CONDITIONS DE VALIDITÉ DES TRAITÉS

444. Ces conditions se réfèrent h l'objet du traité ou à la personnalité, soit des États contractants, soit de leurs représentants.

445. Les conditions objectives de la validité d'un traité se»raménent h deux : l'objet du traité doit être possible ou réalisable; il doit être licite.

Sans parler de la possibilité matérielle qui n'a pas besoin de démonstration, il faut exiger également la possibilité juridique, c'est-A-dire la conciliation possible du traité avec les devoirs des Etats contractants et les droits des Puissîinces tierces; il faut, en particulier, que l'exécution de la convention n'aboutisse pas à détruire l'effet de celles que l'un des contractants a pa.ssées avec un autre pays, condition que certains auteurs qualifient de récondliulion des IraUés. Par exemple, un pays perpétuellement neutre ne peut contracter d'alliances offensives au mépris des engagements pris envers les Etats garants de sa neutralité. De même, (|uand le traité anglo-allemand du 1*"' juillet 1890 reconnut à TAnglcterre le protectorat du Zanzibar, il fallut tenir compte des protestations de la France fondées sur ce que la déclaration francoanglaise du 10 mars 1862 stipulait que ce pays serait respecté dans son indépendance; aussi, par la déclaration du 5 août 1890 avec l'Angleterre et du 17 novembre suivant avec TAllemagne, notre pays ne renonça-t-il à la déclaration de 1862 et n'accepta-t- ' il le protectorat britannique sur le Zanzibar, qu'à la condition que ces deux puissances reconnaîtraient le sien sur Madagascar.

Par un accord du 8 février 1888, la France et l'Angleterre ont pris l'engagement réciproque de ne pas annexer le Harrar et de ne pas le placer sous leur protectorat : or, par ses conventions avec riUilie du 15 avril 1891 et du 5 mai 18M, la Grande-Bretagne a abandonné le Harrar à la sphère d'influence italienne, en stipulant pour elle, en retour, de grandes concessions territoriales dans le Soudan égyptien : cette façon d'agir constituait une violation indirecte mais certaine de l'accord de 1888 contre laquelle notre pays avait le droit de prolester. Le Iraité du 12 mai 1894 entre la

Grande-Bretagne et l'Etat du Congo contenait la cession à titre de bail au bénéfice de la première de vastes territoires appartenant au second (V. n. 385 an fine) : c'était la négation^ en fait, du droit ^l^ préférence que le Congo a reconnu à la France pour le cas où il céderait ses possessions, par Taccord du ^ avril 1884. Aussi notre pays considéra-t-il commo nul et non avenu, en ce qui le «concernait* le traité anglo-congolais du 12 mai 1894. Peu après, dans le traité du 14 août 1894, il obtenait du Congo que les concessions faites à la Grande-Bretagne fussent retirées (*).

Mais il ne faut pas confondre avec les protestations fondées sur des droits acquis d'une autre Puissance, et qui enlèvent au traité son efficacité, celles qui ne reposent que sur un froissement d'intérêts et qui ne peuvent que provoquer des conflits politiques, .^ans détruire la valeur juridique des conventions : telles furent les protestations des Papes contre le traité de Westphalie qui .sécularisait des biens ecclésiastiques; de Tex-roi de Suède Gustave IV contre Tunion de la Suède et de la Norvège sous l'autorité do Bernadotte, etc.

Un traité est également nul, comme ayant un objet illicite, bien que la sanction manque souvent et que les considérations politiques en fassent maintenir l'application, quand son objet est en opposition avec les principes reconnus du Droit international : par exemple quand il consacre la traite, la proscription de la liberté de conscience ou du droit dos peuples à choisir leur régime politique, l'anéantissement d'un Etat par conquête violente, ou. en le faisant renoncer par la force aux droits essentiels de sa vie politique, par exemple au droit de guerre défensive, comme cela eut lieu pour la Pologne en 1768.

446. Les conditions subjectives de la validité d'un traité sont au nombre de trois.

A. Capacité des Etats contmctanh. Les Etats qui ont conservé l«'ï plénitude de leur souveraineté ont la capacité de passer des traités sans aucune limitation; pour ceux dont la souveraineté <*sl plus ou moins restreinte, soit à cause de leur union avec d'autres, soit à raison de leur subordination qui les ftiit qualifier <lf' fui'SouveraitèSf la capacité de contracter est plus ou moins élondue.

