlin en 1878; dans les Conférences de Berlin en 1884- 1885, de Bruxelles en 1890, de La Haye en 1899, etc...

De ces Congrès et Conférences proprement dit.s, il faut rapprocher les Conférences diplomaliques, composées aussi de délégués officiels des Etats, mais sans qu'ils soient munis de pleins pouvoirs les autorisant h signer un traité ou une convention.

Dans ces réunions, bien qu'elles aient un caractère officiel, on ne conclut pas, on étudie : les gouvernements, d'après les résultats des délibérations qui ont eu lieu et après examen du projet de convention qui en est sorti, se réservent de conclure plus tard, s'il y a lieu, un accord définitif. C'est ainsi que Ton a procédé en 188i et 1885 pour la propriété littéraire et artistique avant de conclure le traité d'union de Berne du 9 septembre 1886, et en 1893, 1894, 1900, pour diverses questions de Droit international privé, avant de signer les conventions de La Haye du 14 novembre 1896 et du 12 juin 1902.

2" Les Congrès ou Conférences d'un caractère privé, composés de particuliers ou de sociétés de différents pays intéressés dans une question internationale, et qui s'efforcent de préparer la voie à une entente diplomatique des Etats; on peut citer comme exemples les Congrès maritimes tenus à Anvers, celui de Londres en 1899 relatif à la traite des blanchesy et qui a préparé la Conférence diplomatique de Paris en 1902, les Congrès interparlementaires pour la Paix, etc..

3** Los Congrès mixtes, également , privés, mais auxquels les gouvernements s'associent par l'envoi de délégués pour en suivre les délibérations de plus près, dégager les enseignements qui peuvent en résulter et en profiter, s'il y a lieu, pour préparer la conclusion d'accords internationaux : tel est le Congrès des Sociétés de la Croix-Rouge tenu à Saint-Pétersbourg en 1902. Il est à remarquer, du reste, que le fait par un gouvernement de déléguer un de ses représentants pour accueillir ou même présider un Congrès privé, soit par courtoisie, soit par marque d'estime, par exemple un Congrès scientifique international, n'implique pas, de sa part, une participation officielle aux délibérations de ce Congrès comme la nomination de délégués qui doivent y figurer avec un mandat déterminé.

438. A. Négociations. — Il est fort rare aujourd'hui que les traités soient directement conclus entre chefs d'Etat; d'après la plupart des constitutions modernes, la responsabilité du souverain est couverte par celle des ministres et, par conséquent, le ministre

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des affaires étrangères doit intervenir directement. En fait, c'est par Tintermédiaire de représentants diplomatiques que les conventions internationales sont conclues; on en désigne un ou plusieurs suivant les cas, et parmi eux, en général, le ministre accrédité auprès du pays où les négociations doivent être engagées. On leur adjoint parfois des délégués techniques qui les aident de leurs lumières pour les questions spéciales.

Les négociateurs sont munis des pleins pouvoirs qui leur don- <ientle droit de traiter au nom de leur pays, et qui sont plus ou moins précisés ou restreints par les instructions qu'ils ont reçues. Ces pleins pouvoirs sont tout d'abord produit.s et échangés entre les négociateurs des Etats pour établir leur droit de passer la convention.

Les négociations peuvent d'ailleurs être écrites ou verbales; mais nous avons déjà, vu que Ton en conserve toujours procèsverbal I V. n. 229). Si elles sont rompues, on constate les causes et les circonstances de la rupture dans un document signé par tous les plénipotentiaires et qui prend le nom de protocole, de <lérlaration, quelquefois de manifeste,

439. B. Rédaction et forme des traités. — Les traités ne sont soumis à aucune forme sacramentelle ; ils pourraient même nV'lre pas constatés par écrit, bien que l'histoire n'offre que de rares exemples de traités verbaux, à cause de l'importance de conventions semblables dont il importe de conserver la preuve et <Ie préciser les clauses. On peut néanmoins concevoir un accord «•onventionnel s'établissant d'une manière tacite, par la façon «lagir concordante de deux ou plusieurs Etats sur un point déterminé.

La forme même de l'acte écrit est indifférente. On peut procé- <ier par échange de lettres entre souverains ayant le pouvoir <l engager l'Etat ; ou par une déclaration collective signée par les i^présentants des Etats, comme celle de Paris en 1856 sur la guerre maritime; ou par déclarations unilatérales i7iais identiques ♦-H/re elles de la part de chaque État; ou enfin par rédaction d'un aplt» contractuel ou traité proprement dit.

La teneur habituelle des traités est la suivante : 1^ parfois une invocation à la divinité, « au nom de Dieu Tout-Puissant «; -* indication des Etats contractants, de l'objet et du but du traité ; •^'désignation des négociateurs et constatation de leurs pouvoirs; toutes les mentions précédentes forment le Préambule ; viennent ensuite : 4" les clauses, par articles, de la convention ; 5^ la réserve

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de la ratification ; G"" le lieu et la date de la rédaction, le nombre des exemplaires rédigés, la signature et le sceau des négociateurs.

On ajoute souvent aux traités des articles séparés appelés cornplémenlaires ou additionnels ; parfois ils sont publics, et alors ils confirment ou précisent certaines parties du traité, ou contiennent des réserves pour Tavenir afin d'éviter que Ton ne considère certaines concessions comme un précédent (c/au^e salvatoire); d'autres fois, ils sont secrets [réserves) et modifient alors ou écartent des clauses du traité principal ; dans ce dernier cas ils lient les Etats qui les ont conclus, mais ils ne sont pas opposables aux particuliers qui les ignorent. Le protocole de clôture contient souvent aussi des précisions ou compléments de la convention (').

Aux traités principaux on joint souvent aussi des cojwentiom additionnelles qui ont le plus souvent pour objet de régler la situation faite par les traités à des Etats qui n'y ont pas participé directement, par exemple des alliés avec les parties principales, ou des alliés entre eux, à la suite d'un traité de paix.

Enfin les déclarations annexes ou additionnelles établissent leî> principes admis par les Etals contractants sur des points prévus dans le traité principal, ou qu'ils précisent en commun, en profitant de l'occasion que leur ofTre la conclusion du traité : cVsl ainsi que le traité de Vienne du 9 juin 1815 fut accompagné de seize déclarations sur la navigation fluviale, le rang des agents diplomatiques, etc., et celui de Paris du 30 mars 1856, de trois déclarations annexes, dont l'une sur la guerre maritime.

Il n'y a pas, à proprement parler, de langue diplomatique, eu ce sens que les négociations sont conduites et les traités rédigés en la langue qui convient aux parties. En fait, le latin a été la langue dominante pendant longtemps, et c'est en cette langue que fut encore rédigé le traité d'Utrecht en 1713. L'espagnol parut prévaloir aussi pendant quelques années, à la fin du xv* siècle. C'est le prestige de Louis XiV qui assura, surtout après son règne, la vogue du français dans la diplomatie, sans parler do l'influence résultant de notre brillante littérature et des qualités de précision et de clarté qu'on s'accorde à reconnaître à noire

(') Le mol prolocole, qui désigne souvent les proct's- verbaux des négociai ici i-. peul signifier également : 1° le registre où ils sont contenus ; 2« les délibéralifiii mêmes consignées dans les procès-verbaux ; 3° l'ensemble des formes en ur^a^r^* dans la correspondance et dans les rapports diplomatiques. — Un prolocole, pivces-verbal de négociations, accepté et signé, tient lieu de traité.