Si, dans l'union personnelle, la capacité de passer des traités ft'ste entière pour chaque Etat, on sait que, au contraire, dans

' V.'F. Despa^nél, Lu Diplomatie de la troisième République, p. 593 et suiv.

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Tunion réelle, elle est confondue pour ùtre exercée en commun par les Etats ainsi unis.

Dans la Confédération, chaque Etiit garde la capacité de traiter sur les points qui ne sont pas confiés à Tautorité commune par le pacte de la Confédération (Acte de la Confédération germanique, du 9 juin 1818, art. 11, § 2). Dans TEmpire fédéral allemand actuel dont le caractère est mixte, chaque Etat peut passer des traitas sur les matières qui ne rentrent pas dans le domaine de la législation commune de tout TEmpirc ou qui ont été formellement réservées (V. Constitution allemande, art. 4, n. 11, art. 32 et 66; Conv. du 23 nov. 1870, art. 2, avec la Bavière). Dans TEtat fédéral, la conclusion des traités est réservée à Tautorité commune qui représente tous les Etats de la fédération"; telle est la règle aux Etats-Unis; mais, en Suisse, chaque canton peut passer des conventions pour des questions économiques, de police, de rapports de voisinage, pourvu qu'elles soient compatibles avec la Constitution (art. 9 et 10, Const. de 1874).

Pour les Etats mi-souverains, la capacité de traiter est déterminée par les conventions spéciales entre eux et TEtat dont ils relèvent. En général, les pays vassaux ne conservent la capacité de passer' des traités que pour les questions d'ordre économique ou de police, telles que celles relatives au commerce, à la navigation, aux douanes, à l'extradition, etc. Ce droit a été reconnu à TEgypte, sauf communication préalable au Sultan, en 1879, et maintenu par le firman d'investiture d'Abbas-Pacha, en avril 1892; il semble aussi qu'il soit établi pour la Bulgarie (V. art. 8 du traité de Berlin de 1878).

Quant aux Etats protégés, le plus ordinairement leur capacité de passer des traités disparaît, et ils sont uniquement représentés dans les conventions internationales par l'Etat protecteur, ou bien les conventions qu'ils passent sont soumises au contrôle de la puissance protectrice (V. pour la Tunisie, traité du 12 mai 1881 ; pour l'Annam, 6 juin 1884; pour le Cambodge, 11 août 1862i.

B. Pouvoirs des représentants des Etats contractants. Il faut, pour qu'un traité soit valable, que les Etats contractants aient été régulièrement représentés par les pouvoirs compétents, d'après le Droit public de chacun d'eux.

C'est partout le chef de l'Etat qui a l'initiative des traités et qui en dirige les négociations, le plus souvent par l'intermédiaire du ministre des affaires étrangères responsable. Il n'y a d'exception que pour les conventions militaires conclues déûnitivement, de

DES RAPPORTS d'oBLIGATIONS ENTRE LES ÉTATS 539

leur propre initiative et sans ratification, par les officiers, dans les limites des pouvoirs qui leur sont confiés et sous leur responsabilité (V. n. 555 et suiv.).

La ratification des traités appartient également au chef de TEtat, en règle générale; mais la plupart des constitutions exigent l'approbation du Parlement pour les questions les plus graves (loi du 16 juillet 1875, art. 8 et 9). L'inobservation de cette dernière condition paralyse le traité conclu par le chef de TEtat, comme cela eut lieu pour la convention du 4 juillet 1831 par laquelle Louis-Philippe se reconnut débiteur de vingt-cinq millions envers les Etats-Unis pour réparation des préjudices causés par les guerres de la Révolution et de TEmpire, convention que les Chambres refusèrent de considérer comme valable, parce qu'elle aurait dû leur être soumise en tant qu'elle engageait les Gnances de l'Etat, aux termes de la Constitution elle-même ; le Parlement ne vota le crédit qu'en 1835 (').

Mais le chef de TEtat lui-môme n'exerce son initiative en matière de traités, au moins le plus souvent, que par l'intermédiaire des négociateurs accrédités par lui ; il est évident que ces derniers doivent avoir reçu une mission officielle pour traiter et n'agir que dans les limites de leur mandat. Les engagements pris par un fonctionnaire sans mandat ou en dehors des limites de ce dernier sont qualifiés de Sponsiones : l'autorité compétente peut les îiccepter ou les désavouer ; dans ce dernier cas, si l'autre Etat contractant s'est déjà exécuté, il faut, en bonne justice, rétablir les choses dans la situation antérieure, par exemple en restituant les prestations fournies. Mais, dans le cours des hostilités, il est d'usage de profiter des promesses faites et exécutées, alors même que les engagements réciproques ne seraient pas approuvés par lautorité compétente de Tautre pays.

Rappelons enfin que, dans l'appréciation de l'autorité compétente pour engager l'Etat, les autres pays, sans avoir à juger les questions de Droit constitutionnel de cet Etat, doivent ne tenir compte que du pouvoir de fait jusqu'à ce qu'il soit remplacé ; telle est la règle à suivre en cas de révolution, d'usurpation ou d'interrègne.

{'] V. également pour la nullité de certains traites, Ed. Clunet, /. C, 1880, p. a ; Cpr. Renault, le Droit, 26 mai 1880; Robinet de Cléry, J. C, 1875, p. 3i3 et 447 ; 1^- Michon, Les traités internationaux devant les Chambres, 1901 ; en Italie, pour la déclaration du l*' septembre 1860 sur l'exécution des jugements français, 7: C, 1879, p. 306. .

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Si les traités qui ne peuvent être ratifiés qu*avee rautorisation du pouvoir législatif ne sont valables, au point de vue du droit interne, que lorsque cette autorisation a été donnée, on s'est demandé s'ils ne sont pas valables dans les rapports internationaux avant que la loi permettant de les ratifier ait été votée. La négative est certaine dans les constitutions qui, comme la nôtre, exigent absolument l'approbation législative ; d'après l'art. 8 de la loi du 16 juillet 1875, les traités éiiumérés dans ce texte ne sont définitifs qu^après avoir été votés dans les deux Chambres ; jusque là, ils n'existent pas légalement et ne peuvent engager le pays, (dépendant, cette solution a le grave inconvénient diplomatique d'obliger les pays cocon tractants à s'assurer si l'on est dans un des cas où la constitution de l'autre £tat exige l'approbation législative et à exiger la preuve que cette approbation a été régulièrement donnée. Il serait préférable de subordonner la validité internationale des traités à l'accord entre les pouvoirs exécutifs des deux pays, sauf à la constitution de chacun d'eux à obliger ceux-ci à ne ratifier certains traités qu'après autorisation du pouvoir législatif. Si celui-ci refuse son approbation, le Chef de l'Etat serait excusé auprès de l'Etat cocontractant de ne point donner la ratification attendue, parce qu'il est paralysé par l'opposition de son Parlement.

Du reste, même les traités qui sont ratifiés sans l'autorisation des Chambres peuvent être paralysés dans leur exécution quand celle-ci, d'après la constitution, ne peut être réalisée que par des moyens dont le Parlement seul dispose. Ainsi un traité d'alliance valable et parfait sans l'approbation législative, et même à l'insu des Chambres, peut être arrêté dans ses effets si, le moment venu de Texécuter, le pouvoir législatif refuse les subsides stipulés dans le traité ou ne veut pas autoriser la déclaration de guerre qui est une conséquence de l'alliance : c'est ce qui peut se produire, par exemple, dans notre constitution qui exige une loi soit pour engager les finances de l'Etat, wsoit pour déclarer la guerre (art. 8 et 9 de la loi du 16 juillet 1875).

C. Libre consentement. Comme tous les contrats, les traités impliquent la libre volonté des parties contractantes. Mais la plupart des vices du consentement ne se rencontreront guère dans les conventions internationales au même titre que dans les contrats entre particuliers. L'erreur et le dol sont pratiquement écartés par les précautions prises dans les négociations et par les facilités des renseignements qui sont mises aujourd'hui à la disposition des Etats.