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langue. Mais remploi de cette langue n'a jamais été considéré t'omoie constituant un précédent pour Tavenir; des réserves formelles étaient, au contraire, fréquemment faites à ce sujet, notamment dans le traité d'Âix-la-Ghapelle en 1748, dans l'article séparé du traité du l*"*^ mai 1757 consacrant l'alliance entre la France et rAutriche, et dans Tart. 1^ de FActe final du Congrès de Vienne, Djuin 1815. Le français reste encore très employé aujourd'hui, surtout dans les actes qui intéressent un grand nombre de pays, par exemple dans les traités de Paris, 1856, Berlin, 1878 et 1885, Bruxelles (au sujet de la traite), 1890. En principe, chaque Etat fait ses communications et fait rédiger l'exemplaire des actes dont il doit rester nanti en sa propre langue.

Pour éviter les difficultés avec les peuples barbares dont la langue est mal connue et dont la bonne foi peut être douteuse, on stipule souvent que le seul texte qui fera autorité sera celui rédigé dans la langue du pays civilisé, ou dans celle d'une puissance tierce, par exemple de la France. Faute d'avoir pris cette précaution, Tltalie a eu un grave conflit avec l'Abyssinie à cause du défaut d'accord entre le texte italien et le texte abyssin du traité d'Ucciali du 25 mai 1889 : dans le traité d'Addis-Abeba du 26 octobre 1896, c'est un texte français qui a été adopté comme faisant foi pour les deux pays.

440. Ratification des traités (*). — Les négociateurs qui ont signé le traité dans la limite de leurs pouvoirs ne lient pas définitivement l'Etat; leurs engagements doivent être ratiûés. On ne discute plus aujourd'hui, comme on le faisait autrefois, sur le point de savoir si le mandataire ayant agi dans les limites de son mandat oblige le chef de l'Etat son mandant, et par suite l'Etat luimême, conformément aux principes du Droit civil. Les intérêts *'n jeu sont trop considérables pour que l'on puisse admettre une délt^gation absolue du pouvoir de lier l'Etat à des fonctionnaires, quelque élevés qu'ils soient; d'ailleurs, au point de vue du Droit ^constitutionnel de tous les pays, le chef de l'Etat n'a pu que déléguer sa prérogative de négocier une convention qu'il peut ensuite, ^n vertu des pouvoirs dont il est investi, approuver ou rejeter. Tfês exceptionnellement, on autorise dans certains pays les représentanLs du souverain dans des possessions lointaines à conclure

' Weffmann, Die Ratification der Slaatsvertràge, 1898; Tezner, Zur Lehre ton der GUttigheit der Staatsvertràge, 1892 ; Meier, Uehet' den Abschluss von ^(oatsvertmgen, 1874.

des trailf^s définitifs dans les limites de leurs attributions, par exemple en Russie le gouverneur général du Turkestan, et, en Angleterre, le vice-roi des Indes. Les conventions conclues par les chefs militaires d<ins les limites de leur pouvoir n'ont pas besoin non plus de ratification (V. n. 555).

La question d'ailleurs n'a plus guère d'intérêt pratique, élanl donné qu'il n'y a peut-être plus un seul traité qui ne contienne de nos jours la réserve de la ratification.

441. De ce qui précède, il résulte que, juridiquement, la ratification, n'est pas une condition suspensive du traité douée d'un efi*et rétroactif et procurant i. la convention son caractère obligatoire du jour où elle a été conclue et signée; c'est un élément essentiel de sa formation dont la réalisation est indispensable pour que le traite soit complet ('). Du reste, la question de savoir à quel moment le traité est parfait et obligatoire est peu pratique, parce qu'elle est presque toujours tranchée par les EtaLs contractants. Voici les règles suivies h cet égard : 1» Le plus ordinairement, le traité n'est en vigueur qu'à compter de l'échange des ratifications, ou après un certain délai à compter de cet échange. Cette opération, qui d'ailleurs se pratique toujours, se réalise en rédigeant autant d'exemplaires de l'acte de ratification qu'il y a de parties au traité, acte dans lequel on reproduit le traité lui-même, ou du moins le premier et le dernier article ; ces exemplaires sont collationnés et un protocole en constate l'échange. Les traités fixent souvent un délai pour les ratifications, et il faut le consentement de tous les Etats signataires pour le proroger, /comme cela a été fait en faveur de la France pour l'Acte de Bruxelles de i890 (V. n. 372). 2« Quelquefois le traité ii\e une date à compter de laquelle il produit ses efTets. 3* D'autres conventions, par .stipulation expresse, sont efficaces du jour de leur promulgation légale dans chaque pays contractant. 4° Il est rare que la convention soit considérée comme définitive du jour où elle est signée, comme cela a été stipulé par le traité de Madrid du 3 juillet 1880, relatif à la protection des nationaux européens au Maroc.