La lésion ne peut davantage être invoquée, étant donné qu'il n'y a ni loi ni juges pour Tapprécier. ce qui permettrait à TElat lésé d'échapper toujours aux conséquences de ses engagements, et que, d'ailleurs, il appartient à chaque pays, agissant dans la plénitude de son indépendance, de peser les suites de ses obligations et d'apprécier la portée des sacr4fîces qu'il doit faire pour obtenir d'autres avantages ou pour éviter de plus grandes pertes. La lesio enormis figurait cependant dans les anciens traités, notamment dans le traité d'Utrecht de i7i3, où Ton renonça à s'en prévaloir, quel que fût le préjudice résulLint pour la maison de Bourbon de la promesse de ne jamais réunir les couronnes de France et d'Espagne.

La violence se rencontre fréquemment au contraire dans les traités; la paix est presque toujours acquise par une pression qui fait consentir le vaincu à des concessions excessives auxquelles il est contraint par la force; les grandes puissances abusent souvent de leur situation dans toutes les conventions avec les petits Etats, comme celaa eu lieu dans le traité anglo-portugais du 14 nov. 1890, qui a si gravement compromis la situation du Portugal en Afrique et qui a dû être accepté sous la menace d'une action militaire de la part de la Grande-Bretagne.

Mais ce .serait détruire l'efficacité de presque tous les traités, bases du Droit international, que de permettre à un Etat de s'en dégager en invoquant la violence exercée contre lui. Tous les auteurs se contentent à peu. près de cette raison et écartent ainsi la nullité tirée de la violence (*).

Mais peut-être est-elle un peu trop utilitaire et insuffisante au point de vue rationnel : quelle serait donc la valeur d'un Droit international et d'une société à maintenir entre les Etats sur le fondement des traités, si la base même en était viciée au point de vue de la raison et de la justice? Il faut ajouter, croyons-nous, que la violence exercée sur une collectivité comme un Etat ne peut jamais être assez accentuée pour détruire le consentement; elle ne peut pas empêcher toute liberté dans l'option qui appartient à un peuple entre la résistance et le sacrifice de certains droits ou de certains intérêts, à la différence de ce qui a lieu pour la violence exercée sur un particulier. Le pays qui subit les exigences abusives d'un vainqueur a, du reste, toujours la faculté de les écarter plus tard quand il aura ressaisi la force qui lui manque

0) Cpr. Esprit des lois, livre XXVI, chap. XX.

encore, et quand les sacrifices faits par lui deviendront incompatibles avec sa situation nouvelle et son légitime développement; car, comme le disait le manifeste du roi de Prusse du 9 octobre 1806 : <( au-dessus de tous les traités se trouvent les droits des nations ». Cette faculté de dénonciation, sur laquelle nous reviendrons dans la suite/ manque au contraire aux individus qui devraient supporter les conséquences indéfinies de leurs engagements obtenus par la violence, si la loi ne leur offrait pas une action en nullité fondée sur la pression qu'ils ont subie.

De ce qui précède, il résulte que la violence peut être invoquée contre les traités quand elle s'exerce dans les mêmes conditions que prévoit le Droit privé, c'est-à-dire contre les individus chargés de conclure les conventions au nom de TEtat; on peut citer, comme exemple, celle par laquelle on extorqua le traité du 2 septembre 1772 de la Diète de Pologne, et celle qu'employa Napoléon I**' contre Ferdinand VII, en 1807, à Bayonne. Mais un prince prisonnier qui traite avec le gouvernement ennemi n'est pas violenté par le fait même de sa captivité, à moins qu'une pression spéciale ne soit exercée contre lui : François I*' était donc mal venu h dénoncer le traité de Madrid de 1526, sous l'unique prétexte qu'il n'y avait consenti que pour acquérir sa liberté. On évite aujourd'hui de traiter avec les souverains prisonniers; ainsi, après le 4 septembre 1870, les négociations ne furent plus continuées avec Napoléon III, captif de l'Allemagne, et qui, du reste, déchu du pouvoir par la Révolution survenue à cette date, n'aurait pu continuer à être considéré par l'Allemagne comme le représentant de la France sans intervention de la part des Etats allemands confédérés dans les affaires intérieures de notre pays.