En principe, la ratification doit être intégrale et sans modification ni réserve, à moins que les autres Etats n'admettent les restrictions qui y sont apportées par l'une des parties : c'est ainsi que l'Acte de Bruxelles du 2 juillet 1890 n'a été ratifié que par-

(») Cpp. Cass., 27 ocl. 1893, D., 94. 1. 424 ;fï. G. D. /., 1894, p. 6i.

tiellement par la France, avec rassenlimcnl des autres Puissances V. n. 373).

Ajoutons que très exceptionnellement, pour des raisons d'urgence et sans que cette façon de procéder puisse titre considérée comme régulière, on déclare parfois une convention exécutoire avant sa ratification : c'est ce qui a été fait pour la convention du 15 juillet i840 entre TAutriche, TAngleterre, la Prusse, la Russie et la Turquie, pour calmer les troubles d'Egypte.

442. La ratification peut être refusée pour des causes graves venant, soit de Tintérét supérieur de TKlat, soit d'un changement survenu dans les circonstances qui avaient motivé le traité : la convention du 20 décembre 1841 ne put être ratifiée par la France, parce que la Chambre des députés ne voulut pas admettre If droit de visite (V. n. 371). Mais un refus de ratification systématique et injustifié pourrait être considéré comme un acte de mauvaise foi et provoquer des réclamations ou des conflits (^).

L'autorité investie du pouvoir de ratifier est fixée par le Droit «ODstitutionnel de chaque pays; d'après la plupart des constitutions modernes, si le chef de l'Etat a l'initiative des traités et de leur négociation, il ne peut ratifier que les conventions les moins importantes; celles qui mettent en jeu l'intérêt collectif de l'Etat au point de vue territorial ou financier, et celles qui touchent aux principaux droits des citoyens, doivent être approuvées par le pouvoir législatif (V. loi du 16 juill. 1875, art. 8).

443. La ratification n'est plus nécessaire évidemment pour les conventions conclues par les chefs d'Etat directement dans la plénitude de leurs pouvoirs, par exemple pour un traité d'alliance ou pour des préliminaires de paix, quand la constitution de leur pays leur donne le droit de conclure ces actes. Il en est de même pour les conventions purement militaires consenties par les officiers dans le cours des hostilités, et dans la limite des pouvoirs qui leur sont conférés, à raison de l'urgence des décisions à prendre (V. n. 555 suiv.). C'est en considérant la convention relative à I évacuation d'une partie du territoire français comme une véritable convention militaire dont la conclusion éUiit exceptionnellement confiée à M. Thiers, bien que la paix fût déjà conclue, que l'on peut expliquer la ratification, avant même la signature, qui tut donnée par l'Assemblée nationale en 1871 ; du reste, on était

') V. F. Despaf^net, Les difficultés intenuitionales venant de la constitution <^f certains pays, /?. G. D. /., l. II, p. 184 el suiv.

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îilors dans une période intérimaire au point de vue constitutionnel, cl TAssemblée, investie de la plénitude des pouvoirs pour la ratification des traités, pouvait les transférer, pour [une jiffaire spéciale, au chef du pouvoir exécutif.

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